Rapport définitif - Rapport No. 351, Novembre 2008

Cas no 2574 (Colombie) - Date de la plainte: 28-MAI -07 - Clos

473. La Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC) presentaron su queja por comunicación de 28 de mayo de 2007. Por comunicación de 22 de mayo de 2008 presentaron nuevos alegatos. La Confederación de Pensionados de Colombia presentó nuevos alegatos por comunicaciones de fechas 23 de agosto y 19 de septiembre de 2007 y 21 de agosto de 2008.

1. 473. La Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC) presentaron su queja por comunicación de 28 de mayo de 2007. Por comunicación de 22 de mayo de 2008 presentaron nuevos alegatos. La Confederación de Pensionados de Colombia presentó nuevos alegatos por comunicaciones de fechas 23 de agosto y 19 de septiembre de 2007 y 21 de agosto de 2008.
2. 474. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de fechas 7 de diciembre de 2007 y 22 de abril de 2008.
3. 475. Colombia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), así como el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 476. En sus comunicaciones de fechas 28 de mayo de 2007 y 22 de mayo de 2008, la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC) alegan el incumplimiento de la convención colectiva de trabajo celebrada por los Sindicatos de Puertos de Colombia y la empresa Puertos de Colombia para el período 1991-1993.
2. 477. En el año 1991, el Congreso de Colombia aprobó la ley núm. 1 mediante la cual ordenó la liquidación de la empresa Puertos de Colombia. A través de los decretos núms. 35 y 36 reglamentarios de la ley núm. 1 de 1991 se creó un fondo con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, para atender los pasivos laborales y obligaciones de COLPUERTOS. Este fondo se denominó Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia (FONCOLPUERTOS). Se estableció que COLPUERTOS debía ser liquidada en el transcurso de tres años, estableciéndose un término para liquidación que era el 31 de diciembre de 1993.
3. 478. En junio de 1997, el Gobierno nacional emitió el decreto-ley núm. 1689 mediante el cual ordenó la supresión y liquidación de FONCOLPUERTOS. Mediante la resolución núm. 3137 de diciembre de 1998 se creó un grupo interno del Ministerio de la Protección Social para la gestión del pasivo social de COLPUERTOS.
4. 479. Las organizaciones querellantes señalan que el grupo interno de trabajo, Fondo de Pasivo Social de COLPUERTOS ordenó suspender, mediante distintas resoluciones de carácter administrativo, el pago de más de 400 pensiones por invalidez y modificar de manera unilateral los montos iniciales de muchas pensiones; estos derechos fueron reestablecidos nuevamente a muchos pensionados mediante acciones de tutela, quedando aún muchos ex trabajadores a los que se les debe normalizar el pago.
5. 480. Las organizaciones querellantes alegan también que el grupo interno de trabajo Fondo de Pasivo Social incumple las leyes núms. 44 de 1980, 717 de 2001 y 797 de 2003 en el sentido que demora dos y hasta tres años en el traspaso y pago oportuno de las sustituciones pensionales. También alegan que:
   • — El grupo interno de trabajo mediante resoluciones núms. 264, de 3 de mayo de 2002, y la 264, de 15 de julio de 2002 y la 745 de 2002 ordenó aplicar topes máximos de salarios mínimos legales o convencionales vigentes a 192 pensionados. Las resoluciones citadas ordenaron también que los pensionados reintegraran ciertas sumas de dinero a pesar de que éstos contaban con derechos adquiridos legal y convencionalmente.
   • — El grupo interno de trabajo excluyó de la nómina a más de 337 pensionados porque según el Ministerio en la hoja de vida de cada ex trabajador no se encontraba la resolución de pensión, que era el justo título.
   • — El Ministerio de la Protección Social ordenó y está haciendo efectivos descuentos de hasta un 50 por ciento a un sinnúmero de pensionados sin el consentimiento expreso y escrito de los titulares violando el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, referente a las pensiones de jubilaciones reconocidas administrativamente.
   • — Se han nombrado jueces especiales para los trabajadores portuarios. En efecto el Gobierno nacional de común acuerdo con el Consejo Superior de la Judicatura, órgano que nombra los jueces en Colombia, crearon unos tribunales especiales para que revisaran y anularan los fallos judiciales de primera y segunda instancia que beneficiaron a los ex trabajadores de COLPUERTOS.
   • — Violación del debido proceso en las resoluciones administrativas relativas a las pensiones.
6. 481. En sus comunicaciones de 23 de agosto y 19 de septiembre de 2007, la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC) alega la suspensión del pago de la pensión a más de 700 pensionados y la disminución del monto de la pensión a más de 600 pensionados. En su comunicación de 21 de agosto de 2008, la CPC se refiere a la decisión del Juzgado Segundo Penal del Circuito de Descongestión que declaró sin efecto los actos administrativos que ordenaron los pagos de numerosas pensiones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 482. En sus comunicaciones de fechas 7 de diciembre de 2007 y 22 de abril de 2008, el Gobierno señala que de la lectura de la queja se deduce que los ex trabajadores pueden hacer uso de su derecho de asociación, que han tenido a su disposición y que han hecho uso de los mecanismos dados por la ley para defensa de sus derechos pensionales. Además, los derechos sindicales de los ex trabajadores han sido respetados, pues en ningún momento se ha atentado contra su libre ejercicio. El Gobierno subraya que los derechos pensionales son derechos individuales y no colectivos. El Gobierno añade que la administración ha tenido que actuar de conformidad con la legislación laboral y penal, teniendo en cuenta que en ciertos casos se presentaron fraudes procesales para el reconocimiento de los mencionados derechos pensionales, actuaciones que han dado lugar al inicio de procesos penales. El Gobierno considera que estas cuestiones no serían de competencia del Comité de Libertad Sindical, pues escapan a la órbita de los derechos de asociación y libertad sindical. El Gobierno considera que los hechos contenidos en la presente denuncia nada tienen que ver con los Convenios núms. 87 y 98.
2. 483. El Gobierno señala que la actuación del grupo interno de trabajo del Ministerio de la Protección Social, es acorde con la legislación interna, conforme a la explicación del coordinador general del mencionado grupo, y que en nada contradice el texto de los enunciados convenios.
3. 484. En efecto en su informe, el coordinador del grupo interno de trabajo señala que con la expedición de la ley núm. 1 de 1991, se ordenó la liquidación de la empresa Puertos de Colombia y, la nación asumió su pasivo laboral; con el decreto núm. 036, de 3 de enero de 1992, se creó el Fondo de Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia «FONCOLPUERTOS», bajo cuya administración se llevaron a cabo actos irregulares que son objeto de investigación por la justicia penal; el decreto-ley núm. 1689 de 1997 liquidó el fondo, dejando a la nación, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social — hoy de la Protección Social — la atención de los procesos judiciales y demás reclamaciones de carácter laboral a cargo del fondo; por resolución núm. 3137 de 1998, se creó el grupo interno de trabajo, Gestión Pasivo Social Puertos de Colombia. Durante la existencia de FONCOLPUERTOS, se llevaron a cabo actos ilícitos por parte de servidores públicos, ex portuarios y apoderados de éstos, entre los que existieron pagos dobles e indebidos y reconocimientos ilegales. Estos hechos, constitutivos de conductas punibles fueron investigados por la Fiscalía General de la Nación y sancionados por jueces de la república dando lugar a actuaciones penales calificadas de peculado por apropiación, estafa agravada, falsedad material en documento público, fraude procesal y prevaricato por acción. Dichos procesos penales resultaron en 136 sentencias condenatorias respecto de 708 condenados, con perjuicios que superan los 298.786 millones de pesos colombianos, estando en curso aún 914 procesos más. A pesar de todo esto durante el período 1991-1993 en el cual la entidad ya estaba en liquidación se suscribieron cinco convenciones colectivas que se encuentran vigentes en lo que no hayan sido modificadas.
4. 485. En cuanto a los alegatos relativos a la suspensión de pagos a un gran número de pensionados por invalidez, el informe señala que ello es falso, que las pensiones de invalidez se rigen por normas que son de carácter obligatorio en su aplicación, de tal suerte, que la administración debe cumplir su función administrativa de acuerdo a ellas. Las decisiones del grupo no van en contra de convenios y/o convenciones colectivas, menos aún de lo dispuesto en el artículo 281 del Código Sustantivo de Trabajo. Por el contrario, el grupo actúa bajo el régimen de la norma, que autoriza a revisar «periódicamente al inválido con el fin de descubrir las incapacidades en evolución, evitar la simulación y controlar su permanencia». El dictamen de revisión del estado de invalidez, del cual depende el reconocimiento de la pensión de invalidez, practicado por entes autónomos creados por el decreto núm. 2463 de 2001, se constituye en la base de dicho reconocimiento o de su posterior modificación. Es por ello que, una vez la respectiva junta de calificación determina que una persona no es inválida, corresponde en estricto derecho proceder a la extinción de la pensión, mediante acto administrativo de ejecución, que es de cumplimiento inmediato. Con este acto, el Ministerio simple y llanamente ejecuta lo dispuesto en la ley, con fundamento en el dictamen que emitió el órgano competente para tal efecto.
5. 486. En cuanto al reconocimiento inoportuno en el pago de las sustituciones pensionales el coordinador señala que la nómina de pensionados de la liquidada empresa Puertos de Colombia actualmente está conformada por 15.279 personas, entre pensionados y beneficiarios de pensión de sobrevivientes, y que anualmente fallecen 418 pensionados aproximadamente, razón por la cual, el área de pensiones del grupo mantiene un promedio de 350 expedientes administrativos activos de solicitudes de reconocimiento de pensión de sobrevivientes. Si bien es cierto que la ley dispone que el reconocimiento del derecho a la pensión de sobrevivientes deberá efectuarse a más tardar dos meses después de radicada la solicitud, el término es demasiado corto para cumplir con lo previsto en la norma. En efecto, en la gran mayoría de los casos, los solicitantes no aportan la totalidad de los documentos que se requieren para tramitar la solicitud; la ley núm. 44 de 1980 establece la publicación de edicto emplazatorio a quienes se crean con derecho a la sustitución de la pensión del fallecido, a fin de que dentro de los 30 días siguientes se presenten a reclamarla reduciéndose en la práctica, el término de dos meses a 15 días.
6. 487. Además, los actos administrativos que resuelven las solicitudes deben notificarse personalmente a través de funcionario comisionado y, en no pocas ocasiones, son objeto de los recursos que proceden por vía gubernativa. Por consiguiente, hasta que tales recursos no se resuelvan y quede en firme el acto administrativo, no puede aplicarse en la nómina de pensionados. Esta serie de circunstancias impiden que las peticiones se resuelvan dentro del término establecido en la ley.
7. 488. En cuanto a los alegados descuentos mediante actos administrativos particulares y concretos sin el consentimiento escrito y expreso de los titulares, el coordinador informa que se ordenaron los descuentos sobre la pensión mensual, con fundamento en el decreto núm. 994 de 2003, para el reintegro de valores pagados de más, que hubieren recibido los pensionados, sin que se requiriera el consentimiento del pensionado.
8. 489. El coordinador añade que mediante las resoluciones núms. 262 y 264, de 3 de mayo de 2002, se puso fin a una deplorable situación de corrupción al aplicar sobre las pensiones los topes convencionales o legales, según el caso, a 192 mesadas pensionales que no se encontraban ajustadas a derecho, cuyos beneficiarios venían recibiendo de manera indebida e irregular pagos de más.
9. 490. La resolución núm. 262 dio las instrucciones para dirigir y coordinar las actividades de gestión de las áreas funcionales del grupo, para dar cumplimiento a las normas constitucionales y legales vigentes, así como para la liquidación dentro de los parámetros legales y/o convencionales de mesadas pensionales; asimismo, ordenó abstenerse de pagar los mayores valores pensionales en la cantidad que superara el tope máximo de salarios mínimos mensuales legales o convencionales vigentes. Después de un estudio detallado y detenido se seleccionó aquellas pensiones cuyo monto superaba los topes mensuales legales o convencionales que les eran aplicables. Es necesario precisar que el grupo aún no ha efectuado la revisión integral de todas y cada una de las pensiones de conformidad con lo dispuesto en la ley núm. 797 de 2003, a través de lo cual se podrá determinar el monto real de las mismas, solicitud formulada por la Contraloría General de la República.
10. 491. Mediante las resoluciones núms. 262 y 264, de mayo de 2002, se procedió a depurar la nómina de pensionados de Puertos de Colombia, corrigiendo una manifiesta ilegalidad, ajustando las mesadas pensionales a los topes legales o convencionales según el caso, sin desconocer los derechos adquiridos con justo título y buena fe, siempre con miras a la efectiva protección del patrimonio público. La resolución núm. 264, de 3 de mayo de 2002, fue comunicada a los interesados, pero no notificada personalmente, pues se insiste en que tanto ésta como la núm. 262 de 2002, son actos administrativos de carácter general que fijaron políticas marco, ordenaron una depuración de nómina y establecieron la obligación de proferir actos administrativos particulares y concretos, y así se procedió en todos los casos.
11. 492. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, en sentencia de 10 de marzo de 2005, al pronunciarse sobre la legalidad de la resolución núm. 262 consideró que ésta estaba en conformidad con la legislación.
12. 493. Todo lo anterior justifica y explica que el grupo hubiera ordenado reintegrar las sumas pagadas sin derecho a los pensionados puesto que, no es dable pregonar que el ex trabajador actuó de buena fe ante un hecho clarísimo según el cual su pensión no podía superar el tope convencional o legal, y sin embargo, se allanó a recibir sumas periódicas muy superiores a las que en derecho le correspondían.
13. 494. En cuanto a la expedición de la resolución núm. 482 de 15 de julio de 2002 por la que se suspende el pago a más de 300 pensionados de COLPUERTOS el coordinador señala que el Consejo Asesor del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, mediante acta núm. 32 de 4 de julio de 2002, recomendó a las administradoras de pensiones — en este caso el grupo —, que se abstuvieran de cancelar las pensiones que figuraran en nómina sin número y fecha del acto administrativo que sirva de soporte al pago que se efectúa. Con el objeto de regularizar la situación de estos trabajadores y/o empleados públicos en la nómina, la coordinación de pensiones procedió a efectuar la búsqueda en los archivos de hojas de vida del grupo, del Ministerio de Transporte, así como en los documentos que reposaban en la Fiscalía General de la Nación, de los actos administrativos que sirvieran de soporte al pago que se le venía efectuando, pues no existía justo título para el desembolso a cargo del tesoro de la nación. El coordinador señala que de conformidad con la resolución núm. 482 y velando por el debido proceso se dio la posibilidad de demostrar el «justo título frente al pago que se venía haciendo» y se concedieron plazos para allegar el título que legitimara su derecho.
14. 495. Con respecto a los jueces a cargo de las causas, el coordinador señala que la designación de magistrados y jueces corresponde a una rama del Poder Público diferente a la Ejecutiva, con funciones constitucionales y garantías de autonomía e independencia. La figura de los jueces de descongestión es muy utilizada en Colombia, puesto que la carga laboral no permite evacuar dentro de los términos, los procesos a cargo y por ello, se reitera que para evitar la impunidad en casos de gran trascendencia, se crean y designan jueces y magistrados por los órganos competentes.
15. 496. En cuanto a la elaboración de actos administrativos por funcionarios del grupo interno durante los años 2003-2004 sin tener competencias asignadas para su expedición, el coordinador señala que con el fin de poder desarrollar la importante tarea encomendada, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social profirió la resolución núm. 3137 de 1998, por la cual se creó el grupo interno de trabajo para la Gestión del Pasivo Social de la empresa Puertos de Colombia, dependiente del despacho del Ministro y cuyas funciones, acorde con el citado decreto-ley núm. 1689, fueron específicamente la atención de los procesos judiciales, de las reclamaciones laborales, de los pagos de responsabilidad del fondo derivados de las sentencias judiciales, de las conciliaciones y acreencias de carácter laboral, así como la administración y depuración de la nómina de pensionados. Posteriormente, mediante resolución núm. 219 de 2000, se señalaron las funciones específicas de los empleos que conforman la planta de personal del grupo, tendientes a ejecutar la misión legal establecida en el artículo 6 del decreto-ley núm. 1689 de 1997. Como la ley núm. 790 de 2002 ordenó la fusión ya indicada, a través del decreto núm. 205 de 2003 se determinaron los objetivos, estructura orgánica y funciones del Ministerio de la Protección Social en general, pero no los del grupo en particular, sino que las atribuciones de éste, están contenidas en la resolución núm. 2 de 2003 que crea, organiza y conforma los grupos internos de trabajo en el Ministerio de la Protección Social y determina las funciones que le fueron asignadas.

C. Conclusiones del Comité

1. 497. El Comité toma nota de los alegatos presentados por la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC), la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y la Confederación de Pensionados de Colombia (CPC) de fechas 28 de mayo de 2007 y 22 de mayo de 2008 y de las comunicaciones de la CPC de 23 de agosto y 19 de septiembre de 2007 que se refieren al incumplimiento de la convención colectiva de trabajo celebrada entre los Sindicatos de los Puertos de Colombia y la empresa Puertos de Colombia (COLPUERTOS). El Comité toma nota de que según los alegatos mediante la ley núm. 1 de 1991 se ordenó la liquidación de dicha empresa creándose un fondo (FONCOLPUERTOS) con personería jurídica y autonomía administrativa para responder los pasivos laborales de la misma (decretos reglamentarios núms. 35 y 36). El Comité toma nota que debido a una serie de irregularidades, mediante el decreto-ley núm. 1689 de 1997 se ordenó la supresión y liquidación de FONCOLPUERTOS, creándose mediante la resolución núm. 3137 de 1998 el grupo interno de trabajo del Ministerio del Trabajo (actualmente Ministerio de la Protección Social) para la gestión del pasivo social de COLPUERTOS.
2. 498. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes señalan que dicho grupo interno ordenó suspender mediante resoluciones administrativas el pago de más de 400 pensiones por invalidez y suspendido el pago de otras 700 personas, que incumple la legislación en cuanto a las sustituciones pensionales, que ha extinguido y rebajado pensiones existentes (600 pensiones), que ha ordenado aplicar topes máximos a 192 pensiones, que excluyó de la nómina de pensiones a 337 pensionados y que ha descontado hasta un 50 por ciento del monto de las pensiones en otros casos. Las organizaciones querellantes alegan asimismo la creación de jueces especiales para examinar estas cuestiones y violación del debido proceso.
3. 499. El Comité toma nota de que el Gobierno señala a este respecto que los ex trabajadores de COLPUERTOS han gozado de su derecho de asociación, que han podido hacer uso de los mecanismos administrativos y judiciales a su disposición y que las cuestiones planteadas no guardan relación con la libertad sindical. El Comité toma nota de que el Gobierno remite el informe enviado por el coordinador del grupo interno de trabajo en el que informa que en el período que se extiende de 1991 a 1993 se celebraron en COLPUERTOS cinco convenciones colectivas. El Comité toma nota también de que, según el coordinador, durante la administración de FONCOLPUERTOS se cometieron irregularidades que son de conocimiento público en Colombia por su amplitud, dando lugar a la liquidación del fondo y al inicio de numerosas actuaciones judiciales. En efecto, el Comité toma nota de que según el coordinador todas estas cuestiones son objeto de investigación por parte de la justicia laboral y por parte de la justicia penal debido a la comisión de ilícitos entre los que se cuentan el pago doble e indebido de pensiones, la estafa agravada, la falsedad de documentos y el fraude procesal en contra del erario público, por sumas que superan los 298.786 millones de pesos colombianos y que resultaron en la condena de 708 personas.
4. 500. El Comité toma nota de que en cuanto a la suspensión del pago de 400 pensiones por invalidez, el coordinador del grupo interno señala que las pensiones de invalidez se rigen por normas de cumplimiento obligatorio y que en el presente caso, después de realizadas las investigaciones pertinentes se comprobó que en algunos casos se estaba efectuando el pago indebido a personas que no estaban afectadas por discapacidad alguna. En cuanto a la suspensión de pago de otras 700 pensiones, el Comité toma nota de que el coordinador informa que la misma se debió a la falta de acreditación del justo título en los reclamantes. En cuanto al retraso en los trámites de sustitución de pensiones, el coordinador admite que se ha producido en algunos casos debido al gran número de beneficiarios pero señala que se hace lo posible por mejorar esta situación. En lo que respecta al descuento y reducción de pensiones, el Comité toma nota de la información del coordinador según la cual ello se efectuó después de un examen detallado, y solamente en aquellos casos en los que se comprobó el pago indebido de mayores pensiones que las que estaban previstas en la legislación o en las convenciones colectivas vigentes. En cuanto a la designación de jueces especiales, el Comité toma nota de la información del coordinador según la cual el nombramiento de los jueces llamados de «descongestión» tiene por finalidad acelerar los procesos judiciales para elucidar los hechos y condenar a los culpables y que en el caso presente era necesario debido a la enorme cantidad de procesos pendientes.
5. 501. El Comité toma nota de la abundante documentación provista tanto por las organizaciones querellantes como por el Gobierno. El Comité observa que de la misma, y de las manifestaciones de los querellantes y del Gobierno surge que la presente queja se refiere a la suspensión y disminución del pago de pensiones de los ex trabajadores de la empresa Puertos de Colombia (COLPUERTOS), previstos en la legislación y en las convenciones colectivas vigentes. El Comité observa que dichas medidas fueron adoptadas en el marco de investigaciones llevadas a cabo para determinar si efectivamente se debían abonar tales pensiones y en las cuales se comprobó la existencia de fraudes a la ley, fraude procesal, pagos indebidos y otros abusos, habiéndose en algunos casos pagado sumas que exceden considerablemente lo previsto en la legislación y las convenciones colectivas y en otros a personas que no gozaban de dicho derecho. El Comité observa que la autoridad judicial, tanto laboral como penal, ha examinado numerosos casos individuales al respecto y que existen aún muchos casos pendientes. El Comité observa asimismo que contra tales decisiones los afectados han instaurado a su vez numerosas acciones administrativas y judiciales, en particular acciones de amparo, y que los accionantes obtuvieron en algunos casos decisiones favorables.
6. 502. Sin embargo, después de examinar los alegatos y la respuesta del Gobierno, el Comité considera que todas las cuestiones planteadas no tienen relación con el respeto de la libertad sindical. En estas condiciones, a menos que las organizaciones querellantes aclaren el modo en que los hechos alegados afectan la libertad sindical, el Comité no proseguirá con el examen de estos alegatos.

Recomendación del Comité

1. 503. En vista de las conclusiones que anteceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere un examen más detenido.