Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 295, Novembre 1994

Cas no 1792 (Kenya) - Date de la plainte: 05-JUIL.-94 - Clos

1. 519. Por comunicación de fecha 5 de julio de 1994, la Internacional de Servicios Públicos (ISP) presentó una queja contra el Gobierno de Kenya por violaciones de la libertad sindical. Por comunicación de fecha 20 de julio de 1994, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) manifestó su voluntad de adherirse a esta queja.
2. 520. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 28 de septiembre de 1994.
3. 521. Kenya no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151), pero sí ratificó el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre los representantes de los trabajadores, 1971 (núm. 135).

A. Alegatos del querellante

1. 522. En su comunicación de fecha 5 de julio de 1994, la Internacional de Servicios Públicos (ISP) hace referencia a un caso anterior relacionado con los derechos sindicales de los funcionarios públicos, que el Comité examinó en su 241.er informe (caso núm. 1189), y sostiene que el Gobierno no puso nunca en aplicación las recomendaciones que se habían formulado en dicha ocasión y que, en realidad, la situación ha empeorado.
2. 523. La organización querellante alega que la policía detuvo a funcionarios superiores del Sindicato de Personal Académico Universitario. Respecto al Sindicato de Médicos y Dentistas de Kenya, los médicos siguen haciendo huelgas a pesar de que el Ministerio de Salud les advirtió que, como formaban parte de los servicios esenciales, la huelga era ilícita. Por su parte, el Presidente les amenazó con emplear trabajadores extranjeros.
3. 524. El 15 de junio de 1994 el secretario del Registro de Sindicatos se negó a registrar al Sindicato de Médicos y Dentistas de Kenya. Funcionarios de este Sindicato apelaron contra esta decisión y presentaron una petición ante el Tribunal Supremo para que se encarcelara por contumacia al Ministro de Salud, quien supuestamente habría tomado una decisión antes de que el Tribunal tomara una decisión en el pleito que mantenían los querellantes para obligar al Gobierno a registrar el Sindicato.
4. 525. La Constitución consagra los principios de libertad sindical y, en su manifiesto electoral de 1992, el partido en el poder había apoyado el restablecimiento de los sindicatos de funcionarios públicos y las asociaciones de personal universitario. El 1.o de mayo de 1992 el Presidente Moi había anunciado que se levantaba la prohibición que pesaba sobre el desaparecido Sindicato de Funcionarios Públicos de Kenya, y el 8 del mismo mes había constituido una comisión encargada de estudiar la necesidad de crear un sindicato de funcionarios públicos. La moción parlamentaria para el restablecimiento del sindicato fue aprobada unánimemente por el Cuerpo Legislativo el 13 de octubre de 1993, con el apoyo del Gobierno.
5. 526. El 28 de abril de 1994, el Gobierno aprobó el citado informe de la comisión, en el que se recomendaba la creación inmediata del Sindicato de Empleados de la Administración Pública de Kenya. En una declaración de prensa firmada por el jefe de la administración pública se afirmaba que el restablecido sindicato mantendría los bienes y obligaciones del antiguo Sindicato de Funcionarios Públicos de Kenya y que se eliminaría del registro el nombre de la Asociación de Interés Social para los Funcionarios Públicos de Kenya. Se anunció que varios grupos del servicio público quedarían exentos de participar en el sindicato, entre los cuales figuraban el de los docentes que formaban parte de la comisión de servicios del personal docente, así como las personas responsables de formular recomendaciones o adoptar decisiones sobre los nombramientos, ascensos, terminaciones de la relación de empleo y otras medidas disciplinarias que afectaran a otros funcionarios. El Presidente encomendó al Registro de Sindicatos que vigilara la aplicación de esta medida con efecto inmediato.
6. 527. El 3 de mayo de 1994, se presentó una petición de registro del Sindicato de Empleados de la Administración Pública de Kenya, y ocho días más tarde, el Presidente Moi retiró el consentimiento que había dado para que se constituyera inmediatamente el sindicato, declarando que había permitido únicamente que se creara una Asociación de interés social.
7. 528. La CIOSL se adhirió a esta queja, por comunicación de fecha 20 de julio de 1994.

B. Respuesta del Gobierno

1. 529. En su comunicación de fecha 28 de septiembre de 1994, el Gobierno manifiesta en primer lugar su voluntad y buena fe en cuanto al mantenimiento de las normas internacionales, tal como se desprende del hecho de que ya había ratificado 46 convenios.
2. 530. En cuanto al tema de la queja, el Gobierno confirma que algunos docentes universitarios y algunos médicos del servicio civil han "boicoteado" sus puestos de trabajo al saber que no se había atendido su petición de que se registraran los sindicatos a los cuales pertenecían. El Gobierno señala que estos casos han sido elevados ante el Tribunal Supremo, razón por la cual no se los puede examinar, y se pregunta por qué razón se habían adoptado medidas de boicot cuando el asunto estaba aún pendiente ante los tribunales. El Gobierno añade que las personas que boicotearon sus puestos de trabajo no formaban parte de ninguna organización ni sindicato y que, por ende, estaban actuando en forma individual, infringiendo simplemente sus contratos de empleo.
3. 531. El Gobierno recuerda que no ha ratificado los Convenios núms. 87 y 151, pero que tampoco ha sido su intención infringir las disposiciones de estos instrumentos. Hasta 1982 el Gobierno había permitido que se constituyeran sindicatos en las administraciones locales, incluso en la administración central, y recuerda que ya se había informado a la OIT acerca de las razones por las cuales se habían tomado estas medidas.
4. 532. El Gobierno sostiene que se atuvo estrictamente al modelo de sindicalización que habían aceptado de común acuerdo los interlocutores en forma tripartita en la Carta de Relaciones de Trabajo de Kenya, de 1962, enmendada en 1980. Según informa el Gobierno, esta Carta no contiene ningún punto que contradiga los principios consagrados en la Constitución de Kenya o en los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT.
5. 533. Por todas estas razones, añade el Gobierno, se le debe dar la facultad de decidir por sí mismo lo que más conviene y hacerlo en el momento propicio. El Gobierno no ha cerrado las puertas a la sindicalización y seguirá examinando cada situación y decidiendo lo que más convenga. Seguirá consultando también a los interlocutores en forma tripartita sobre la constitución y evolución de los sindicatos.
6. 534. El Gobierno declara que ha prestado mucha atención a la cuestión de la sindicalización de los funcionarios públicos, y que sigue haciéndolo. En el momento en que el Gobierno adopte una decisión sobre el particular, si decide hacerlo, así se comunicará. Pero, mientras tanto, los funcionarios públicos disponen de una asociación que sigue velando por sus intereses sociales.
7. 535. En sus comentarios finales, el Gobierno afirma categóricamente que el suyo es un país democrático, en el que no se infringen los derechos sindicales ni se conculcan los principios consagrados en los convenios de la OIT, las leyes nacionales o la Constitución. Además, asegura que tiene la intención de seguir mejorando la calidad de la vida, no sólo de los trabajadores, sino de todos los ciudadanos. A este respecto, el Gobierno concluye que seguirá velando por el respeto de los derechos de los trabajadores y los empleadores en pro del mejoramiento de la nación.

C. Conclusiones del Comité

1. 536. El Comité advierte que este caso se refiere tanto a la negativa de registrar a dos sindicatos, el Sindicato de Personal Académico Universitario y el Sindicato de Médicos y Dentistas de Kenya, como a la continua negativa de registrar a la Asociación de Interés Social para los Funcionarios Públicos de Kenya, cuya anulación del registro había sido objeto de las quejas presentadas al Comité hace más de diez años (véase el caso núm. 1189: 230.o informe, párrafos 679 a 688, 238.o informe, párrafos 248 a 260 y 241.er informe, párrafos 387 a 395).
2. 537. El Comité lamenta verse obligado a señalar que el Gobierno no ha respondido al alegato específico del querellante relativo a que la policía detuvo a funcionarios del Sindicato de Personal Académico Universitario. El Comité toma nota de que, conforme a lo señalado por el Gobierno, algunos docentes universitarios "boicotearon" sus puestos de trabajo al saber que no se había dado curso a su petición de que se registrara el sindicato, y de que el caso estaba pendiente ante el Tribunal Supremo. Además, el Comité observa que el Gobierno afirma que estos trabajadores estaban actuando en forma individual en su acción "de boicoteo", puesto que no están agrupados en ningún sindicato ni organización.
3. 538. En primer lugar, por lo que se refiere a la existencia de un sindicato y, por ende, a la cuestión de la acción individual o colectiva con respecto al Sindicato de Personal Académico Universitario, el Comité desearía señalar que el derecho de constituir organizaciones para la promoción y defensa de los intereses de los trabajadores, sin autorización previa, así como de afiliarse a las mismas, constituye un derecho fundamental de que deberían gozar todos los trabajadores sin distinción alguna, incluidos los docentes que son considerados como parte del servicio público. El Comité toma nota de que la cuestión del registro de este sindicato está pendiente, y a este respecto, urge al Gobierno a que se garantice el mencionado principio. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la sentencia que pronuncie el Tribunal sobre este caso.
4. 539. En relación con la huelga declarada por el Sindicato de Personal Académico Universitario, el Comité recuerda que ha reconocido siempre el derecho de huelga como un derecho legítimo al que pueden recurrir los trabajadores y sus organizaciones en defensa de sus intereses económicos y sociales (Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, tercera edición, 1985, párrafo 362). En opinión del Comité, el hecho de que se convoque una huelga por el reconocimiento de un sindicato constituye un caso de interés legítimo que deben defender los trabajadores y sus organizaciones.
5. 540. En lo que respecta a las presuntas detenciones de los dirigentes del Sindicato de Personal Académico Universitario, el Comité recuerda la importancia que presta al principio según el cual la detención de dirigentes sindicales y sindicalistas por actividades sindicales legítimas, aunque sólo sea por corto espacio de tiempo, constituye una violación de los principios de la libertad sindical (Recopilación, op. cit., párrafo 88). El Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se detenga a dirigentes sindicales y sindicalistas por ejercer actividades sindicales legítimas.
6. 541. El Comité entiende que se elevó ante el Tribunal Supremo el caso de la negativa de registrar al Sindicato de Médicos y Dentistas de Kenya, y que este asunto está pendiente. A este respecto, el Comité recuerda, como también lo ha hecho respecto al Sindicato de Personal Académico Universitario, que el derecho de constituir organizaciones para la promoción y defensa de los intereses de los trabajadores, sin autorización previa, así como de afiliarse a las mismas, constituye un derecho fundamental de que deberían gozar todos los trabajadores sin distinción alguna, incluido el personal hospitalario. El Comité urge al Gobierno a que garantice el respeto de este principio, y pide al Gobierno que le mantenga informado de la sentencia que pronuncie el Tribunal sobre este caso.
7. 542. En cuanto al Sindicato de Médicos y Dentistas de Kenya, el Comité advierte que, según informa el querellante, los médicos prosiguieron con la huelga, a pesar de que el Ministerio de Salud les había advertido que era ilícita, puesto que ellos estaban considerados como parte de un servicio esencial. A este respecto, el Comité recuerda que, en su opinión, el sector hospitalario constituye un servicio esencial y que ha admitido que el derecho de huelga puede ser objeto de restricciones, e incluso de prohibiciones, cuando se trate de servicios esenciales, en la medida de que la huelga pudiera causar graves perjuicios a la colectividad nacional, y a condición de que estas restricciones vayan acompañadas de ciertas garantías compensatorias (Recopilación, op. cit., párrafos 409 y 393).
8. 543. Por último, en lo que concierne al Sindicato de Empleados de la Administración Pública de Kenya, el Comité toma nota de la información que facilitó el querellante, y que no contradijo el Gobierno, de que, después de haber aprobado las recomendaciones formuladas por la comisión oficial encargada de la creación inmediata del Sindicato, el Presidente había anulado el consentimiento que había dado para su registro, y declarado que sólo había dado permiso para que se constituyera una asociación de interés social. A este respecto, el Comité recuerda que ya se le había pedido que estudiara la validez de la Asociación de Interés Social para los Funcionarios Públicos de Kenya, al examinar el caso núm. 1189. En tal oportunidad, el Gobierno había indicado que no se había autorizado la participación de esta Asociación en actividades de carácter sindical. En sus conclusiones, el Comité lamentaba que el Gobierno no hubiera facilitado ninguna información sobre las medidas que había adoptado con el fin de permitir la constitución de organizaciones por medio de las cuales los trabajadores interesados pudieran proseguir sus actividades sindicales normales. Además, el Comité opinaba que era muy lamentable que el Gobierno hubiera afirmado que la Asociación de Interés Social para los Funcionarios Públicos de Kenya no estaba autorizada a participar en actividades de carácter sindical (véase el 241.er informe, párrafos 390 y 392).
9. 544. El Comité lamenta profundamente que, al parecer, no se hayan producido cambios en la situación de los funcionarios públicos de Kenya en los últimos diez años, y que en todo ese tiempo el Gobierno no haya tenido en cuenta las recomendaciones que se habían formulado con respecto al caso núm. 1189. Una vez más, el Comité recuerda la importancia que concede al principio de que los funcionarios públicos, al igual que todos los demás trabajadores sin ninguna distinción, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin autorización previa, así como el de afiliarse a estas organizaciones, con el fin de fomentar y defender sus intereses profesionales. Si bien el Comité toma nota de que el Gobierno ha adoptado medidas con el fin de rehabilitar al sindicato desaparecido, advierte que la comisión constituida por el Gobierno con el fin de estudiar esta cuestión exigió concretamente que se estableciera sin demora el Sindicato de Empleados de la Administración Pública de Kenya. A este respecto, el Comité desea recordar que el derecho de todos los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones, implica que las leyes por las cuales se concede este derecho deberían dejar a los trabajadores en entera libertad respecto a las organizaciones que deseen constituir. Por lo tanto, el Comité insta al Gobierno a tomar las medidas necesarias para asegurar que los trabajadores del sector público tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, sin autorización previa, así como el de afiliarse a las mismas, y pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas a este respecto.
10. 545. El Comité recuerda también las conclusiones que formuló en otra oportunidad sobre los bienes de la Asociación de Interés Social para los Funcionarios Públicos de Kenya, que habían sido confiscados al quedar la asociación anulada del Registro, y pide al Gobierno que vele por que estos bienes sean entregados a la organización sucesora, para que ésta pueda llevar adelante sus actividades sindicales. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas a este respecto.
11. 546. En lo que respecta a las exenciones que, según informa el querellante, figuran en la recomendación original sobre el derecho de sindicación de los funcionarios públicos que formuló la comisión designada por el Gobierno, el Comité recuerda que, dado que este derecho debería garantizarse a todos los trabajadores sin ninguna distinción, las exenciones deberían aplicarse exclusivamente a la policía y las fuerzas armadas. Con respecto a las personas que ocupan puestos en los que asumen responsabilidades en materia de dirección o formulación de políticas, el Comité opina que, si bien se puede excluir a estos funcionarios públicos de la afiliación sindical a organizaciones que representan a otros trabajadores, tales restricciones deberían limitarse exclusivamente a esta categoría de trabajadores, los cuales deberían tener el derecho de crear sus propias organizaciones (véase Libertad sindical y negociación colectiva, CIT, 81.a reunión, 1994, párrafo 57).

Recomendación del Comité

1. 547. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité lamenta profundamente que el Gobierno no haya tomado en cuenta las recomendaciones que formuló hace diez años y que se adoptaron en la 231.a reunión (noviembre de 1985) del Consejo de Administración, relativas a la creación de una organización por medio de la cual los trabajadores del servicio público puedan proseguir sus actividades sindicales normales;
   • b) reiterando la importancia que concede al principio de que, al igual que todos los demás trabajadores, sin distinción alguna, los funcionarios públicos tienen el derecho de constituir las organizaciones que juzguen convenientes, sin autorización previa, así como de afiliarse a las mismas, con el fin de promover y defender sus intereses profesionales, el Comité urge al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar el derecho de los funcionarios públicos de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como de afiliarse a las mismas, y para aplicar este principio en relación con la solicitud de registro del Sindicato de Empleados de la Administración Pública de Kenya. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas sobre el particular;
   • c) reiterando sus conclusiones anteriores sobre los bienes de la Asociación de Funcionarios Públicos de Kenya que fueron confiscados al ser anulado el registro de dicha Asociación, el Comité insta al Gobierno a que vele por que estos bienes sean entregados a la organización que suceda a la Asociación de Funcionarios Públicos en la realización de sus actividades sindicales. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas que adopte sobre el particular;
   • d) recordando, además, que todos los trabajadores sin ninguna distinción tienen derecho a sindicalizarse, el Comité confía en que el Gobierno garantizará rápidamente el respeto de este principio y que tomará las medidas necesarias para garantizar el registro del Sindicato de Personal Académico Universitario y del Sindicato de Médicos y Dentistas de Kenya. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las sentencias que pronuncie el Tribunal sobre estos casos, y
   • e) en lo concerniente a las alegadas detenciones de altos funcionarios del Sindicato de Personal Académico Universitario, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que, en lo sucesivo, no se detenga a dirigentes sindicales y sindicalistas por el ejercicio de actividades sindicales legítimas y pide la liberación inmediata de todo miembro del SPAN que aún permanezca detenido.