Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 329, Novembre 2002

Cas no 2195 (Philippines) - Date de la plainte: 15-AVR. -02 - Clos

1. 722. Por comunicación fechada el 15 de abril de 2002, la Asociación de Pilotos de las Líneas Aéreas de Filipinas (ALPAP) presentó contra el Gobierno de Filipinas una queja por violación de la libertad sindical.
2. 723. El Gobierno envió sus observaciones en una comunicación fechada el 5 de junio de 2002.
3. 724. Filipinas ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 725. En una comunicación fechada el 15 de abril de 2002, la ALPAP explica en primer lugar que es una organización laboral legítima, integrada por todos los pilotos de las líneas aéreas comerciales Philippine Airlines, y, antes de que se produjera el problema actual, era el agente legitimado para la negociación colectiva. La ALPAP también es miembro de la Federación Internacional de Asociaciones de Pilotos de Líneas Aéreas. La ALPAP explica a continuación que, con arreglo a la legislación vigente en Filipinas, para poder llevar a cabo legalmente una huelga, los sindicatos deben antes: a) comunicar su intención al Departamento de Trabajo y Empleo; b) dejar transcurrir un plazo de al menos 30 días cuando la huelga se deba a un estancamiento de la negociación colectiva; o un plazo de siete días cuando se trate de prácticas laborales indebidas. Sin embargo, un sindicato puede iniciar una huelga inmediatamente si ha comunicado que las prácticas laborales indebidas incluyen la terminación de la relación de empleo de los dirigentes sindicales. Ahora bien, en todos los casos de conflicto laboral, el Secretario de Trabajo y Empleo está facultado para determinar que la huelga puede afectar a los intereses públicos, y para declararse competente para conocer el conflicto, en cuyo caso, si los trabajadores huelguistas ya han iniciado una huelga, se expide inmediatamente una orden de reanudación del trabajo.
2. 726. La ALPAP explica también que varios actos del empleador, Philippines Airlines Inc. (PAL), provocaron la huelga de 5 de junio de 1998. Estos actos incluían: la jubilación forzosa de un piloto de 45 años de edad; el plan de gestión para suprimir empleos en las líneas aéreas, incluso de pilotos; una acusación infundada contra un piloto que había sido dirigente sindical; y retrasos repentinos e inexplicados en el pago de los salarios y de la cuota sindical. Por temor a perder su empleo y a que desapareciera el sindicato, el 5 de junio de 1998 la ALPAP decidió celebrar una asamblea general en la cual la mayoría de los asistentes pidió a sus delegados que actuaran de inmediato. Después de la asamblea, la ALPAP emitió un aviso de huelga por motivos de prácticas laborales indebidas y desmantelamiento del sindicato. Actuando en absoluta conformidad con la excepción permitida en el artículo 263 del Código de Trabajo, que permite ir a huelga sin votación previa sin tener que dejar transcurrir un plazo de reflexión al estar en juego la supervivencia del sindicato, la ALPAP inició una huelga alrededor de las 17 h. 30 el 5 de junio de 1998. Inmediatamente, el Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE) se declaró competente para conocer del caso; convocó a las partes a una conferencia y emitió una orden de reanudación del trabajo, fechada el 7 de junio de 1998. En la orden se concedía a la ALPAP un plazo de 24 horas para cumplir con su obligación. Sin embargo, según la ALPAP, el 6 de junio de 1998, PAL anunció oficialmente que todos los delegados de la ALPAP habían perdido su empleo. Después de comunicar este aviso, PAL indicó presuntamente que todo piloto que volviera a su trabajo sería considerado como un nuevo empleado en su cargo, con lo cual perdía las prestaciones de jubilación adeudadas hasta la fecha.
3. 727. Además, la ALPAP sostiene que, si bien la orden de retorno al trabajo fue expedida el 7 de junio de 1998, no se le envió copia de la misma hasta el 25 de junio de 1998. En cumplimiento de lo anterior, los pilotos en huelga se presentaron a trabajar a las 11 horas el 26 de junio de 1998. Sin embargo, PAL no aceptó que se incorporaran y el 2 de julio de 1998, les indicó que no aceptaría a los trabajadores huelguistas porque no habían respetado el plazo de 24 horas.
4. 728. El 1.º de junio de 1999, el Secretario de Trabajo y Empleo, a raíz de una moción presentada por ambas partes, emitió una decisión según la cual la huelga de ALPAP del 5 de junio de 1998 en adelante era ilegal por no haberse respetado los procedimientos y por no haberse respetado la orden de retorno al trabajo del 7 de junio de 1998. Por consiguiente, se consideraba que los huelguistas habían perdido sus empleos. La ALPAP presentó un recurso de reconsideración, que le fue denegado el 23 de junio de 1999. Posteriormente, la ALPAP interpuso un recurso ante el Tribunal de Apelación, que también fue rechazado.

B. Respuesta del Gobierno

1. 729. En una comunicación fechada el 5 de junio de 2002, el Gobierno señala que, en su opinión, la queja se centra en la declaración según la cual las huelgas iniciadas por la ALPAP el 5 de junio de 1998 y en adelante eran ilegales. Se consideró que esas huelgas eran «ilegales por no ajustarse a los requisitos legales y porque constituían un desacato a la orden de retorno al trabajo del 7 de junio de 1998». El Gobierno indica que la base para declarar ilegales las huelgas se examinó en detalle en la resolución del 1.º de junio de 1999 del Secretario de Trabajo y Empleo y en la decisión del 22 de agosto de 2001 del Tribunal de Apelación. Por decisión del 10 de abril de 2002 la Corte Suprema desestimó el recurso de la ALPAP interpuesto en contra de la decisión del Tribunal de Apelación.
2. 730. El Gobierno sostiene que la legislación nacional prevé un procedimiento razonable para el ejercicio del derecho de huelga, en particular la obligación de decidir la huelga por votación (artículo 263 del Código de Trabajo). En el apartado 3 de la regla XXII del reglamento para aplicar el Código de Trabajo se indica que: «... en caso de prácticas laborales indebidas, como por ejemplo el despido de un delegado sindical ..., que puedan constituir una acción antisindical, y una amenaza para la existencia del sindicato, no procederá dejar transcurrir el plazo de reflexión de 15 días y el sindicato podrá tomar acciones inmediatas una vez que se lleve a cabo la votación para decidir la huelga y que los resultados de la misma sean comunicados a la oficina regional competente de la Junta».
3. 731. A este respecto, el Gobierno señala que la Corte Suprema ha decidido que la obligación de celebrar votaciones para decidir la huelga es obligatoria porque anteriormente se habían llevado a cabo muchas huelgas desastrosas sólo por insistencia de grupos minoritarios del sindicato. Por consiguiente, el Gobierno sostiene que la excepción aducida por la ALPAP no es tal, ya que la ley es clara al indicar que es necesario proceder a una votación antes de iniciar una huelga, incluso en casos en los que no procede dejar transcurrir un plazo de reflexión. El Gobierno insiste en el hecho de que está claro que la ALPAP no llevó a cabo una votación para decidir la huelga y que ningún delegado debidamente electo fue despedido, razón por la cual no estaba justificado llevar a cabo una huelga inmediata.
4. 732. En cuanto a la orden de retorno al trabajo, el Gobierno recuerda que la disposición pertinente del Código de Trabajo es el artículo 263, g) en cuya virtud:
   • Cuando, a su juicio, se produzca un conflicto laboral que dé lugar o pueda dar lugar a una huelga o a un cierre patronal en un sector de la industria indispensable para el interés nacional, el Secretario de Trabajo y Empleo podrá declararse competente en la materia y resolver al respecto, o remitir el caso a la Comisión para que proceda a un arbitraje obligatorio. Dicha asunción de competencia o remisión tendrá por efecto suspender automáticamente la huelga o cierre patronal pendiente o que se tiene la intención de efectuar, según lo dispuesto en la orden. Si al declararse la asunción de competencia o remisión ya se ha llevado a cabo alguna de estas acciones, todos los trabajadores huelguistas o afectados por el cierre patronal deberán volver inmediatamente a su trabajo y el empleador deberá reanudar inmediatamente sus operaciones y readmitir a todos los trabajadores en las mismas condiciones que antes de la huelga o del cierre patronal.
   • El Gobierno explica que la orden de retorno al trabajo de 7 de junio de 1998 reconocía el efecto de una huelga en la industria de la aviación civil, dada la importancia de la PAL en el mercado del transporte de pasajeros y de carga.
5. 733. Por último, el Gobierno señala que el cumplimiento de los requisitos legales es necesario para el buen ejercicio del derecho de huelga y que éstos no constituyen herramientas de represión para coaccionar a los trabajadores.

C. Conclusiones del Comité

1. 734. El Comité observa que, en el presente caso, la organización querellante (ALPAP) alega que tras la realización de una huelga contra la dirección de Philippine Airlines Inc. (PAL) por prácticas laborales indebidas, el Departamento de Trabajo y Empleo (DOLE) se declaró competente para tratar el conflicto y expidió una orden de retorno al trabajo. La ALPAP también alega que, al declararse ilegal la huelga, todos los trabajadores huelguistas perdieron su empleo y el sindicato quedó prácticamente desmantelado.
2. 735. El Comité observa que, según el Gobierno, el objeto principal de la queja es el hecho de que la huelga iniciada por la ALPAP el 5 de junio de 1998 fue declarada ilegal por no haberse respetado los requisitos legales y la orden de retorno al trabajo de 7 de junio de 1998. Según el Gobierno, el hecho de que la ALPAP no respetara el requisito legal de efectuar una votación antes de iniciar la huelga el 5 de junio de 1998 la puso al margen de la ley, lo cual fue confirmado por distintas decisiones de los tribunales nacionales, incluida la Corte Suprema, en abril de 2002.
3. 736. A este respecto, el Comité recuerda que ya ha considerado que las obligaciones de dar un aviso previo al empleador antes de convocar una huelga y de decidir una huelga por votación secreta son aceptables. Sin embargo, a juicio del Comité, el problema del presente caso reside principalmente en el contenido del artículo 263, g) del Código de Trabajo. El Comité observa que esta disposición permite al Secretario de Trabajo y Empleo someter un conflicto a un procedimiento de arbitraje obligatorio, y, en consecuencia, poner fin a una huelga, incluso en situaciones que afectan a servicios no esenciales o que no son de crisis nacional aguda. La disposición atribuye al Secretario tal autoridad en los casos en que él opina que existe «un conflicto de trabajo que dé lugar o pueda dar lugar a una huelga o a un cierre patronal en un sector de la industria indispensable para el interés nacional». Esta disposición también faculta al Presidente para determinar «qué industrias son, a su modo de ver, indispensables para el interés nacional», y le permite intervenir en todo momento y declararse competente «respecto de cualquier conflicto de trabajo de este tipo para solucionarlo o ponerle fin». En este sentido, el Comité recuerda que la responsabilidad de declarar una huelga ilegal no debería recaer en el Gobierno sino en un órgano independiente que goce de la confianza de las partes implicadas [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, 1966, párrafo 577]. Además, el Comité observa que desde hace varios años, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha venido solicitando al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar el artículo 263, g), del Código de Trabajo a fin de ponerlo en conformidad con las exigencias del Convenio.
4. 737. En este caso el Comité toma nota de que, menos de 48 horas después de la huelga convocada por la ALPAP, el Secretario de Trabajo y Empleo se declaró competente para resolver el conflicto y expidió una orden de retorno al trabajo, teniendo en cuenta el efecto de una huelga en la industria de la aviación civil y considerando la importante parte de mercado de PAL en el transporte de pasajeros y de carga. A este respecto, el Comité recuerda que anteriormente nunca consideró el transporte, en general, ni a los pilotos de líneas aéreas, en particular, como servicios esenciales en el sentido estricto del término. El Comité recuerda que, para determinar los casos en los que podría prohibirse la huelga, el criterio determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente para la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., cuarta edición, 1996, párrafos 540 y 545]. Además, cuando la suspensión total y prolongada del trabajo dentro de un sector importante de la economía pueda provocar una situación que ponga en peligro la vida, la seguridad o la salud de la población, podría ser legítimo impartir a determinada categoría del personal la orden de reanudar el trabajo si, por su magnitud y duración, la huelga pudiera provocar dicha situación. En cambio, exigir que se reanude el trabajo en los casos no comprendidos bajo esta condición es contrario a los principios de la libertad sindical [véase Recopilación, op. cit., párrafo 572]. Por está razón, el Comité insta al Gobierno a que enmiende el apartado g) del artículo 263 del Código de Trabajo, a fin de ponerlo en plena conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto.
5. 738. En cuanto a las sanciones impuestas a los huelguistas afiliados a la ALPAP, en particular la pérdida de su empleo, el Comité recuerda que los principios de la libertad sindical no brindan protección en los casos de abuso que consisten en actos delictivos perpetrados al ejercer el derecho de huelga. Sin embargo, en el presente caso, parecería que la huelga iniciada por la ALPAP fue por completo pacífica. El Comité recuerda, pues, que el recurso a medidas extremadamente graves, tales como el despido de los trabajadores por haber participado en una huelga y la negativa a reintegrarlos en sus empleos, implica un grave riesgo de abuso y constituye una violación de la libertad sindical. Además, el Comité siempre ha considerado que sólo debería ser posible aplicar sanciones por efectuar una huelga cuando las prohibiciones relativas al derecho de huelga están en conformidad con los principios de la libertad sindical. Como se señala más arriba, algunas de las limitaciones al derecho de huelga contenidas en la legislación no están en conformidad con los principios del Convenio núm. 87. El Comité, si bien reconoce el hecho de que se podía exigir a la ALPAP que efectuara una votación para declarar la huelga antes de llevarla a cabo, considera, sin embargo, que el Secretario de Trabajo y Empleo no debería haberse declarado competente para conocer en el conflicto ni haber puesto fin de inmediato a la huelga. Más aún, el Comité considera que sanciones tales como los despidos masivos, en relación con las acciones de huelga deberían guardar proporción con el delito, o la falta cometida. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que inicie discusiones a fin de examinar un eventual reintegro en sus puestos de trabajo, de todos los trabajadores afiliados a la ALPAP que fueron despedidos tras la huelga efectuada en junio de 1998. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 739. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) recordando que la responsabilidad de declarar una huelga ilegal no debería recaer en el Gobierno sino en un órgano independiente que goce de la confianza de todas las partes implicadas, el Comité insta al Gobierno a que enmiende el apartado g) del artículo 263 del Código de Trabajo para ponerlo en plena conformidad con los principios de la libertad sindical. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto, y
   • b) el Comité, si bien reconoce el hecho de que se podía haber exigido a la ALPAP que celebrara una votación antes de declarar la huelga, considera, sin embargo, que el Secretario de Trabajo y Empleo no debería haberse declarado competente para conocer en el conflicto ni haber puesto fin con carácter inmediato a la huelga. Más aún, teniendo en cuenta que las sanciones tales como los despidos masivos en relación con las acciones de huelga deberían guardar proporción con el delito o la falta cometida, el Comité pide al Gobierno que inicie discusiones a fin de examinar un eventual reintegro en sus puestos de trabajo, de todos los trabajadores afiliados a la ALPAP que fueron despedidos tras la huelga efectuada en junio de 1998. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado a este respecto.