Rapport définitif - Rapport No. 320, Mars 2000

Cas no 2032 (Guatemala) - Date de la plainte: 28-AVR. -99 - Clos

1. 681. La queja figura en una comunicación conjunta de la Federación Sindical de Empleados Bancarios (FESEBS) y de la Federación Sindical de Trabajadores de la Silvicultura, Madera, Medio Ambiente y Recursos Naturales de Guatemala (FESITRASMMAR) de fecha 28 de abril de 1999. El Gobierno respondió por comunicación de 13 de diciembre de 1999.
2. 682. Guatemala ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), así como el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 683. En su comunicación conjunta de 28 de abril de 1999 la Federación Sindical de Empleados Bancarios (FESEBS) y de seguros de Guatemala y la Federación Sindical de Trabajadores de la Silvicultura, Madera, Medio Ambiente y Recursos Naturales de Guatemala (FESITRASMMAR) alegan que a partir de mayo y junio de 1998, fue interrumpido el auxilio que brindaban los inspectores de trabajo en las gestiones de los trabajadores del Estado, de manera que muchas solicitudes de intervención presentadas a la Inspección General de Trabajo fueron retenidas, paralizadas o rechazadas y cuando se indagaba la razón de esta abrupta acción por parte de las autoridades de trabajo, se informó en algunas ocasiones que obedecía a instrucciones del Señor Ministro de Trabajo y Previsión Social. Habiendo solicitado audiencia los dirigentes sindicales al mencionado Ministro, sobre esta situación, éste informó que obedecía a un análisis legal efectuado por su asesor jurídico y el Viceministro de Trabajo y Previsión Social. Los dirigentes sindicales expresaron su inconformidad.
2. 684. Los querellantes añaden que en los primeros meses de 1999, en las reuniones de la Comisión tripartita, los asesores del Ministerio de Trabajo comunicaron la circular identificada como LFLL/oars, núm. 454-98 de fecha 21 de septiembre de 1998, firmada por el Ministro de Trabajo y Previsión Social, adjuntando la circular núm. 3-1998-09-23, firmada por el Inspector Sub-Inspector General de Trabajo y junto con una interpretación del Asesor del Despacho Ministerial, en donde se instruye al Inspector General de Trabajo a que a partir de la fecha, esa inspección y sus inspectores deberán abstenerse de intervenir en asuntos relacionados con el sector público, tal como lo ordenan las leyes del país.
3. 685. Los querellantes señalan que para poder interponer el recurso de revocatoria o el recurso de reposición previstos en el artículo 275, del Código de Trabajo ello debe hacerse dentro de las 48 horas de notificada la resolución. Es notorio que al no haber hecho del conocimiento de las organizaciones sindicales interesadas la circular citada y sus documentos adjuntos en el mes de septiembre de 1998, no fue posible interponer acción alguna dentro de los procedimientos legales internos que contempla la legislación guatemalteca. Además la circular en mención no tiene carácter de resolución y por tanto no parece ser susceptible de recursos de conformidad con la legislación guatemalteca. A juicio de los querellantes, ello viola el Convenio núm. 87 ya que limita o entorpece el ejercicio de los derechos sindicales. Dado que la ley del organismo judicial de la República de Guatemala establece en su artículo 2 que "La ley es la fuente del ordenamiento jurídico", se ha intentado en el presente caso crear una norma desfavorable para los trabajadores afiliados a los sindicatos del Estado, en base a un dictamen o sea a la interpretación del Asesor Jurídico del Ministro de Trabajo y el titular de la Cartera de Trabajo. Una "circular" no puede ser fuente de derecho y por tanto la circular LFLL/oars de 21 de septiembre de 1998 debe ser revocada.

B. Respuesta del Gobierno

1. 686. En su comunicación de 13 de diciembre de 1999, el Gobierno declara que las relaciones laborales del Estado con sus trabajadores en Guatemala están sujetas a la ley de servicio civil, como lo dispone el artículo 108 primer párrafo de la Constitución política de la República. El Código de Trabajo en sus artículos 2 y 191 excluye de su aplicación a los servidores públicos. Al respecto debe tenerse en cuenta que la Inspección de Trabajo es una institución laboral creada por el Código de Trabajo.
2. 687. En forma unidireccional, el artículo 2 de la ley de servicio civil consagra como propósito general "regular las relaciones entre la administración pública y sus servidores, con el fin de garantizar su eficiencia, asegurar a los mismos, justicia y estímulo en su trabajo, y establecer las normas para la aplicación de un sistema de administración de personal". En su artículo 19 numeral 6, establece como deber y atribución de la Junta Nacional de Servicio Civil: "Investigar y resolver administrativamente, en apelación, a solicitud del interesado, las reclamaciones que surjan sobre la aplicación de esta ley en las siguientes materias: reclutamiento, selección, nombramiento, asignación o reasignación de puestos, traslados, suspensiones, cesantías y destituciones". Con mayor amplitud en cuanto a la protección de los derechos del servidor público, el artículo 80 de la misma ley, al regular el procedimiento administrativo a seguir para impugnar las resoluciones de los funcionarios que dirigen las dependencias incorporadas al régimen de servicio civil, hace alusión a las reclamaciones que puedan surgir al tenor de lo dispuesto en el artículo 19 numeral 6, citado; pero, además, amplía ese marco referencial, al admitir que pueden presentarse otras reclamaciones que emanen del conjunto de las disposiciones de la ley de servicio civil. La fórmula que utiliza el artículo 80 en su parte conducente en la siguiente: "Las reclamaciones a que se refiere el inciso 6 del artículo 19 de esta ley, y las demás en ella contenidas, deberán sustanciarse en la forma siguiente...". Es necesario aclarar que el procedimiento por medio del cual la Junta Nacional de Servicio Civil dirime administrativamente las controversias que surgen entre el Estado y sus trabajadores, se limita a atender las que son propias de las relaciones individuales de trabajo y no las colectivas, atendiendo a que la ley de servicio civil data de una época (1969) en la cual no se reconocían los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga a los servidores estatales, que se restablecen en el país con la Constitución política de la República que cobró vigencia en 1986. En este último sentido, la Constitución vigente, al reconocer el derecho a la huelga de los trabajadores del Estado, en su artículo 116, prescribe que este derecho únicamente podrá ejercerse "en la forma que preceptúe la ley de la materia".
3. 688. El Gobierno añade que la ley de materia, en este caso, resulta ser el decreto núm. 71-86 del Congreso de la República que contiene la ley de sindicalización y regulación de la huelga de los trabajadores del Estado, que en su artículo 2 establece: "Para la constitución y organización de sindicatos, federaciones y confederaciones de trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas y autónomas; así como para la regulación de su funcionamiento y el ejercicio de sus derechos, los trabajadores del Estado y sus entidades descentralizadas y autónomas, estarán sujetos a lo que dispone el Código de Trabajo, decreto núm. 1441 del Congreso de la República, en lo que fuere aplicable y no contraríe preceptos constitucionales".
4. 689. Con fundamento en lo establecido en las normas antes citadas, el ejercicio de los derechos individuales que atañen a los servidores públicos está sujeto -- para su reclamo administrativo -- al procedimiento que establece la ley de servicio civil, correspondiendo la competencia para resolver a la Junta Nacional de Servicio Civil, y no a la Inspección General de Trabajo, lo que no podría ser de otra forma, pues en caso contrario se estarían duplicando las instancias administrativas que conocen los conflictos individuales de trabajo en el sector público. No se puede concebir un sistema jurídico en el cual, por una parte, la Junta Nacional de Servicio Civil resuelva, por ejemplo, sobre la procedencia o improcedencia de un despido, en aplicación de las facultades regladas que le asigna el artículo 81 de la ley de servicio civil; y, por la otra, la Inspección de Trabajo, sin tener competencia legal, promueva juicio de faltas ante un juzgado de trabajo contra el funcionario público que ha infringido una disposición de la ley de servicio civil. La aplicación viciada de este último mecanismo sólo ha servido para generar confusión en detrimento de los intereses de los propios trabajadores del Estado, quienes, al dirigir sus reclamos a la Inspección General de Trabajo -- que además de su incompetencia legal carece de facultades para resolver administrativamente --, dejan de promover ante la Junta Nacional de Servicio Civil -- órgano que sí es competente no sólo para conocer administrativamente, sino también para resolver sobre la procedencia o improcedencia de lo pedido --, lo que ocasiona, una vez transcurrido el plazo de ley, la prescripción del derecho reclamado.
5. 690. Al contrario de lo que sucede con el ejercicio de los derechos individuales de los servidores del Estado, sujeto a jurisdicción de la Junta Nacional de Servicio Civil en sede administrativa, el ejercicio de sus derechos colectivos de sindicación y negociación colectiva, referentes a reconocimiento, registro de entidades sindicales, inamovilidades de personeros y demás actos concernientes a su vida jurídica, compete atenderlos a la Dirección General de Trabajo y a la Inspección General de Trabajo; la homologación de convenios colectivos de trabajo, notificación de proyectos de pactos colectivos a la contraparte y la mediación en las negociaciones colectivas, le corresponde hacerlo a la Inspección General de Trabajo; la homologación de pactos colectivos de condiciones de trabajo es competencia del Despacho Ministerial en aplicación del artículo 2 del decreto núm. 71-86 citado, disposiciones específicas del Código de Trabajo y sus reglamentos.
6. 691. Clarificar la situación antedicha, promover la aplicación correcta de la justicia laboral para beneficio de los propios servidores públicos, eliminando la discrecionalidad e interferencia de la Inspección de Trabajo en el conocimiento de asuntos que por ley no le corresponde atender, fue lo que persiguió la emisión del dictamen de fecha 16 de septiembre de 1998, de la Asesoría Jurídica del Ministerio de Trabajo, con base al cual se dictaron las circulares núms. 454-98 firmada por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social y 3-1998-09-23 firmada por el Inspector General del ramo. El artículo 154 de la Constitución establece lo siguiente: "Función pública: sujeción a la ley. Los funcionarios son depositarios de la autoridad, responsable legalmente de su conducta oficial, sujetos a la ley y jamás superiores a ella..." Conforme esta norma y lo preceptuado en el artículo 4 de la ley del organismo judicial, el cuerpo de inspectores de trabajo, sólo está facultado para realizar tareas de inspección en aquellos centros de trabajo donde la ley de manera expresa le habilita a practicarlas, de lo que resultan excluidas las dependencias públicas, al tenor de lo dispuesto en el Código de Trabajo y los Convenios núms. 81 y 129 ratificados por Guatemala, con las excepciones que contempla el artículo 2 del decreto núm. 71-86, que no constituyen funciones de inspección en el sentido propio del término.
7. 692. El Gobierno señala que de la exposición que precede surge que las instrucciones objeto de controversia bajo ningún concepto son constitutivas de interrupciones arbitrarias del auxilio que brindaban los inspectores de trabajo en las gestiones de los trabajadores del Estado, ni pretenden crear una norma desfavorable para los trabajadores afiliados a los sindicatos del Estado de Guatemala, en base a un dictamen ... del Asesor Jurídico del Ministerio de Trabajo, como lo sostienen los denunciantes. Mucho menos se incurre en violación pues resulta de elemental comprensión que no se pretende conferir a las circulares objetadas categorías de fuente de derecho. Asimismo, no concurre la transgresión al principio de preeminencia constitucional, como se denuncia, y mucho menos se configura violación alguna del Convenio núm. 87, por cuanto las circulares núms. 454-98 y 3-1998-09-23, no lo contravienen.
8. 693. Con el objeto de demostrar que la circular núm. 454-98 no ha afectado, disminuido o tergiversado derechos reconocidos por la ley a los trabajadores del Estado, que no resulta restrictiva en materia de libertad sindical y respeta íntegramente el Convenio núm. 87, el Gobierno anexa documentos recientes: a) resoluciones del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, en las cuales se homologan pactos colectivos de condiciones de trabajo negociados entre organizaciones sindicales del sector público y dependencias del Estado; b) resoluciones dictadas por la Dirección General de Trabajo, por las cuales se reconoce la personalidad jurídica de sindicatos de trabajadores del Estado; c) adjudicaciones de la Inspección General de Trabajo, por las cuales se hacen llegar a las autoridades de dependencias del Estado, proyectos de pactos colectivos presentados por organizaciones sindicales.
9. 694. Por último, en cuanto a la alegada desinformación y supuesta "incertidumbre" en que se mantuvo a los sindicatos hasta el mes de febrero de 1999, y que ello imposibilitó el planteo de los recursos legales internos que contempla la legislación, el Gobierno declara que ello es completamente falso por cuanto, recién emitida la circular núm. 454-98, el Despacho Ministerial confirió la audiencia que le solicitaran las organizaciones sindicales del Estado, entre las que figuraban miembros de la Federación Sindical de Empleados Bancarios, explicándoles pormenorizadamente cuál era el objeto de las instrucciones impartidas. En atención a su manifiesta inconformidad, se les invitó a que presentaran argumentos sólidos que desde el punto de vista estrictamente jurídico demostraran la inconsistencia legal de las instrucciones contenidas en la circular, ofreciendo que en ese supuesto el Ministerio la dejaría sin efecto. Asimismo, se les recordó que podían hacer uso de los recursos legales ordinarios y extraordinarios que la ley establece. Lamentablemente, los dirigentes del sector público que acudieron al Ministerio de Trabajo en una actitud de abierta confrontación se limitaron en futuras reuniones a agredir mediante el insulto y la injuria verbal a autoridades y asesores del Ministerio.

C. Conclusiones del Comité

1. 695. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes: 1) objetan que el contenido de una circular de fecha 21 de septiembre de 1998 en virtud de la cual la Inspección de Trabajo debe abstenerse de intervenir en asuntos relacionados con el sector público, lo cual viola el artículo 3 del Convenio núm. 87; 2) alegan que no pudieron tomar conocimiento de dicha circular en el mes de septiembre de 1998 por lo que no pudieron recurrir contra ella, y 3) estiman que una circular no puede ser fuente de derecho por lo que piden la revocación de la circular de 21 de septiembre de 1998.
2. 696. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno y en particular de que 1) en virtud de la Constitución y de la legislación el ejercicio de los derechos individuales que atañen a los servidores públicos (materias relativas a reclutamiento, selección, nombramiento, asignación de puestos, traslados, suspensiones, cesantías y destituciones) está sujeto a la ley de servicio civil y corresponde la competencia a la Junta Nacional de Servicio Civil, ante quien los servidores públicos pueden presentar reclamaciones; 2) al ejercicio de los derechos colectivos (sindicación, reconocimiento y registro de entidades sindicales, inamovilidad de dirigentes, etc.), compete en virtud de la legislación a la Dirección General de Trabajo y a la Inspección General de Trabajo (el Gobierno envía copia de resoluciones de estos órganos en cuestiones relativas a los derechos colectivos de los servidores públicos); 3) la circular tiene como objetivo clarificar la situación legal sobre estos asuntos, respetar la legislación y evitar en ciertos casos actuaciones de la Inspección de Trabajo en las que no tenía competencia. A juicio del Comité, el hecho de que un órgano distinto de la Inspección de Trabajo se ocupe de la supervisión y cumplimiento de las normas legales relativas a derechos individuales de los servidores públicos no limita en sí o entorpece el ejercicio de los derechos sindicales. El problema podía plantearse si en la práctica la delimitación entre los derechos individuales y los derechos colectivos -- que no siempre es fácil -- se realizara de manera inadecuada o que la Junta Nacional de Servicio Civil no reuniera suficientes garantías de imparcialidad o no pudiera ocuparse con celeridad y eficacia de las quejas por violación de los derechos individuales que afectan al mismo tiempo al ejercicio de los derechos sindicales (por ejemplo, el despido de un servidor público por su afiliación o actividades sindicales) pero estas cuestiones no han sido objeto de alegatos por parte de las organizaciones querellantes. Por consiguiente, el Comité estima que no corresponde proseguir el examen de estos alegatos.
3. 697. En cuanto al alegato según el cual las organizaciones sindicales habrían tenido conocimiento de la circular de 21 de septiembre de 1998 impidiendo en virtud de la prescripción la interposición de recursos legales, meses después de su firma por el Ministerio de Trabajo, el Comité toma nota de que el Gobierno afirma que "recién emitida" la circular las autoridades explicaron pormenorizadamente a los dirigentes sindicales cuál era el objeto de las instrucciones contenidas en la circular, informándoles que podían hacer uso de los recursos legales. El Comité lamenta pues que la referida circular no fuera objeto de consultas con las organizaciones sindicales del sector público. A este respecto, el Comité subraya que dicha circular implicaba un cambio importante en la práctica que se había seguido hasta entonces en la supervisión del cumplimiento de las normas legales relativas a los derechos individuales de los servidores públicos y por tanto señala a la atención del Gobierno la importancia que atribuye a la promoción del diálogo y la consulta en las cuestiones de interés común entre las autoridades públicas y las organizaciones profesionales más representativas del sector de que se trate (véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 926). El Comité ha subrayado también la importancia de una consulta previa con las organizaciones de empleadores y de trabajadores antes de que se adopte cualquier ley en el terreno del derecho del trabajo (véase Recopilación, op. cit., párrafo 930) y estima que este principio y el anterior deberían ser aplicados en relación con las circulares y pide al Gobierno que lo tenga debidamente en cuenta en el futuro.

Recomendación del Comité

1. 698. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • Lamentando que el Gobierno haya adoptado la circular de 21 de septiembre de 1998 sin haber consultado a las organizaciones sindicales del sector público, el Comité pide al Gobierno que en el futuro tenga debidamente en cuenta el principio de que las autoridades públicas deben consultar con las organizaciones más representativas las cuestiones de interés común, incluidas las circulares administrativas que afecten a los intereses de dichas organizaciones del sector público y sus afiliados.