Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 330, Mars 2003

Cas no 2212 (Grèce) - Date de la plainte: 11-JUIL.-02 - Clos

1. 721. Por comunicación de 11 de julio de 2002, la Federación Panhelénica de la Gente de Mar (PNO) presentó una queja contra el Gobierno de Grecia por violación de la libertad sindical. La Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) y la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (FIT) se solidarizaron con la queja en sus comunicaciones de 16 y 30 de julio de 2002 respectivamente.
2. 722. El Gobierno transmitió sus observaciones en comunicaciones de 27 de agosto y 12 de noviembre de 2002.
3. 723. Grecia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 724. Por comunicación de 11 de julio de 2002, la Federación Panhelénica de la Gente de Mar (PNO), que es la organización de la gente de mar de más alto nivel y federa 14 organizaciones afiliadas, alega que el Gobierno ha violado los derechos sindicales al emitir una orden de movilización para poner fin a una huelga legal.
2. 725. La PNO declara que el 11 de diciembre de 2001, su consejo general (en orden de jerarquía, el segundo órgano constitucional de la Federación, siendo el primero el congreso y el tercero el comité ejecutivo) encomendó a su comité ejecutivo que a menos que las legítimas y justas reivindicaciones de los marinos, así reconocidas por el Gobierno, fueran resueltas favorablemente en un período de seis meses, la PNO declarara una huelga general. La PNO agrega que sus peticiones consisten en el aumento de las pensiones y las prestaciones de los fondos de previsión y, más específicamente, comprenden: a) el establecimiento del calendario preciso de reajuste de las pensiones básicas de los marinos jubilados al 80 por ciento de los salarios pagados a los marinos empleados (en lugar del 60 por ciento) calculadas sobre la base de todos los subsidios y demás asignaciones respecto de los cuales se hicieron deducciones en favor del Fondo de Retiro de la Gente de Mar; b) el aumento de la pensión complementaria en un 1,5 por ciento por año con el fin de llegar al 30 por ciento de la pensión principal; c) la duplicación de las prestaciones en forma de sumas fijas que otorgan los fondos de previsión a los oficiales y los marineros; y d) la creación de un fondo de desempleo independiente.
3. 726. Según afirma la PNO, como las reivindicaciones mencionadas no fueron resueltas favorablemente en el período de seis meses, el comité ejecutivo declaró una huelga nacional escalonada de 48 horas, desde las seis de la mañana del 11 de junio de 2002 hasta la misma hora del 13 de junio de 2002. De acuerdo con la PNO, inmediatamente después de la declaración de la huelga, se celebraron varias reuniones entre el Ministro de la Marina Mercante y el comité ejecutivo de la PNO. El 6 de junio de 2002, el Ministro transmitió a la PNO el texto del proyecto de disposiciones legislativas, acompañado por una nota explicativa, que sería incorporado al proyecto de ley de seguridad social (que trata de la reforma del sistema de jubilación de los trabajadores portuarios) que estaba siendo examinado en ese momento por el Parlamento. El texto propuesto se refería a las dos primeras reivindicaciones de la PNO. Establecía que a partir del 1.º de enero de 2003 las pensiones principales de los marinos ascenderían al 70 por ciento de los salarios de los marinos empleados, el subsidio dominical incluido, y que las pensiones complementarias serían aumentadas en 1,5 por ciento por año hasta alcanzar el 30 por ciento de los niveles de las pensiones principales. Entre otras consideraciones, la nota explicativa preveía que las disposiciones en examen serían incorporadas como anexo a la ley de seguridad social, y que los aumentos de las pensiones de los marinos serían financiados por el presupuesto del Estado como reconocimiento de las características particulares de la profesión de la gente de mar y de su importante contribución al desarrollo de la economía nacional. La PNO adjunta los dos documentos firmados por el Ministro de la Marina Mercante y el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, pero no por el Ministro de Finanzas y Economía.
4. 727. La PNO declara que considerando que las firmas y las seguridades dadas por los ministros responsables eran dignas de confianza, decidió en ese mismo día (6 de junio de 2002) levantar provisionalmente la huelga que debía tener lugar el 11 de junio de 2002. Asimismo, la PNO alega que mientras esperaba que el Ministro de Finanzas y Economía firmara el proyecto de legislación antes mencionado, el Ministro de la Marina Mercante hizo declaraciones a la prensa en las cuales expresaba divergencias con respecto a las disposiciones legislativas acordadas y aplazaba su aplicación por tiempo indefinido. La PNO declara que habida cuenta de estos hechos decidió declarar una huelga nacional escalonada de 48 horas del 18 al 20 de junio de 2002 en todos los tipos de barco; el 20 de junio la huelga fue prolongada por 48 horas más, y el 21 de junio la huelga fue dada por terminada a causa de una orden de movilización emitida por el Gobierno, medida generalmente reservada a situaciones de emergencia nacional. La PNO agrega que sus afiliados no tenían más opción que acatar la orden pues ésta implicaba que de no volver al trabajo los marinos podían ser detenidos y/o castigados con sanciones pecuniarias.
5. 728. La PNO adjunta el texto de la orden de movilización sustentada en la imperiosa necesidad de prevenir las consecuencias perjudiciales de una huelga prolongada que había causado una grave alteración de la vida económica y social del país y de preservar la salud de los habitantes de las islas apartadas. La PNO sostiene que la orden de movilización del Gobierno emitida exactamente tres días y medio después de comenzada una huelga sindical legal, con el apoyo del 100 por ciento de los marinos griegos, constituye una medida demasiado estricta que contraviene los principios de la libertad sindical y el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Además, adjunta una declaración de apoyo a la PNO adoptada por el Centro de Trabajadores del Pireo, que es un departamento de la Confederación General de Trabajadores Griegos. La declaración condena la orden de movilización por ser una medida coercitiva y antidemocrática que no conduce a encontrar la verdadera solución del problema.

B. Respuesta del Gobierno

1. 729. En su respuesta de 27 agosto de 2002, el Gobierno afirma haber atendido positiva y oportunamente todas las peticiones formuladas por la PNO. El Gobierno adjunta un folleto del Ministerio de la Marina Mercante, titulado «Decisiones del Gobierno relativas a la gente de mar griega» — distribuido a los marinos después de la emisión de la orden de movilización de junio de 2002 — el cual contiene una declaración detallada al respecto. En cuanto a la primera reivindicación de la PNO, a saber, el establecimiento de un calendario preciso para el reajuste de todas las pensiones al 80 por ciento de los salarios pagados a los marinos empleados, en el folleto el Gobierno declara que resolvió esta cuestión aumentando las pensiones del 60 por ciento del salario nominal al 70 por ciento del salario real (salario básico más subsidio dominical). Con respecto a la segunda reivindicación, a saber, el aumento de la pensión complementaria en un 1,5 por ciento anual hasta alcanzar el 30 por ciento de la pensión principal, el Gobierno declara haberla aceptado. En cuanto a la tercera, a saber, la duplicación del importe pagado en concepto de suma fija, el Gobierno declara que, dado que las instituciones competentes eran entidades de derecho privado, se había decidido que la PNO y el Ministerio de la Marina Mercante colaborarían en la reorganización radical, la reforma y la racionalización del sistema de pago de sumas fijas. En cuanto a la cuarta reivindicación, a saber, la creación de un fondo de desempleo independiente, el Gobierno declara que la había aceptado y que se había creado un comité compuesto por representantes de la PNO, el Ministerio de la Marina Mercante, el Ministerio de Trabajo, la Organización de Empleo de la Mano de Obra, la Confederación General de Trabajadores Griegos, etc., con miras a crear un fondo especial de desempleo para marinos. El Gobierno declara haber aceptado además la reivindicación que se oponía a la integración del Fondo de Retiro de la Gente de Mar al Fondo General de la Seguridad Social. Por consiguiente, la disposición correspondiente no fue incluida en el proyecto de ley de seguridad social que trataba de la reforma del sistema de pensiones de los trabajadores portuarios.
2. 730. El Gobierno explica que la única cuestión que quedaba abierta y que era un punto de fricción era la modalidad de pago del aumento de las pensiones en un 70 por ciento o, en los términos de la PNO, el calendario del aumento. El Gobierno indica en el folleto que el presupuesto del Estado, al pagar 161 mil millones de dracmas, cubre el déficit del Fondo de Retiro de la Gente de Mar, que en 2002 ascendía a 188 mil millones de dracmas. A fin de satisfacer las reivindicaciones de la PNO, el Gobierno debería asignar 40 mil millones por año, con lo cual agotó sus posibilidades de dar apoyo financiero al Fondo. El Gobierno explica que el costo es alto por que en el Fondo de Retiro de la Gente de Mar, a diferencia de otros fondos, los aumentos se pagan a todos los jubilados y no sólo a los que se retirarán una vez que esté en vigencia la nueva norma legal. El Gobierno declara que en un comienzo había aceptado que sería posible pagar en 2003 la totalidad del aumento porcentual. En aquel momento, el costo estimado se calculaba entre 9 y 15 mil millones de dracmas. Sin embargo, el informe de la Dirección General de Contabilidad del Estado reveló que el costo sería mucho más alto y requeriría un monto anual de 40 mil millones de dracmas. El Gobierno declara que, en consecuencia, decidió proponer un pago gradual durante un período de cinco años. El Gobierno declara que la PNO pese a haber dicho que haría una nueva propuesta, decidió prolongar la huelga sin dar respuesta alguna. El Gobierno anuncia aumentos porcentuales sin precedentes de las pensiones para el período 2003?2007.
3. 731. Además, el Gobierno declara en el folleto que, si bien los tres ministros (el de Economía, el de Trabajo y el de la Marina Mercante) estaban de acuerdo en aceptar las peticiones de la PNO, el Ministro de Finanzas y Economía no había firmado el texto de la nueva legislación acordada por los motivos que siguen a continuación. Si bien durante cuatro meses el Ministro de la Marina Mercante había pedido a la PNO que aceptara incluir un artículo separado sobre la cuestión en el proyecto de ley de seguridad social, la respuesta fue siempre negativa hasta la víspera del día en que el proyecto de ley fue presentado en el Parlamento. En ese momento, se trató de agregar un anexo, lo que no se logró debido a las disposiciones del nuevo reglamento del Parlamento y al hecho de no haberse recibido el informe de la Dirección General de Contabilidad del Estado. Por lo tanto, el proyecto de texto está firmado por los dos ponentes y no por el Ministro de Finanzas y Economía. Sin embargo, éste último declaró en el Parlamento que las pensiones serían aumentadas del 60 por ciento al 70 por ciento en virtud de otra ley.
4. 732. El Gobierno adjuntó al folleto distribuido a los marinos un anexo titulado «Aumentos de las pensiones de los marinos de acuerdo con las decisiones del Gobierno» con cuadros sobre los aumentos previstos año tras año de 2003 a 2007. Según esos cuadros, las pensiones aumentarán un dos por ciento por año, lo que equivale al dos por ciento de los salarios reales (el básico más el subsidio dominical) en 2003, 64 por ciento en 2004, 66 por ciento en 2005, 68 por ciento en 2006 y 70 por ciento en 2007. Además, en el folleto el Gobierno declara que estas decisiones son válidas y que respaldará las medidas anunciadas, que son elementos fundamentales de la política naviera del Gobierno, y que procederá a aplicar las decisiones adoptadas mediante la negociación, por considerar que dichas reivindicaciones son justas y refuerzan a la gente de mar y al sector naviero del país. Además, el Gobierno afirma que el sector naviero no es propiedad privada de los armadores ni de los sindicalistas ni de los servicios del Estado ya que pertenece al pueblo todo y a la economía nacional, que son los que dan respaldo financiero al sector.
5. 733. Por otra parte, el Gobierno declara que aún en el caso en que el pago de los aumentos de las pensiones se hiciera en la forma de una suma fija en 2003, como lo reclama la PNO, las diferencias comparativas con el total de los aumentos serían pequeñas y esas pequeñas diferencias no deberían traducirse abusivamente en daños tan grandes como los que sufren los ciudadanos, el sector del turismo, los productores, los comerciantes y las islas. No puede ser aceptable en términos sociales o políticos que semejantes diferencias entre los sindicatos y el Gobierno, imposibles de discernir para la sociedad, conduzcan a tamaño desastre y aislamiento.
6. 734. En repuesta a la queja, el Gobierno declara que pese a haber reaccionado positiva y oportunamente a las peticiones formuladas por la PNO, ésta última emitió un anuncio escrito de la declaración de una huelga nacional rotativa de 48 horas dirigido a las tripulaciones de todas las clases de barcos con el propósito de escalonar sus actividades, la cual debía comenzar a las seis de la mañana del 18 de junio de 2002 y durar hasta la misma hora del 20 de junio de 2002. Durante la huelga, la PNO sacó otro anuncio para indicar que la huelga continuaría de la seis de la mañana del 20 de junio de 2002 hasta la misma hora del 22 de junio de 2002. En el curso de la huelga, la PNO anunció que la huelga se prolongaría de la seis de la mañana del 22 de junio de 2002 hasta la misma hora del 24 de junio de 2002. Llegado ese momento, en virtud de las resoluciones núms. Y369 y Y370 de 20 de junio de 2002, el Primer Ministro puso a los tripulantes de los barcos de la marina mercante en situación de movilización general y autorizó al Ministro de la Marina Mercante a declarar la movilización y a tomar todas las medidas necesarias para garantizar el funcionamiento sin trabas de la vida política y social del país y para evitar los riesgos que amenazan la salud de los habitantes de las islas apartadas. En virtud de la resolución núm. 199 del 21 de junio de 2002, el Ministro de la Marina Mercante declaró la movilización general de los tripulantes de los barcos de la marina mercante, a partir de las cuatro de la tarde de ese mismo día.
7. 735. En su respuesta, el Gobierno declara que el único objetivo y consecuencia de la declaración de movilización de los marinos fue la protección de la salud pública. De acuerdo con el Gobierno, es bien sabido que Grecia posee un gran número de islas habitadas y que durante el verano, del que sin duda forman parte los últimos 10 días de junio, la población de las islas aumenta dado que un número considerable de turistas vienen a sumarse a los habitantes permanentes. El transporte marítimo tiene una influencia directa en el ritmo ordenado de la vida de las islas, lo que es crucial en el caso de algunas de ellas. El Gobierno declara que los barcos mercantes son el medio principal y, en algunos casos, único, de transporte a las islas de alimentos, agua, medicamentos y otros abastecimientos como el combustible, sin los cuales peligra la salud pública. Por otra parte, los barcos mercantes son el principal medio de transporte de pacientes y personal médico a las unidades primarias y secundarias del sistema nacional de salud. Esta clase de transporte tiene lugar prácticamente a diario entre las islas, así como también entre las islas y el continente. El Gobierno agrega que con anterioridad a la adopción y aplicación de las resoluciones mencionadas, habían transcurrido cuatro días sin transporte marítimo dentro del país con riesgos evidentes para la salud pública.
8. 736. El Gobierno agrega que antes de adoptar y aplicar las resoluciones, había recibido informaciones de las islas referentes a un gran número de casos de falta de medicamentos. El Gobierno adjunta ocho cartas provenientes de autoridades locales de las islas, fundaciones universitarias y asociaciones privadas que señalan diferentes casos de falta de existencias de artículos de primera necesidad y de casos de imposibilidad de prestar servicios médicos.
9. 737. Además, el Gobierno adjunta un documento enviado por el Ministerio de la Marina Mercante, más precisamente, por el Director de la Administración de Puertos, después de que la PNO hubiera anunciado, el 16 de junio de 2002, la decisión de declarar la huelga, en el que solicitaba a la PNO que aceptara el funcionamiento de al menos una ruta costera desde los puertos del Pireo y Rafina a cada una de las islas de destino (norte del Egeo, Cícladas, Dodecaneso, Creta, Islas del Golfo de Argosaronikos) con el objeto de mantener la mínima relación marítima con las islas, a fin de garantizar y preservar las condiciones de vida de la población considerando que las necesidades verdaderamente esenciales son atendidas por el transporte marítimo. Además, el documento indica que dejando de lado el hecho de que la legislación en vigor establece el procedimiento de declaración de huelgas, el ejercicio del derecho de huelga garantizado por la Constitución no debería ser utilizado contra los derechos del ciudadano al orden y al transporte libre y que en este marco, la práctica general en relación con todos los medios de transporte es muy familiar. El Gobierno añade que la PNO no reaccionó positivamente a la propuesta del documento.
10. 738. El Gobierno añade que las resoluciones sometidas al Primer Ministro y al Ministro de la Marina Mercante son perfectamente legales, fueron adoptadas según los procedimientos legales vigentes y están en conformidad con la Constitución, sin que se pueda en modo alguno considerar que contravienen las obligaciones que adquirió el país al ratificar normas internacionales y, en particular, el Convenio núm. 87. Además, añade que las resoluciones mencionadas sólo fueron adoptadas cuando el Gobierno se encontró ante una situación de crisis nacional. Esta medida, tomada después de haber agotado todos los medios a su disposición y teniendo en cuenta la necesidad urgente de prevenir los perjuicios de una huelga de gran amplitud que causaba una grave perturbación de la vida económica y social del país, tenía por objeto defender valores sociales superiores y garantizar la salud de los habitantes de las islas apartadas. Según el Gobierno, la aplicación de las resoluciones mencionadas dio por resultado la restauración y mantenimiento de las condiciones que son necesarias especialmente en verano para prevenir y combatir los graves riesgos que amenazan la salud pública. Por lo tanto, están directa y fundamentalmente relacionadas con el interés general, sin por ello afectar los derechos sindicales y el sistema de seguridad social de los marinos.
11. 739. Por comunicación de fecha 12 de noviembre de 2002, el Gobierno declara que la movilización de los tripulantes de los barcos de la marina mercante fue levantada el 25 de septiembre de 2002 por la resolución núm. 491/2002 del Primer Ministro y la resolución núm. 283/2002 del Ministro de la Marina Mercante, habida cuenta del hecho de que habían desaparecido los motivos por los cuales había sido impuesta la movilización.

C. Conclusiones del Comité

1. 740. El Comité observa que este caso se refiere a varios alegatos de violación de la libertad sindical provocados por la emisión de una orden de movilización con el objeto de poner fin a una huelga legal.
2. 741. El Comité toma nota de que ya en diciembre de 2001, la PNO había anunciado su intención de declarar una huelga en caso de que no fueran satisfechas sus reivindicaciones y, en particular, el establecimiento de un calendario específico para el reajuste de la pensión principal de los marinos jubilados la que debía ser llevada al 80 por ciento del salario pagado a los marinos en empleo (en lugar del 60 por ciento). Además, el Comité toma nota de que a principios de junio no se había llegado a ningún acuerdo respecto de las reivindicaciones de la PNO, y de que, en consecuencia, la PNO decidió declarar una huelga nacional escalonada de 48 horas para el 11 de junio de 2002. El Comité observa que después de ese anuncio se iniciaron negociaciones entre el Ministerio de la Marina Mercante y el comité ejecutivo de la PNO y que se llegó a un acuerdo el 6 de junio de 2002 cuando el Ministerio de la Marina Mercante comunicó a la PNO dos documentos que se referían a algunas de las peticiones y disponían, entre otras cosas, que a partir del 1.º de enero de 2003 la pensión principal de los marinos alcanzaría el 70 por ciento de los salarios de los marinos empleados, incluido el subsidio dominical. Los documentos mencionados contenían una propuesta de proyecto de legislación que debía ser incorporado al proyecto de ley de seguridad social que estaba siendo considerado por el Parlamento y una nota explicativa; dichos documentos estaban firmados por el Ministerio de la Marina Mercante y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pero no por el Ministerio de Finanzas y Economía. El Comité toma nota de que la PNO alega haber decidido ese mismo día levantar provisionalmente la huelga, por considerar que las firmas y las seguridades dadas eran dignas de confianza.
3. 742. El Comité observa que tanto el querellante como el Gobierno declaran que el acuerdo entre el Gobierno y la PNO no fue llevado a la práctica tal como se había previsto. Por su parte, la PNO alega que mientras esperaba la firma del Ministro de Finanzas y Economía, tuvo conocimiento de una declaración hecha a la prensa por el Ministro de la Marina Mercante según la cual la ejecución de parte del acuerdo sería aplazada por tiempo indefinido. Por otra parte, el Gobierno declara que después de la conclusión del acuerdo fue informado por la Dirección General de Contabilidad del Estado que los aumentos concedidos en el acuerdo eran muy superiores a las estimaciones iniciales y, en consecuencia, decidió proponer a la PNO una modificación del acuerdo a fin de que el aumento de las pensiones tuviera lugar gradualmente a lo largo de un período de cinco años. El Gobierno agrega que fue imposible dar seguimiento al acuerdo obteniendo del Parlamento que examinara el proyecto de legislación acordado, entre otros motivos, por no estar disponible el informe pertinente de la Dirección General de Contabilidad del Estado. El Comité toma nota de que dadas esas circunstancias, el proyecto de propuesta no fue firmado por el Ministro de Finanzas y Economía y que este último declaró en el Parlamento que el aumento de las pensiones sería establecido por otra ley.
4. 743. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual la PNO decidió hacer huelga sin presentar nuevas propuestas declarando una huelga nacional escalonada de 48 horas del 18 al 20 de junio de 2002, que sería prolongada el 20 de junio por 48 horas más. A las cuatro de la tarde del 21 de junio de 2002, es decir, tres días y medio después de comenzada la huelga, los tripulantes de los barcos de la marina mercante fueron declarados en situación de movilización general en virtud de las resoluciones del primer Ministro y del Ministro de la Marina Mercante del 20 y el 21 de junio respectivamente. El Comité toma nota de la declaración de la PNO según la cual sus afiliados estaban obligados a acatar la orden de movilización so pena de ser detenidos y/o castigados con sanciones pecuniarias.
5. 744. El Comité también toma nota de que después de emitir la orden de movilización, el Gobierno publicó en un folleto que también fue distribuido a los marinos, las decisiones que había tomado respecto del pago escalonado de los aumentos de las pensiones a lo largo de un período de cinco años reiterando su compromiso de tomar las medidas apropiadas para su ejecución. El Comité observa que, si bien el acuerdo inicial consistió en conceder un aumento de 10 por ciento de las pensiones a partir de enero de 2003, el Gobierno anunciaba la decisión de aplicar los aumentos gradualmente concediendo un aumento de 2 por ciento año tras año de 2003 a 2007.
6. 745. El Comité ha considerado en el pasado que los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 818] y que las facultades presupuestarias reservadas a la autoridad legislativa no deberían tener por resultado impedir el cumplimiento de los acuerdos celebrados directamente por esa autoridad o en su nombre. Además, el Comité considera que para que las negociaciones sean positivas, las partes deben tener acceso a todos los datos financieros, presupuestarios y de otra naturaleza que les permitan evaluar la situación sobre la base de los hechos. Por consiguiente, el Comité estima que, dado que el presupuesto del Fondo de Retiro de la Gente de Mar depende del presupuesto del Estado, no habría sido criticable que, en algún momento durante los seis meses de negociaciones, el Gobierno hubiera solicitado el informe a la Dirección General de Contabilidad del Estado, a fin de que las partes pudieran tener la posibilidad de expresar sus opiniones respecto del informe y tuvieran en cuenta su contenido.
7. 746. Además, el Comité toma nota de que no hubiera sido objetable que el Gobierno, una vez que hubiera estado claro que la aplicación del acuerdo era prácticamente imposible y después de haber agotado de buena fe todos los esfuerzos para conseguir la aplicación del acuerdo, se empeñara concretamente en la renegociación del acuerdo con el fin de encontrar una solución que fuera aceptable para las dos partes. A este respecto, el Comité toma nota de que el Gobierno no facilita detalle alguno acerca de la manera en que hizo una nueva propuesta a la PNO con el fin de renegociar el acuerdo, y no indica si el proyecto de ley que mencionó el Ministro de Economía y Finanzas en el Parlamento como un medio alternativo para aplicar el acuerdo, está ya en vigor o será presentado en el futuro. El Comité considera que el hecho de que la PNO recurriera a la huelga no impedía que prosiguieran las negociaciones y recuerda que el derecho de huelga constituye uno de los medios esenciales de que disponen los trabajadores y sus organizaciones para promover y defender sus intereses profesionales [véase Recopilación, op. cit., párrafo 475].
8. 747. El Comité observa que los aumentos concedidos a los jubilados en virtud de las decisiones adoptadas por el Gobierno no corresponden a los que habían sido acordados en un primer momento con la PNO y, en particular, toma nota de la declaración del Gobierno según la cual éste cumpliría lo anunciado. El Comité considera que la intención declarada por el Gobierno de poner en práctica las medidas anunciadas sin obtener el acuerdo de la PNO constituye una modificación unilateral del acuerdo, lo que contraviene el artículo 4 del Convenio núm. 98. Si bien el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual las diferencias restantes con la PNO eran pequeñas, observa que por ser voluntaria la negociación colectiva exige que dichas diferencias sean resueltas mediante un acuerdo en lugar de serlo por la vía de decisiones unilaterales. El Comité solicita al Gobierno que inicie negociaciones con el querellante lo antes posible y con el cabal conocimiento de los hechos pertinentes, con el objeto de llegar a un acuerdo entre las partes sobre el calendario para la asignación a los marinos de los aumentos de las pensiones, y lo mantenga informado de la evolución de la situación al respecto.
9. 748. El Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual la orden de movilización tenía exclusivamente por objeto la protección de la salud pública y que había sido adoptada ante una situación de crisis nacional aguda con el fin de garantizar la salud de los habitantes de las islas apartadas, después de haber agotado los demás medios que tenía a su disposición para enfrentar la situación. El Comité toma nota de que según el Gobierno la población de las islas aumenta en verano al sumarse a los habitantes permanentes un número considerable de turistas, siendo que los barcos mercantes son el principal y, en ciertos casos, el único medio de transporte de alimentos, agua y medicamentos, y contribuyen sustancialmente al transporte de pacientes y personal médico entre las unidades primarias y secundarias del sistema nacional de salud. El Comité también toma nota de que según el Gobierno el hecho de que durante casi cuatro días no hubiera habido transporte marítimo en el país provocó riesgos evidentes para la salud pública. El Comité toma nota de las ocho cartas adjuntas a la respuesta del Gobierno provenientes de autoridades locales (los prefectos de las islas de Samos y Lesbos, los presidentes de la comunidad de la prefectura de las Cícladas, los alcaldes de las islas de Milos, Paros e Ios, el Consejo Municipal de la isla de Paros), centros médicos (el director del centro médico de Milos y el hospital general universitario de Heraclion) y una asociación de hoteleros (la Asociación de Hoteleros de Milos), las que, entre otras cosas, se referían al hecho de que la huelga provocaba la escasez de artículos de primera necesidad y de productos frescos y que, además, impedía a un equipo de médicos voluntarios realizar las visitas programadas de las unidades a los centros médicos secundarios de las islas. Además, el Comité toma nota de que según la declaración de la PNO la huelga debió ser muy general puesto que afectó toda clase de barcos y participaron en ella el 100 por ciento de los marinos. Sin embargo, el Comité toma nota también de que la huelga sólo duró tres días y medio y que las cartas mencionadas se refieren principalmente a los efectos económicos de la huelga en relación con la temporada turística, mencionando las cuestiones relativas a la salud pública en un segundo plano. El Comité considera, por lo tanto, que las pruebas aportadas confirman que hubo riesgos potenciales para la población de las islas, pero no revelan la existencia de una situación de crisis nacional aguda.
10. 749. El Comité recuerda que el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse: 1) en la función pública sólo en el caso de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado, o 2) en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir, aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 526]. Por lo que se refiere a la función pública, el Comité considera que el hecho de que el Fondo de Retiro de la Gente de Mar sea respaldado por el presupuesto del Estado no sitúa a los marinos en el régimen de los funcionarios públicos. En cuanto a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, el Comité ha observado en el pasado que el servicio de trasbordadores y el transporte de pasajeros y mercancías no son servicios esenciales [véase Recopilación, op. cit., párrafos 563 y 566]. Sin embargo, el Comité ha estimado también que lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto del término depende en gran medida de las condiciones propias de cada país y que el concepto de servicios esenciales no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad o la salud de las personas en toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 541]. Por consiguiente, el Comité ha considerado que dadas las dificultades y molestias que puede causar a los habitantes de las islas a lo largo de la costa la interrupción de los servicios de trasbordador, puede acordarse que deba mantenerse un servicio mínimo en caso de huelga [véase Recopilación, op. cit., párrafo 563], y ha estimado además que el transporte de pasajeros y mercancías es un servicio público de importancia trascendental de un país y, por tanto, en caso de huelga puede justificarse la imposición de un servicio mínimo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 566]. Por consiguiente, el Comité estima que dadas las condiciones propias del presente caso la imposición de mantener un servicio mínimo no sería incompatible con los principios de la libertad sindical.
11. 750. No obstante, en base a los elementos del caso, el Comité observa que el régimen legal del servicio mínimo no es claro. En particular, en el documento adjunto a la respuesta del Gobierno observa que el Director de la Administración de Puertos tomó contacto con la PNO inmediatamente después de que ésta anunciara la decisión de declarar la huelga por segunda vez el 16 de junio de 2002, y solicitó a la PNO que aceptara el funcionamiento de al menos una ruta desde los dos puertos principales de Atenas, a saber, el Pireo y Rafina, hasta el destino en cada isla. El Comité toma nota de que en lugar de referirse a una determinada disposición legal, el Director de la Administración de Puertos se basa en una práctica que parece ser muy corriente y generalizada en todos los medios de transporte. Por consiguiente, el Comité toma nota de que parece no haber ni normas ni procedimientos de cumplimiento obligatorio en materia de servicio mínimo. Además, el Comité toma nota de que la solicitud mencionada no era una invitación para negociar sino más bien una invitación para que se aceptara una cierta definición del servicio mínimo sin haber consultado la PNO, como tampoco la respectiva organización de empleadores, y que no hubo negociaciones respecto de la definición del servicio mínimo durante los seis meses de negociaciones entre el PNO y el Ministerio de la Marina Mercante, pese a que la PNO había anunciado su intención de declarar la huelga en caso de que sus reivindicaciones no hubieran sido satisfechas. Por último, el Comité observa que durante muchos años la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha expresado preocupación ante el hecho de que la gente de mar esté excluida de la legislación de aplicación general relativa a la libertad sindical.
12. 751. El Comité recuerda la importancia de que las disposiciones relativas a los servicios mínimos se determinen en forma clara, se apliquen estrictamente y se den a conocer a su debido tiempo a los interesados [véase Recopilación, op. cit., párrafo 559]. El servicio mínimo debería limitarse a las operaciones estrictamente necesarias para no comprometer la vida o las condiciones normales de existencia de toda o parte de la población; además, en lo que se refiere a su determinación, debería posibilitar la participación de las organizaciones de trabajadores, así como de los empleadores y de las autoridades públicas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 558]. En caso de divergencia, la legislación debería prever que dicha divergencia fuese resuelta por un órgano independiente y no por el Ministerio responsable de la cuestión [véase Recopilación, op. cit., párrafo 561].
13. 752. En lo que concierne a la orden de movilización que puso término a la huelga de la PNO, el Comité toma nota de que la severidad de esta medida que impuso la prohibición absoluta de la huelga acompañada por sanciones penales, sobrepasa el objetivo declarado que era la protección de la salud en las islas. A este respecto, el Comité recuerda la declaración del Gobierno según la cual la apertura de una ruta desde los dos puertos principales de Atenas a cada destino en las islas habría sido suficiente para satisfacer las necesidades esenciales que son atendidas por el transporte marítimo. Por lo tanto, el Comité considera que la orden de movilización constituye una restricción desproporcionada del derecho de huelga en violación del artículo 3 del Convenio núm. 87.
14. 753. Por otra parte, el Comité recuerda que las restricciones del derecho de huelga deben ir acompañadas por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en los que las partes interesadas puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deberían ser aplicados por completo y rápidamente [véase Recopilación, op. cit., párrafo 547]. El Comité toma nota de que la orden de movilización no preveía ninguna clase de garantía compensatoria a este respecto. Por el contrario, después de ser emitida, el Gobierno anunció su intención de proseguir con la ejecución de sus decisiones sin tratar de obtener el acuerdo de la PNO. En este contexto, el Comité observa que la orden de movilización permitió a una de las partes imponer una solución unilateral al conflicto en violación del artículo 4 del Convenio núm. 98.
15. 754. El Comité pone de relieve que las medidas unilaterales no favorecen el mantenimiento de relaciones laborales armoniosas. El Comité toma nota de las decisiones del Primer Ministro y del Ministro de la Marina Mercante, del 25 de septiembre de 2002, por las cuales quedó sin efecto la orden de movilización y solicita al Gobierno abstenerse de adoptar esa clase de medidas en el futuro.

Recomendación del Comité

1. 755. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité solicita al Gobierno que entable negociaciones con el querellante lo antes posible, con pleno conocimiento de todos los elementos del caso, con el fin de llegar a un acuerdo entre las partes sobre el calendario para el reajuste de las pensiones de los marinos, y que lo mantenga informado a este respecto, y
   • b) tomando nota del hecho de que la orden de movilización ha quedado sin efecto, el Comité pone de relieve que las medidas unilaterales no favorecen el mantenimiento de relaciones laborales armoniosas y son contrarias a los Convenios núms. 87 y 98, y solicita al Gobierno que se abstenga de adoptar esa clase de medidas en el futuro. No obstante, el Comité observa que el mantenimiento de un servicio mínimo en las circunstancias particulares de este caso no sería incompatible con los principios de la libertad sindical.