Rapport intérimaire - Rapport No. 327, Mars 2002

Cas no 2132 (Madagascar) - Date de la plainte: 28-MAI -01 - Clos

1. 645. La Federación de Sindicatos de Trabajadores de Madagascar (FISEMA), la Confederación de Sindicatos Cristianos de Madagascar (SEKRIMA), la Unión de Sindicatos Autónomos de Madagascar (USAM), la Federación de Sindicatos de Trabajadores de la Salud (FSMF) y la Federación de Sindicatos de los Trabajadores del Sector Informal (SEMPIF TOMAVA) y varios sindicatos malgaches, presentaron la queja objeto del presente caso por comunicaciones de 2 y 28 de mayo y 18 de julio de 2001. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 13 de septiembre de 2001 y 29 de enero de 2002.
2. 646. Madagascar ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 647. Por comunicaciones de 2 y 28 de mayo de 2001, las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno decidió unilateralmente adoptar unos criterios de injerencia en la gestión de los fondos sociales, especialmente en la gestión de la Caja Nacional de Previsión Social (CNaPS). Las organizaciones querellantes comunican que el Gobierno promulgó el decreto núm. 99-673 de 20 de agosto de 1999. Con anterioridad a dicha promulgación, el consejo de administración de la CNaPS estaba integrado por cuatro representantes del Estado, ocho representantes de los empleadores y ocho representantes de los trabajadores, y era presidido, por turnos, por el Grupo de los Trabajadores y por el Grupo de los Empleadores. La decisión adoptada, modifica la composición del consejo de administración, que a partir de ahora queda formado por seis miembros que son elegidos entre los trabajadores, empleadores y representantes del Gobierno, y crea un nuevo sistema de rotación en la presidencia en el que participa ahora el Estado. Basándose en los acuerdos y convenios que desde siempre han existido con el Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, los interlocutores sociales consideran el principio del tripartismo como la base del diálogo social y estiman que la gestión de los organismos sociales les sigue perteneciendo, si bien ahora bajo control del Estado. Así, tras la promulgación de este decreto, el diálogo social ha quedado suspendido.
2. 648. Las organizaciones querellantes precisan que el citado decreto fue posteriormente declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional en su decisión de 23 de agosto de 2000 (la decisión se anexa a la queja).
3. 649. Las organizaciones querellantes afirman que a la vista de la posición del Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, y ante la falta de respuestas a la petición de diálogo formulada por los interlocutores sociales, estos últimos se han abstenido de participar en los trabajos del Consejo Nacional del Empleo (institución dedicada especialmente al estudio de los textos para la reforma del Código de Trabajo).
4. 650. Por otra parte, las organizaciones querellantes afirman que se han producido numerosas intervenciones por parte del Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, en los asuntos internos de los sindicatos, entre las que citan: la injerencia de este Ministerio en la elección de los representantes de los trabajadores en varias instancias tripartitas, la organización de misiones de delegados de los trabajadores y de empleadores para que, sin el conocimiento de sus confederaciones, integren las instancias regionales tripartitas o faciliten nombres distintos a los ya propuestos por las confederaciones para integrar dichas instancias.
5. 651. Las organizaciones querellantes alegan igualmente que el decreto núm. 97-1355 supone una violación del derecho de negociación colectiva ya que según estas organizaciones, dicho decreto suplanta a la ley núm. 94-029 por la que se aprueba el Código de Trabajo. En virtud del citado decreto, los interlocutores sociales no pueden llevar a cabo soberanamente una negociación colectiva sobre las condiciones de empleo de los trabajadores sin la autorización previa del Ministerio de Desarrollo del Sector Privado y de la Privatización.
6. 652. Finalmente, las organizaciones querellantes, reconociendo la firma de un protocolo de acuerdo tripartito con fecha 8 de mayo de 2000, por el que se acuerda, entre otros puntos, la reanudación del diálogo social, estiman que el Gobierno, a pesar de la inconstitucionalidad del decreto núm. 99-673, no ha introducido hasta el momento, las modificaciones necesarias que permitan la reanudación de dicho diálogo, y continúa injiriendo en los privilegios concedidos a las organizaciones sindicales, en especial en lo que se refiere a la determinación del número de sus representantes en el seno de la CNaPS.
7. 653. Por comunicación posterior de fecha 18 de julio de 2001, las organizaciones querellantes declaran que el Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, injiere en los asuntos sindicales por medio del artículo 1, párrafo 3 (nuevo) del decreto núm. 2000-291, de 31 de mayo de 2000, obligando a los sindicatos a que faciliten la lista de sus miembros, una copia de los estatutos y los nombres de los miembros de la Mesa en ejercicio.
8. 654. Además, las organizaciones querellantes indican que tras dos reuniones con el Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, los días 22 de junio y 5 de julio de 2001, el Ministerio les presentó un proyecto de decreto relativo al número y al nombramiento de los representantes sindicales que integran el consejo de administración de la CNaPS. Según las organizaciones querellantes, este proyecto de decreto, que designa a seis representantes de los trabajadores afiliados y de las organizaciones sindicales multisectoriales más representativas, y que deroga el decreto núm. 99-673, debe ser considerado igualmente inconstitucional ya que priva a las organizaciones sindicales del derecho a nombrar al sexto representante. Efectivamente, el Ministerio se atribuye por iniciativa propia el derecho a nombrar a este representante aduciendo que un cierto un número de delegados de personal elegidos en gran parte de listas no sindicales (a menudo a instigación de sus empleadores) han de tener la posibilidad de contar con un representante en el consejo de administración de la CNaPS.

B. Respuesta del Gobierno

1. 655. Por comunicación de 13 de septiembre de 2001, el Gobierno declara que las diferentes concertaciones propiciadas por el Estado, después de que el 28 de septiembre de 1999 los interlocutores sociales decidieran suspender el diálogo social, ponen de manifiesto la clara voluntad del Estado por lograr una solución válida para ambas partes en lo referente a la reanudación del diálogo social malgache. Tras la firma del protocolo de acuerdo tripartito el 8 de mayo de 2000, se creó una comisión ad hoc que ha celebrado hasta la fecha nueve reuniones tripartitas con miras a alcanzar los objetivos que motivaron su creación, a saber: la búsqueda de soluciones para el problema de la CNaPS, la determinación de las organizaciones representativas, y la emisión de un dictamen sobre el Código de Trabajo.
2. 656. El Gobierno indica que los trabajos de la comisión ad hoc han logrado unos resultados consensuados, salvo en lo referente al estudio de las soluciones para el problema de la CNaPS. Teniendo en cuenta que el nombramiento de los representantes de los interlocutores sociales para el consejo de administración de la CNaPS depende de la representatividad de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, la comisión ad hoc en su reunión de 2 de julio de 2000, decidió que la representatividad de las organizaciones sindicales se determinaría mediante el cotejo de las informaciones recabadas por las inspecciones de trabajo, y las facilitadas por las organizaciones sindicales. Por esta razón, se ha solicitado a estas últimas que comuniquen al Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, las informaciones relativas a los criterios de representatividad con que cuentan sus uniones regionales. A pesar de ello, el 25 de julio de 2000, el copresidente trabajador de la comisión ad hoc tuvo que reconocer que ninguna de las informaciones había sido recibida y que por el momento era imposible que los sindicatos pudiesen disponer de todos los datos. El Gobierno precisa que en lo que respecta a las organizaciones de empleadores, éstas han facilitado todas las informaciones requeridas. Finalmente, en cuanto al artículo 1, 3) (modificado) del decreto núm. 2000-291, de 31 de mayo de 2000, el Gobierno señala que sólo intentaba establecer la verdadera representatividad de los sindicatos por medio de la aplicación del criterio objetivo del número de afiliados.
3. 657. Por otro lado, el Gobierno precisa que el Ministro de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, invitó a los interlocutores sociales a que enviasen antes del 4 de mayo de 2000 todas las propuestas escritas referentes al Consejo de administración de la CNaPS para que puedan ser presentadas a las autoridades competentes. Esta invitación no ha encontrado tampoco una respuesta favorable por parte de las organizaciones de trabajadores.
4. 658. Finalmente, el Gobierno afirma que muchas de las iniciativas del Ministerio por las que solicita la celebración de una consulta tripartita, no han prosperado a causa de la actitud de los interlocutores sociales. Según el Gobierno, han sido las organizaciones sindicales quienes han provocado los recientes bloqueos, y quienes han recurrido a maniobras dilatorias, e incluso políticas, con la intención de inmovilizar la buena marcha de las actividades económicas del país.

C. Conclusiones del Comité

1. 659. El Comité observa que los alegatos presentados en este caso se refieren a la injerencia del Gobierno en los asuntos internos de los sindicatos, y que ello llevó a la ruptura del diálogo social en 1999. En particular, el Comité observa que la razón principal de la ruptura del diálogo social fue la adopción, por parte del Gobierno, del decreto núm. 99?673 de 20 de agosto de 1999. Este decreto, se reestructura el consejo de administración de la Caja Nacional de Previsión Social (CNaPS), modifica su composición (reduce el número de representantes de las organizaciones de trabajadores de ocho a seis), y su funcionamiento (introduce la participación del Estado en la presidencia rotativa). Este decreto fue posteriormente declarado inconstitucional por el Tribunal Constitucional el día 23 de agosto de 2000. Además, el Comité observa que un nuevo proyecto de decreto, presentado por el Gobierno, prevé que el Ministerio se reservaría el derecho de designar uno de los seis representantes de los trabajadores.
2. 660. El Comité observa que desde la promulgación de este decreto el Gobierno y los interlocutores sociales han firmado un Protocolo de acuerdo tripartito de fecha 8 de mayo de 2000, y que se ha creado una comisión ad hoc tripartita. Esta comisión, cuyo objetivo primordial el encontrar la solución a los problemas relativos a la composición del consejo de administración de la CNaPS, habría celebrado, según el Gobierno, nueve reuniones desde su creación. El Comité observa sin embargo que, según las organizaciones querellantes, ninguna de las exigencias planteadas ha recibido, hasta la fecha, una respuesta favorable. A la vista de las informaciones de que se dispone, el Comité no puede sino constatar que las partes en litigio se hacen mutuamente responsables de no haber llegado a una solución en el problema de la composición del consejo de administración de la CNaPS. Sin embargo, en lo que se refiere a la adopción del decreto por el que se modifica la estructura de este consejo de administración, el Comité debe recordar al Gobierno la importancia que debe atribuirse a la celebración de consultas francas y sin trabas sobre cualquier cuestión o legislación proyectada que afecte a los derechos sindicales. De la misma forma, el Comité recuerda al Gobierno que toda decisión referente a la participación de organizaciones de trabajadores en un organismo tripartito debería adoptarse tras consultar plenamente a la totalidad de las organizaciones sindicales cuya representatividad se determine con criterios objetivos [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafos 927 y 943]. Además, en lo que concierne al nuevo proyecto que reservaría al Ministerio el derecho de nombrar a uno de los seis representantes de los trabajadores, el Comité recuerda que son las organizaciones de trabajadores y no las autoridades quienes deben poder elegir en plena libertad a todos sus representantes en el seno de los órganos tripartitos. El Comité pide a las partes interesadas que no escatimen esfuerzos para lograr un acuerdo sobre la composición del consejo de administración de la CNaPS y pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto.
3. 661. En lo referente a la representatividad de las organizaciones sindicales, el Comité observa que el Gobierno en respuesta a los alegatos de las organizaciones querellantes acerca del artículo 1, párrafo 3 (nuevo) del decreto núm. 2000-291 de 3 de mayo de 2000, que obliga a los sindicatos a facilitar una lista con los nombres de sus miembros, además de una copia de los estatutos, y los nombres de los dirigentes, declara que sólo intenta demostrar la representatividad real de las organizaciones sindicales evaluando el número de afiliados de éstas. El Comité observa que, durante el curso de una reunión de la comisión ad hoc en junio de 2000, el Gobierno admitió que la representatividad de las organizaciones sindicales quedase determinada mediante el cotejo de las informaciones recabadas por las inspecciones de trabajo y las facilitadas por las organizaciones sindicales. El Comité constata que a pesar de que se pidió a estas últimas que enviasen al Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, las informaciones relativas a los criterios de representatividad con los que cuentan sus uniones regionales, las organizaciones sindicales se han mostrado incapaces de facilitar tales datos. A este respecto, el Comité recuerda que en ocasiones anteriores, ha admitido la concesión de ciertas ventajas, sobre todo en materia de representación, a las organizaciones más representativas, es decir, aquellas que cuentan con un mayor número de afiliados. La determinación de los sindicatos más representativos siempre deberá llevarse a cabo en base a criterios objetivos, precisos y preestablecidos, de manera que se evite cualquier forma de parcialidad o de abuso. Para el caso que nos ocupa, el Comité estima que no es necesario facilitar una lista con los nombres de los miembros de las organizaciones sindicales para poder determinar el número de sus afiliados, ya que un extracto de las cotizaciones sindicales serviría efectivamente para determinar el número de afiliados de una organización sindical, sin que sea por tanto necesario elaborar una lista de nombres que podría dar pie a actos de discriminación antisindical. Por consiguiente, el Comité pide al Gobierno que modifique el artículo 1, párrafo 3 del decreto núm. 2000-291 a fin de que la representatividad de las organizaciones sindicales pueda determinarse sin necesidad de que los nombres de sus afiliados tengan que ser obligatoriamente comunicados a las autoridades. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto.
4. 662. Finalmente, el Comité observa que el Gobierno no ha respondido a los alegatos relativos a las intervenciones, por parte del Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, en los asuntos internos de los sindicatos tales como la organización de misiones de delegados de los trabajadores sin conocimiento de sus respectivas confederaciones para que integren las instancias tripartitas regionales o para que faciliten nombres distintos a los ya propuestos por las confederaciones para integrar dichas estas instancias. Además, el Gobierno tampoco ha facilitado ninguna observación relativa a los alegatos sobre la violación del derecho de negociación colectiva en relación al decreto núm. 97-1355. El Comité pide al Gobierno que le haga llegar, sin dilación, sus observaciones acerca de estos alegatos.

Recomendación del Comité

1. 663. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al consejo de administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité recuerda al Gobierno que cualquier decisión referente a la participación de las organizaciones de trabajadores en un organismo tripartito deberá adoptarse, en lo sucesivo tras consultar plenamente a la totalidad de las organizaciones sindicales cuya representatividad se determine con criterios objetivos. El Comité solicita a las partes interesadas que no escatimen esfuerzos para lograr un acuerdo sobre la composición del consejo de administración de la CNaPS y solicita al Gobierno que le mantenga informado a este respecto;
   • b) en cuanto al nuevo proyecto de decreto sobre la composición del consejo de administración de la CNaPS, el Comité recuerda que son las organizaciones de trabajadores y no las autoridades quienes deben poder elegir en plena libertad a todos sus representantes en el seno de los órganos tripartitos;
   • c) el Comité solicita al Gobierno que modifique el artículo 1, párrafo 3 del decreto núm. 2000-291 para permitir que la representatividad de las organizaciones sindicales pueda quedar determinada sin necesidad de que los nombres de los afiliados deban comunicarse obligatoriamente a las autoridades. El Comité solicita al Gobierno que le mantenga informado a este respecto, y
   • d) el Comité solicita al Gobierno que envíe, sin demora, sus observaciones sobre los alegatos relativos a la intervención, por parte del Ministerio de Administración Pública, de Trabajo y de las Leyes Sociales, en los asuntos internos de los sindicatos, así como las relativas a las violaciones del derecho de negociación colectiva en virtud del decreto núm. 97-1355.