Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 302, Mars 1996

Cas no 1856 (Uruguay) - Date de la plainte: 25-SEPT.-95 - Clos

1. 415. La queja figura en una comunicación conjunta de la Federación Uruguaya de la Salud (FUS) y la Asociación de Funcionarios de Perses S.A. (AFP) de fecha 25 de septiembre de 1995. El Gobierno respondió por comunicación de 29 de diciembre de 1995.
2. 416. Uruguay ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 417. En su comunicación conjunta de 25 de septiembre de 1995, la Federación Uruguaya de la Salud (FUS) y la Asociación de Funcionarios de Perses S.A. (AFP) alegan que a mediados de abril de 1995 se inició un conflicto con motivo del despido injusto de un afiliado que trabajaba en Perses S.A. (chocó un móvil, sin haberse podido establecer su culpabilidad). Dicho conflicto fue evolucionando en distintas etapas, alcanzando su expresión máxima, cuando la asamblea general del gremio de la salud, con fecha 1.o de agosto de 1995, resuelve convocar a una huelga general, a partir del 9 de agosto. Esta decisión de la asamblea, se le comunica con 10 días de antelación al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, con la finalidad de agotar todos los medios conciliatorios posibles, antes de llegar a tal medida. En la misma asamblea, se resuelve quiénes cubrirían las guardias de emergencia, como forma de asegurar la prestación mínima del servicio. En este sentido es importante puntualizar, que la empresa utiliza códigos de distintos colores, rojo, amarillo y verde, que determinan la gravedad de la situación, siendo el rojo el más grave y que implica riesgo de vida (dentro de las llamadas que a diario se reciben por parte de los usuarios, la empresa asume que un 20 por ciento de las mismas corresponden al llamado código rojo, mientras que el resto pueden calificarse de banales).
2. 418. Los querellantes añaden que el Ministerio de Trabajo dictó una resolución declarando la esencialidad de los servicios prestados por la empresa (a efectos de establecer los servicios mínimos), criticada por los querellantes, que señalan que se dirige a uno de los pilares fundamentales del derecho colectivo del trabajo, que es la autotutela, postergando de esa forma a los trabajadores, la facultad de proteger sus propios intereses, los que se hayan amparados por preceptos constitucionales. No existe derecho colectivo que funcione, ni libertad sindical efectiva, sin uno de sus pilares básicos (autotutela); si se lo altera, la libertad sindical se desbarata por completo.
3. 419. Además, la resolución objeto de la presente queja, carece de objetividad, puesto que es exageradamente extensa respecto de los servicios que se consideran como esenciales. Concretamente, las organizaciones querellantes discrepan profundamente sobre la esencialidad de los servicios de avanzada, policlínicas, auxiliares de servicio, taller de mantenimiento, administración de cuentas, e intendencia. Con esta enumeración, se incluye prácticamente la totalidad de los funcionarios de Perses S.A.
4. 420. Aunque los querellantes se declaran conscientes de que el derecho de autotutela, protegido por la Constitución, entra en colisión con otros derechos fundamentales, como es el derecho a la salud, entienden que la resolución dictada por el Ministerio de Trabajo, basada en una ley de dudosa constitucionalidad, lleva al Estado a parcializarse en favor de la empresa, afectando así el derecho de huelga constitucionalmente consagrado. La facultad que le otorga al Estado el artículo 4.o de la ley núm. 13720 es de carácter excepcional y, por lo tanto, no puede utilizarse indiscriminadamente.
5. 421. Los querellantes añaden que como consecuencia de dicha resolución, el gremio de la salud decidió levantar las medidas y 10 días después también el conflicto. No obstante, cuatro días después del levantamiento del mismo, la empresa, que no se encuentra en una situación económica deficitaria, decidió el despido de 39 trabajadores, argumentando razones financieras provocadas por el conflicto.

B. Respuesta del Gobierno

1. 422. En su comunicación de 29 de diciembre de 1995 el Gobierno declara que la empresa Perses S.A., en la que se generó el conflicto al que se refieren los querellantes, gira en el área de la asistencia médica, teniendo por objeto la prestación de servicios de emergencia y urgencia médico móvil, mediante asistencia primaria en domicilios, empresas o vía pública, traslados en ambulancias y atención en policlínicas. Dicho servicio se presta a los afiliados a la Unidad Coronaria Móvil y se realiza en situaciones de emergencia, urgencia, paros respiratorios, cardíacos, infartos, accidentes en la vía pública, etc. El servicio mencionado cuenta con 340.000 afiliados, lo que constituye más de un 30 por ciento de la población de la capital del país y el personal que presta directamente el servicio es personal médico de alta calificación. Conforme lo enunciado, de concretarse la medida dispuesta por el sindicato AFP hubiera quedado sin cobertura un alto porcentaje de la población capitalina en situaciones de urgencia y emergencia con peligro para la vida, salud, etc.
2. 423. El Gobierno explica que con fecha 27 de abril de 1995 se inició en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social una negociación tripartita con representantes de Perses S.A. y de la Asociación de Funcionarios de Perses y la Federación Uruguaya de la Salud por reclamos tales como despido de un funcionario con seis meses de antigüedad en la empresa; sanciones; reglamento de personal y condiciones de trabajo. Luego de varias reuniones tripartitas en las que se labraron actas (cuyas copias acompaña el Gobierno), se logró que la empresa estuviera dispuesta a discutir todos los puntos, con excepción del despido de un único funcionario. El sindicato no aceptó la propuesta y, pese a que las negociaciones continuaban, comenzó a tomar medidas de lucha (durante la media hora de descanso no respondían a los llamados, lo que constituye un incumplimiento del convenio colectivo suscrito). Como consecuencia, la empresa no efectuó el descuento de la cuota gremial a los afiliados al sindicato, incumpliendo por su parte también el mismo convenio.
3. 424. Luego de varias fórmulas propuestas, siempre con la mediación de funcionarios técnicos del Ministerio, en las que se incluían aumentos salariales especiales, el Sindicato las rechazó y decidió el comienzo de la huelga general a partir del día 9 de agosto de 1995, que implicaba la no realización de tareas asistenciales (incluida la atención de emergencia).
4. 425. Surge del acta de fecha 3 de agosto de 1995, que en la reunión de la fecha, en la que se encontraban presentes representantes de AFP, de FUS, de la empresa y del Ministerio de Trabajo, luego de presentarse distintas fórmulas de acuerdo por parte del Ministerio de Trabajo, las mismas fueron aceptadas por los representantes de la empresa, no haciéndolo los representantes de los trabajadores, quienes comunican expresamente que el día 9 de agosto de 1995, darían comienzo a la huelga general, tal como estaba dispuesto en su asamblea de trabajadores.
5. 426. En los días sucesivos el Ministerio de Trabajo y de Seguridad Social realizó diversas gestiones con ambas partes por separado, a efectos de lograr un acuerdo y evitar el comienzo de las medidas dispuestas por el sindicato.
6. 427. Según surge del acta de 8 de agosto de 1995, el día 7 de agosto se convocó a la Asociación de Funcionarios de Perses a efectos de transmitirle una fórmula de negociación para poner fin al conflicto, a lo que los representantes de los trabajadores manifestaron que dicha fórmula sería sometida a resolución de la asamblea de trabajadores que se llevaría a cabo el día 8 de agosto de 1995. Como surge del acta mencionada, se comunica telefónicamente al Ministerio de Trabajo, con tres horas y media de anticipación al comienzo de la medida, la resolución de la asamblea por la cual se decidió la huelga general a partir del 9 de agosto.
7. 428. Ante la inminencia del comienzo de la huelga, que privaría a 310.000 asociados de cobertura de salud, el Ministerio de Trabajo convoca a ambas partes a efectos de determinar los servicios mínimos de emergencia que deberían cubrirse. A tal convocatoria concurren representantes de la empresa no haciéndolo el sindicato. El Ministerio de Trabajo, ante la ausencia de interlocutores sindicales, "solicitó a Perses S.A. que informara a su criterio cuáles eran los servicios que deberían mantenerse a efectos de preservar la vida y la salud de los afiliados de la Unidad Coronaria Móvil" (acta de 8 de agosto de 1995). Dada la naturaleza de los servicios que presta la empresa (atención en situaciones críticas como son emergencias, urgencias, infartos, paros respiratorios, accidentes en la vía pública, etc.) se tornaba difícil determinar a priori cuáles eran los servicios que no revestían carácter de esenciales, enumeración que podría haberse facilitado de contar con la opinión de los representantes del sindicato involucrado.
8. 429. Finalmente, como consecuencia de lo señalado precedentemente, la Ministro de Trabajo y Seguridad Social procedió a dictar la resolución de 8 de agosto de 1995, declarando servicios esenciales los que presta la Unidad Coronaria Móvil, convocándose a una guardia restringida a efectos de cubrir un servicio mínimo de emergencia, de acuerdo a datos proporcionados por la empresa, criterios que manejó el Ministerio de Trabajo y por un período determinado. Todo ello respetando los principios y criterios de los órganos de control de la OIT en materia de servicios esenciales.
9. 430. Conforme también con lo expresado por el Comité de Libertad Sindical, en el caso que motiva la denuncia se entablaron ámbitos de negociación y procedimientos de conciliación en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con la finalidad de solucionar el conflicto, los que culminaron con el retiro de los representantes de los trabajadores simultáneo a su declaración de huelga.
10. 431. De la lectura de la parte expositiva de la resolución ministerial de 8 de agosto de 1995, cuya copia acompaña el Gobierno, puede apreciarse que la misma fue dictada luego de agotarse diversos medios conciliatorios, conforme disposiciones constitucionales que imponen al Estado la obligación de preservar la salud y seguridad de sus habitantes, respetando los compromisos internacionales asumidos como Miembro de la OIT y los pronunciamientos de sus órganos acerca de la limitación del derecho de huelga. La parte dispositiva de la resolución ministerial a su vez, al declarar la esencialidad de los servicios que presta la Unidad Coronaria Móvil, no impuso la medida restrictiva a todo el personal, sino que exigió tan sólo que se cumpliera un servicio mínimo, según detalle enumerado en su núm. 2 y por un tiempo determinado.
11. 432. Además, se estima necesario en el caso advertir acerca de la desproporcionalidad de la medida adoptada por la AFP que decreta una huelga general como consecuencia del despido de un trabajador que consideraban injustamente despedido, cuando para estos casos existen procedimientos reparatorios que se dirimen en última instancia en el poder judicial. Asimismo, no puede el Estado en un tema tan importante como es el de la salud, o en definitiva, el de la vida humana, calificar, como lo hacen los querellantes de "banales" los requerimientos de la mayor proporción de pedidos de atención médica que recibe la Unidad Coronaria Móvil. Sólo después de un diagnóstico médico que requiere, como es obvio, la presencia del facultativo, podrá calificarse la entidad o gravedad de la dolencia, que en todos los casos merecerá una debida atención.
12. 433. Asimismo, el Gobierno discrepa con la afirmación de los querellantes acerca de que "no existe derecho colectivo que funcione, ni libertad sindical efectiva, sin uno de sus pilares básicos (autotutela)". A este respecto, el Gobierno señala que en 1986 la misión de estudio de la OIT sobre el sistema de relaciones laborales uruguayo señaló que "la autorregulación se ha ensayado ya por varios sindicatos, sin embargo, según nuestro conocimiento no se ha traducido hasta ahora en un conjunto de normas autorreguladas, formuladas de manera expresa y aceptables para todos los interesados. Consideramos aconsejable que el esfuerzo de autorregulación se haga primero por el PIT-CNT en forma, por ejemplo, de un código de conducta sindical para casos de huelgas esenciales, el cual podría incluir instrucciones sobre aviso previo, agotamiento de los medios de solución pacífica, información al público de las causas de la huelga, votación de los interesados y propuesta de los servicios mínimos a mantener... "
13. 434. En conclusión, el Gobierno declara que ha obrado en todo momento conforme a los principios sostenidos por el Comité de Libertad Sindical y la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, es decir, cumpliendo con procedimientos de negociación y conciliación para la solución del conflicto; instando a los trabajadores a participar en la determinación de los servicios que deberían mantenerse luego de la declaración de la huelga general, y finalmente, declarando la esencialidad de los servicios de la Unidad Coronaria Móvil, exigiendo sólo el mantenimiento de guardias mínimas en algunos sectores y por un determinado tiempo. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en esta instancia ha cumplido con claros preceptos constitucionales (Carga Magna, artículo 7) que le obligan a preservar la salud y vida de parte de la población. Por lo expuesto, se solicita al Comité de Libertad Sindical que desestime la denuncia interpuesta.

C. Conclusiones del Comité

1. 435. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes objetan que con motivo de una huelga general en el sector de la salud, el Ministerio de Trabajo no haya aceptado las guardias de emergencia establecidas por la FUS y haya declarado esenciales los servicios que presta la Unidad Coronaria Móvil (Perses S.A.), determinando por resolución ministerial los servicios mínimos a mantener que además serían demasiado extensos desde su punto de vista. Las organizaciones querellantes alegan asimismo que cuatro días después del levantamiento del conflicto la empresa, que no se encuentra en una situación económica deficitaria, decidió el despido de 39 trabajadores, argumentando razones financieras provocadas por el conflicto.
2. 436. En lo que respecta a la determinación de los servicios mínimos a mantener en la Unidad Coronaria Móvil por resolución ministerial (sin aceptar las guardias establecidas por la AFP), el Comité ha señalado en anteriores ocasiones que en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 560). En el presente caso, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno - confirmada en el texto de la resolución ministerial de 8 de agosto de 1995 - según la cual el Ministerio de Trabajo convocó a la parte sindical para determinar los servicios mínimos de emergencia que deberían cubrirse y que los representantes sindicales no concurrieron a la reunión. Por consiguiente, el Comité no proseguirá el examen de este alegato.
3. 437. En cuanto al alegato según el cual los servicios mínimos establecidos en la Unidad Coronaria Móvil (empresa Perses S.A.) fueron demasiado extensos, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que entre los servicios que presta la empresa figura la atención de situaciones críticas (emergencias, infartos, paros respiratorios, accidentes, etc.), y que sólo después de un diagnóstico médico (que obviamente requiere la presencia del facultativo) se puede calificar la gravedad de las dolencias. El Comité toma nota asimismo de que, según la resolución ministerial, debían cumplirse en carácter de servicio mínimo, la siguiente lista:
   • Servicio de emergencia y avanzada
   • Policlínicas - guardia mínima -
   • Mesa central de operaciones
   • Auxiliares de servicio - guardia mínima -
   • Taller de mantenimiento - guardia mínima -
   • Administración de cuentas - guardia mínima -
   • Intendencia - guardia mínima -
   • Farmacia - guardia mínima -
   • Centro de control y abastecimientos.
   • A este respecto, el Comité ha considerado en anteriores ocasiones que "un pronunciamiento definitivo y con completos elementos de apreciación sobre si el nivel de servicios mínimos fue o no el indispensable sólo puede realizarse por la autoridad judicial, toda vez que supone en particular un conocimiento en profundidad de la estructura y funcionamiento de las empresas y establecimientos concernidos y del impacto efectivo que tuvieron las acciones de huelga" (véase, Recopilación, op. cit., párrafo 562). No obstante, a primera vista no parece que la lista de servicios mínimos contenida en la resolución ministerial sea excesiva, sobre todo si se tiene en cuenta que la empresa en cuestión presta un servicio esencial en el sentido estricto del término.
4. 438. Por último, en cuanto al despido de 39 trabajadores cuatro días después del levantamiento del conflicto colectivo en la empresa Perses S.A., argumentando, según los alegatos, razones financieras, el Comité lamenta que el Gobierno no haya enviado observaciones al respecto. El Comité pide, pues, al Gobierno que realice una investigación sobre los motivos de tales despidos y que si se comprueba que tuvieron una motivación antisindical tome iniciativas para que se reintegre en sus puestos de trabajo a los interesados. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 439. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • En cuanto al alegato relativo al despido de 39 trabajadores, cuatro días después del levantamiento del conflicto colectivo en la empresa Perses S.A., argumentando, según los alegatos, razones financieras, el Comité pide al Gobierno que realice una investigación sobre los motivos de tales despidos y que si se comprueba que tuvieron una motivación antisindical tome iniciativas para que se reintegre en sus puestos de trabajo a los interesados. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.