Rapport intérimaire - Rapport No. 306, Mars 1997

Cas no 1878 (Pérou) - Date de la plainte: 09-AVR. -96 - Clos

1. 520. Las quejas objeto del presente caso figuran en comunicaciones del Sindicato Unitario de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUTAEIPSS), de fechas 9 y 25 de abril, 28 de octubre, 15 de noviembre, 11 de diciembre de 1996 y 29 de enero de 1997, y del Sindicato Unico de Trabajadores de Compañía Peruana de Radiodifusión, del 16 de agosto de 1996. Por comunicaciones de 28 de enero y 28 de febrero de 1997 el Gobierno envió sus observaciones.
2. 521. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de los querellantes

1. 522. El Sindicato Unitario de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUTAEIPSS) alega que el Ministerio de Trabajo y Promoción Social denegó el registro del Sindicato Unitario Nacional de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUNTAEIPSS). En su negativa, añade el querellante, el Ministerio de Trabajo aduce que por una parte, dicha organización y el SUTAEIPSS constituyen la misma organización sindical, y por otra, que al haber obtenido su registro el SUTAEIPSS en su calidad de sindicato de empleados públicos por parte del Instituto de Administración Pública (INAP), de registrar al SUNTAEIPSS se le estaría dotando de doble personalidad.
2. 523. El SUTAEIPSS (organización querellante) alega que el Ministerio de Trabajo se ha equivocado en sus apreciaciones, ya que su organización reconocida por el INAP tiene alcance regional, en cambio el SUNTAEIPSS, aunque la conformen los mismos afiliados al SUTAEIPSS pero a nivel nacional, es una nueva organización sindical que cuenta con más de una filial, y que se constituyó de conformidad con la ley de relaciones colectivas de trabajo (decreto ley núm. 25593). El querellante añade que el intento del SUNTAEIPSS de inscribirse en el Ministerio de Trabajo obedece a que al haber sido disuelto el INAP, entidad que se encargaba del registro de los sindicatos de empleados públicos, éstos han quedado desprotegidos y sin tener a donde recurrir para la defensa de sus derechos sindicales. El querellante concluye que con la propuesta del presidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República, de incorporar a todos los servidores públicos al régimen laboral de la actividad privada, favorece la pretensión del SUNTAEIPSS de registrarse ante el Ministerio de Trabajo.
3. 524. Además el querellante alega que el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) se ha negado reiteradamente a negociar los pliegos de reclamos correspondientes a los años 1994, 1995 y 1996, relativos a incrementos salariales, a condiciones de trabajo y a otro tipo de prestaciones laborales. Tal negativa ha persistido, a pesar de que el SUTAEIPSS ha expresado su voluntad de pactar y reducir en cuatro puntos solamente, los diferentes reclamos contenidos en los tres pliegos petitorios.
4. 525. Por comunicación de fecha 16 de agosto de 1996, el Sindicato Unico de Trabajadores de Compañía Peruana de Radiodifusión (SUTRACPR) alega que la Compañía Peruana de Radiodifusión impuso un programa de calificación masiva a cargos de confianza de 230 trabajadores, siendo todos ellos sindicalistas, y entre los que se encuentran todos sus dirigentes. Tomando en cuenta que conforme a la legislación nacional, los trabajadores de confianza no pueden constituir sindicatos ni negociar colectivamente, con esta medida la empresa pretende hacer desaparecer a la organización sindical.

B. Respuesta del Gobierno

1. 526. En relación con la negativa del Ministerio de Trabajo y Promoción Social de registrar al Sindicato Unitario Nacional de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUNTAEIPSS), por comunicación de fecha 28 de enero de 1997, el Gobierno señala que el Sindicato Unitario de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUTAEIPSS), es una organización sindical de empleados públicos que representa a todos sus afiliados a nivel nacional, inscrito en el registro del ahora desaparecido Instituto de Administración Pública (INAP), y que por una parte, tal como lo reconoce el querellante, el SUNTAEIPSS está conformado por los mismos trabajadores afiliados al SUTAEIPSS y, por otra, que los representantes sindicales son los mismos, por lo que ambas organizaciones tienen la misma identidad. La prueba más concreta de esta identidad, argumenta el Gobierno, es el hecho de que la queja ante la OIT fue presentada por el SUTAEIPSS y no por el mismo interesado, el SUNTAEIPSS.
2. 527. El Gobierno añade que el querellante aporta argumentos a favor de la posición del Gobierno al manifestar que en ningún momento quería contar con dos personerías jurídicas, una que ya tenía por parte del INAP y la otra por el Ministerio de Trabajo, pero ya no como SUTAEIPSS a nivel nacional. El Gobierno afirma que el propósito del querellante no era un simple cambio de nombre, sino la desaparición del SUTAEIPSS, con la creencia de que con ello podría ampliar su base de afiliados a los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada.
3. 528. Asimismo, el Gobierno señala que los derechos colectivos de los empleados públicos se rigen por normas especificas como la ley de bases de la carrera administrativa que consagra el derecho de sindicación, por lo que el SUNTAEIPSS no podía constituirse de conformidad con la ley de relaciones colectivas de trabajo, ya que ésta se aplica a los trabajadores de la actividad privada y a empresas estatales sujetas al régimen de la actividad privada. El Gobierno informa también que de conformidad con la ley núm. 25636, los empleados del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) que quedaran en sus puestos de trabajo después de haberse aplicado un proceso de racionalización de personal, podrían optar entre continuar bajo el régimen laboral público, o sujetarse al régimen de la actividad privada, y que el personal de nuevo ingreso, sí estará sujeto al régimen privado, en cuyo caso, sí podrá constituir organizaciones sindicales al amparo del decreto-ley núm. 25593. A su vez, el Gobierno señala que tal posibilidad condujo a la coexistencia de dos regímenes jurídicos laborales, uno público y el otro privado, toda vez que después del proceso de racionalización no todos los trabajadores que quedaron en sus puestos de trabajo optaron por el régimen privado, lo que explica que el SUTAEIPSS represente a los trabajadores sujetos al régimen público.
4. 529. El Gobierno concluye que si bien con la desaparición del INAP se ha producido un vacío legal respecto a la inscripción en un registro de las organizaciones sindicales de empleados públicos, ello no significa que tales organizaciones no puedan constituirse para la defensa de los derechos de sus afiliados, ya que la inscripción en un registro sindical no es requisito para su existencia, pues éstas se constituyen con la sola voluntad de los trabajadores. Finalmente, el Gobierno señala que si la propuesta del presidente de la Comisión de Trabajo y Seguridad Social del Congreso de la República mencionada por el querellante, relativa a incorporar a todos los servidores públicos al régimen laboral de la actividad privada, prospera, nada obstaculizará el ejercicio de los derechos colectivos de los actuales servidores públicos de conformidad con el decreto-ley núm 25593 y su reglamento.
5. 530. En relación con el alegato relativo a la negativa del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) de negociar los pliegos de reclamos correspondientes a los años 1994, 1995 y 1996, el Gobierno señala que si bien los servidores públicos no pueden negociar colectivamente incrementos salariales, éstos pueden ser otorgados por la Administración si la situación fiscal de la entidad pública correspondiente lo permite y si cuenta con la autorización respectiva. El Gobierno aclara que la Administración Pública desarrolla sus actividades dentro del marco presupuestario correspondiente, no pudiendo disponer de mayores recursos que los específicamente asignados para cada ejercicio fiscal, sobre todo si se toma en cuenta el proceso de reestructuración y austeridad por el que atraviesa el Estado peruano. El otorgamiento de incrementos salariales a los empleados públicos en el transcurso de un año fiscal implica necesariamente la modificación del presupuesto ya aprobado. Por lo anterior, la entidad correspondiente no puede otorgar a sus trabajadores ningún incremento sin contar para ello con la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas. Añade el Gobierno que la negativa del IPSS a negociar incrementos salariales con el SUTAEIPSS obedece a la existencia de un marco presupuestal que no puede rebasar las normas específicas que buscan racionalizar el gasto público.

C. Conclusiones del Comité

1. 531. El Comité observa que las quejas en el presente caso se refieren a la negativa de registro de una organización sindical, a la negativa de una institución a negociar colectivamente las condiciones de empleo de sus trabajadores y a la comisión de actos antisindicales por parte de una empresa.
2. 532. El Comité toma nota de las detalladas informaciones suministradas por el Gobierno en relación con los motivos por los que el Ministerio de Trabajo y Promoción Social denegó el registro al Sindicato Unitario Nacional de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUNTAEIPSS). En particular, el Comité toma nota de que conforme a lo argumentado por el Gobierno, el Sindicato Unitario de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUTAEIPSS) es una organización sindical de empleados públicos de carácter nacional, inscrita en el registro del ahora desaparecido Instituto de Administración Pública (INAP), y que por una parte, tal como lo reconoce el querellante, el SUNTAEIPSS está conformado por los trabajadores afiliados al SUTAEIPSS, y por otra, que los representantes sindicales son los mismos, por lo que ambas organizaciones tienen la misma identidad.
3. 533. Asimismo, el Comité toma nota de que los derechos colectivos de los empleados públicos se rigen por normas especificas como la ley de bases de la carrera administrativa que consagra el derecho de sindicación, por lo que el SUNTAEIPSS no podía constituirse de conformidad con la ley de relaciones colectivas de trabajo, ya que ésta se aplica a los trabajadores de la actividad privada y a empresas estatales sujetas al régimen de la actividad privada.
4. 534. El Comité toma nota también de que de conformidad con la ley núm. 25636, los empleados del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) que quedaran en sus puestos de trabajo después de haberse aplicado un proceso de racionalización de personal, podrían optar entre continuar bajo el régimen laboral público, o sujetarse al régimen de la actividad privada, y que el personal de nuevo ingreso, sí estará sujeto al régimen privado, en cuyo caso, sí podrá constituir organizaciones sindicales al amparo del decreto-ley núm. 25593. A su vez, el Comité toma nota de que conforme a lo señalado por el Gobierno, después del proceso de racionalización no todos los trabajadores que quedaron en sus puestos de trabajo optaron por el régimen privado, lo que explica que el SUTAEIPSS represente a los trabajadores sujetos al régimen público.
5. 535. En base a lo anteriormente expuesto, el Comité observa que se trata de una situación compleja en la que coexisten dos regímenes jurídicos laborales, uno público y el otro privado, en una misma institución pública el IPSS, circunstancia que impide que algunos de sus trabajadores (aquellos que pasaron al régimen privado) puedan constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y elegir a los representantes de su preferencia. Al respecto, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que se respete el principio antes mencionado, de conformidad con los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87.
6. 536. En relación con la negativa del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) de negociar los pliegos de reclamos correspondientes a los años 1994, 1995 y 1996, por la imposibilidad que tienen los servidores públicos de negociar colectivamente incrementos salariales, el Comité recuerda que al haber ratificado el Perú los Convenios núms. 98 y 151, el Gobierno se ha comprometido a adoptar medidas adecuadas para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación colectiva acerca de las condiciones de empleo.
7. 537. En cuanto a las limitaciones presupuestarias a las que están sometidos los organismos públicos y a la necesidad de que la entidad pública cuente con la aprobación del Ministerio de Economía y Finanzas para poder otorgar un incremento salarial a sus empleados señaladas por el Gobierno, el Comité en un caso similar señaló que era consciente de que la negociación colectiva en el sector público exige la verificación de los recursos disponibles en los distintos organismos o empresas públicas, de que tales recursos están condicionados por los presupuestos del Estado, lo cual puede plantear dificultades. No obstante, el Comité señaló que debería preverse un mecanismo con objeto de que en el proceso de negociación colectiva en el sector público, las organizaciones sindicales y los empleadores en el sector público sean consultados y puedan expresar sus puntos de vista a la autoridad encargada del control de las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos. Sin embargo, independientemente de toda opinión expresada por las autoridades financieras, las partes en la negociación deberían encontrarse en condiciones de poder concluir libremente un acuerdo (véase 287.o informe, caso núm. 1617 (Ecuador), párrafos 63 a 65).
8. 538. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se lleven a cabo negociaciones colectivas entre el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) y el Sindicato Unitario de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUTAEIPSS), y para que se prevea un mecanismo con objeto de que en el proceso de negociación colectiva en el sector público, las organizaciones sindicales y los empleadores en el sector público sean consultados y puedan expresar sus puntos de vista a la autoridad encargada del control de las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos.
9. 539. En cuanto al alegato del Sindicato Unico de Trabajadores de Compañía Peruana de Radiodifusión (SUTRACPR), relativo a la comisión de actos antisindicales por parte de la empresa, el Comité se propone examinar este alegato a la luz de la reciente comunicación del Gobierno de fecha 28 de febrero de 1997.

Recomendación del Comité

1. 540. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité toma nota de los motivos señalados por el Gobierno por los que el Ministerio de Trabajo y Promoción Social se negó a registrar al Sindicato Unitario Nacional de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUNTAEIPSS). Al respecto, el Comité observa que se trata de una situación compleja en la que coexisten dos regímenes jurídicos laborales, uno público y el otro privado, en una misma institución pública el IPSS, circunstancia que impide que algunos de sus trabajadores (aquellos que pasaron al régimen privado) puedan constituir libremente las organizaciones que estimen convenientes y elegir a los representantes de su preferencia. Sobre el particular, el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que se respete el principio antes mencionado, de conformidad con los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87;
   • b) en relación con la negativa del Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) de negociar los pliegos de reclamos correspondientes a los años 1994, 1995 y 1996, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que se lleven a cabo negociaciones colectivas entre el Instituto Peruano de Seguridad Social (IPSS) y el Sindicato Unitario de Técnicos y Auxiliares Especializados del Instituto Peruano de Seguridad Social (SUTAEIPSS), y para que se prevea un mecanismo con objeto de que en el proceso de negociación colectiva en el sector público, las organizaciones sindicales y los empleadores en el sector público, sean consultados y puedan expresar sus puntos de vista a la autoridad encargada del control de las consecuencias financieras de los proyectos de contratos colectivos, y
   • c) en cuanto al alegato del Sindicato Unico de Trabajadores de Compañía Peruana de Radiodifusión (SUTRACPR), relativo a la comisión de actos antisindicales por parte de la empresa, el Comité se propone examinar este alegato a la luz de la reciente comunicación del Gobierno de fecha 28 de febrero de 1997.