Rapport définitif - Rapport No. 353, Mars 2009

Cas no 2650 (Bolivie (Etat plurinational de)) - Date de la plainte: 07-MAI -08 - Clos

403. La Confederación Sindical de Trabajadores en Salud de Bolivia presentó su queja por comunicación de 7 de mayo de 2008.

1. 403. La Confederación Sindical de Trabajadores en Salud de Bolivia presentó su queja por comunicación de 7 de mayo de 2008.
2. 404. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 27 de agosto de 2008.
3. 405. Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 406. En su comunicación de 7 de mayo de 2008, la Confederación Sindical de Trabajadores en Salud de Bolivia (CSTSB) alega que el Gobierno viola el Convenio núm. 87. Concretamente, manifiesta que el 8 de diciembre de 2007 presentó un pliego petitorio para el 2008 al Ministerio de Salud y Deportes y que ese Ministerio, así como el Ministerio de Trabajo, en lugar de promover soluciones por medio de una negociación adecuada, se limitaron a declarar la ilegalidad de una huelga que se llevó a cabo. Añade la organización querellante que, aunque se respetaron los procedimientos legales para el ejercicio del derecho de huelga, la autoridad administrativa ordenó la remisión de las nóminas de trabajadores que participaron en la huelga con la finalidad de proceder a los descuentos correspondientes para amedrentar a los trabajadores.
2. 407. Alega también la organización querellante que algunas cláusulas del convenio colectivo suscrito en el año 2007 con el Ministerio de Salud, el Ministerio de Trabajo y el Ministerio de Hacienda no fueron cumplidas y que por ello el contenido de las mismas fue incluido en el petitorio para el año 2008. Según la organización querellante, el Ministerio de Salud y Deportes, lejos de estimular y fomentar procedimientos de negociación, impuso unilateralmente el pago de un incremento salarial, sin dar lugar a un debate o discusión (la organización querellante cita como ejemplos la circular MS y D/DESP/608/08 y el escalafón al mérito).

B. Respuesta del Gobierno

1. 408. En su comunicación de 27 de agosto de 2008, el Gobierno declara que la Confederación Sindical de Trabajadores en Salud de Bolivia (CSTSB) representa a funcionarios de federaciones y sindicatos de salud de los nueve departamentos de la República de Bolivia. En lo que respecta a los alegatos relacionados con el Convenio núm. 87, el Gobierno informa que el Estado boliviano, a través del Gobierno Nacional, impulsa los plenos derechos para el funcionamiento de los sindicatos en Bolivia, bajo las siguientes disposiciones legales:
   • — la Constitución Política del Estado boliviano en su artículo 159 establece: «Se garantiza la libre asociación patronal. Se reconoce y garantiza la sindicalización como medio de defensa, representación, asistencia, educación y cultura de los trabajadores, así como el fuero sindical en cuanto garantía para sus dirigentes por las actividades que desplieguen en el ejercicio específico de su mandato, no pudiendo éstos ser perseguidos ni presos. Se establece, asimismo, el derecho de huelga como el ejercicio de la facultad legal de los trabajadores de suspender labores para la defensa de sus derechos, previo cumplimiento de las formalidades legales.»;
   • — la Ley General del Trabajo en su artículo 99 dispone: «Se reconoce el derecho de asociación en sindicatos, que podrán ser patronales, gremiales o profesionales, mixtos o industriales de empresas.»;
   • — la Ley General del Trabajo en su artículo 100 establece: «La finalidad esencial del sindicato es la defensa de los intereses colectivos que representa. Los de trabajadores particularmente, tendrán facultades para celebrar con los patronos contratos colectivos y hacer valer los derechos emergentes; representar a sus miembros en el ejercicio de derechos emanados de contratos individuales, cuando los interesados lo requieran expresamente; representar a sus miembros en los conflictos colectivos y en las instancias de conciliación y arbitraje; crear escuelas profesionales e industriales, bibliotecas populares, etc.; organizar cooperativas de producción y consumos, exceptuando la elaboración de artículos similares a los que fabrica la empresa o industria en que trabaja.»;
   • — la Ley General del Trabajo en el artículo 102 dispone: «Las relaciones entre el poder público y los trabajadores se harán por las Federaciones Departamentales de Sindicatos o integradas en Confederaciones Nacionales.»;
   • — el Reglamento de la Ley General del Trabajo en el artículo 134 establece: «Las federaciones o confederaciones deberán obtener la personalidad jurídica, en las mismas condiciones establecidas para los sindicatos y, en tal caso, gozarán de los mismos derechos que éstos, agregándose el de representar a los sindicatos adheridos.»;
   • — el Reglamento de la Ley General del Trabajo en el artículo 159 establece: «Se garantiza la libre asociación patronal. Se reconoce y garantiza la sindicalización como medio de defensa, representación, asistencia, educación y cultura de los trabajadores, así como el fuero sindical en cuanto garantía para sus dirigentes por las actividades que desplieguen en el ejercicio específico de su mandato, no pudiendo éstos ser perseguidos ni presos. II. Se establece, asimismo, el derecho de huelga como el ejercicio de la facultad legal de los trabajadores de suspender labores para la defensa de sus derechos, previo cumplimiento de las formalidades legales.».
2. 409. Añade el Gobierno que el señor Presidente de la República de Bolivia ha promulgado el decreto supremo núm. 29539, instrumento legal con el cual el Estado garantiza la libre sindicalización de los trabajadores, a partir de la fecha de elecciones de sus dirigentes. Además, el Ministro de Trabajo en uso de sus atribuciones legalmente conferidas, mediante resolución ministerial núm. 114/08 de 28 de febrero de 2008, ha resuelto reconocer el directorio de la CSTSB, elegido para el período del 19 de octubre de 2007 al 18 de octubre de 2009, el mismo que está conformado por 32 dirigentes sindicales. Así, se declaró a los dirigentes de la mencionada confederación en comisión con el goce del 100 por ciento de sus haberes y demás derechos laborales, conforme lo dispone el artículo 97 del decreto supremo núm. 22407 de 11 de enero de 1990. Por otra parte, el Gobierno informa que la Ley General del Trabajo indica en su artículo 104 que «No podrán organizarse sindicalmente los funcionarios públicos cualquiera que sea su categoría y condición.»
3. 410. El Gobierno considera que, por los argumentos expuestos, mediante disposiciones legales vigentes y políticas del Gobierno Nacional se comprueba que la queja interpuesta por la CSTSB por incumplimiento del Convenio núm. 87 por parte del Poder Ejecutivo de Bolivia, no tiene sustento alguno. En el caso particular de la organización en mención, al constituirse en el interlocutor entre el Gobierno y los trabajadores afiliados a las federaciones a las que aglutina, se establece que en ninguna instancia el Ministerio de Trabajo de Bolivia negó el ejercicio de sindicalización. Sus actividades fueron declaradas legales, reconociendo a la organización querellante como una organización legalmente establecida y declarando en comisión a sus dirigentes para garantizar plena y absoluta libertad sindical.
4. 411. En cuanto a los alegatos vinculados al respeto del Convenio núm. 98, y más concretamente en cuanto a la solicitud de la CSTSB en el pliego petitorio de incremento salarial, el Gobierno señala que el 28 de marzo de 2008, mediante nota núm. 00547/08, el señor Ministro de Salud y Deportes elevó a conocimiento del secretario ejecutivo de la organización querellante que el Gobierno Nacional ha cumplido con dar respuesta detallada a todos los puntos planteados en el pliego petitorio. La organización sindical dio su conformidad a varios puntos, lo cual significa avances en el tratamiento del pliego sectorial. Con relación a los puntos centrales del pliego petitorio, el Gobierno indica que en la respuesta enviada se hizo conocer la determinación del Gobierno, mediante el decreto supremo núm. 29473, de aprobar un incremento salarial a todos los trabajadores públicos y privados de Bolivia.
5. 412. Asimismo, informa el Gobierno que el 18 de junio de 2008, mediante nota núm. 12224/08, el Ministro de Salud y Deportes elevó a conocimiento del señor Presidente de la República lo siguiente: «Habiendo sido informado que la dirigencia de la CSTSB le habría solicitado se atienda sus demandas planteadas en su pliego petitorio 2008. Desde el momento de haber tomado conocimiento mi autoridad de estas demandas, convocó al diálogo a los dirigentes de esta confederación, prueba de ello se llevó a cabo la primera y única reunión en fecha 27 de febrero de 2008, en la cual hicieron abandono con el argumento de que no querían tratar el pliego petitorio con la comisión que designó mi despacho. Posterior a este fracaso del diálogo ocasionado por los dirigentes de la CSTSB, los mismos solicitaron una respuesta escrita a todos los puntos de sus demandas a lo cual se dio curso dándoles respuesta a los 25 puntos del pliego petitorio, el 20 de marzo de 2008. Luego, la dirigencia nos hace llegar una contrapropuesta aceptando más del 50 por ciento de nuestra respuesta, misma que tomamos en cuenta para seguir negociando el tratamiento de los puntos no consensuados, lamentablemente sin explicación alguna la confederación declara un paro nacional de 24 horas, el mismo ha sido declarado ilegal por el Ministerio de Trabajo. Posteriormente y pese a esta actitud, nuevamente convocamos a la mesa de negociaciones el 11 de abril de 2008, a la que no acudió la confederación de salud arguyendo falta de autoridad y descalificando al Viceministro de Salud y al asesor general de mi despacho, a quienes delegué para continuar con el diálogo.»
6. 413. Añade el Gobierno que en este contexto se ha promulgado el decreto supremo núm. 29473 que establece el incremento salarial del 10 por ciento (incremento mínimo al sector privado). Asimismo, el decreto supremo núm. 29501 dispone un incremento adicional del 10 por ciento al sector de salud, aprobando un bono de vacunación que recibe este sector anualmente. El Ministerio de Trabajo decidió enviar una última nota a la organización querellantes con fecha 16 de abril de 2008, haciendo conocer las determinaciones del Gobierno Nacional de promulgar las disposiciones legales mencionadas y que al rehuir constantemente a las convocatorias de diálogo se daría por concluido el tratamiento del pliego petitorio con las respuestas enviadas anteriormente.
7. 414. El Gobierno manifiesta que lo único que quedó pendiente con el sector es el pago del escalafón al mérito que el Gobierno aprobó mediante resolución bi-ministerial núm. 004/2008. Este beneficio debía ser cancelado desde el mes de mayo de 2008, pero lamentablemente una vez más lo ha obstaculizado la dirigencia de la organización querellante, cuestionando e impugnando la instructiva del proceso de calificación que emitió el Ministerio de Trabajo, a través de una circular de fecha 2 de mayo dirigida a los servicios departamentales de salud para iniciar de esta manera el pago de este beneficio. En la actualidad se está reiterando a los directores de los SEDES que envíen el listado de calificados al escalafón al mérito para proceder con el pago a la brevedad posible. Con relación al bono de vacunación, el Gobierno señala que se están elaborando las planillas de pago para cumplir con este compromiso el próximo 6 de julio, como está establecido en el decreto supremo. Subraya el Gobierno que ha cumplido con el sector que presenta la queja, habiéndose beneficiado con el 10 por ciento de los incrementos determinados en su bono de antigüedad, subsidios de lactancia, bono de frontera, todos ellos pagados con retroactividad al mes de enero de la presente gestión. Asimismo, percibirán el mismo porcentaje de incremento en el escalafón por años de servicio que se pagó conjuntamente al bono de vacunación el 6 de julio de 2008.
8. 415. El Gobierno subraya que en virtud de lo expuesto, se constatan los esfuerzos que viene realizando para conciliar criterios con todos los sectores sociales, sean públicos o privados, para que la remuneración salarial se incremente anualmente en relación a la elevación del costo de vida.

C. Conclusiones del Comité

1. 416. El Comité observa que en el presente caso la Confederación Sindical de Trabajadores en Salud de Bolivia (CSTSB) alega que en diciembre de 2007 presentó un pliego de peticiones para el año 2008, que las autoridades del Ministerio de Salud y Deportes y del Ministerio de Trabajo no promovieron la negociación colectiva y se limitaron a declarar la ilegalidad de una huelga que se llevó a cabo en el sector (según la organización querellante a efectos de amedrentar a los trabajadores se ordenó que se remitieran los nombres de huelguistas para proceder a los descuentos correspondientes) y finalmente la autoridad administrativa impuso el pago de un incremento salarial sin haber dado lugar a un debate.
2. 417. El Comité toma nota de que el Gobierno menciona las disposiciones legales por las que a su juicio se garantizan los derechos sindicales y el respeto del Convenio núm. 87 en Bolivia y declara en relación con la queja que: 1) se reconoce a la CSTSB como una organización legalmente establecida y mediante resolución ministerial núm. 114/08 de 28 de febrero de 2008 se reconoció al directorio y se declaró a sus dirigentes en comisión con el goce de la totalidad de su salario; 2) la Ley General del Trabajo establece que no podrán organizarse sindicalmente los funcionarios públicos cualquiera que sea su categoría y condición; 3) en respuesta al pliego petitorio de la CSTSB el Ministro de Salud y Deportes dio una respuesta detallada a todos los puntos planteados en el mismo, la organización querellante dio su conformidad a varios de los puntos y se informó de la determinación del Gobierno de aprobar por decreto supremo un incremento salarial a todos los trabajadores públicos y privados; 4) luego de una reunión con la organización querellante el 27 de febrero de 2008 y de la respuesta del Ministro de Salud y Deportes al pliego petitorio el 20 de marzo de 2008, la CSTSB hizo llegar una contrapropuesta, pero sin explicación alguna declaró un paro nacional de 24 horas que fue declarado ilegal por el Ministerio de Trabajo; 5) el Ministerio de Salud y Deportes convocó a la CSTSB a una nueva mesa de negociaciones para el 11 de abril de 2008, pero dicha organización no se presentó y el 16 de abril de 2008 se le informó sobre las determinaciones del Gobierno y que se daría por concluido el tratamiento del pliego petitorio dado que la CSTSB rechazaba el diálogo; 6) en este contexto se promulgó el decreto núm. 29473 que establece un incremento salarial del 10 por ciento y el decreto núm. 29501 que dispone un incremento adicional del 10 por ciento para el sector de la salud; 7) lo único que quedó pendiente con el sector es el pago de un beneficio denominado del escalafón al mérito y que ello no ha podido concretarse dado que la directiva de la CSTSB ha obstaculizado el procedimiento respectivo.
3. 418. En primer lugar, el Comité toma nota de la declaración del Gobierno según la cual la Ley General del Trabajo dispone en su artículo 104 que no podrán organizarse sindicalmente los funcionarios públicos, cualquiera que sea su categoría y condición. El Comité observa sin embargo que el Gobierno ha reconocido a la organización querellante y a sus dirigentes. El Comité recuerda que «los funcionarios públicos, como todos los trabajadores sin distinción alguna, deberían gozar del derecho de constituir organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas, sin autorización previa, para la promoción y la defensa de sus intereses» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2006, párrafo 219]. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la Ley General del Trabajo a efectos de garantizar a los funcionarios públicos el derecho de constituir organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas.
4. 419. En lo que respecta a la negociación del pliego petitorio para el año 2008 presentado por la CSTSB y la alegada imposición unilateral de un aumento salarial, el Comité toma nota de las versiones contradictorias del Gobierno y de la organización querellante. La CSTSB alega que las autoridades del Ministerio de Salud y Deportes y del Ministerio de Trabajo no promovieron la negociación colectiva y el Gobierno informa que convocó a las partes en al menos en dos ocasiones y que aunque la CSTSB no participó en la segunda de las reuniones, declaró un paro nacional. A este respecto, observando que el proceso de negociación colectiva no se llevó a cabo de manera estructurada y sin realizarse todos los esfuerzos, el Comité subraya que «la celebración de negociaciones verdaderas y constructivas es necesaria para establecer y mantener una relación de confianza entre las partes» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 935]. El Comité expresa la esperanza de que en el futuro las autoridades y las organizaciones sindicales concernidas del sector de salud y deportes se esforzarán por hacer respetar este principio. En este sentido el Comité estima que los problemas de negociación colectiva mencionados en el presente caso parecen estar vinculados a la prohibición de organización sindical a los funcionarios públicos (incluidos los del sector de la salud) y, por consiguiente, a la falta de un marco legal que regule el ejercicio del derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado; derecho éste reconocido en el Convenio núm. 98. El Comité pide al Gobierno que establezca ese marco legal, aun si bien observa que en la práctica existen organizaciones sindicales y se negocia colectivamente.
5. 420. En cuanto a la declaración de ilegalidad de la huelga por parte de la autoridad administrativa, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que en el marco de la negociación del pliego petitorio y después de presentar una contrapropuesta, la CSTSB sin explicación alguna declaró un paro nacional de 24 horas, lo que motivó la declaración de ilegalidad por el Ministerio de Trabajo. A este respecto, el Comité recuerda que «la declaración de ilegalidad de la huelga no debería corresponder al gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 628]. En estas condiciones, el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en caso de ser necesaria la declaración de ilegalidad de una huelga, dicha declaración quede a cargo de un órgano independiente que cuente con la confianza de las partes.
6. 421. En lo que respecta al alegato según el cual a efectos de amedrentar a los trabajadores la autoridad administrativa ordenó que se remitieran los nombres de los huelguistas para proceder a los descuentos correspondientes, el Comité recuerda que «la deducción salarial de los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de libertad sindical» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 654].

Recomendación del Comité

1. 422. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para modificar la Ley General del Trabajo a efectos de garantizar a los funcionarios públicos el derecho de constituir organizaciones de su elección y afiliarse a las mismas y para establecer el marco legal que regule el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos que no ejercen actividades propias de la administración del Estado;
   • b) el Comité expresa la esperanza de que en el futuro las autoridades y las organizaciones sindicales concernidas del sector de salud y deportes se esforzarán en realizar negociaciones constructivas y que harán todo lo posible para mantener una relación de confianza, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que tome medidas para que en caso de ser necesaria la declaración de ilegalidad de una huelga, dicha declaración quede a cargo de un órgano independiente que cuente con la confianza de las partes.