Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 300, Novembre 1995

Cas no 1799 (Kazakhstan) - Date de la plainte: 20-SEPT.-94 - Clos

1. 191. En comunicaciones de fecha 20 de septiembre y 29 de noviembre de 1994, la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Federación Internacional de Mineros (FIM) presentaron quejas por violación de la libertad sindical contra el Gobierno de Kazajstán.
2. 192. En su reunión de junio de 1995, el Comité observó que, si bien dicha queja ya se había presentado y examinado hacía cierto tiempo, todavía no había recibido la información que solicitara del Gobierno al respecto. El Comité señaló a la atención de este último que, de conformidad con las normas de procedimiento enunciadas en el párrafo 17 de su 127.o informe, aprobado por el Consejo de Administración, podía presentar un informe sobre el fondo de los casos citados, aun en el caso de que no se hubieran recibido en esa fecha las informaciones solicitadas de los gobiernos. En consecuencia, el Comité pidió al Gobierno que transmitiera sus observaciones o información con carácter urgente (véase el 299.o informe del Comité, párrafo 8). Desde entonces no ha recibido respuesta alguna del Gobierno.
3. 193. Kazajstán no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 194. Los querellantes alegan que la administración de la industria carbonera nacional y las autoridades mantienen constantemente una actitud discriminatoria y represiva contra el Sindicato de Mineros Independientes de Kazajstán (SMI), que reúne a más de 6.000 trabajadores empleados en la industria carbonera, con objeto de impedir el desarrollo de un sindicato independiente que represente de manera efectiva los intereses de los mineros.
2. 195. Más concretamente, los dirigentes y activistas del SMI son víctima continuamente de actitudes hostiles y de actos de intimidación por parte de la administración minera. Los querellantes añaden que no existen mecanismos susceptibles de protegerles contra estos graves actos de discriminación. Deben afrontar la flagrante subordinación de las autoridades judiciales a la administración, en particular a nivel local.
3. 196. La discriminación contra el SMI se institucionalizó cuando las autoridades se injirieron en el descuento de cotizaciones sindicales en nómina y en el manejo de los fondos de seguridad social. Aun a pesar de que los miembros del SMI pidieron por escrito que su cuota sindical se dedujera de su salario y se abonara directamente al SMI, a menudo la administración siguió desviando dichas cuotas al PRUP, que es el brazo sindical del sector minero de la antigua estructura sindical monopolística financiada por el Estado. Con respecto a los trabajadores recién incorporados a la industria minera se procede automáticamente el descuento de las cotizaciones sindicales en nómina en favor del PRUP. Lo mismo sucede en relación con la administración de las cuotas empresariales de seguridad social, pues la administración minera sigue canalizando todos los fondos a través del PRUP.
4. 197. Las medidas de represión adoptadas contra el SMI se han intensificado a raíz de la huelga convocada por el sindicato del 18 de mayo al 3 de junio de 1994. En primer lugar, el SMI puso en conocimiento de la administración la existencia de un conflicto el 2 de marzo de 1994. En virtud de la legislación aplicable, a saber el derecho soviético "sobre resolución de conflictos laborales", ambas partes deben tomar "todas las medidas posibles" para dirimir sus conflictos antes de recurrir a la huelga. El sindicato pidió que se activara el mecanismo prescrito a estos efectos y se cumpliera lo dispuesto por el derecho soviético. Pese a los reiterados intentos del SMI para obtener una reacción de la administración, y para que ésta entablase el procedimiento destinado a resolver el conflicto, no hubo respuesta. En estas circunstancias, el SMI anunció el 4 de mayo de 1994 que se iniciaría una huelga el 18 de mayo, cumpliendo así escrupulosamente la obligación jurídica de dar preaviso del paro laboral con 14 días de antelación. Sólo muy poco tiempo antes del inicio de la huelga, la dirección intentó la apertura del procedimiento de resolución de conflictos y que se constituyera una comisión paritaria sobre el conflicto. No obstante, el Director General indicó que no se consideraba vinculado por las decisiones de la comisión. La huelga fue llevada a cabo por 1.500 trabajadores, en su mayoría no afiliados al SMI. Sin embargo, por sentencia judicial de 3 de junio de 1994 se puso bruscamente fin a la huelga declarándose ilegal.
5. 198. Refiriéndose a los principios del Comité, los querellantes alegan que dicha sentencia judicial constituye una grave violación del derecho de huelga garantizado por los principios de la libertad sindical. El SMI entabló ante las instancias superiores una acción para impugnar la declaración de ilegalidad, acción que culminó con una sentencia del Tribunal Supremo de 23 de agosto de 1994, día en que la instancia judicial máxima conoció de la legalidad de la huelga. Tras una vista preliminar y una breve suspensión de la misma, el Tribunal Supremo confirmó la ilegalidad de la huelga.
6. 199. Los querellantes alegan que mediante el procedimiento entablado por el SMI se puso todavía más de manifiesto la discriminación antisindical. Así pues por ejemplo, 25 activistas del SMI que trabajaban en dos minas fueron despedidos por negarse a abandonar el SMI. Estos despidos fueron posteriormente anulados por sentencia judicial. Además, se retiraron las bonificaciones de unos 650 miembros del SMI hasta mayo de 1995.
7. 200. Según los querellantes, la sentencia judicial ha tenido un efecto desastroso; las autoridades pueden apoyarse en ella para seguir dando curso a actividades antisindicales. En efecto, el 7 de septiembre de 1994 agentes de la autoridad que actuaban cumpliendo instrucciones del tribunal regional de Karaganda, que había ordenado se congelase la cuenta bancaria del SMI, allanaron las oficinas de dicho sindicato a fin de embargar sus bienes. Asimismo, la Asociación de Producción Carbonera incoó contra el SMI una acción de indemnización por daños y perjuicios presuntos, por valor de 2.796.000 tenge (unos 56.000 dólares), ocasionados por la huelga.
8. 201. También en relación con los efectos perjudiciales derivados de las sentencias judiciales de junio y agosto de 1994, los querellantes agregan que el 10 de noviembre de 1994 la Fiscalía de la región de Karaganda expidió una orden contra el SMI, haciendo uso de los poderes que le confiere el artículo 25 de la "ley sobre la Fiscalía del Estado de la República de Kazajstán", declarando que el SMI había conculcado los procedimientos prescritos en el artículo 14 de la "ley de sindicatos" de la República de Kazajstán, ya que la huelga de mayo de 1994 era ilegal.
9. 202. Los querellantes aducen que, en términos procesales, toda sentencia judicial de disolución de una organización debe ir precedida de las siguientes medidas: a) que la Fiscalía del Estado expida un mandato judicial oficial en el que conste que se ha violado la ley, y b) que se ordene la aplicación de sanciones financieras, junto con la suspensión de toda actividad de la organización de que se trate durante un período de tres a seis meses en caso de nueva violación de la ley. Los querellantes agregan que el mandato judicial fue dictado en violación de los principios de la libertad sindical, dado que en todo momento el NPG se ajustó a la ley aplicable sobre los conflictos de trabajo y que la determinación de la violación de la ley reside en criterios arbitrarios.
10. 203. Por último, los querellantes alegan que en una ocasión el vicepresidente del SMI, Sr. Shumkin, fue golpeado, y que en otra, un dirigente del SMI de otra mina fue despedido por llegar con retraso al trabajo tras perder el autobús de la compañía.

B. Conclusiones del Comité

1. 204. El Comité observa que los alegatos formulados en el presente caso se refieren a violaciones del derecho de huelga, así como a numerosos actos de discriminación antisindical y de injerencia en el funcionamiento de organizaciones sindicales.
2. 205. En primer lugar, el Comité no puede menos que deplorar que el Gobierno no haya respondido a los alegatos, pese a habérsele invitado reiteradamente a que enviase sus observaciones, y a que el Comité le dirigiera un llamamiento urgente en su reunión de junio de 1995 (véase 299.o informe, párrafo 8). En estas circunstancias, y con arreglo a la regla de procedimiento aplicable (véase párrafo 17 del 127.o informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 188.a reunión), el Comité se ve en la obligación de presentar un informe sobre el fondo de este caso, al no disponer de las informaciones que esperaba recibir del Gobierno. A este respecto, el Comité recuerda al Gobierno que el objetivo de todo el procedimiento es asegurar el respeto de los derechos sindicales tanto de jure como de facto y el Comité está convencido de que, si bien este procedimiento protege a los gobiernos contra acusaciones infundadas, éstos para su credibilidad deberán reconocer a su vez la importancia que tiene presentar con vista a un examen objetivo, respuestas detalladas y precisas sobre el fondo de los hechos alegados (véase primer informe, párrafo 31, aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 1952).
3. 206. El Comité observa que las medidas adoptadas contra sindicalistas se sitúan en particular dentro del contexto de una huelga declarada por el SMI. Aunque según los querellantes éste había respetado las disposiciones relativas a los conflictos colectivos de trabajo, la Corte Suprema en el marco de un procedimiento expeditivo declaró ilegal la huelga.
4. 207. A este respecto, el Comité recuerda que el derecho de huelga de los trabajadores y sus organizaciones constituye uno de los medios esenciales de que disponen para promover y defender sus intereses profesionales (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1985, párrafo 363). Asimismo, las condiciones requeridas por la legislación para que la huelga sea considerada un acto lícito deben ser razonables y, en todo caso, no de tal naturaleza que constituyan una limitación importante a las posibilidades de acción de las organizaciones sindicales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 377). En el presente caso, el Comité subraya que el SMI ha respetado la obligación de preaviso de huelga y ha intentado que se iniciaran procedimientos para la solución del conflicto. En estas condiciones, el Comité considera que la declaración de ilegalidad de la huelga fue contraria a los principios de la libertad sindical.
5. 208. Además el Comite observa que según los querellantes, se ha acentuado la discriminación antisindical tras la huelga y que 25 sindicalistas del SMI fueron despedidos. Estos despidos fueron declarados ilegales por una decisión judicial. Al tiempo que toma nota de esta evolución favorable, el Comité observa que las informaciones disponibles no permiten determinar si los interesados fueron reintegrados en sus puestos de trabajo. A este respecto, el Comité debe subrayar que el despido de trabajadores por haber realizado una huelga legítima constituye una discriminación antisindical en materia de empleo y que, en consecuencia, el Gobierno debería tomar las medidas necesarias para permitir el reintegro de los trabajadores despedidos en sus puestos de trabajo.
6. 209. Respecto a la ausencia de legislación y las carencias en la práctica en lo referente a la protección adecuada contra todo acto de discriminación antisindical, el Comité debe recordar que nadie debe ser objeto de discriminación en el empleo a causa de su actividad o de su afiliación sindical legítima (véase Recopilación, op. cit., párrafo 538). A este respecto, como aparentemente con arreglo a la sentencia de agosto de 1994 del Tribunal Supremo, se privó a 650 afiliados del SMI de las bonificaciones que se les debían a causa de sus actividades sindicales, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias a fin de que esos trabajadores perciban la totalidad de sus salarios, con inclusión de las bonificaciones que se les adeuden. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas a este respecto. Asimismo, el Comité recuerda que la legislación debe establecer de manera explícita recursos y sanciones contra los actos de discriminación antisindical y contra los actos de injerencia de los empleadores dirigidos contra las organizaciones de trabajadores, con objeto de asegurar la eficacia práctica de los principios de libertad sindical (véase Recopilación, op. cit., párrafo 543).
7. 210. Respecto a la alegada injerencia de las autoridades en el funcionamiento de los sindicatos al no haberse tenido en cuenta la voluntad de los trabajadores en lo relativo al descuento de las cotizaciones sindicales en nómina y a los fondos de seguridad social, el Comité insiste en que este tipo de intervención puede poner en peligro la propia existencia del sindicato libremente escogido por los trabajadores y, en consecuencia, es contrario al principio de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que respete la voluntad de los miembros del SMI en lo relativo al descuento de las cotizaciones sindicales en nómina y de los fondos de la seguridad social y que de inmediato adopte las medidas necesarias para que se transfiera al SMI el importe de las cotizaciones deducidas de los salarios de sus afiliados e inicialmente pagaderas a dichos sindicatos. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
8. 211. Asimismo, respecto al alegado allanamiento de las oficinas del SMI por la fuerza pública para embargar sus bienes, el Comité constata que esta intrusión se inscribe dentro de las medidas sancionatorias como consecuencia de la huelga. El Comité recuerda con insistencia que esa intrusión de la fuerza pública en los locales sindicales constituye una grave e injustificable injerencia en las actividades sindicales (véase 284.o informe, caso núm. 1642, párrafo 987), y que el derecho a una protección adecuada de los bienes sindicales constituye una de las libertades civiles esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 204). El Comité insta al Gobierno a que en el futuro se abstenga de actuar de esta manera.
9. 212. En lo referente al temor de los querellantes de que el SMI corra el grave riesgo de ver suspendidas sus actividades, el Comité observa con preocupación que las distintas medidas adoptadas por las autoridades, en particular tras la huelga, tienden a probar que se ha seguido un comportamiento concertado para debilitar al SMI, si no para tratar de conseguir la disolución de esta organización. En este contexto, el Comité recuerda que la suspensión por vía administrativa de los sindicatos constituye una grave violación del derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar su administración y sus actividades (véase Recopilación, op. cit., párrafos 487 y 491). Habida cuenta de la situación, el Comité estima útil referirse a lo expresado al respecto por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, a saber: todas las medidas de disolución por vía administrativa suponen graves riesgos de injerencia de las autoridades en la existencia misma de las organizaciones y, por consiguiente, deberían preverse las garantías necesarias, particularmente por vía judicial, para evitar todo riesgo de arbitrariedad. Es preferible que la legislación no permita la disolución o la suspensión de las organizaciones de trabajadores y de empleadores por vía administrativa, pero de admitirse esa posibilidad, la organización a la cual se aplican esas medidas debería poder interponer un recurso ante un órgano judicial independiente e imparcial que tenga competencia para examinar el caso en cuanto al fondo, estudiar los motivos en que se basan las medidas administrativas y, en su caso, anular dicha medida. Por otra parte, la decisión administrativa no debería surtir efecto antes de que se haya pronunciado una decisión final. Las medidas de disolución o suspensión que se adopten en una situación de emergencia deberían acompañarse, asimismo, de garantías judiciales (véase Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva, 1994, párrafo 185).
10. 213. Por último, en relación con los alegatos según los cuales se golpeó al vicepresidente del SMI, Sr. Shumkin, y se procedió al despido de carácter antisindical de otro dirigente del SMI, el Comité estima que pese a tratarse de alegatos no son precisos, son lo bastante graves como para justificar que el Comité dirija un llamamiento al Gobierno para que tome las medidas oportunas, a la mayor brevedad, a fin de iniciar el procedimiento necesario para aclarar los hechos, determinar responsabilidades y sancionar a los responsables y, de demostrarse que en efecto se trató de un despido antisindical, tome las medidas necesarias para que el dirigente del SMI sea rehabilitado en su puesto. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las medidas adoptadas a este respecto.

Recomendación del Comité

1. 214. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité lamenta que el Gobierno no haya contestado a los alegatos formulados por las organizaciones querellantes, pese a habérsele invitado a hacerlo en varias ocasiones;
   • b) el Comité toma nota con preocupación de que las distintas medidas adoptadas por las autoridades, en particular tras la huelga, tienden a probar que se ha seguido un comportamiento concertado para debilitar al SMI, si no a tratar de conseguir la disolución de esta organización;
   • c) estimando que la declaración de ilegalidad de la huelga constituyó una violación de los principios de la libertad sindical, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para permitir el reintegro en sus puestos de trabajo de los trabajadores despedidos tras la huelga;
   • d) respecto a la supresión del pago de bonificaciones a 650 afiliados al SMI, el Comité pide al Gobierno que, como aparentemente dichos trabajadores han sido privados de sus bonificaciones a causa de sus actividades sindicales, tome las medidas necesarias para velar por que estos últimos cobren la totalidad de los salarios que se les adeudan y le mantenga informado al respecto;
   • e) en relación con la injerencia de las autoridades en la percepción del descuento de las cotizaciones sindicales en nómina y de los fondos de la seguridad social, el Comité pide al Gobierno que respete la voluntad de los miembros del SMI en lo relativo al descuento de las cotizaciones sindicales en nómina y de los fondos de seguridad social y que tome, de inmediato, todas las medidas necesarias para velar por que se transfieran al SMI las cuotas deducidas de los salarios de los miembros del sindicato y pagaderas a este último, y lo mantenga informado al respecto;
   • f) recordando que el ingreso por la fuerza pública en los locales sindicales constituye una grave e injustificable injerencia en las actividades sindicales y que el derecho a una protección adecuada de los bienes sindicales constituye una de las libertades civiles esenciales para el ejercicio normal de los derechos sindicales, el Comité insta al Gobierno a que en el futuro se abstenga de recurrir a tales medidas, y
   • g) respecto al alegato relativo a los golpes de que fue objeto el vicepresidente del SMI, Sr. Shumkin, y al despido antisindical de otro dirigente del SMI, el Comité hace un llamamiento al Gobierno para que tome las medidas necesarias a la mayor brevedad a fin de iniciar un procedimiento para esclarecer los hechos, determinar responsabilidades y sancionar a los culpables y, si se prueba que se trató en realidad de un despido antisindical, tome las medidas necesarias para velar por que el dirigente del SMI sea reintegrado en su puesto. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado acerca de las medidas adoptadas a este respecto.