Rapport intérimaire - Rapport No. 327, Mars 2002

Cas no 2127 (Bahamas) - Date de la plainte: 07-MAI -01 - Clos

1. 174. El Congreso de Sindicatos del Commonwealth de Bahamas (CBTUC) y el Congreso Nacional de Sindicatos (NCTU) presentaron una queja contra el Gobierno de Bahamas por violaciones de la libertad sindical en una comunicación de fecha 7 de mayo de 2001, en nombre del Sindicato de Controladores de Tráfico Aéreo de Bahamas (BATCU). La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) se asoció a la queja por comunicación de fecha 26 de junio de 2001.
2. 175. El Gobierno transmitió sus observaciones por comunicaciones del Ministerio de Trabajo (1.º de octubre de 2001) y del Ministerio de Transportes (14 de noviembre de 2001, recibida el 15 de enero de 2002).
3. 176. Bahamas ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), pero no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 177. El Sindicato de Controladores de Tráfico Aéreo de Bahamas (BATCU) fue registrado el 12 de enero de 1988 y concluyó un acuerdo de reconocimiento oficial el 31 de marzo de 1995. Desde entonces, está reconocido como agente negociador por todos los empleados, incluidos los controladores aéreos, de la División de Tráfico Aéreo del Departamento de Aviación Civil (el «Departamento») cuyas atribuciones y responsabilidades no implican funciones de gestión.
2. 178. El BATCU y el Departamento comenzaron a negociar un convenio colectivo el 6 de mayo de 2000. En una comunicación de fecha 20 de diciembre de 2000 dirigida al Ministro de Turismo (el «Ministro»), el BATCU amenazó con una acción de protesta porque las negociaciones estaban estancadas, y solicitó que se fijara una fecha para celebrar un convenio colectivo. En la citada comunicación se abordaron también ciertas cuestiones relativas a la remuneración, a la determinación de la unidad de negociación y a la remuneración de los días feriados. En una comunicación de la misma fecha, el Ministro solicitó al BATCU que no realizara acciones de protesta y le aseguró que las cuestiones planteadas en su nota quedarían resueltas a más tardar el 15 de enero de 2001.
3. 179. Entre el 12 de enero y el 20 de marzo de 2001, hubo una serie de consultas y negociaciones entre el BATCU, el Primer Ministro, el Ministro de Turismo, el Ministro del Servicio Público, funcionarios del Gobierno y otros altos funcionarios públicos. A continuación se reseñan los puntos más importantes de las mismas:
   • — el 12 de enero de 2001, el Gobierno propuso pagar todas las sumas adeudadas a los controladores y presentó una oferta definitiva de un aumento salarial del 20 por ciento, el cual se incrementaría con asignaciones;
   • — en febrero/marzo de 2001, el 95 por ciento de los puntos propuestos para el acuerdo habían sido aceptados por las partes, y las cuestiones aún pendientes eran los salarios y el pago de asignaciones por responsabilidad y formación;
   • — el 5 de marzo de 2001, las partes firmaron un «acuerdo de caballeros» con la ayuda de un mediador; en dicho acuerdo se planteaban los lineamientos para continuar las negociaciones;
   • — el 20 de marzo de 2001, las partes se pusieron de acuerdo sobre la distribución del aumento salarial del 20 por ciento que habría de pagarse a los miembros de la unidad de negociación, incluidos los delegados de operaciones. No obstante, el Ministro indicó que la cuestión aún pendiente del pago de los feriados se remitiría a la oficina del Fiscal General, lo cual fue considerado por el BATCU como una violación del acuerdo del 5 de marzo de 2001.
4. 180. Como resultado de ello, el 21 de marzo de 2001, el BATCU emprendió una medida de trabajo a reglamento, cumpliendo estrictamente la reglamentación de la aviación civil aplicable al control del tráfico aéreo, tras lo cual el Gobierno adoptó las siguientes medidas:
   • — el 23 de marzo de 2001, se impuso una licencia administrativa a 27 controladores aéreos y el vicepresidente y el delegado de operaciones del BATCU fueron suspendidos;
   • — el 24 de marzo de 2001, cuatro controladores de tráfico aéreo fueron suspendidos;
   • — el 6 de abril de 2001, el Secretario General del BATCU, que acababa de regresar de vacaciones, fue suspendido;
   • — el 8 de abril de 2001, el Tesorero del BATCU, que acababa de regresar de vacaciones, fue suspendido;
   • — el 5 de mayo de 2001, la Secretaria General Adjunta del BATCU, que acababa de regresar de una licencia por maternidad, fue suspendida y siete miembros del sindicato recibieron cartas en las que se amenazaba con poner término a la relación de trabajo;
   • — sólo se permitió volver al trabajo a dos controladores aéreos (el 27 de marzo y el 12 de abril de 2001, respectivamente).
5. 181. El 18 de abril de 2001, el Tribunal Supremo resolvió, a solicitud del BATCU, que las medidas adoptadas por el Gobierno eran ilícitas y que se debía permitir volver al trabajo a los controladores aéreos. El 19 de abril de 2001, el Director de la Aviación Civil dirigió una carta al BATCU, en la cual exhortaba a los controladores suspendidos a que se presentasen al trabajo el mismo día. No obstante, cuando lo hicieron, recibieron nuevas cartas por las cuales se les relevaba de sus tareas mientras se investigaba la demora en los vuelos en el aeropuerto de Nassau, y se les «otorgaban» tres meses de licencia con derecho a remuneración y prestaciones, con efecto a partir del 23 de marzo de 2001. El 23 de abril de 2001, el Gobierno recurrió contra la sentencia del Tribunal Supremo ante el Tribunal de Apelaciones, el cual revocó dicha decisión y concluyó que las medidas adoptadas por el Gobierno no eran ni ilícitas ni infundadas.
6. 182. Los querellantes alegan que el Gobierno actuó en violación de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT, dado que conculcó el derecho de los empleados a ser representados por un sindicato y adoptó medidas de discriminación antisindical, negándoles indebidamente su derecho a trabajar. Los querellantes alegan también una falta de protección contra las medidas de discriminación antisindical y la injerencia del empleador, y formulan serias inquietudes con respecto a la negativa del Gobierno de respetar la legislación nacional y las normas internacionales en materia de seguridad aérea. Los querellantes destacan la urgencia de la situación, ya que a los trabajadores con licencia administrativa se les niega el acceso a su lugar de trabajo y, como resultado de ello, perderán su certificación.
7. 183. Los querellantes formulan otros alegatos relativos a diversas cuestiones que no tienen relación con el conflicto del tráfico aéreo, que se han planteado en los sectores de la hotelería, el turismo y los casinos, las cuales, en su opinión, ponen de manifiesto una actitud antisindical sistemática del Gobierno que, según alegan, ha ido en aumento en los últimos cinco años. Los querellantes alegan que se ejerce una importante presión sobre la mano de obra organizada; este cierre patronal contra todo un sindicato reconocido legalmente es el último incidente en una serie de infracciones y violaciones que ha experimentado recientemente el movimiento sindical por parte de su empleador, el Gobierno de Bahamas.

B. Respuesta del Gobierno

1. 184. En su comunicación de 1.º de octubre de 2001, el Ministerio de Trabajo declara que el Gobierno nunca impidió que los miembros del BATCU gozasen de la protección de su sindicato, ni ejerció discriminación con respecto a su empleo y su derecho a trabajar.
2. 185. Durante el proceso de negociación, el BATCU emprendió varios tipos de acciones de protesta (trabajo a reglamento, huelga de brazos caídos, ausencias por supuesta enfermedad) que contribuyeron a demorar el avance de las negociaciones. Estas medidas afectaron gravemente los vuelos hacia y desde el aeropuerto, lo cual causó graves inconvenientes a los viajeros y graves pérdidas económicas a las líneas aéreas nacionales e internacionales. En varias ocasiones, el aeropuerto quedó paralizado por períodos de entre dos y cuatro horas, y el ritmo de control del tráfico oscilaba invariablemente entre 45 y 90 minutos. Las consecuentes demoras en las llegadas y salidas de los vuelos llevaron a la dirección a decidir cancelar los pases de seguridad de todos los empleados que participaban en las acciones de protesta. El Departamento de Aviación Civil no violó reglamentación alguna; por el contrario, procuró proteger a los viajeros nacionales e internacionales y evitar que la economía de Bahamas se convirtiera en rehén de 30 personas. El BATCU trataba de intimidar al público y de coaccionar al Gobierno formulando reclamaciones infundadas y no negociables, incluido el pago de horas extraordinarias y de feriados por un período de 27 años.
3. 186. No hubo violaciones de la ley sobre relaciones laborales. El sindicato no siguió el procedimiento que él mismo había establecido, según consta en el acuerdo de reconocimiento firmado con el Departamento de Aviación Civil (artículo VIII, párrafos 1 y 2), y optó en cambio por someter el conflicto al Tribunal Supremo, en lugar de someterlo a conciliación en el Departamento de Trabajo. Se impuso a los controladores aéreos una licencia administrativa remunerada (la denominada «garden leave») para poder investigar las irregularidades causadas por los controladores que impedían el flujo del tráfico aéreo. Los controladores a los que se impuso una licencia administrativa no estaban desempeñando sus tareas; por el contrario, estaban realizando acciones que amenazaban la seguridad y el bienestar económico del país.
4. 187. Por lo que respecta a la acción judicial, el Gobierno señala que no violó la resolución del Tribunal Supremo, el cual había decidido que una suspensión de tres meses era excesiva y podría dar lugar a la pérdida de certificación de los controladores, pero no ordenó su reincorporación. El Tribunal de Apelaciones decidió, por su parte, que el Gobierno había actuado de manera razonable y de conformidad con la ley. Tal decisión ha sido impugnada ante el Privy Council, y está todavía pendiente.
5. 188. Por comunicación de 14 de noviembre de 2001, el Ministerio de Transporte, de Aviación Civil y de la Administración Local reitera lo esencial de la información que ya facilitó el Ministerio de Trabajo acerca de la cronología de los hechos. Añade algunas informaciones de las medidas adoptadas contra los empleados al concluir la investigación:
   • a) seis funcionarios fueron inhabilitados y quedaron con medio sueldo;
   • b) tres funcionarios y cinco controladores que no figuraban entre los empleados que se hallaban en situación de licencia obligatoria no reanudaron el trabajo, pese a una orden directa que habían recibido en este sentido, y fueron objeto de sanciones disciplinarias por insubordinación;
   • c) siete controladores fueron adscritos al Servicio de información aeronáutica;
   • d) tres controladores fueron adscritos a los servicios responsables de la formación y la homologación de las aeronaves, y
   • e) tres controladores fueron adscritos a otros puestos en el seno del Ministerio.
     • La dirección recomendó que se aplazase en un año el aumento salarial de todos los controladores implicados. Todos los demás funcionarios que no fueron suspendidos reanudarán sus actividades en cuanto se hayan completado todas las formalidades médicas.
   • 189. En cuanto a la situación en materia de seguridad, se asignó personal de dirección certificado — asistido por controladores certificados de reciente formación — para realizar esas tareas y el tráfico aéreo volvió a la normalidad. Las medidas tomadas por el Gobierno no entrañaron en ningún momento peligro ni un entorno inseguro para los viajeros.

C. Conclusiones del Comité

1. 190. El Comité toma nota de que la presente queja se refiere a medidas tomadas por el Departamento de Aviación Civil de Bahamas contra delegados sindicales y afiliados en el contexto de un conflicto de trabajo muy reñido y prolongado en el que participaron los controladores aéreos. La secuencia de acontecimientos fue la siguiente:
   • a) en mayo de 2000, los controladores aéreos emprendieron negociaciones con su empleador (el Gobierno) a todos los efectos prácticos;
   • b) entre mayo de 2000 y marzo de 2001 se llevaron a cabo una serie de intercambios de comunicaciones y sesiones de negociación durante los cuales se formularon peticiones y se presentaron contrapropuestas;
   • c) aunque pudo llegarse a un acuerdo sobre la mayoría de los puntos, siguió habiendo diferencias irreconciliables, lo cual llevó a los miembros del BATCU, en marzo de 2001, a emprender diversas acciones de protesta, sin llegar a la huelga en el sentido tradicional del término;
   • d) a la mayoría de los trabajadores que participaron en esas acciones se les impuso una licencia administrativa remunerada («garden leave») de tres meses, o se les impidió el acceso al trabajo, mientras tenían lugar las investigaciones llevadas a cabo por las autoridades. Esta última cita como principales motivos de tales medidas los inconvenientes causados al público y las pérdidas económicas ocasionadas a las líneas aéreas nacionales e internacionales, así como por razones de seguridad. Según los datos disponibles en la fecha en que se presentó la queja, sólo a dos de los controladores mencionados se les permitió volver al trabajo, el 27 de marzo y el 12 de abril de 2001, respectivamente;
   • e) el BATCU inició un procedimiento judicial contra la licencia impuesta por el empleador. El Tribunal Supremo reconoció los fundamentos de la queja por considerar que las medidas tomadas por el Gobierno eran excesivas, pero el Tribunal de Apelación casó la sentencia, al concluir que las medidas tomadas por el Gobierno no eran ni indebidas ni infundadas. El caso está ahora pendiente ante el Privy Council.
2. 191. El Comité recuerda que el control del tráfico aéreo puede considerarse como un servicio esencial, en el cual el derecho de huelga puede restringirse o prohibirse [Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 544]. Este principio se aplica a todas las huelgas, cualquiera que sea su forma — huelga de brazos caídos, trabajo a reglamento, ausencia por supuesta enfermedad, etc. — dado que éstas pueden ser tan peligrosas como una huelga tradicional para la vida, la seguridad personal o la salud de la totalidad o parte de la población.
3. 192. El Comité recuerda asimismo el principio correspondiente e igualmente importante según el cual los trabajadores que se vean privados de este derecho deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en tales servicios. Las restricciones al derecho de huelga deberían por lo tanto ir acompañadas por procedimiento de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en los que las partes puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [Recopilación, op. cit., párrafos 546 y 547]. De acuerdo con los datos disponibles, al parecer en la legislación de Bahamas no están previstos tales procedimientos imparciales para compensar a los controladores aéreos por las restricciones al derecho de huelga. El Comité solicita por lo tanto al Gobierno que proceda rápidamente a poner en práctica procedimientos adecuados a tales efectos y que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto.
4. 193. Por lo que respecta a los procedimientos judiciales en curso, el Comité toma nota de que una de las principales cuestiones, o incluso la cuestión central, tanto con relación al Tribunal Supremo como al Tribunal de Apelación, es la que se refiere a la duración de la licencia administrativa impuesta a los controladores, dado que corren el riesgo de perder su licencia como resultado de lo que equivale a una suspensión obligatoria de la actividad profesional, de acuerdo con la reglamentación sumamente estricta de la navegación aérea. En ese sentido podrían sufrir un doble perjuicio, en primer lugar por habérseles impuesto una licencia administrativa (aunque sea remunerada) y en segundo lugar por correr el riesgo de perder su certificación y, por consiguiente, de no poder reanudar su trabajo como controladores aéreos sin volver a pasar nuevamente por el proceso de certificación.
5. 194. Respecto a lo que antecede se plantea la cuestión de las sanciones impuestas a los controladores aéreos. Ni en la queja ni en la comunicación del Gobierno de fecha 1.º de octubre de 2001 (procedente del Ministerio de Trabajo) se facilitaba información concreta y definitiva al respecto. La segunda comunicación del Gobierno (procedente del Ministerio de Transportes, Aviación Civil y Administración Local), recibida el 15 de enero de 2002, contiene ciertamente algunos datos sobre el particular, pero subsisten contradicciones y cierta confusión acerca de la índole exacta de las sanciones impuestas en última instancia a los trabajadores afectados. Así, por ejemplo, en la primera comunicación del Gobierno se menciona que algunos controladores fueron colocados en régimen de licencia administrativa remunerada («garden leave») mientras que en la segunda se declara que seis funcionarios fueron «inhabilitados» (el significado de este concepto y las consecuencias que esta medida puede tener en el porvenir profesional de las personas afectadas no están claros) y se redujo su sueldo a la mitad. En la segunda comunicación se da constancia de medidas disciplinarias, sin más detalles (¿tratábase de despidos, de suspensiones?). ¿Revisten todas estas medidas administrativas y disciplinarias carácter permanente? ¿Podría la resolución definitiva del Privy Council prever la anulación o la modificación de estas medidas? El Comité invita al Gobierno y a las organizaciones querellantes a que le faciliten informaciones actualizadas acerca de la índole exacta de las sanciones impuestas en última instancia a los trabajadores afectados. Invita asimismo al Gobierno a que le tenga informado de la sentencia que pronuncia el Privy Council sobre esta causa, así como de las consecuencias prácticas que tenga ésta para los trabajadores afectados, y le facilite una copia de dicha resolución.
6. 195. Por lo que atañe al proceso de negociación en sí, el Comité recuerda que, si bien la actitud conciliadora o intransigente adoptada por una u otra de las partes frente a las reivindicaciones de la otra es materia de negociación entre ellas, tanto los empleadores como los sindicatos deben negociar de buena fe realizando esfuerzos para llegar a un acuerdo [Recopilación, op. cit., párrafo 817]. El Comité toma nota del «acuerdo» de 5 de marzo de 2001 parece ser un paso positivo en esa dirección, y por lo tanto alienta a que se le considere como base para reanudar las negociaciones.
7. 196. El Comité no considera fundado el alegato de violación del derecho de los empleados a ser representados por un sindicato, ya que los datos demuestran que BATCU está reconocido y certificado legalmente, que negocia en nombre de sus miembros y, entre otras cosas, que los representa en los procedimientos judiciales. Asimismo, el Comité no es competente para pronunciarse sobre cuestiones de seguridad, incluida la diferencia entre controladores aéreos «certificados» y «cualificados». Por último, el Comité pide a las organizaciones querellantes que envíen información adicional sobre los alegatos relativos a la situación de los sindicatos en los sectores del turismo, la hotelería y sectores conexos.

Recomendación del Comité

1. 197. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité solicita al Gobierno que tome medidas apropiadas con miras a poner en práctica rápidamente procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos para compensar a los controladores aéreos por las restricciones al derecho de huelga, y que le mantenga informado de la evolución de la situación a este respecto;
   • b) el Comité solicita al Gobierno y a las organizaciones querellantes que le proporcionen información actualizada sobre la índole exacta de las sanciones finalmente impuestas a los controladores aéreos;
   • c) el Comité pide a las organizaciones querellantes que envíen información adicional sobre la situación sindical en los sectores del turismo, de la hotelería y en los sectores conexos, y
   • d) el Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado de la sentencia que en esta causa pronuncie el Privy Council y le facilite una copia de la misma.