Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration - Rapport No. 344, Mars 2007

Cas no 2114 (Japon) - Date de la plainte: 18-JANV.-01 - Clos

Seguimiento dado a las recomendaciones del Comité y del Consejo de Administración

1. 93. En su reunión de marzo de 2006 el Comité examinó por última vez este caso, relativo a las restricciones impuestas al derecho de los trabajadores del sector público a negociar colectivamente, y a la falta de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en caso de ruptura de las negociaciones [véase 340.º informe, párrafos 120-123]. En aquella ocasión, el Comité tomó nota de la información adicional presentada por el querellante, el Sindicato de Maestros de Escuelas Secundarias de la Prefectura de Okayama (OHTU), que describió detalladamente varios casos en que el Gobierno se negó reiteradamente a entablar negociaciones constructivas. El Comité pidió al Gobierno que presentara sus observaciones con respecto a la información adicional proporcionada por el querellante y que le mantuviera informado sobre las medidas adoptadas a fin de poner en práctica sus recomendaciones anteriores para promover el desarrollo y la utilización de mecanismos de negociación colectiva, con miras a regular las condiciones de trabajo por medio de convenios colectivos destinados a los maestros de escuelas públicas [véase 329.º informe, párrafos 67-72].
   • Nuevos alegatos relativos a las negociaciones sobre la remuneración
2. 94. En una comunicación de 23 de agosto de 2006, el querellante presentó alegatos adicionales referentes a la denegación del derecho de negociación colectiva. El querellante señala que, en 2005, la Autoridad Nacional de Personal y la Comisión de Personal de la Prefectura de Okayama (OPPC) publicaron un informe en el que recomendaban «la revisión de la nómina en 2005» con miras a reducir el salario anual un 0,1 por ciento en promedio, o unos 4.000 yenes. Dichos organismos también recomendaron examinar la estructura de la remuneración, centrada en una reducción de los salarios estimada en un 4,8 por ciento en promedio, o en 19.000 yenes al mes, así como en la introducción de un sistema de aumento salarial discriminatorio. Esto supondría un cambio radical en el principio de la determinación del salario, que se basa en una comparación entre los sectores público y privado, y que se ha venido aplicando durante 50 años en Japón. En el informe que contiene estas recomendaciones, la OPPC también mencionó reducciones en otros tipos de remuneraciones, incluidas las prestaciones educativas para cursos a tiempo parcial y por correspondencia (EAPCC), las prestaciones para educación industrial (AIE) y la remuneración para los trabajadores a los que se ha concedido una licencia.
3. 95. El 21 de octubre de 2005, el Consejo Educativo de la Prefectura de Okayama (OPEC) propuso al OHTU que prolongara otros tres años la medida independiente en vigor aplicada por la Prefectura de Okayama de reducir los salarios (una reducción del 2,8 por ciento de los salarios mensuales y de las primas estacionales para 2004-2006, debido a dificultades financieras).
4. 96. En una reunión de negociación celebrada el 4 de noviembre de 2005, el OPEC apoyó la puesta en práctica de las recomendaciones contenidas en el informe de la OPPC para reducir las EAPCC, las AIE y la remuneración para los trabajadores a los que se ha concedido una licencia. El querellante señaló que la «respuesta» del OPEC no cumplía con la norma de la negociación establecida, pero el OPEC propuso nuevamente estas recomendaciones el 8 de noviembre de 2005.
5. 97. El querellante indica que tuvieron lugar tres negociaciones entre el OHTU y el OPEC, el 4, el 14 y el 21 de noviembre, respectivamente. En el curso de las mismas, el OPEC propuso una reducción salarial con respecto a la revisión de los salarios de 2005, tal como recomendó la OPPC, y se dejó de lado la continuación propuesta de la medida independiente aplicada por la Prefectura de Okayama de reducir los salarios, aunque esta cuestión seguiría examinándose al año siguiente. El OHTU pidió que no se pusieran en práctica las recomendaciones de la OPPC para reducir los salarios, y que se ampliara el plazo y aumentara el número de reuniones de negociación; aunque el OPEC amplió ligeramente el plazo, se negó a celebrar más de tres reuniones. El OHTU decidió ceder con respecto a este tema, dado que se habían realizado algunos progresos en el debate sobre las condiciones de trabajo, y que el OPEC había acordado continuar los debates sobre la cuestión más importante — la revisión de la estructura de la remuneración — en futuras negociaciones.
6. 98. El 7 de febrero de 2006, el OPEC formuló otra propuesta al querellante con respecto a la revisión de la estructura de la remuneración. Dicha propuesta estaba compuesta por dos elementos principales: 1) la reducción de los salarios un 4,8 por ciento en promedio, o 19.000 yenes al mes, tal como recomendó la OPPC, y 2) la introducción de un sistema de aumento salarial discriminatorio que, según el querellante, equivale a una congelación de los salarios para los trabajadores mayores y a una reducción salarial para los trabajadores de edades comprendidas entre los 20 y los 30 años, que se ven abocados a perder 15 millones de yenes de sus ingresos vitalicios, aunque el nivel salarial a partir de marzo de 2006 se aseguraría en un futuro inmediato. El querellante añade que el OPEC también propuso reducir un 7 por ciento, o en 1 millón de yenes, aproximadamente, las prestaciones por jubilación, en consonancia con la recomendación presentada por la Autoridad Nacional de Personal y la OPPC.
7. 99. Las negociaciones entre el OHTU y el OPEC continuaron el 10 de febrero de 2006, fecha en que el querellante explicó sus problemas con las propuestas del OPEC y pidió encarecidamente que éstas se retiraran; finalmente, se alcanzó un compromiso, tras confirmarse que el OPEC no introduciría inmediatamente un «sistema de aumento salarial basado en evaluaciones» en 2006 y que entablaría negociaciones con el querellante a este respecto.
8. 100. El 17 de febrero de 2006, el OPEC propuso que se examinara la estructura de la remuneración para el personal no administrativo, como los técnicos de asuntos escolares. Según el querellante, la propuesta tenía por objeto examinar los viejos sistemas de remuneración, con miras a reducir los salarios 15.000 yenes mensuales en promedio para los trabajadores de 40 años, y a limitar la «garantía del salario actual» a tan sólo cuatro años, estableciéndose así una discriminación entre los trabajadores y el personal administrativo general. El 27 de febrero de 2006, el querellante solicitó, con respecto a estos trabajadores, que la OPEC tomara medidas similares a las adoptadas para los maestros. Sin embargo, el OPEC rechazó esta solicitud e interrumpió unilateralmente la negociación.
9. 101. El 28 de marzo de 2006, en respuesta a una propuesta formulada por el OPEC seis días antes, el querellante inició negociaciones sobre el «importe de adaptación» para las prestaciones por jubilación — cuestión por la que las negociaciones se habían pospuesto el 10 de febrero de 2006. El querellante insistió en que el OPEC aboliera toda reforma sistemática precipitada y entablara debates serios sobre estas cuestiones, pidiéndole que continuara las negociaciones, pero el OPEC suspendió unilateralmente la negociación. El querellante afirma que el OPEC ha venido posponiendo el debate sobre la revisión de la estructura de la remuneración, ya que está esperando las orientaciones en la materia que daría la Autoridad Nacional de Personal.
   • Nuevos alegatos relativos a un sistema de evaluación
   • de los trabajadores
10. 102. En abril de 2005, el querellante señala que el OPEC inició un período de prueba del sistema de evaluación de los maestros, orientado a los miembros del personal de 19 escuelas en la Prefectura de Okayama. En este período, el OPEC sólo entabló «diálogos» con el querellante en los que se limitó a escuchar las ideas y opiniones del OHTU. El OPEC sostuvo que el principal propósito del sistema era aumentar las cualificaciones y habilidades de los maestros de las escuelas y estimular los sistemas escolares, y que la cuestión de los resultados de la evaluación de los salarios del personal se examinaría en el futuro.
11. 103. En este mismo período, el querellante pidió al OPEC que participara en las negociaciones, de conformidad con el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), de la OIT, con las recomendaciones de la UNESCO relativas a la condición del personal docente, y con la sección 55 de la Ley sobre el Servicio Público Local de Japón. En noviembre de 2005, el OHTU pidió que se reconsiderara firmemente el sistema de evaluación, para tener en cuenta su aportación. A este respecto, el OPEC señaló que no negaba que el sistema de evaluación era una cuestión de negociación, si sus resultados se reflejan en los salarios. Asimismo, el OPEC no negó que había estado practicando el sistema de aumento salarial especial, a través de la «recomendación para maestros excepcionales», sin entablar negociaciones con el OHTU. No obstante, el OPEC respondió que este sistema seguiría utilizándose. El querellante sostiene que el OPEC no ha cambiado radicalmente este sistema, sino que simplemente aceptó sus solicitudes relativas a detalles insignificantes del sistema, y que lo ha aplicado en todas las escuelas desde abril de 2006. De un modo más general, el querellante sostiene que el Gobierno ha ignorado las peticiones del querellante a lo largo de sus negociaciones, vulnerando por tanto su derecho de negociación colectiva.
    • Nuevos alegatos que respetan la independencia
    • de las comisiones de personal
12. 104. El querellante señala que, el 13 de diciembre de 2005, envió una «carta abierta» a la OPPC, preguntando por la postura de la «organización de compensación para contrarrestar las restricciones de los derechos fundamentales en el trabajo», organización neutral que se espera sea justa, imparcial e independiente. El querellante añade que tomó esta iniciativa porque las recomendaciones y los informes publicados por la OPPC en 2005 habían servido de base para la serie de propuestas formuladas por el OPEC con el propósito de que se introdujeran reducciones en las condiciones de trabajo, contrariamente a lo solicitado por el querellante. La OPPC respondió verbalmente a la carta del querellante el 17 de enero de 2005, reiterando los principios de «la adaptación a las situaciones sociales» y del «equilibrio» para justificar la postura del Gobierno.
13. 105. En una comunicación de 19 de enero de 2007, el Gobierno reitera su postura anterior [véase 328.º informe, párrafo 383] con respecto a los derechos del personal docente de las escuelas públicas en virtud del Convenio núm. 98, es decir, que los maestros de las escuelas públicas tienen la obligación de cumplir con sus obligaciones en interés público como funcionarios de toda la comunidad y que, dado que sus salarios y otras condiciones de trabajo están estipulados por reglamentos establecidos por la asamblea local, directamente elegida por los residentes locales, la ley protege las condiciones de trabajo de los maestros de las escuelas públicas.
14. 106. El Gobierno también reitera la afirmación de que determinar la posible exclusión de una categoría particular de funcionario público del disfrute de los derechos consagrados en el artículo 6 del Convenio núm. 98 depende de si las condiciones de trabajo de dicha categoría de funcionario están previstas en un estatuto. Añade que esta afirmación se apoya en las conclusiones propiamente dichas del Comité, y cita extractos de casos anteriores del Comité en los que el Gobierno fue parte interesada. Por ejemplo, con respecto al caso núm. 60, el Gobierno recuerda que el Comité declaró lo siguiente:
    • En lo tocante a las obligaciones del Gobierno derivadas de su ratificación del Convenio núm. 98, el Comité considera que al haber establecido en su sistema legal por un lado un mecanismo para las negociaciones colectivas y por otro un sistema de contratos colectivos para las personas empleadas por el Gobierno que no se encuentren bajo un estatuto, el Gobierno del Japón habría actuado de conformidad a lo establecido en el artículo 4 del Convenio núm. 98. En lo tocante a las personas bajo un estatuto específico, vale decir, las personas empleadas en la administración pública y a las cuales no se aplica específicamente el Convenio núm. 98, aunque éste no debe ser interpretado de suerte que menoscabe sus derechos o estatutos, el Comité estima que al permitírseles presentar quejas y contar con representación mediante sus organizaciones para intervenir ante las autoridades que dictaminen sobre el contenido de los estatutos, el Gobierno ha aceptado el principio más corriente en todos los países con respecto a los funcionarios públicos de esta categoría, en cuya situación se admiten, de acuerdo con la ley, las negociaciones, pero no la celebración de contratos colectivos. El Comité considera, por tanto, que el Gobierno ha actuado de conformidad con las disposiciones del Convenio núm. 98 en lo tocante al derecho de negociación colectiva de las personas empleadas por el Gobierno y por los organismos locales de derecho público. [Caso núm. 60, 12.º informe, párrafo 43, cursivas añadidas por el Gobierno.]
    • El Gobierno también hizo referencia a argumentos y consideraciones similares que pueden hallarse con respecto a los casos núms. 179 [54.º informe, párrafo 179] y 738 [139.º informe, párrafo 174].
15. 107. El Gobierno indica que están entablándose sinceras negociaciones con las organizaciones de trabajadores, incluido el querellante. En respuesta a la información adicional presentada anteriormente por el querellante sobre varios casos que demuestran la reiterada negativa del Gobierno a negociar colectivamente [véase 340.º informe, párrafo 121], el Gobierno señala en relación con el aumento salarial especial por jubilación — que, como afirmó el querellante, se había abolido tras unas negociaciones insuficientes —, que esta cuestión se expuso al querellante el 23 de agosto de 2004 y se negoció a partir de entonces el 4, el 10 y el 25 de noviembre, alcanzándose un acuerdo el último día.
16. 108. Por lo que se refiere al sistema de aumento salarial especial establecido para trabajadores excepcionales, el Consejo Educativo de la Prefectura de Okayama (OPEC) no ha creado un nuevo sistema de aumento salarial, sino simplemente un sistema de reconocimiento de méritos, que no considera una condición de trabajo sujeta a la negociación colectiva.
17. 109. En lo tocante al «Consejo de Investigación y Estudios relativo a la Evaluación de los Maestros», dicho Consejo se estableció con el solo propósito de preparar un manual «de prueba». Al elaborar el manual de «aplicación» utilizado en la práctica, se celebraron deliberaciones con el querellante en seis ocasiones en total, y las opiniones expresadas en estas reuniones se reflejaron en dicho manual de aplicación. El Gobierno también refuta la afirmación del querellante de que el sistema de evaluación de los maestros puede considerarse una condición de trabajo sujeta a la negociación, ya que permite evaluar y registrar el rendimiento de los empleados que han trabajado durante un período de tiempo determinado en unas condiciones de trabajo específicas.
18. 110. Con respecto al hecho de que la OPPC no formulara presuntamente recomendaciones sobre el aumento de los salarios, el Gobierno señala que estas recomendaciones no se emitieron, ya que habrían hecho referencia a medidas temporales de control de los salarios, mientras que el propósito de las recomendaciones de la Comisión de Personal era indicar los niveles salariales apropiados que se deberían asegurar. Según el informe de la Comisión de Personal, «confiamos plenamente en que se asegurará el nivel salarial convencional para los trabajadores, de conformidad con las recomendaciones, una vez se hayan mejorado las condiciones».
19. 111. El Gobierno indica que también se han entablado negociaciones con el Consejo Mixto (Cuatripartito) de Trabajadores de Cuatro de la Prefectura de Okayama, órgano integrado por sindicatos del servicio público que representan a la mayoría de los funcionarios públicos de la Prefectura de Okayama y del que el querellante no es miembro. El Gobierno también hace referencia a un proceso continuo de reforma del Servicio Civil, en cuyo marco el Comité Especial de Examen de la Sede para la Promoción de la Reforma Administrativa está avanzando los debates sobre la posible relación empleador-trabajador, que se extiende a los derechos fundamentales en el trabajo de los trabajadores del servicio público, incluidos los trabajadores del sector público local. Algunos miembros de este Comité Especial de Examen proceden de organizaciones de trabajadores.
20. 112. Por último, el Gobierno afirma que, con respecto a las recomendaciones anteriores del Comité relativas a la promoción y el desarrollo de mecanismos de negociación colectiva para el personal docente de las escuelas públicas, este problema se ha resuelto por el hecho de que los maestros de las escuelas públicas están contemplados en el artículo 6 del Convenio núm. 98, por lo que se les puede negar el derecho a negociar colectivamente.
21. 113. El Comité toma nota de la información proporcionada por el Gobierno. Con respecto a la opinión del Gobierno de que la determinación de las categorías de funcionario público contempladas en el artículo 6 del Convenio núm. 98 depende de si las condiciones de trabajo de dichas categorías están previstas en un estatuto, el Comité considera que esta interpretación es errónea. En el caso núm. 60 [véase 43.er informe, párrafos 10-83], cuyo párrafo 12 se cita más arriba para apoyar la afirmación del Gobierno, el Comité recuerda que había tomado nota de que la Ley Nacional del Servicio Público (NPSL) se aplica a los funcionarios públicos del servicio civil regular, a los que se contrata por examen y cuyas condiciones de trabajo están establecidas en un estatuto [véase 12.º informe, párrafo 39]. En virtud de la NPSL, los trabajadores del servicio civil regular tienen derecho a negociar, pero no a concluir convenios colectivos, mientras que todas las demás categorías de funcionario público, cuyas condiciones de trabajo no están previstas en un estatuto, gozan tanto del derecho a negociar como a concluir convenios colectivos en virtud de la Ley de Relaciones de Trabajo en las Empresas Públicas y las Empresas Nacionales. En aquella ocasión, el Comité había concluido que, al denegar a los trabajadores del servicio civil regular el derecho a concertar convenios colectivos, no se vulneraban los derechos garantizados en virtud del Convenio núm. 98, ya que dichos trabajadores se consideraban funcionarios públicos empleados en la administración pública, tal como estaba estipulado en el artículo 6 de ese mismo Convenio [véase 12.º informe, párrafos 37-44].
22. 114. El Comité desea aclarar que su referencia anterior en aquel caso a «personas que están contempladas en un estatuto, es decir, personas empleadas en la administración pública», en particular entendida en el contexto de todas sus conclusiones en dicho caso, simplemente tenía por objeto reconocer que, en virtud de la legislación japonesa, la concesión de derechos de negociación colectiva a todos los trabajadores del sector público, con excepción del servicio civil regular — quienes, a los efectos del Convenio, son trabajadores de la administración pública y que, como en el caso de la legislación de Japón, también son trabajadores cuyas condiciones de trabajo están previstas en un estatuto — estaba de conformidad con los artículos 4 y 6 del Convenio núm. 98. A juicio del Comité, con esto no se pretendió señalar que todos los trabajadores cuyas condiciones de trabajo están previstas en un estatuto pueden quedar excluidos del disfrute de los derechos consagrados en el artículo 6 del Convenio núm. 98, como sostiene el Gobierno, y esto puede observarse en una serie de casos examinados más recientemente.
23. 115. En efecto, con respecto al ámbito de aplicación del artículo 6 del Convenio, el Comité recuerda que es imperativo que la legislación reconozca explícita y claramente a través de disposiciones particulares el derecho de las organizaciones de empleados y funcionarios públicos que no ejerzan actividades propias de la administración pública de concluir convenios colectivos. Este derecho sólo podría denegarse desde el punto de vista de los principios sentados por los órganos de control de la OIT sobre el Convenio núm. 98 a los funcionarios que trabajan en los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, pero no por ejemplo a las personas que trabajan en empresas públicas o en instituciones públicas autónomas [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 893]. Con respecto a este punto, el Comité está obligado a señalar que, si pudiera denegarse a cualquier categoría de trabajador del sector público el derecho de negociación colectiva simplemente por medio de un texto legislativo que regule sus condiciones de trabajo, se privaría al Convenio núm. 98 de todo su ámbito de aplicación en relación con los trabajadores del sector público.
24. 116. Por lo que se refiere al caso específico de los maestros de las escuelas públicas, el Comité recuerda que, la última vez que examinó este caso, ya había señalado claramente que el personal docente de las escuelas públicas debería gozar del derecho de negociación colectiva [véase 328.º informe, párrafo 416]. En efecto, el derecho de los maestros a negociar colectivamente había sido señalado inequívocamente por el Comité en otras ocasiones, como en el tratamiento de los casos núms. 2177 y 2183 [véase 329.º informe, párrafo 645]. Por último, los docentes no desempeñan tareas propias de los funcionarios en la administración pública; de hecho, este tipo de actividades también se llevan a cabo en el ámbito privado. En estas condiciones, se pone de relieve la importancia de que los docentes con estatuto de funcionario público puedan disfrutar de las garantías previstas en el Convenio núm. 98. [véase Recopilación, op. cit., párrafo 901].
25. 117. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, había negociado y alcanzado de hecho un acuerdo con el querellante sobre la cuestión del aumento salarial especial por jubilación. El Gobierno también señala que otras cuestiones planteadas por el querellante en sus alegatos de 2005 están fuera del alcance apropiado de las negociaciones, por lo que no se dio curso a las mismas, mientras que había seguido negociando con otras organizaciones de trabajadores las condiciones de trabajo de sus mandantes. No obstante, el Comité observa que el Gobierno no ha respondido a los alegatos más recientes del querellante que, si bien indicaban que se habían formulado propuestas y que se habían celebrado debates en varias ocasiones entre el OHTU y el OPEC, hacían referencia fundamentalmente a la negativa del Gobierno a entablar negociaciones constructivas. También observa que el Gobierno no ha aplicado plenamente sus recomendaciones anteriores en lo relativo a la promoción de los mecanismos de negociación colectiva y a la necesidad de garantizar la imparcialidad de las comisiones de personal [véase 340.º informe, párrafo 123]. En base a todo ello, el Comité insta al Gobierno a que: 1) tome las medidas apropiadas para fomentar y promover el pleno desarrollo y la utilización de mecanismos de negociación voluntaria, con miras a regular las condiciones de trabajo por medio de convenios colectivos destinados a los maestros de escuelas públicas, y 2) tome las medidas necesarias para asegurar que los miembros de las comisiones de personal sean personas cuya imparcialidad inspire la confianza de las partes. El Comité pide que se le mantenga informado de la evolución de los acontecimientos a este respecto.