Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 340, Mars 2006

Cas no 2424 (Colombie) - Date de la plainte: 02-JUIN -05 - Clos

• la convención colectiva vigente, reducción de personal y liquidación total de la empresa mediante decreto de 26 de octubre de 2004
  621. 621 La presente queja figura en una comunicación presentada por la Unión Nacional de Empleados Bancarios (UNEB) y la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) recibida el 2 de junio de 2005. La CUT envió nuevos alegatos por comunicación de 20 de junio de 2005.
  622. 622 El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 15 de septiembre de 2005.
  623. 623 Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos del querellante

1. 624. En su comunicación de fecha 2 de junio de 2002, la Unión de Empleados Bancarios (UNEB) y la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) alegan que el 17 de julio de 2000, el Gobierno nacional mediante decreto núm. 1388 ordenó reducir la planta de personal de BANCAFE hasta 4.800 trabajadores, lo que dio origen al despido de 2.000 trabajadores entre el 17 de julio de 2000 y el 25 de febrero de 2001, todos afiliados a la UNEB. La organización sindical presentó un recurso de revocatoria contra el decreto el 8 de agosto de 2000, el cual fue rechazado el 19 de octubre de 2000. Se entablaron entonces dos acciones de nulidad, una por inconstitucionalidad y la otra por ilegalidad ante el Consejo de Estado con fecha 19 de septiembre de 2002, solicitándose asimismo la suspensión provisional del decreto.
2. 625. La organización querellante señala que con fecha 26 de febrero de 2001, el Consejo de Estado decretó la suspensión provisional del decreto, debido a irregularidades en su expedición. No obstante, en fallo proferido por el mismo Consejo de Estado con fecha 15 de mayo de 2003, denegó las acciones de nulidad.
3. 626. Entre UNEB y BANCAFE existe un convenio colectivo en virtud del cual los trabajadores con 10 años o más de antigüedad no pueden ser despedidos. Los trabajadores iniciaron una acción de reintegro ante los Juzgados laborales, la cual fue concedida en algunos casos. Sin embargo los tribunales superiores confirmaron los despidos.
4. 627. La UNEB añade que el 26 de octubre de 2004, el Gobierno nacional ordenó mediante decreto núm. 3520, la reducción de la planta de personal de BANCAFE hasta 3.400 trabajadores, dando origen al despido de 300 trabajadores entre el 28 de octubre de 2004 y el 7 de marzo de 2005, todos afiliados a la organización sindical. Esta presentó una acción revocatoria, pero fue denegada por el Ministerio con fecha 16 de febrero de 2005. Los trabajadores no presentaron acción de reintegro ante los juzgados laborales debido a que en la ocasión anterior los Tribunales Superiores las habían denegado.
5. 628. El 7 de marzo de 2005, el Gobierno nacional promulgó el decreto núm. 610 de 2005 ordenando la liquidación de BANCAFE y la consiguiente cancelación de la totalidad de los 3.250 contratos de trabajo vigentes. Ello implica asimismo el fin de la convención colectiva de trabajo.
6. 629. En la misma fecha, mediante el decreto núm. 611 se ordena la constitución de la planta de personal para la nueva entidad denominada Gran Banco BANCAFE, integrada por un presidente, siete vicepresidentes, tres directores generales, un contralor interno, un secretario general y tres mil doscientos trabajadores.
7. 630. La liquidación unilateral de la entidad atenta gravemente contra el derecho de asociación ya que al terminarse los contratos laborales de la entidad, el sindicato pierde a sus miembros y en consecuencia deja de existir. Según las organizaciones sindicales, de acuerdo con las explicaciones que recibieron, la liquidación se debió a las grandes cargas laborales derivadas de la convención colectiva de trabajo y las dificultades económicas de la empresa. Sin embargo, los trabajadores de la UNEB decidieron en congresos ordinarios y extraordinarios no presentar pliego de peticiones desde octubre de 2001 hasta diciembre de 2005, a fin de que la entidad bancaria no tuviera que aumentar los gastos de personal. Además, según la organización querellante, BANCAFE era una entidad bancaria sólida financieramente. Según la UNEB, los trabajadores del Banco Cafetero S.A. en liquidación son prestados al nuevo banco sin ninguna orden de trabajo, ni misión, en claro desconocimiento de las normas legales y constitucionales.
8. 631. Según las organizaciones querellantes, la liquidación de la entidad fue el resultado de una decisión unilateral del Gobierno sin tener en cuenta la convención colectiva vigente y sin que haya habido ningún tipo de negociación con los sindicatos.
9. 632. La nueva entidad GRANBANCO, ha contratado a los mismos trabajadores pero con contratos civiles, con lo cual no pueden afiliarse a una organización sindical. La creación de la nueva entidad no estaba, según las organizaciones querellantes, justificada, y tuvo como único objetivo la creación de una nueva entidad en la que los trabajadores no pueden sindicalizarse.
10. B. Respuesta del Gobierno
11. 633. En su comunicación de 15 de septiembre de 2005, el Gobierno señala que ha venido llevando a cabo una profunda reforma de la administración pública nacional con el fin de mejorar la cantidad y la calidad de los servicios, reduciendo al mismo tiempo los excesivos gastos de funcionamiento. Con ese fin se dispuso la reorganización y la reestructuración de algunas entidades del orden nacional.
12. 634. En lo que se refiere en particular al Banco Cafetero S.A., el Gobierno señala que la crisis por la que atravesó el país en 1998 y 1999 lo afectó particularmente, causando un deterioro en la calidad de los activos y en la situación de liquidez, así como una grave crisis de administración. Las pérdidas patrimoniales que se generaron llevaron al índice de solvencia a niveles muy por debajo de los requeridos por la regulación colombiana y obligaron a la Superintendencia Bancaria a someter a la entidad a un régimen de vigilancia especial.
13. 635. En agosto de 1999, al considerar que el Banco seguía presentando defectos en su relación de solvencia, la Superintendencia Bancaria, en desarrollo de las facultades que le confería el numeral 2, artículo 113 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, resolvió ordenar, como una medida preventiva de la toma de posesión, la recapitalización del Banco Cafetero en una suma no inferior a 260 millones de dólares de los Estados Unidos. Teniendo en cuenta que los accionistas de BANCAFE no estaban en capacidad de capitalizar la institución en la cuantía exigida por la Superintendencia Bancaria, la mencionada orden de recapitalización no pudo ser atendida. En virtud de ello, el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, haciendo uso de la facultad que consagraba el numeral 4 del artículo 320 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, procedió a capitalizar en 1999 a la entidad por la suma exigida por la Superintendencia Bancaria. La decisión de capitalización por parte de FOGAFIN se adoptó tras evaluar el riesgo sistémico de la liquidación de una entidad del tamaño del Banco Cafetero en plena crisis financiera y que demandaría recursos líquidos por cerca de 1.300 millones de dólares de los Estados Unidos. Así, FOGAFIN se convirtió en el titular del 99,9 por ciento de las acciones del banco. La intervención estatal en el banco era de carácter temporal, mientras se solventaba la entidad y se ponía a punto para adelantar un programa de vinculación de capital privado.
14. 636. Tres capitalizaciones más sucedieron a esta primera, sin que la situación del Banco pudiera ser saneada de manera definitiva.
15. 637. Paralelamente a la estrategia de capitalización, el Banco inició un plan de reestructuración administrativa y ajuste institucional, dirigido a recuperar su viabilidad financiera adecuando el tamaño de la red de oficinas, la racionalización de los costos administrativos, la renovación tecnológica y la optimización de la estructura organizacional en todos los niveles del Banco. Estos esfuerzos se reflejaron en mejoras en la eficiencia operativa de la entidad, en la adecuación de su plataforma tecnológica y en la reducción de costos laborales y operacionales.
16. 638. En cumplimiento de las políticas estatales en cuanto a la banca pública, en septiembre de 2000, la Junta Directiva de FOGAFIN, autorizó a la institución a contratar a la banca de inversión para realizar el proceso de valoración y enajenación de las acciones de FOGAFIN en el Banco Cafetero.
17. 639. Las recomendaciones sobre la estrategia de vinculación se encuentran contenidas en el documento CONPES (Consejo Nacional de Política Económica y Social) núm. 3239 de 25 de agosto de 2003, e indican que :
18. ... BANCAFE es una entidad saneada pero que su situación actual no es sostenible en el largo plazo por las siguientes razones:
19. — BANCAFE presenta el más bajo nivel patrimonial en relación a los activos de todo el sistema financiero. Por su falta de capital, el banco no puede cumplir con su labor comercial y mantiene una excesiva concentración del activo en inversiones. Debido a lo anterior requiere una inyección de capital fresco, por lo menos de 108 millones de dólares de los Estados Unidos que permita el desmonte del capital garantía otorgado por FOGAFIN. La composición actual del capital de BANCAFE expone a sus accionistas a la realización de nuevas capitalizaciones en caso de pérdidas por los riesgos de mercado que implica su actividad.
20. — BANCAFE, comparado con otros bancos de tamaño similar que operan en Colombia aún no tiene niveles adecuados de eficiencia...
21. 640. El documento también afirma que «el retiro del pasivo pensional es necesario para la vinculación de inversionistas, porque además de mejorar el margen operativo, reducirá el riesgo asociado con la posible generación de contingencias futuras».
22. 641. El programa de venta, junto con la valoración, fue presentado por última vez, a consideración del Consejo de Ministros, el 22 de diciembre de 2001, sin que éste tomara ninguna decisión al respecto. De acuerdo con las recomendaciones del Consejo de Ministros, FOGAFIN y el Banco debían adelantar la búsqueda de otros mecanismos distintos a la venta del 100 por ciento de la participación accionaria de FOGAFIN, que permitieran vincular capital privado a BANCAFE. Para tal efecto, en el mes de octubre de 2003 se realizó la apertura de la Sala de Información, donde FOGAFIN dio inicio a la ejecución de la estrategia de vinculación de capital privado de BANCAFE, la cual comprendía dos procesos sucesivos e independientes entre sí.
23. 642. El primero de ellos, tendiente a la capitalización en dinero del Banco por parte de un inversionista o grupo de ellos, lo cual permitiría a FOGAFIN desmontar el capital garantía proporcionado a dicha entidad, sin que se pusiera en riesgo la solvencia patrimonial de éste. En el segundo proceso, FOGAFIN, previa la adopción del Programa de Enajenación por parte del Gobierno nacional, estaría en posibilidad de proceder con la enajenación de las acciones de BANCAFE.
24. 643. En el desarrollo del proceso de capitalización, tres potenciales inversionistas accedieron a la Sala de Información antes referida, previo cumplimiento de los requisitos establecidos en el Reglamento de Vinculación de Capital Privado. El día 18 de febrero de 2004 se llevó a cabo la audiencia de adjudicación en la cual no se recibió oferta alguna.
25. 644. Aunque no es posible determinar con certeza las razones por las cuales no se presentó ninguna propuesta de capitalización, se han percibido como posibles causas, la elevada carga laboral y pensional de la entidad (baja eficiencia), el elevado tamaño del Banco respecto al monto de su cartera, la baja rentabilidad de su red de oficinas, la dificultad de implementar nuevas políticas comerciales en un entorno que hace imposible la rendición de cuentas y la necesidad de mejoras en la eficiencia de los procesos operativos (costos relacionados). No obstante todos los esfuerzos realizados, la situación del Banco no logró definirse individualmente.
26. 645. En conclusión, la estrategia de vincular capital privado al Banco, que no pugna per se con los convenios relativos a la libertad sindical y los derechos de asociación y negociación colectiva, fracasó debido, entre otras, a las inflexibilidades laborales convencionales y los aspectos críticos citados con anterioridad.
27. 646. Como se explicó anteriormente, una de las principales causas de la crítica situación del Banco Cafetero y que hizo necesaria la participación estatal adicional con nuevos recursos, derivó de las cargas laborales, cuestión que no permitió un eficaz manejo de esa institución financiera, razón por la cual el Gobierno en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 189 numeral 14 de la Constitución Política, expidió el decreto núm. 1388 de 2000, cuyo objetivo fue reestructurar la planta de personal del Banco Cafetero S.A., hoy en liquidación. En virtud de lo anterior, fue necesario suprimir cargos, terminándose en forma unilateral los contratos de trabajo, proceso que se llevó a cabo sin tener en cuenta la calidad del trabajador, es decir, si era o no afiliado a la organización sindical.
28. 647. Respecto del decreto núm. 3520 de 26 de octubre de 2004, tiene los mismos fundamentos que dieron lugar a la expedición del decreto núm. 1388 de 2000, toda vez que el Banco ante su crítica situación económica decidió reducir gastos administrativos y de personal.
29. 648. La alta dirección del banco, sostuvo 12 reuniones con los directivos de la organización sindical UNEB, durante 2004 y 2005. En efecto el Banco desarrolló un amplio proceso de diálogo que sirvió para poner de presente a la organización sindical la situación económica y la necesidad de adoptar medidas relativas a las inflexibilidades y rigideces contractuales. Desafortunadamente la organización sindical no reaccionó positivamente a estas propuestas.
30. 649. En cuanto a la negación de la revocatoria directa contra los decretos núms. 1388 de 2000 y 3520 de 2004, debemos señalar que de acuerdo al artículo 69 del Código Contencioso Administrativo:
31. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:
32. — Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.
33. — Cuando no estén conforme con el interés público o social, o atenten contra él.
34. — Cuando con ellos se cause un agravio injustificado a una persona.
35. 650. En conclusión, la revocación directa está concebida como una figura jurídica orientada a corregir un error, agravio, ilegalidad o inconveniencia de la administración pública al proferir el acto. En el presente caso no prosperó la revocatoria, debido a que los mencionados decretos gozan de plena legalidad, teniendo en cuenta que no vulneraron normas constitucionales ni legales y además porque no se ocasionó agravio alguno a los trabajadores de BANCAFE, como se desprende del contenido de los mencionados decretos, que ordenaron garantizar los derechos y las prestaciones laborales debidas por la terminación de las relaciones laborales conforme a las disposiciones legales que gobierna esas relaciones.
36. 651. En cuanto a la acción de nulidad, la misma no prosperó, en virtud de que el Consejo de Estado en sentencia de 15 de mayo de 2003, consideró que el decreto tenía fundamento legal y constitucional.
37. 652. En lo que respecta al desconocimiento de la convención colectiva en el proceso de liquidación, el Gobierno señala que de acuerdo a la sentencia núm. 07094 de 21 de julio de 2004, Sección Primera del Consejo de Estado:
38. Los acuerdos laborales o convenciones colectivas no constituyen impedimento válido para que las autoridades de los distintos órdenes territoriales ejerzan sus competencias constitucionales y legales en materia de reestructuración administrativa y de modificación de las plantas de personal, ante la incuestionable prevalencia del interés general de racionalizar el gasto y de modernizar la administración pública suprimiendo los cargos innecesarios, así sean de carrera administrativa
39. 653. En cuanto a la decisión adoptada por la organización sindical en diferentes asambleas de no presentar pliegos de peticiones, no aportan prueba de ello y debe señalarse que diciembre de 2005 es una fecha futura y no puede ser relacionado como hecho. A partir del año 2002, el Banco dejó de arrojar pérdidas y presentó utilidades por 2,5 millones y 19,5 millones de dólares de los Estados Unidos en el año 2003. Sin embargo, la evolución de utilidades de la entidad seguía siendo significativamente inferior a la del sistema. El fallido intento de vinculación de capital privado a la entidad, obligó a su administración a reenfocar los esfuerzos para enfatizar aquellos aspectos de la operación del banco que no se encontraban afectados por sus rigideces contractuales y aprovechar situaciones coyunturales en el mercado colombiano. En ese orden de ideas se enfatizaron dos actividades principales: la generación de ingresos a través de la tesorería y la austeridad en el gasto. Los resultados de esta estrategia se tradujeron en una generación de utilidades en 2004 por valor de 69 millones de dólares de los Estados Unidos presentando un crecimiento del 252 por ciento frente al año anterior cuando fueron de 20 millones de dólares de los Estados Unidos. Sin embargo, la gran mayoría de las utilidades generadas por la entidad se originaron en eventos extraordinarios, no recurrentes, y no necesariamente producto del negocio bancario.
40. 654. Durante 2004, y especialmente durante el segundo semestre, el portafolio de inversiones de la Tesorería sufrió cambios significativos tanto en términos de volumen como en términos de composición, orientados a generar mayores niveles de ingreso. En este sentido, el volumen promedio del portafolio de inversiones de la Tesorería entre enero y junio de 2004 fue del orden de 1,2 billones de dólares de los Estados Unidos, mientras que durante el período julio-diciembre de 2004 el promedio del portafolio de inversiones fue de 1,4 billones de dólares de los Estados Unidos.
41. 655. Por otra parte, el Gobierno subraya que la otra fuente importante de generación de resultados durante el año 2004 fue la reducción de gastos administrativos, advirtiendo que estos resultados se dieron por efecto del replanteamiento de políticas de control del gasto y de contratación que significaron la renegociación de los principales contratos de la entidad, arrojando importantes ahorros frente al presupuesto. Sin embargo, no es viable que el ritmo de reducción continúe por lo menos en los próximos años.
42. 656. A pesar de que el Banco redujo el gasto frente al año anterior, aún es crítico percibir que los gastos administrativos y los gastos de personal representan el 95 por ciento de los ingresos por cartera e ingresos conexos que son los generados directamente por la operación comercial. Por su parte, el pasivo laboral representa el 58 por ciento del total de gastos de funcionamiento de la entidad, con una gran influencia de los gastos generados por concepto del pasivo pensional — mesada y pensiones — que ascendieron a 37 millones de dólares de los Estados Unidos.
43. 657. Como se desprende de la evaluación anterior el resultado de la entidad no está explicado por la estructura del negocio de intermediación. Es así como la mayor parte de sus ingresos provienen de situaciones no recurrentes y del negocio de tesorería, incrementando la brecha con sus comparables.
44. 658. La ineficiencia operativa estaba acompañada por una estructura inflexible de gastos de personal, que hacía bastante costosa la operación de la red comercial además de no permitir que sus empleados tuvieran incentivos para mejorar su gestión comercial, mucho menos para reaccionar ante un mercado tan competitivo como el actual. Este hecho se evidencia por el pobre desempeño de los ingresos conexos a lo largo de los últimos años.
45. 659. A diciembre de 2004, BANCAFE se ubicaba como uno de los bancos más ineficientes del sistema bancario colombiano. La relación de gastos administrativos y laborales frente al margen financiero bruto de BANCAFE ascendía a 81,5 por ciento, mientras que el promedio del grupo de comparación (Bancolombia, Banco de Bogotá, y BBVA) era de 50,5 por ciento y el del sistema bancario 56 por ciento. Del total de gastos, el 60 por ciento correspondía a los gastos laborales, mientras que en los bancos comparables estos gastos representaban el 49 por ciento y para el sistema el 42 por ciento.
46. 660. Los aspectos críticos de la carga laboral del banco, se resumían, en primer lugar, en el monto del pasivo pensional, que ascendía a 194 millones de dólares de los Estados Unidos, superior a la sumatoria de todo el pasivo pensional del resto del sector financiero colombiano; en segundo lugar, la desproporcionada relación de sueldos y beneficios derivados de la convención colectiva de trabajo, en virtud de la cual un empleado del banco devengaba 21,5 salarios por año, esto es, casi dos años de sueldo por uno de servicio; y en tercer lugar, las cláusulas convencionales, que se traducían en una virtual inamovilidad de los funcionarios del banco.
47. 661. Para concluir, es importante mencionar que los ingentes esfuerzos realizados por la administración durante los últimos años, no fueron suficientes para alcanzar, al menos, los promedios de sus bancos comparables. Para ello bastaba observar el comportamiento del conjunto de sus indicadores.
48. 662. A pesar del avance logrado durante los últimos años en el mejoramiento de su estructura financiera, aún la entidad presentaba falencias importantes.
49. 663. El nivel patrimonial de BANCAFE era bajo con relación a sus activos, con respecto a los niveles que registraba el sistema financiero y en ausencia del capital garantía estaría por debajo del mínimo legal. Por tal razón, el nivel de riesgo que concentraba la entidad era muy superior al de sus competidores al tiempo que sus ingresos presentaban una alta volatilidad por la dependencia en inversiones todo lo cual limitaba la capacidad de la entidad de aprovechar su potencial comercial.
50. 664. La elevada participación del capital garantía en el patrimonio de BANCAFE exponía a sus accionistas a la realización de nuevas capitalizaciones, en caso de pérdidas asociadas a los riesgos de mercado que implica su actividad.
51. 665. El nivel de eficiencia de BANCAFE aún no era el adecuado, comparado con el de otros bancos de tamaño similar que operan en Colombia, por la carga operativa que soportaba debido primordialmente a los sobrecostos laborales.
52. 666. Para evaluar el posible efecto de su estructura sobre el comportamiento futuro de la entidad se construyeron dos escenarios: el primero de continuidad, basado en las condiciones laborales actuales y el segundo considerando la opción del Banco Puente, un banco con costos laborales similares a los de los bancos comparables, sin pasivo pensional y sin capital garantía.
53. 667. Las proyecciones del escenario de continuidad de BANCAFE demostraban que éste perdía su potencial de generación de utilidades por efecto de la carga laboral actual y la asunción del pasivo pensional, traducido esto en una menor rentabilidad sobre activos y retornando a sus accionistas menor rentabilidad sobre patrimonio.
54. 668. Conviene recodar que el patrimonio del banco ascendía el 28 de febrero de 2005 a 217 millones de dólares de los Estados Unidos, monto del cual casi el 60 por ciento, 128 millones de dólares de los Estados Unidos, estaba destinado a cubrir la alta carga laboral y prestacional de la planta de empleados de la entidad, a los cuales debían sumarse 49 millones de dólares de los Estados Unidos destinados a garantizar contingencias conexas al pasivo pensional y laboral. Un banco en estas condiciones no estaba en condiciones de garantizar, ni el servicio público para el cual fue creado, ni los compromisos con sus propios trabajadores y pensionados.
55. 669. El Gobierno añade que el ordenamiento jurídico prevé mecanismos de defensa para los trabajadores que consideren afectados sus derechos individuales y colectivos. En tal virtud, pueden presentar demandas ante la instancia laboral; en el presente caso a los trabajadores despedidos el Banco les reconoció sus prestaciones e indemnizaciones convencionales y legales, con posterioridad enviaremos los respectivos documentos soporte.
56. 670. El Gobierno concluye que los trabajadores no presentaron acciones contra el Gobierno porque son conscientes de que, por un lado el Banco estaba obligado a reestructurar y posteriormente liquidar y, por otro, respetó sus derechos laborales reconociéndoles los pagos de los respectivos emolumentos, ajustándose a lo previsto por las leyes.
57. 671. En razón de lo antes expuesto, es claro que el Banco Cafetero había perdido la razón de ser para la cual fue creado, y la permanencia del capital público en dicho Banco igualmente resultaba socialmente costoso y en contravía al carácter temporal que debía tener la participación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras, mas aún ante el fracaso de los procesos tendientes a la reducción de dicho capital mediante la entrada de recursos frescos provenientes del sector privado.
58. 672. El Gobierno nacional en desarrollo de la facultad constitucional y legal expidió el decreto núm. 610 de 2005, mediante el cual ordenó la disolución y liquidación del Banco Cafetero S.A.; en consecuencia, es la norma que viene rigiendo las relaciones laborales mientras subsista la vinculación de trabajadores al servicio, hoy de la liquidación. Así, el Banco Cafetero asumió el valor total del pasivo laboral, incluido el pensional, respaldado por un portafolio de inversiones líquidas que garantizara los recursos para afrontar las obligaciones adquiridas tanto de los trabajadores como de los pensionados de la entidad. Adicionalmente, esta entidad quedó con un patrimonio de 42 millones de dólares de los Estados Unidos el cual debe servir para soportar el proceso de liquidación de la planta de personal y atender los demás gastos de la liquidación. En caso de no ser suficientes estos recursos, la entidad contará de forma subsidiaria con una garantía otorgada por FOGAFIN.
59. 673. En estos términos es dable concluir que el Gobierno a través de FOGAFIN ha destinado una ingente cantidad de recursos a garantizar que los derechos adquiridos de los trabajadores sean protegidos debidamente llegando a pagar hasta la fecha indemnizaciones a 2.337 empleados por un valor total de 68,5 millones de dólares de los Estados Unidos, que oscilan entre 108 y 1.442 salarios mínimos legales vigentes por empleado.
60. 674. El decreto núm. 610 de 7 de marzo de 2005, como se explicó con anterioridad, ordenó la disolución y liquidación del Banco y, en consecuencia, como lo señalan las normas similares en materia de supresión de entidades, hace referencia entre otros aspectos, a la protección de los beneficios de carácter legal en materia laboral a favor de los trabajadores, sindicalizados o no. De tal suerte que, el decreto per se no «acaba con la convención colectiva de trabajo» al decir del querellante, por el contrario, expresa en el artículo 9:
61. Terminación de la vinculación laboral: como consecuencia de la disolución y liquidación, dispuesta en este Decreto, el liquidador procederá a la terminación de los contratos de trabajo que se encuentren vigentes, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones convencionales, legales y reglamentarias aplicables y a surtir, el procedimiento para la supresión de los empleos públicos a que haya lugar.
62. 675. Además, el Gobierno señala que el mencionado decreto, no «acaba con la convención colectiva de trabajo vigente» en el Banco. Las normas que se han venido aplicando protegen a todos y cada uno de los trabajadores del Banco durante el tiempo en que han seguido vinculados al mismo. Lo que no puede pretender la UNEB ni ninguna otra organización sindical es que una entidad que genera utilidades que no corresponden propiamente al negocio bancario y no es competitiva en el sector bancario y crediticio, tenga que permanecer en actividad para que una organización sindical no se afecte.
63. 676. El Gobierno nacional en desarrollo de la facultad constitucional y legal expidió el decreto núm. 611 de 2005, mediante el cual no ordenó la constitución de GRANBANCO-BANCAFE, como equivocadamente lo afirma la organización sindical, sino que aprobó la planta de personal de una entidad constituida mediante Escritura Pública núm. 0681 de 7 de marzo de 2005 corrida en la Notaría 38 del Círculo de Bogotá D.C.
64. 677. El Gobierno añade que ha adoptado medidas encaminadas a optimizar los recursos del tesoro público. Para ello, una de las estrategias ha sido la de reunificar la funcionalidad del estado a través de las distintas entidades dispersas en todos los órdenes: nacional, departamental y municipal. Este proceso se ha llevado a cabo durante varios años, preservando la autonomía constitucional delegada en el ejecutivo para la toma de decisiones encaminadas a la racionalización y optimización de los recursos nacionales.
65. 678. De este modo, con ocasión del proceso de escisión patrimonial del Banco GRANAHORRAR Banco Comercial S.A. se constituyó el Banco GRANBANCO S.A., establecimiento bancario con objeto similar al Banco Cafetero S.A. hoy en proceso de liquidación y en aras de garantizar la continuidad en la prestación del servicio bancario al que se había comprometido GRANBANCO S.A. con su creación, se materializó un convenio interadministrativo de suministro de servicios entre las dos entidades con el propósito, entre otros aspectos, de facilitar el servicio del recurso humano de la liquidación en forma temporal mientras se adelantaba el proceso liquidatorio correspondiente, para lo cual GRANBANCO S.A. reconocería los gastos laborales que la entidad en liquidación incurriera durante el proceso.
66. 679. El Gobierno señala que la UNEB inició dos acciones de tutela ante el Juzgado 2 Civil del Circuito de Bogotá y a través del Honorable Tribunal Superior de Bogotá las cuales fueron denegadas.
67. 680. El Gobierno afirma que la Superintendencia Bancaria ha estado vigilante sobre las actuaciones del Banco durante todo este período coyuntural, motivo por el cual expidió las resoluciones de liquidación. Las reestructuraciones y liquidaciones de entidades son la consecuencia de los estados financieros críticos, que conlleva a la supresión de cargos sin tener en cuenta la calidad de los trabajadores, es decir si es o no afiliado a una organización sindical, por lo tanto no se estaría contrariando el contenido de los Convenios núms. 87 y 98. Las evidencias demuestran que el proceso de liquidación del BANCAFE no obedeció a actos de discriminación sindical, ni estuvo motivado por la calidad de sindicalistas o no de los trabajadores afectados con el mismo.
68. 681. La dirección del Banco intentó en múltiples ocasiones negociar con la organización sindical, sin encontrar en ésta alternativas para modificar la situación.
69. 682. También es claro que el Estado colombiano hizo un enorme esfuerzo presupuestario para tratar de evitar, hasta el último momento, la liquidación de la entidad, lo que prueba, entre otras la real ausencia, intención o propósito de ejercer actos de discriminación antisindical. Adicional a lo anterior, puede también colegirse que el Banco cumplió con todos los requisitos legales relativos al pago de indemnizaciones. De igual modo, los trabajadores amparados con el fuero sindical no fueron despedidos, justamente respetándoles su condición y en espera del fallo de los jueces en los procesos de levantamiento de fuero sindical. Ellos siguen laborando en la entidad BANCAFE en liquidación. Ello aporta evidencia adicional y contundente respecto de la total ausencia de motivaciones antisindicales en el caso presente.

C. Conclusiones del Comité

1. 683. El Comité toma nota de que la presente queja se refiere a alegatos relativos al despido colectivo en el marco de un proceso de reestructuración llevado a cabo en el seno del Banco Cafetero S.A., que implicó la desafiliación de dichos trabajadores de la Unión Nacional de Empleados Bancarios (UNEB). El Comité toma nota de que según los alegatos el proceso de reestructuración se llevó a cabo sin consultas con las organizaciones sindicales, en incumplimiento de la convención colectiva vigente, que preveía el derecho de estabilidad para los trabajadores con 10 o más años de antigüedad. Además, el Comité toma nota de que según los alegatos los trabajadores habían dispuesto no presentar pliego de peticiones desde octubre de 2001 hasta diciembre de 2005, a fin de que la entidad bancaria no tuviera que aumentar los gastos de personal.
2. 684. El Comité toma nota de que según las organizaciones querellantes, los trabajadores despedidos fueron contratados por la nueva entidad bancaria GRANBANCO S.A., pero que por las características contractuales que los unen al banco no pueden ni constituir ni afiliarse a una organización sindical.
3. 685. El Comité toma nota de que según el Gobierno, las reestructuraciones y posterior liquidación de BANCAFE obedecen a la necesidad de redimensionar y reestructurar las entidades de la administración pública. El Comité toma nota de que el Gobierno hace referencia a la profunda crisis económica que afectaba al Banco y que le impedía cumplir acabadamente con su función, haciendo imposible salvarlo a pesar de los grandes esfuerzos llevados a cabo. En efecto, el Comité toma nota del fracaso de las diversas capitalizaciones llevadas a cabo para sanear el Banco, en particular del intento fallido de llevar a cabo una capitalización privada, la cual no surtió los resultados esperados, entre otras cosas según el Gobierno, debido a la excesiva carga laboral a la que debía enfrentarse el Banco. Dicha carga laboral se componía, según el Gobierno, de «un abultado pasivo pensional», de «una desproporcionada relación de sueldos y beneficios derivados de la convención colectiva de trabajo» y de una «estructura inflexible de gastos de personal».
4. 686. El Comité toma nota de que según el Gobierno, el pasivo laboral representaba el 58 por ciento del total de gastos de funcionamiento de la entidad, con una gran influencia de los gastos generados por concepto del pasivo pensional. Por ello, después de los intentos fallidos por sanear la situación económica y financiera del Banco mediante reestructuraciones y capitalizaciones, se decidió mediante decreto presidencial liquidarlo. El Comité toma nota asimismo de que según el Gobierno, se llevaron a cabo 12 reuniones entre la organización sindical y el Gobierno para tratar de esta cuestión, pero no se pudo llegar a un acuerdo al respecto.
5. 687. El Comité toma nota de que según el Gobierno las reestructuraciones y liquidación implicaron el despido de numerosos trabajadores, pero ello no tuvo relación con la calidad de afiliados de los mismos. Además, fueron debidamente indemnizados.
6. 688. En lo que respecta al desconocimiento de la convención colectiva en el proceso de liquidación, el Comité toma nota de que el Gobierno, citando al Consejo de Estado, señala que los acuerdos laborales o convenciones colectivas no constituyen impedimento válido para que las autoridades de los distintos órdenes territoriales ejerzan sus competencias constitucionales y legales en materia de reestructuración administrativa y de modificación de las plantas de personal, ante la incuestionable prevalencia del interés general de racionalizar el gasto y de modernizar la administración pública suprimiendo los cargos innecesarios, aunque sean de carrera administrativa. El Comité toma nota, además, de que según el Gobierno, el decreto de liquidación, no dio por finalizada la convención colectiva de trabajo vigente en el Banco ya que las normas que se han venido aplicando protegen a todos y cada uno de los trabajadores del Banco durante el tiempo en que han seguido vinculados al mismo.
7. 689. En lo que respecta a los alegatos relativos al proceso de reestructuración y liquidación de BANCAFE S.A. que implicó el despido colectivo de los trabajadores de la entidad bancaria, afiliados en su totalidad a UNEB, el Comité debe recordar que sólo le corresponde «pronunciarse sobre alegatos de programas y procesos de reestructuración o de racionalización económica, impliquen éstos o no reducciones de personal o transferencias de empresas o servicios del sector público al sector privado, en la medida en que hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales. En cualquier caso, debe lamentarse que en los procesos de racionalización y reducción de personal no se consulte o se intente llegar a un acuerdo con las organizaciones sindicales» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, cuarta edición, 1996, párrafo 935]. En este sentido, el Comité observa que existe una discrepancia entre los alegatos y las observaciones del Gobierno en cuanto a la realización de consultas. En efecto, mientras que las organizaciones querellantes afirman que el proceso se llevó adelante sin la participación de las organizaciones sindicales, el Gobierno señala haberse reunido doce veces con la UNEB para intentar llegar a un acuerdo sobre el proceso de reestructuración sin éxito. El Comité observa, sin embargo, que de los documentos emanados del Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES), cuya copia acompañó el Gobierno, no se desprende que haya habido consultas con las organizaciones sindicales en lo que concierne al proceso de reestructuración. En efecto, las reestructuraciones de 2003 y 2005 fueron adoptadas mediante decretos presidenciales (decretos núms. 1388 de 2000 y 3520 de 2004, que ordenan las reestructuraciones y decretos núms. 610 y 611 mediante los cuales se ordena la disolución y liquidación del Banco Cafetero S.A. y se aprueba la planta de personal de GRANBANCO S.A.).
8. 690. En cuanto a los alegatos relativos a que el proceso de reestructuración y liquidación puso fin de manera unilateral la convención colectiva vigente, el Comité toma nota de que el Gobierno desmiente dicha situación y afirma que los trabajadores que aún se encuentran vinculados a BANCAFE en liquidación siguen estando cubiertos por el convenio colectivo. En este sentido, el Comité recuerda que «el cierre de una empresa no debería extinguir por sí mismo las obligaciones derivadas del convenio colectivo, en particular en materia de indemnización por despido» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 914]. El Comité pide al Gobierno que garantice que el convenio colectivo se continúe aplicando a los trabajadores de BANCAFE en liquidación de conformidad con el principio enunciado.
9. 691. Si bien el Comité no se encuentra en situación de determinar si los despidos que se produjeron en el marco del proceso de liquidación de BANCAFE se debieron a motivos antisindicales, el Comité toma nota con gran preocupación de los alegatos según los cuales, los antiguos trabajadores de BANCAFE que fueron objeto del despido colectivo y que se encuentran en la actualidad trabajando en GRANBANCO, no pueden constituir sindicatos o afiliarse a los de su elección en razón del tipo de contrato por medio del cual están vinculados. El Comité lamenta observar que el Gobierno no envía sus observaciones al respecto. El Comité recuerda que de acuerdo con el artículo 2 del Convenio núm. 87 «los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a estas organizaciones». En consecuencia, el Comité urge al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para garantizar el derecho de afiliación y de negociación colectiva de los trabajadores despedidos de BANCAFE y que laboran actualmente en GRANBANCO. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.

Recomendación del Comité

1. 692. En vista de las recomendaciones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que garantice que la convención colectiva se continúe aplicando a los trabajadores de BANCAFE en liquidación de conformidad con el principio según el cual el cierre de una empresa no debería extinguir por sí mismo las obligaciones derivadas del convenio colectivo, en particular en materia de indemnización por despido, y
   • b) si bien el Comité no se encuentra en situación de determinar si los despidos que se produjeron en el marco del proceso de liquidación de BANCAFE tuvieron motivos antisindicales, el Comité urge al Gobierno a que tome todas las medidas necesarias para garantizar el derecho de afiliación y de negociación colectiva de los trabajadores despedidos de BANCAFE y que laboran actualmente en GRANBANCO. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.