Rapport définitif - Rapport No. 350, Juin 2008

Cas no 2543 (Estonie) - Date de la plainte: 31-JANV.-07 - Clos

704. La queja figura en comunicaciones de la Confederación de Sindicatos de Estonia (EAKL) de fechas 31 de enero y 19 de abril de 2007.

1. 704. La queja figura en comunicaciones de la Confederación de Sindicatos de Estonia (EAKL) de fechas 31 de enero y 19 de abril de 2007.
2. 705. El Gobierno envió observaciones parciales del Ministerio de Justicia en una comunicación de fecha 25 de mayo de 2007. El Comité se vio obligado a aplazar el examen del caso en tres ocasiones [véanse 344.º, 346º y 348.º informes, párrafos 5, 6 y 8, respectivamente]. En su reunión de marzo de 2008 [véase 349.º informe, párrafo 10], el Comité dirigió un llamamiento urgente al Gobierno en el que indicó que, de conformidad con el procedimiento establecido en el párrafo 17 de su 127.º informe, aprobado por el Consejo de Administración, podría presentar en su próxima reunión un informe sobre el fondo del caso, aunque la información o las observaciones solicitadas no se hubieran recibido oportunamente. Hasta la fecha, el Gobierno no ha enviado nuevas observaciones.
3. 706. Estonia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 707. En su comunicación de fecha 31 de enero de 2007, la Confederación de Sindicatos de Estonia (EAKL) alega que el Gobierno de Estonia viola los derechos de los trabajadores al denegar totalmente el derecho de huelga en el sector público.
2. 708. La organización querellante explica que el derecho de huelga está garantizado en el artículo 29 de la Constitución de Estonia. La ley de Resolución de Conflictos Laborales Colectivos (CLDRA) establece el procedimiento y las condiciones para ejercer ese derecho. Sin embargo, en virtud de esa misma ley, el derecho de huelga se deniega a los funcionarios públicos. Si bien la EAKL está de acuerdo en que el derecho de huelga en el servicio público puede y debe estar restringido, toda restricción legislativa, en especial para las categorías de trabajadores cuyo derecho de huelga está restringido, debería definirse de la manera más clara y precisa posible. Según lo dispuesto en la sección 21, 1), 1) y 2) de la CLDRA, las huelgas están prohibidas en organismos gubernamentales y otros órganos estatales y gobiernos locales, en las fuerzas de defensa, otras organizaciones de defensa nacionales, tribunales y servicios de bomberos y rescate. Además, según la CLDRA y otras leyes en vigor en Estonia, todo empleo en un organismo estatal constituye una relación laboral en un puesto de elección o nombramiento en una institución que ejerce poderes legislativo, ejecutivo o judicial, o tareas de supervisión estatal o de defensa nacional. Por consiguiente, conforme a la CLDRA, la denegación del derecho de huelga se extiende también al personal técnico y asistente aunque no ejerza poderes legislativo, ejecutivo ni judicial.
3. 709. Según la EAKL, aunque la legislación (sección 21, 4) de la CLDRA) autoriza al Gobierno a elaborar una lista de empresas y otros organismos encargados de atender las necesidades esenciales de la población y la economía, han pasado 13 años desde que se promulgó la CLDRA y aún no existe esa lista. La organización querellante indica además que la elaboración de dicha lista no debería ser competencia del Gobierno — la cuestión de la limitación de los derechos fundamentales de las personas sólo puede decidirse en el Parlamento.
4. 710. Los sindicatos estonios están muy preocupados por la pasividad del Gobierno ante la cuestión del derecho de huelga en la función pública. Desde 1999, la EAKL ha tratado de señalar esta cuestión a la atención del Gobierno y el Parlamento en repetidas ocasiones. Asimismo, la EAKL ha participado en la redacción de enmiendas a la ley. Desde 2003, se han examinado en el Parlamento propuestas de modificación de la CLDRA en más de una ocasión. En virtud de dichas propuestas, se puede denegar el derecho de huelga a los altos funcionarios públicos, a saber, los que ejercen poderes legislativo, ejecutivo o judicial en nombre del Estado, pero esta limitación no puede englobar a todos los funcionarios públicos en general.
5. 711. Desafortunadamente, ni el Parlamento ni el Gobierno han considerado necesario resolver la situación actual, por lo que se ha suspendido el debate sobre la enmienda de la CLDRA. En el Ministerio de Justicia se opina claramente que no es necesario modificar la ley, ya que la ley actualmente en vigor no viola el derecho de sindicación de los funcionarios públicos. Según la organización querellante, en opinión del Ministerio de Justicia, los organismos públicos, con su personal y sus propiedades, son unidades orgánicas por medio de las cuales el Estado ejerce sus funciones. Los organismos públicos son capaces de realizar sus tareas únicamente si todos sus empleados y funcionarios ocupan sus puestos de trabajo y desempeñan sus distintos cometidos. Además, el Ministerio de Justicia considera que dar a los funcionarios públicos el derecho de huelga no se justifica ni se ajusta a los principios generales del servicio público.
6. 712. En enero de 2006, la EAKL pidió al Canciller de Justicia que opinara sobre la prohibición total de las huelgas en el servicio público. Una de las funciones del Canciller de Justicia es expresar opiniones de orden jurídico sobre la legislación en vigor, incluida su conformidad con convenios, acuerdos y tratados internacionales de obligado cumplimiento para Estonia. En opinión del Canciller de Justicia, la prohibición total de huelgas en el servicio público contraviene lo dispuesto en la Constitución de Estonia, los principios de la OIT y la Carta Social Europea. Por consiguiente, recomendó que el Parlamento modificara las leyes pertinentes con miras a revocar la prohibición total de ejercer el derecho de huelga de los funcionarios públicos. El 14 de marzo de 2006, se examinaron las propuestas del Canciller de Justicia en una reunión conjunta de dos comités parlamentarios: el Comité de Asuntos Sociales y el Comité de Asuntos Constitucionales. A pesar de que el Canciller de Justicia opinó que la prohibición absoluta de las huelgas era contraria a la Constitución de Estonia y a los acuerdos internacionales de obligado cumplimiento para el país, los Comités no consideraron necesario modificar la ley, de modo que respaldaron la opinión del Ministerio de Justicia.
7. 713. La EAKL lamenta que el Estado de Estonia se caracterice por mostrar cierta arrogancia en relación con los derechos de los funcionarios públicos, incluido su derecho a entablar un diálogo social con su empleador. Esta actitud quedó plasmada recientemente en la ley de Representantes de los Empleados, aprobada por el Parlamento en diciembre de 2006. De conformidad con las disposiciones de la Unión Europea relativas a la información y consulta a los trabajadores (2002/14/EU), por esta ley se obliga a los empleadores a informar a los representantes de sus empleados acerca de la situación de la empresa y a consultarles antes de tomar cualquier decisión que afecte a un número de empleados considerable. Pese a las repetidas propuestas presentadas por la EAKL con el fin imponer a los empleadores del sector público (a saber, organismos estatales e instituciones de los gobiernos locales) la obligación de informar y consultar a sus empleados, tanto el Gobierno como el Parlamento se negaron a examinar este asunto. En la nota explicativa adjunta al proyecto de ley presentado al Parlamento, el pretexto esgrimido para no imponer dicha obligación a los empleadores del sector público es que «la naturaleza específica de la relación de servicio, su nivel de regulación y obligatoriedad no son fácilmente compatibles con el plan de consulta e información a los empleados». La EAKL considera que estas objeciones son de mera forma y carecen de verdadera justificación.
8. 714. La EAKL acepta el principio según el cual, tomando en consideración la naturaleza específica del servicio público, el reconocimiento de la libertad sindical de los funcionarios públicos no lleva forzosamente implícito el derecho a la huelga. Sin embargo, en los casos en que se limita el derecho de huelga de los funcionarios, el Estado debe proteger los intereses de dichos funcionarios proporcionando garantías compensatorias, tales como el arbitraje o la conciliación rápidas e independientes, siempre que la decisión del encargado del arbitraje o la conciliación sea obligatoria para ambas partes y se acate de inmediato.
9. 715. Desafortunadamente, la institución del Conciliador del Estado, que existe en Estonia, no reúne los requisitos antes mencionados. En primer lugar, no se trata de un tribunal de arbitraje. En segundo lugar, el proceso de conciliación no es del todo eficaz, principalmente debido a la lentitud del propio procedimiento. En tercer lugar, durante el procedimiento de conciliación se pueden adoptar decisiones obligatorias para las partes del conflicto laboral sólo si éstas llegan a un acuerdo. En consecuencia, las negociaciones salariales que los funcionarios públicos entablan con el Gobierno constituyen una situación en que los empleados carecen, en la práctica, de medios eficaces para ejercer presión sobre su empleador. Lo mismo sucede en el caso de los funcionarios públicos de gobiernos locales.
10. 716. Habida cuenta de los factores anteriores, no tiene mucho sentido acudir al Conciliador del Estado en caso de conflicto entre partes relativo a las negociaciones salariales de los empleados del sector público. Los gobiernos nacional y locales dictan las condiciones salariales unilateralmente; no existe institución o mecanismo alguno para establecer, en el sector público, condiciones salariales en las que se tomen en consideración los derechos y las necesidades de los empleados. En Estonia hace ya muchos años que las negociaciones salariales de los empleados del sector público se entablan en gran medida de mera forma, ya que el Gobierno carece de la voluntad de tener en cuenta los intereses de los funcionarios públicos y nadie puede obligarle a entablar un diálogo constructivo. El último acuerdo salarial para el sector público firmado entre la EAKL y el Gobierno data de 2001. Desde entonces el Gobierno ha «corregido» únicamente los niveles salariales de los grados salariales más bajos, y sólo debido al incremento del salario mínimo nacional. Si bien es cierto que en enero de 2007 el Gobierno estableció por decreto nuevas escalas salariales para el servicio público que contribuyeron a aumentar los niveles salariales en general, es probable que se deba a las elecciones que se avecinan.
11. 717. En vista de la falta de un mecanismo alternativo (un proceso de arbitraje eficaz y rápido, cuyas decisiones sean de obligado cumplimiento para las partes implicadas) que permita resolver los conflictos laborales colectivos en el sector público, el Estado carece de justificación para limitar el derecho de huelga de los funcionarios públicos.

B. Respuesta del Gobierno

1. 718. En una comunicación de fecha 25 de mayo de 2007, el Ministerio de Justicia, a quien el Ministerio de Asuntos Sociales había remitido la queja, envía observaciones parciales según las cuales dicho Ministerio ha realizado un análisis del servicio público que servirá de base para un nuevo concepto de servicio público para 2007 y una nueva Ley sobre el Servicio Público. En la reforma del servicio público de Estonia también se abordará el tema de la prohibición de convocar huelgas.
2. 719. El Gobierno reconoce que no está justificada la prohibición impuesta a los funcionarios públicos de recurrir a la huelga, y en particular al personal técnico y asistente. En opinión del Gobierno, se debería denegar el derecho de huelga en la función pública a los funcionarios que ejercen poderes legislativo, ejecutivo o judicial; los demás funcionarios públicos deberían poder ejercerlo.

Conclusiones del Comité

1. 720. El Comité lamenta profundamente que, pese al tiempo que ha transcurrido desde que se presentó la queja por primera vez, el Gobierno no haya respondido plenamente a las recomendaciones del Comité, aunque haya sido invitado en varias ocasiones, incluido por medio de un llamamiento urgente, a presentar sus comentarios y observaciones sobre el caso.
2. 721. En estas circunstancias y de conformidad con las reglas de procedimiento aplicables [véase 127.º informe, párrafo 17, aprobado por el Consejo de Administración], el Comité se ve en la obligación de presentar un informe sobre el fondo del caso sin contar con la información que preveía recibir del Gobierno relativa a todos los asuntos pendientes.
3. 722. El Comité recuerda que el conjunto del procedimiento instituido por la Organización Internacional del Trabajo destinado a examinar los alegatos de violación de la libertad sindical tiene por objeto promover el respeto de este derecho, tanto de jure como de facto. El Comité sigue convencido de que, si bien el procedimiento protege a los gobiernos contra acusaciones infundadas, éstos, por su parte, deben reconocer la importancia que tiene presentar respuestas detalladas a los alegatos formulados en su contra, para poder realizar exámenes objetivos.
4. 723. El Comité observa que el presente caso se refiere al derecho de huelga en el servicio público y al derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos, en particular con respecto a los salarios.
5. 724. En relación con la denegación del derecho de huelga a los funcionarios públicos prevista por la legislación, el Comité observa que la sección 21 de la CLDRA dispone lo siguiente:
6. § 21. Limitaciones al derecho de huelga
7. 1) Las huelgas están prohibidas:
8. 1) en organismos del Gobierno y otras entidades estatales y gobiernos locales;
9. 2) en las fuerzas de defensa, otras organizaciones de defensa nacionales, tribunales y servicios de bomberos y rescate;
10. 2) Los organismos u otras organizaciones especificados en la subsección 1) de la presente sección deberán resolver sus conflictos laborales colectivos mediante negociación, por mediación de un conciliador o en un tribunal.
11. 3) En el marco de las empresas y los organismos que atienden a las necesidades básicas de la población y la economía, la entidad que convoque huelgas o provoque cierres patronales deberá garantizar la prestación de servicios o una producción mínimos acordados por las partes. En caso de desacuerdo, el Conciliador Público impondrá los servicios o la producción mínimos, decisión que será de obligado cumplimiento para las partes.
12. 4) El Gobierno de la República elaborará una lista de empresas y organismos que atienden a las necesidades básicas de la población y la economía.
13. 725. El Comité toma nota de que tanto el Gobierno como la organización querellante están de acuerdo en que la CLDRA, que entró en vigor en 1993, debe modificarse con el fin de suprimir la prohibición total de convocar huelgas en el sector público. A este respecto, el Comité toma nota con interés de que el Gobierno indica que se está desarrollando una idea destinada a aprobar una nueva ley sobre la función pública y espera que la legislación, se modificará sin demora, en consulta con las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores interesadas, a fin de garantizar que los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado gocen del derecho de huelga.
14. 726. En cuanto a las garantías compensatorias en el caso de que se prohíban las huelgas en la función pública, el Comité observa que, en virtud de la CLDRA, los conflictos laborales colectivos han de resolverse mediante negociación, por mediación de un conciliador o en un tribunal, la cual según la organización querellante no constituye un medio eficaz para resolver conflictos debido a su lentitud y falta de valor vinculante. El Comité recuerda que cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicios. En cuanto a la índole de las garantías adecuadas en caso de restricción del derecho de huelga en los servicios esenciales y en la función pública, la limitación de la huelga debe ir acompañada por procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos en que los interesados puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos dictados deban aplicarse por completo y rápidamente [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafos 595 y 596]. El Comité considera que, en caso de llegar a un punto muerto, las partes han de tener la posibilidad de recurrir a un mecanismo que cuente con la confianza de las partes implicadas. El Comité pide al Gobierno, en el marco de las consultas sobre la reforma de la ley sobre servicio público, que vele por la imparcialidad y rapidez de los mecanismos disponibles para los trabajadores desprovistos de un medio esencial de defensa de sus propios intereses socioeconómicos y laborales (mediación, conciliación y/o arbitraje). El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
15. 727. El Comité toma nota del alegato presentado por la organización querellante relativo a que la legislación carece de claridad en la medida en que el Gobierno no ha elaborado ninguna lista de empresas y organismos en los que pueda restringirse el derecho de huelga, contrariamente a lo dispuesto en la sección 21, 3) y (4) de la CLDRA. La organización querellante también considera que el derecho de establecer tal lista no debería ser competencia del Gobierno. El Comité observa que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones ha venido pidiendo al Gobierno que adopte/facilite esa lista desde 1998, a lo que el Gobierno ha respondido incesantemente que estaba a punto de adoptarse. El Comité recuerda que un servicio mínimo podría ser una solución sustitutiva adecuada en las situaciones en que no parece justificada una limitación importante o la prohibición total de la huelga y en que, sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, podría tratarse de asegurar la satisfacción de las necesidades básicas de los usuarios o el funcionamiento continuo y en condiciones de seguridad de las instalaciones [véase Recopilación, op. cit., párrafo 607]. Por otra parte, en la determinación de los servicios mínimos y del número de trabajadores que los garanticen deberían poder participar no sólo las autoridades públicas, sino también las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas. En efecto, ello no sólo permite un ponderado intercambio de puntos de vista sobre lo que en una situación concreta puede considerarse como servicios mínimos limitados a lo estrictamente indispensable, sino que también contribuye a garantizar que el alcance de los servicios mínimos no tenga por resultado que la huelga sea ineficaz en la práctica en razón de su escaso impacto, así como a disipar posibles impresiones de las organizaciones sindicales en el sentido de que una acción de huelga se ha visto frustrada en razón de servicios mínimos concebidos demasiado ampliamente y fijados unilateralmente. Respecto a la exigencia legal de mantener un servicio mínimo cuando se trate de una huelga en los servicios públicos esenciales, y al hecho de que la autoridad del trabajo debe resolver toda divergencia en cuanto al número de trabajadores y su ocupación, en opinión del Comité, la legislación debería prever que dicha divergencia fuese resuelta por un órgano independiente y no por el Ministerio de Trabajo o el ministerio o empresa pública concernida [véase Recopilación, op. cit., párrafos 612 y 613]. Por consiguiente, el Comité espera que se adopte, sin demora, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas, una lista de empresas u organismos que deberán garantizar servicios mínimos durante las huelgas.
16. 728. El Comité toma nota de que la organización querellante también alega limitaciones en el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos en lo que respecta a los salarios. El Comité recuerda que los «empleados públicos» (que no actúan como órganos del poder público) de empresas comerciales o industriales del Estado deberían poder negociar convenciones colectivas, disponer de una protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical e incluso disfrutar del derecho de huelga en la medida en que la interrupción de los servicios que prestan no pongan en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población [véase Recopilación, op. cit., párrafo 577]. Al tiempo que reconoce que la negociación colectiva en el sector público puede implicar el recurso a modalidades particulares de aplicación, el Comité considera que las autoridades deberían, en la medida de lo posible, promover la negociación colectiva como mecanismo para la determinación de las condiciones de empleo. En consecuencia, el Comité pide al Gobierno que garantice que se dé prioridad a la negociación colectiva como medio para la determinación de las condiciones de empleo de los funcionarios, en lugar de adoptar disposiciones legislativas que limiten la negociación de salarios.
17. 729. El Comité recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina si lo desea.
18. 730. El Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendación del Comité

1. 731. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité espera que la legislación se modificará sin demora, en consulta con las organizaciones representativas de trabajadores y de empleadores, a fin de garantizar el derecho de huelga de los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado a este respecto;
   • b) el Comité pide al Gobierno, en el marco de consultas sobre la reforma de la Ley sobre Servicio Público, que vele por la imparcialidad y rapidez de los mecanismos disponibles para los trabajadores desprovistos de un medio esencial de defensa de sus propios intereses socioeconómicos y laborales (mediación, conciliación y/o arbitraje). El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
   • c) el Comité espera que se adopte, sin demora, en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas, una lista de empresas u organismos encargadas de garantizar servicios mínimos durante las huelgas;
   • d) el Comité pide al Gobierno que garantice que se dé prioridad a la negociación colectiva como medio para la determinación de las condiciones de empleo de los funcionarios, en lugar de adoptar disposiciones legislativas que limiten la negociación de salario;
   • e) el Comité recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina si lo desea, y
   • f) el Comité señala los aspectos legislativos de este caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.