Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 324, Mars 2001

Cas no 2078 (Lituanie) - Date de la plainte: 14-DÉC. -99 - Clos

1. 592. Por comunicaciones de fechas 14 de diciembre de 1999, 6 de marzo y 19 de julio de 2000, la Federación de Trabajadores del Transporte Motorizado presentó una queja contra el Gobierno de Lituania por violación de la libertad sindical.
2. 593. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 30 de mayo, 13 de septiembre y 12 de octubre de 2000.
3. 594. Lituania ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 595. En su comunicación de 14 de diciembre de 1999, la Federación de Trabajadores del Transporte Motorizado (FTTM) indicó que los empleados de las empresas de transporte colectivo urbano de viajeros de Vilnius organizaron piquetes de huelga en abril y mayo de 1999 para expresar su descontento por la disminución de los salarios y el atraso en el pago de los mismos, pero todo fue en vano. La Confederación Sindical de Trabajadores del Transporte Público de Vilnius empezó a resolver la diferencia conforme a los procedimientos establecidos en el reglamento relativo a la solución de conflictos laborales colectivos, y comenzó a prepararse para la huelga, coordinando sus actividades con la Unión de Trabajadores de Lituania (UTL), la FTTM y la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF). En junio y julio de 1999 se celebró la votación secreta necesaria para convocar una huelga y se obtuvo fácilmente la mayoría requerida. Así pues, los conductores de autobuses y trolebuses tenían derecho a declararse en huelga. Entre sus reivindicaciones figuraban un aumento negociado de los salarios, el pago oportuno de los mismos y la conservación de sus puestos de trabajo.
2. 596. El 19 de julio de 1999, se informó a los empleadores, al Ayuntamiento de Vilnius y al Gobierno de que las huelgas de advertencia tendrían lugar el 17, 24 y 31 de agosto, y de que no habría servicio de autobuses de 4 a 6 de la mañana. Si estas huelgas de advertencia no conseguían sus objetivos, todos los autobuses y trolebuses se pondrían en huelga el 9 de septiembre.
3. 597. La ley por la que se regulan los conflictos colectivos exige que las empresas mencionadas presten un servicio mínimo para atender las necesidades urgentes de la colectividad durante la huelga. El Ayuntamiento de Vilnius adoptó la decisión núm. 1443V el 12 de agosto de 1999, tan sólo cinco días antes de que tuviera lugar la primera huelga de advertencia, y estableció un servicio mínimo del 70 por ciento. No hubo un acuerdo entre las partes interesadas acerca de esta decisión, la cual tampoco fue adoptada por un órgano independiente. Esta determinación del servicio mínimo exigido resultó de hecho en una prohibición del derecho de huelga.
4. 598. La huelga se aplazó a enero de 2000 porque la negociación estaba en curso. Se prometió que se pagarían los salarios puntualmente y se adoptó un plan de acción destinado a mejorar la situación económica. Sin embargo, el Ayuntamiento no cumplía sus promesas.
5. 599. En su comunicación de 6 de marzo de 2000, el querellante indica que se seguían pagando los salarios con retraso, por lo que se convocó una huelga de dos horas para el 18 de enero de 2000 y otra de un día para el 27 de enero. La huelga de dos horas tuvo lugar entre las 4 y las 6 de la mañana. El Ayuntamiento recurrió a los tribunales para que declararan ilegales dicha huelga y la que estaba prevista para el 27 de enero. Además, el Director del Departamento de Energía y Economía del municipio promulgó la orden núm. 38, el 25 de enero, por la que se obligaba a la administración de las empresas a retirar de éstas 38 autobuses nuevos y 24 trolebuses, para así deteriorar las condiciones de trabajo y poder despedir a unos 200 conductores.
6. 600. El 25 de enero, el Tribunal decidió aplazar la huelga prevista para el 27 de enero al 23 y 24 de febrero. Ese mismo día se convocó a los dirigentes sindicales en el Ayuntamiento sin aviso previo ni explicación del propósito de la reunión y, según la organización querellante, se celebró una negociación al margen de los cauces procedimentales pertinentes en la que los citados dirigentes fueron informados de las decisiones mencionadas; éstos, sin tener ocasión de reflexionar para adoptar una decisión fundamentada, firmaron un acuerdo de corta vigencia temporal por el que se aplazaba la huelga al 15 de marzo. Por su parte, el Ayuntamiento aplazó la aplicación de la orden por la que se retiraban los autobuses y trolebuses, y prometió pagar los salarios con puntualidad. El 3 de febrero, el Ayuntamiento desistió de la acción de huelga ilegal que incoara ante los tribunales, con lo cual reconocía a efectos prácticos la legalidad de dicha acción laboral.
7. 601. Aunque, tal como se había prometido, no se retiraron los medios de transporte, los salarios del mes de enero no se pagaron puntualmente y, por consiguiente, los sindicatos decidieron convocar una huelga para el 16 de marzo. El querellante solicita al Comité que indique si la decisión unilateral de exigir un servicio mínimo del 70 por ciento, la decisión de retirar los autobuses y trolebuses a los trabajadores en huelga y la decisión del tribunal de aplazar la huelga son conformes a los principios de la libertad sindical.
8. 602. Por comunicación de 19 de julio de 2000, la organización querellante menciona que los conductores de autobuses municipales y de las empresas de trolebuses de Vilnius iniciaron una huelga el 18 de mayo. De un parque de 500 vehículos, tan sólo dos trolebuses y algunos autobuses aseguraron el servicio hasta las 16 horas, momento en que se concluyó un acuerdo y otros 101 autobuses reanudaron su itinerario. Se había convenido en que durante la huelga las dos partes se abstuvieran de tener una actuación que pudiese envenenar el conflicto, y en que el 22 de mayo se reanudasen las negociaciones con los sindicatos, pero hasta la fecha no volvieron a iniciarse las negociaciones. El 26 de enero el alcalde se negó a retirar las acciones judiciales incoadas por huelga ilegal. También se negó a entablar negociaciones sobre las demandas que motivaron el conflicto colectivo y a acceder, tan siquiera en parte, a las reivindicaciones de aumento salarial. Los sindicatos consideraron por tanto que se había roto el acuerdo concluido durante la huelga de 18 de mayo.
9. 603. El 4 de junio de 2000, el Tribunal Municipal de Vilnius examinó la cuestión de la legalidad de la huelga de los conductores de autobuses y trolebuses y, con base en una interpretación divergente del procedimiento aplicable, resolvió que la huelga era ilegal.

B. Respuesta del Gobierno

1. 604. En una comunicación de 30 de mayo de 2000, el Gobierno se remite a la ley de convenios colectivos y convenios colectivos de trabajo de 1991, a la ley de sindicatos de 1991 y a la ley por la que se regulan los conflictos colectivos, de 1992. La ley por la que se regulan los conflictos colectivos establece el procedimiento que ha de seguirse antes de declarar una huelga. Determinar la legalidad de una huelga compete a los tribunales, los cuales, si consideran esta última ilegal, pueden prohibirla o ponerle inmediatamente término. Además, los tribunales pueden aplazar una huelga hasta un máximo de 30 días por razones especialmente importantes. En virtud del artículo 109 de la Constitución, la administración de justicia es competencia exclusiva de los tribunales y, por consiguiente, en virtud del artículo 14 del Código de Procedimiento Civil, la decisión, fallo o resolución que éstos pronuncien será vinculante en todo el territorio para las autoridades estatales, los funcionarios, las personas físicas, empresas, instituciones y organizaciones.
2. 605. El Gobierno indica que, en virtud del artículo 12 de la ley por la que se regulan los conflictos colectivos, durante las huelgas celebradas en empresas de transportes públicos deberán garantizar servicios mínimos para responder a las necesidades esenciales de la sociedad, y corresponderá al Gobierno o al órgano ejecutivo del municipio determinar dichos servicios. Conforme al artículo 4 del Código de Transportes por Carretera, la administración estatal del transporte por carretera corresponde al Ministerio de Transporte y Comunicaciones y a los ayuntamientos. Los ayuntamientos administran y organizan el transporte de pasajeros en autobuses, trolebuses y taxis, y aprueban normas vinculantes para las empresas de transporte. Por tanto, sólo los ayuntamientos pueden establecer los servicios mínimos de transportes públicos exigidos durante la huelga en un territorio determinado.
3. 606. En respuesta a la resolución del sindicato de llevar a cabo una huelga de advertencia en agosto de 1999 y otra de un día en septiembre, la administración del Municipio de Vilnius adoptó el 12 de agosto la decisión núm. 1443V encaminada a garantizar "servicios de transporte público de viajeros con itinerarios fijos durante las huelgas". De conformidad con el artículo 12 de la ley por la que se regulan los conflictos colectivos, esta resolución se basó en los datos derivados de un análisis sobre itinerarios/pasajeros efectuado por una facultad universitaria técnica y por el Ayuntamiento.
4. 607. Además, el Gobierno alega que, si bien una de las razones por la que se había convocado la huelga era la reducción de los salarios de los conductores en 1999, en realidad, los sueldos básicos de los conductores no habían disminuido. Lo que sí se había reducido, o suprimido completamente, era el trabajo en horas extraordinarias a causa del deterioro de la situación financiera, lo cual explica que los conductores empezaran a ganar menos. Según el Gobierno, a pesar de la disminución del trabajo en horas extraordinarias, en 1999 la remuneración mensual media de los trabajadores de los servicios de autobuses y trolebuses de Vilnius era más elevada que la retribución media de los conductores del transporte público de otras ciudades de Lituania.
5. 608. El Gobierno admite que, si bien por motivos justificados, en repetidas ocasiones los conductores cobraron el salario con varios días de retraso, este retraso va siendo cada vez menor. Además, en agosto de 1999 se elaboró un plan de acción, coordinado por los Ministerios de Transporte y Comunicaciones, Finanzas, Seguridad Social y Trabajo, y Reforma de la Administración Pública y autoridades locales; este plan contó con la participación de representantes sindicales y lo está poniendo en práctica el Ayuntamiento. En cualquier caso, el pago tardío de los salarios no es nada excepcional, ya que en algunas empresas este retraso llegó a oscilar entre uno y dos meses a causa de dificultades financieras.
6. 609. Para evitar las consecuencias que entrañaría la huelga anunciada, la administración del servicio de autobuses de Vilnius entabló una acción ante el tribunal de primera instancia del municipio para que declarase ilegales la huelga de advertencia prevista para el 18 de enero de 2000 y la huelga de un día prevista para el 27 de enero. El Tribunal decidió aplazar la huelga prevista para el 27 de enero al 24 de febrero, a fin de "dar curso a la solicitud de medidas encaminadas a garantizar la pertinencia de la reivindicación".
7. 610. En lo que respecta a la retirada de autobuses y trolebuses de las empresas, el Gobierno declara que, de conformidad con la ley de empresas de 1994, estos autobuses y trolebuses no eran propiedad de la Empresa de Servicios de Autobuses y Trolebuses de Vilnius S.R.L., sino que estaban adscritos al Departamento de Administración de Vilnius para que el municipio los utilizara como estimara conveniente. En cualquier caso, no fueron retirados; antes bien, se siguen utilizando en el transporte público de líneas regulares y el 18 de mayo se decidió incluirlos en las cuentas de la Empresa del Servicio de Autobuses de Vilnius S.R.L., en un plazo de dos meses.
8. 611. Habida cuenta de la coyuntura económica actual, el Gobierno y el Ayuntamiento de Vilnius abordan cuestiones relacionadas con el transporte público de viajeros, y están dispuestos a resolver los problemas más acuciantes relativos a la remuneración del trabajo, las garantías sociales y otras cuestiones mediante la negociación y la consulta con los sindicatos. Teniendo en cuenta lo que precede, el Gobierno considera que la decisión núm. 1443V se adecua a la legislación de la República, y afirma que las empresas de servicios de autobuses y trolebuses, y el Ayuntamiento de Vilnius están dispuestos a dirimir las diferencias mediante la negociación.
9. 612. Por último, el Gobierno añade que la Federación de Trabajadores del Transporte Motorizado (FTTM) llevó a cabo una huelga de un día el 18 de mayo de 2000, a pesar de que el tribunal de primera instancia había resuelto el 17 de mayo posponer la huelga al 17 de junio. El mismo día, el teniente alcalde de Vilnius se reunió con los representantes de la FTTM y se decidió poner fin a la huelga y transferir los autobuses a las cuentas de la empresa del servicio de autobuses en un plazo de dos meses. Además, se convino en no emprender acciones que pudieran provocar conflictos y comenzar las negociaciones al más alto nivel entre los sindicatos y el alcalde de Vilnius el 22 de mayo.
10. 613. Por comunicación de 13 de septiembre de 2000, el Gobierno confirma que el Tribunal de Distrito de Vilnius declaró ilegal la huelga del 18 de mayo de 2000, y que el sindicato de conductores de trolebuses de Vilnius ha impugnado la correspondiente sentencia. Sin embargo, en su comunicación de 12 de octubre de 2000, el Gobierno indica que el 20 de septiembre el Tribunal de Apelación anuló la sentencia pronunciada en julio de 2000 por el Tribunal de Distrito de Vilnius.
11. 614. Según el Gobierno, prosigue la negociación colectiva en las sociedades de autobuses y de trolebuses, aun si subsiste un desacuerdo sobre la cuestión salarial. La empresa de trolebuses está estudiando dos proyectos de convenio colectivo. El Gobierno tendrá al Comité informado de toda novedad al respecto.

C. Conclusiones del Comité

1. 615. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren a la injerencia del Gobierno en el derecho de huelga mediante la imposición de un servicio mínimo establecido unilateralmente con motivo de una huelga organizada por los servicios de autobuses y trolebuses, así como a decisiones de los tribunales por las que se aplaza la huelga. Asimismo, observa que los querellantes impugnan la decisión de retirar a las empresas de que se trata los autobuses y trolebuses, medida que supondría el despido de unos 200 conductores.
2. 616. En primer lugar, en lo que respecta a la imposición de un servicio mínimo, el Comité considera que el transporte de pasajeros y mercancías no es un servicio esencial en el sentido estricto del término; no obstante, se trata de un servicio público de importancia trascendental en el país y, en caso de huelga, puede justificarse la imposición de un servicio mínimo [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT, cuarta edición, 1996, párrafo 566]. En el caso que nos ocupa, el Comité observa que, en virtud de del artículo 12 de la ley por la que se regulan los conflictos colectivos, en las empresas de transporte público urbano, entre otras, el órgano que dirija la huelga deberá garantizar los servicios mínimos necesarios para satisfacer las necesidades vitales de la sociedad. No obstante, el Comité señala que de la legislación y de la respuesta del Gobierno se desprende que esta decisión corresponde al Gobierno o al órgano ejecutivo del gobierno local y, en lo que respecta al transporte público urbano, exclusivamente al Ayuntamiento.
3. 617. El Comité debe recordar por tanto que en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. En efecto, ello no sólo permite un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea inoperante en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 560]. Así pues, el Comité lamenta que el servicio mínimo del 70 por ciento previsto en la decisión núm. 1443V se determinara sin consultar a los interlocutores sociales interesados. Además, el Comité no puede sino concluir que en este caso la imposición de un servicio al 70 por ciento no equivale a la garantía de un verdadero servicio mínimo, y que dicha imposición tendrá probablemente como resultado el que la huelga sea inoperante en la práctica. Observando que la legislación preceptúa la determinación unilateral por las autoridades gubernamentales de los servicios mínimos requeridos, el Comité solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que modifique la legislación, de forma que se garantice que las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas participen en la determinación del servicio mínimo que ha de prestarse y, en caso de que no se alcance acuerdo alguno sobre el particular, que se garantice la solución del contencioso por un órgano independiente. Entre tanto, el Comité solicita al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que, se invalide la decisión núm. 1443V y, en caso de huelga, los servicios mínimos se determinen en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas.
4. 618. En lo que respecta a las decisiones de los tribunales de 25 de enero y 17 de mayo de posponer por un plazo de 30 días las acciones de huelga declaradas en los servicios de autobuses y trolebuses de Vilnius, el Comité observa que del artículo 13 de la ley por la que se regulan los conflictos colectivos y de la respuesta del Gobierno se desprende que los tribunales son competentes para aplazar las huelgas por "razones especialmente importantes"; sin embargo, la legislación no aclara qué puede constituir "razones especialmente importantes". Asimismo, el Comité observa que el gobierno local había entablado una acción judicial para que se declararan ilegales las huelgas en la cochera de los servicios de autobuses y trolebuses, para enero primero y para mayo después. En ambas ocasiones, el Tribunal había prohibido la huelga por un plazo de 30 días. El Tribunal de Distrito de Vilnius declaró la huelga ilegal en julio de 2000, pero el Tribunal de Apelación invalidó la correspondiente sentencia.
5. 619. Observando que la ley por la que se regulan los conflictos colectivos exige el cumplimiento de procedimientos preliminares previos a la declaración de una huelga, incluido el examen del conflicto por una comisión de reconciliación y un preaviso de 21 días para las huelgas en el transporte público urbano, el Comité considera que ampararse sistemáticamente en el artículo 13 para aplazar una huelga legítima sería contrario a los principios de la libertad sindical. Dado que la redacción poco diáfana del artículo 13 podría favorecer este tipo de abusos, el Comité solicita al Gobierno que estudie la posibilidad de velar por que se enmiende esta disposición para que no se utilice con el fin de restringir el derecho de huelga en la práctica, más allá de los límites aceptados por los principios de la libertad sindical.
6. 620. Por último, en lo que respecta al retiro de autobuses y trolebuses de la Empresa de Servicios de Autobuses y Trolebuses de Vilnius S.R.L., el Comité toma nota de la observación del Gobierno de que éstos no pertenecían en realidad a la empresa de que se trata, sino que estaban adscritos al servicio del municipio, para que éste los utilizara como estimara conveniente. Además, observa que nunca se retiraron los autobuses y que en una reunión que tuvo lugar entre el alcalde de Vilnius y la Federación de Trabajadores del Transporte Motorizado el 18 de mayo de 2000, se convino en transferir los autobuses a las cuentas de la empresa de servicio de autobuses de Vilnius. Observando que, según el Gobierno, se están celebrando negociaciones en las sociedades de autobuses y trolebuses de Vilnius, el Comité invita al Gobierno a que le tenga informado de la evolución de la situación.
7. 621. El Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.

Recomendación del Comité

1. 622. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que se modifique la ley por la que se regulan los conflictos colectivos, a fin de garantizar que las organizaciones de empleadores y de trabajadores interesadas participen en la determinación del servicio mínimo que ha de prestarse y, en el caso de que no se alcance acuerdo alguno, que se asegure de que dicha cuestión sea resuelta por un órgano independiente. Entre tanto, el Comité pide al Gobierno que vele por que se derogue la decisión núm. 1443V y que en caso de huelga los servicios mínimos necesarios se determinen en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas;
   • b) dada la redacción poco clara del artículo 13 de la ley por la que se regulan los conflictos colectivos en lo que respecta al aplazamiento de las huelgas por "razones especialmente importantes", el Comité pide al Gobierno que considere la posibilidad de enmendar esta disposición para garantizar que no se utiliza en la práctica con el fin de restringir el derecho de huelga más allá de los límites aceptados por los principios de la libertad sindical;
   • c) observando que según el Gobierno, se están celebrando negociaciones en las empresas de autobuses y trolebuses de Vilnius, el Comité invita al Gobierno a que le tenga informado de la evolución de la situación, y
   • d) el Comité señala a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.