Rapport intérimaire - Rapport No. 338, Novembre 2005

Cas no 2366 (Türkiye) - Date de la plainte: 09-JUIL.-04 - Clos

1. 1284. La queja figura en una comunicación de la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), de 9 de julio de 2004. En una comunicación de 1.º de septiembre de 2005 la Internacional de la Educación se asoció a la queja y envió información adicional.
2. 1285. El Gobierno envió su observaciones por comunicaciones de 30 de septiembre de 2004 y 6 de enero, 29 de marzo, 15 de abril y 25 de julio de 2005.
3. 1286. Turquía ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 1287. En una comunicación de 9 de julio de 2004, la KESK señaló que, el 10 de junio de 2004, el Fiscal General de Ankara presentó una demanda contra el Sindicato de Funcionarios Públicos de la Enseñanza (Egitim Sen), organización afiliada a la KESK, que tenía por objeto disolver este sindicato en virtud de los artículos 3 y 42 de la Constitución nacional, así como de los artículos 20 y 37 de la Ley núm. 4688 sobre Sindicación de los Funcionarios Públicos. Esta demanda se fundaba en que uno de los artículos de los estatutos del Egitim Sen (artículo 2, b)) establece que «el Sindicato Egitim Sen tiene por finalidad la defensa de una enseñanza democrática, laica, científica y libre, así como del derecho de todos los ciudadanos a una enseñanza impartida en su lengua materna y al desarrollo de su cultura de conformidad con el ejercicio de los derechos humanos y las libertades fundamentales».
2. 1288. Conforme indicó la organización querellante, el artículo 3 de la Constitución nacional turca establece que: «El Estado turco, así como su territorio y su nación, constituye una entidad indivisible». Además, el artículo 42 de la Constitución establece que: «Ningún idioma distinto del turco podrá ser enseñado como lengua materna a los ciudadanos de Turquía ni utilizado para impartir cursos en ningún establecimiento de formación profesional o de enseñanza. Los idiomas extranjeros que podrán ser enseñados en los establecimientos de formación profesional y de enseñanza, así como las reglas que habrán de aplicar los establecimientos docentes al impartir formación o enseñanza empleando un idioma extranjero, quedarán determinados por la legislación. Las disposiciones pertinentes de tratados internacionales quedan sujetas a reservas». Por otra parte, el artículo 20 de la ley núm. 4688 prevé que: «Ni la dirección ni los órganos de los sindicatos y sus confederaciones establecidos de conformidad con esta ley podrán actuar de forma contraría a las características de la República y los principios democráticos». En el artículo 37 de la misma ley se establece que: «Los sindicatos y las confederaciones cuya actuación sea contraria a las características de la República y a los principios democráticos inscritos en la Constitución serán clausurados si así lo solicita el Fiscal General de la ciudad en que estas organizaciones tengan su sede». Por último, el artículo 6 de la ley núm. 4688 prevé que, cuando se verifique que la legislación ha sido violada o que no se ha dado cumplimiento a sus disposiciones, la autoridad competente exigirá al sindicato en cuestión que rectifique en el plazo de un mes las infracciones u omisiones que se le imputen; de lo contrario, la autoridad recurrirá al tribunal laboral competente y solicitará la prohibición de las actividades de dicho sindicato. El tribunal dará al sindicato un plazo de 60 días para adoptar las medidas correctivas del caso. Si, al caducar dicho plazo de 60 días, el sindicato no ha modificado sus estatutos y otra documentación de conformidad con la legislación, el tribunal resolverá su disolución.
3. 1289. Según la organización querellante, de lo anterior se desprendía claramente que la presentación de demandas contra sindicatos o confederaciones con miras a solicitar su disolución sólo es procedente cuando dichas organizaciones han actuado contra la República y contra los principios democráticos citados en la Constitución. Ahora bien, el motivo indicado por el Fiscal General en su solicitud de disolución se refería simplemente al hecho de que el Sindicato Egitim Sen no había cambiado un artículo de sus estatutos. Por tal motivo, la demanda no se ajustaba a lo dispuesto en el artículo 37 de la ley núm. 4688. En su defecto, debería aplicarse el procedimiento previsto en el artículo 6 de la ley núm. 4688.
4. 1290. La organización querellante añadió que el artículo 2, apartado b), de los estatutos del Sindicato Egitim Sen defiende el derecho a recibir una educación impartida en la lengua materna de los educandos y también el desarrollo de la cultura de cada ciudadano, en una perspectiva democrática concordante con las leyes de la República. La Gobernación de Ankara ya había solicitado, al Fiscal General el 29 de marzo de 2002, que adoptara las medidas necesarias para lograr la disolución del sindicato, pero el Fiscal General no había encontrado fundamentos jurídicos para sustentar una acción en tal sentido. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social había informado que los estatutos del sindicato eran compatibles con la legislación y la Constitución. Además, desde esa fecha se habían registrado numerosos cambios en la legislación nacional turca. En particular, en virtud del artículo 11 de la ley núm. 4771, publicada en el Boletín Oficial del Estado el 9 de agosto de 2002, la legislación admitía ya la posibilidad de que los ciudadanos turcos aprendieran los distintos idiomas y dialectos hablados en el país. La Asamblea Nacional había ratificado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, y se había introducido la enmienda correspondiente al artículo 90 de la Constitución nacional, de manera que, en caso de que hubiese contradicción entre los convenios internacionales ratificados por Turquía y la legislación nacional, debían tener preeminencia los convenios internacionales. Por último, en virtud de las normas publicadas el 15 de diciembre de 2003 en relación con la posibilidad de que los ciudadanos turcos aprendiesen los distintas idiomas y dialectos hablados cotidianamente en el país, la legislación permitía ya el aprendizaje y el desarrollo de las distintas lenguas. Por consiguiente, los estatutos del Sindicato Egitim Sen eran claramente compatibles con la legislación nacional.
5. 1291. La organización querellante concluyó afirmando que, al no subsistir ningún obstáculo jurídico a la defensa del derecho a una educación impartida en la lengua materna de los educandos en Turquía, la presentación de una demanda judicial infundada contra el Sindicato Egitim Sen y sus dirigentes constituía una violación de los principios de la libertad sindical y de asociación, del artículo 3 del Convenio núm. 87 y del artículo 5, párrafo 2, del Convenio núm. 151.
6. 1292. En una comunicación de 1.º de septiembre de 2005 la Internacional de la Educación alega que el 25 de mayo, la Suprema Corte de Turquía ordenó que Egitim Sen sea disuelto. El 3 de julio durante un congreso extraordinario de Egitim Sen se decidió remover de los estatutos del sindicato el artículo que motivó la sentencia de la Suprema Corte. Por lo tanto, Egitim Sen estima que no existen fundamentos legales para disolver el sindicato y que el caso ante la Corte debería clausurarse. Sin embargo, la amenaza de que Egitim Sen sea disuelto persiste ya que la Corte Laboral debía expedirse basada en la decisión final de la Suprema Corte para fines de agosto de 2005.
7. B. Respuesta del Gobierno
8. 1293. En una comunicación de 30 de septiembre de 2004, el Gobierno indicó que en Turquía los derechos de sindicación y de negociación colectiva de los funcionarios públicos quedan regulados por las disposiciones de la ley núm. 4688, de 25 de junio de 2001, sobre sindicación de esta categoría de trabajadores, ley en la que se recogen los principios contenidos en los Convenios núms. 87, 98 y 151. El Gobierno precisó que los alegatos de la organización querellante, en representación de su organización afiliada, el Sindicato de Funcionarios Públicos de la Enseñanza (Egitim Sen), se referían a los procedimientos jurídicos establecidos por la ley núm. 4688 para tratar de las infracciones a las disposiciones de esta ley. En particular, las autoridades competentes del ejecutivo debían determinar si había tales infracciones en el momento de la constitución de los sindicatos, de conformidad con el artículo 6 de la citada ley.
9. 1294. Por otra parte, el Gobierno señaló que la demanda presentada el 10 de junio de 2004 con el objeto de obtener la disolución del Sindicato Egitim Sen (expediente núm. 2004/833), fue desestimada por el Segundo Tribunal del Trabajo de Ankara al cabo de una audiencia que se celebró el 15 de septiembre de 2004 (decisión núm. 2004/752).
10. 1295. En una comunicación de 6 de enero de 2005, el Gobierno añadió que la decisión del Segundo Tribunal del Trabajo de Ankara que había rechazado la demanda había sido objeto de un recurso ante la 9.ª Sala del Tribunal Supremo de Apelaciones, que anuló la primera sentencia en una decisión de 3 de noviembre de 2004 (núm. 2004/24792).
11. 1296. En sus comunicaciones de 29 de marzo y 15 de abril de 2005, el Gobierno transmitió las decisiones respectivas del Segundo Tribunal del Trabajo de Ankara y de la 9.ª Sala del Tribunal Supremo de Apelaciones. El Gobierno añadió que, en el curso de una nueva audiencia celebrada el 21 de febrero de 2005, el Segundo Tribunal del Trabajo de Ankara confirmó su primera sentencia en el sentido de anular la solicitud de disolución, y que una vez hecha pública esta decisión de confirmación de la primera sentencia, el caso se remitiría a la Asamblea General de la Sala de Asuntos Jurídicos del Tribunal Supremo de Apelaciones, que dictaría una sentencia definitiva.
12. 1297. En una comunicación de 25 de julio de 2005, el Gobierno indicó que, reunida el 25 de mayo de 2005, la Asamblea General de la Sala de Asuntos Jurídicos del Tribunal Supremo de Apelaciones anuló, una vez más, la segunda decisión del Segundo Tribunal del Trabajo de Ankara, basándose en los argumentos sostenidos previamente por la 9.ª Sala del Tribunal Supremo de Apelaciones. Esta sentencia definitiva fue adoptada por unanimidad, pero con votos particulares en cuanto a sus fundamentos que no se han divulgado todavía. El Gobierno indicó, además, que el Sindicato Egitim Sen envió el 6 de julio de 2005 una comunicación al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, adjuntando el texto de sus estatutos. En éstos se había modificado el párrafo b) del artículo 2 («Objetivos del Sindicato»), con la supresión de la frase «enseñanza impartida en su lengua materna». El Gobierno adjuntó a su comunicación la versión modificada de los estatutos.

C. Conclusiones del Comité

1. 1298. El Comité observa que el objeto de este caso lo constituyen los alegatos de que el Fiscal General de Ankara presentó, el 10 de junio de 2004, una demanda en virtud del artículo 37 de la Ley núm. 4688 sobre Sindicación de los Funcionarios Públicos (en donde se establece que «todo sindicato o confederación que realice actividades contra los atributos del Estado contenidos en la Constitución o contra los principios democráticos será puesto en liquidación por el tribunal de trabajo local a solicitud del procurador») en la que solicitaba a los tribunales que ordenasen la disolución del Sindicato de Funcionarios Públicos de la Enseñanza (Egitim Sen), por considerar que una de las finalidades establecidas en los estatutos de dicho sindicato, a saber, la defensa del «derecho de todos los ciudadanos a una enseñanza impartida en su lengua materna y al desarrollo de su cultura», era, a juicio del Fiscal General, contraria a las disposiciones constitucionales y legislativas que prohíben la enseñanza de toda lengua distinta del turco como lengua materna, y también al artículo 3 de la Constitución nacional en el que se establece que el Estado turco, así como su nación y su territorio, constituye una entidad indivisible.
2. 1299. El Comité observa que, según se desprende del texto de las decisiones judiciales transmitidas por el Gobierno, el tribunal de primera instancia (Segundo Tribunal del Trabajo de Ankara) rechazó la solicitud de orden de disolución del Sindicato Egitim Sen, argumentando que la cláusula impugnada contenida en los estatutos no constituía un riesgo para la unidad de la nación y del territorio de la República y que esta cláusula no era incompatible tampoco con los artículos 10 y 11 del Convenio Europeo de Derechos Humanos en lo que atañe, respectivamente, al derecho a la libertad de expresión, a defender opiniones y a recibir y difundir información e ideas sin injerencia de las autoridades públicas, así como al derecho a la libertad de reunión en condiciones pacíficas y a la libertad de asociación, inclusive el derecho a constituir sindicatos y afiliarse a ellos con el fin de proteger los propios intereses.
3. 1300. El Comité toma nota también de que la 9.ª Sala del Tribunal Supremo de Apelaciones decidió anular la decisión del tribunal de primera instancia, por considerar que la expresión en cuestión era contraria a los recaudos necesarios para evitar toda expresión contraria a la unidad del Estado e infringía los artículos 3 y 42, 6) de la Constitución, así como el artículo 20 de la ley núm. 4688, y que por consiguiente la Corte Suprema consideró que el Sindicato Egitim Sen debía ser disuelto con arreglo a lo dispuesto en el artículo 37 de la ley núm. 4688. El Tribunal Supremo de Apelaciones sustentó su decisión en los siguientes argumentos: i) de acuerdo con la definición contenida en el apartado f) del artículo 3 de la ley núm. 4688, sindicato es una institución dotada de personalidad jurídica cuyo propósito es la defensa y promoción de los derechos e intereses sociales, económicos y profesionales de los funcionarios públicos; ahora bien, los objetivos que se había fijado el Sindicato Egitim Sen rebasaban el ámbito de las finalidades definidas en el apartado f) del artículo 3 de la ley núm. 4688 en la medida en que también incluían el «derecho de todos los ciudadanos a una enseñanza impartida en su lengua materna y al desarrollo de su cultura»; los sindicatos deberían tener por única finalidad la defensa de los intereses sociales y económicos comunes de sus afiliados, por lo que la obstinación con que el Sindicato Egitim Sen se había negado a modificar sus estatutos era motivo de sospecha y ponía de manifiesto que esta organización desplegaba actividades ajenas al ámbito de las finalidades normales de un sindicato; ii) la citada cláusula contenida en los estatutos del Sindicato Egitim Sen era incompatible con el artículo 42 de la Constitución nacional y con el artículo 2 de las leyes núms. 2925 y 4771 (modificadas), disposiciones que prohibían la enseñanza de todo idioma distinto del turco como lengua materna a los ciudadanos de Turquía así como la utilización docente de otros idiomas en establecimientos de formación profesional y de enseñanza, y también con el artículo 3 de la Constitución nacional, en el que se establece que «El Estado turco, así como su territorio y su nación, constituye una entidad indivisible». A juicio del Tribunal Supremo de Apelaciones, estas disposiciones constitucionales y legislativas constituían salvaguardas necesarias en una sociedad democrática para la defensa de la seguridad nacional y del orden y la protección públicos; dichas disposiciones tenían por objeto evitar todo cuestionamiento de la unidad del Estado. Los autos fueron devueltos al Segundo Tribunal del Trabajo de Ankara, que tras un nuevo examen, el 21 de febrero de 2005, confirmó su primera decisión y rechazó la solicitud de disolución del sindicato. Por último, el 25 de mayo de 2005, en segunda apelación, la Asamblea General de la Sala de Asuntos Jurídicos del Tribunal Supremo de Apelaciones confirmó su decisión anterior y anuló nuevamente la decisión del tribunal de primera instancia, fundamentándose en los motivos invocados anteriormente por la 9.ª Sala del Tribunal Supremo de Apelaciones.
4. 1301. Por otra parte, el Comité toma nota también de que de la información enviada por el Gobierno, en una comunicación de 6 de julio de 2005, el Sindicato Egitim Sen informó al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la modificación de sus estatutos, en los que se había suprimido la expresión «enseñanza impartida en su lengua materna».
5. 1302. Además de constatar que el Sindicato Egitim Sen ha dado cumplimiento a la resolución definitiva del Tribunal Supremo, el Comité observa también que, en su queja, la organización querellante alegó que los estatutos del Sindicato Egitim Sen, inclusive el pasaje referido a la enseñanza impartida en la lengua materna de los educandos, eran claramente compatibles con la legislación, y que la solicitud de disolución era infundada y contraria al artículo 37 de la ley núm. 4688, por los siguientes motivos: i) el Sindicato Egitim Sen no había actuado contra los principios de la República, sino que se había negado simplemente a modificar un artículo de sus estatutos (motivo por el que cualquier causa incoada contra este sindicato debería basarse en el artículo 6 y no en el artículo 37 de la ley núm. 4688); ii) al afirmar la voluntad de defender los derechos de los ciudadanos a una enseñanza impartida en su lengua materna y al desarrollo de su cultura, el párrafo b) del artículo 2 de los estatutos del Sindicato Egitim Sen no violaba ninguna ley sino, por el contrario, cristalizaba un espíritu puramente democrático acorde con las leyes de la República, motivo por el cual el Fiscal General había rechazado ya en 2002 otra solicitud de la Gobernación de Ankara en el sentido de disolver este sindicato; iii) asimismo, desde 2002, en Turquía se habían modificado numerosas leyes y reglamentos, de tal manera que, en virtud del artículo 11 de la ley núm. 4771 de 2002, los ciudadanos turcos tenían ahora la posibilidad legalmente admitida de aprender los distintos idiomas y dialectos practicados en el país. En particular, de conformidad con las normas dictadas el 15 de diciembre de 2003, en relación a la posibilidad abierta a los ciudadanos turcos para aprender los distintos idiomas y dialectos hablados cotidianamente en el país, tanto el aprendizaje como el desarrollo de los distintos idiomas eran ahora una posibilidad real.
6. 1303. El Comité hace hincapié también en que las medidas de disolución de sindicatos, habida cuenta en particular de sus graves consecuencias para la representación profesional de los trabajadores, deberían aplicarse con la mayor cautela y sólo cuando se haya demostrado fehacientemente que se han cometido actos graves. El Comité toma nota de la preocupación de Egitim Sen por su posible disolución aunque haya tomado medidas para remover el artículo cuestionado de sus estatutos y confía en que ello no se producirá. El Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado sobre la situación actual del Sindicato Egitim Sen.
7. 1304. El Comité pide también al Gobierno que envíe información adicional relativa a las contradicciones entre los estatutos de Egitim Sen y la Constitución y todo impacto que la decisión final de la Corte Suprema pudiera tener sobre la libertad sindical.

Recomendación del Comité

1. 1305. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité toma nota de la preocupación de Egitim Sen por su posible disolución aunque haya tomado medidas para remover el artículo cuestionado de sus estatutos y confía en que ello no sucederá. El Comité solicita al Gobierno que lo mantenga informado sobre la situación actual del Sindicato Egitim Sen, y
   • b) el Comité también pide al Gobierno que envíe información adicional relativa a las contradicciones entre los estatutos de Egitim Sen y la Constitución y todo impacto que la decisión final de la Corte Suprema pudiera tener sobre la libertad sindical.