Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 360, Juin 2011

Cas no 2757 (Pérou) - Date de la plainte: 16-DÉC. -09 - Clos

960. La queja figura en una comunicación de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Confederación Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) y la Confederación Unitaria de Trabajadores (CUT) de fecha 17 de diciembre de 2009.

1. 960. La queja figura en una comunicación de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la Confederación Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP) y la Confederación Unitaria de Trabajadores (CUT) de fecha 17 de diciembre de 2009.
2. 961. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 8 de febrero de 2011.
3. 962. Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 963. En su comunicación de fecha 17 de diciembre de 2009, las organizaciones querellantes indican que las condiciones nacionales resultantes de la aplicación de la legislación nacional relativa a los derechos de sindicación y negociación colectiva así como la aplicación en la práctica de una política articulada de menoscabo al ejercicio de estos derechos, impiden u obstaculizan a un gran número de trabajadores la negociación colectiva de sus condiciones de empleo, sin que el Estado adopte ninguna medida para modificar o revertir esta situación. Las organizaciones querellantes indican que son particularmente preocupantes los casos siguientes: los trabajadores con contratos temporales, los trabajadores víctimas de la intermediación laboral y la tercerización, los trabajadores estatales bajo régimen de carrera pública y los trabajadores estatales bajo régimen laboral de la actividad privada. En estos últimos casos, a pesar de tener proclamados en la legislación sus derechos de sindicación y negociación colectiva, los trabajadores no pueden hacer efectivos estos derechos en la práctica. Las organizaciones querellantes subrayan que la legislación y la política señaladas han causado una caída drástica tanto en la tasa de afiliación sindical como en la cobertura de la negociación colectiva a nivel nacional.
   • Ausencia de reconocimiento del derecho de sindicación en la legislación y la práctica
2. 964. Trabajadores de las microempresas. Las organizaciones querellantes informan que el mercado de trabajo se caracteriza por concentrar a más de una cuarta parte de la población ocupada en micro y pequeñas empresas de entre 1 y 20 trabajadores (24,1 por ciento) y a un quinto en las denominadas microempresas. Las pequeñas y microempresas están sujetas a un régimen especial diferenciado y con estándares de protección menores que los contemplados por el régimen general para el resto de los trabajadores. La reciente reforma de la legislación operada por el decreto legislativo núm. 1086 establece que «los trabajadores de las pequeñas empresas ejercerán los derechos colectivos de acuerdo a las normas del régimen laboral de la actividad privada», pero no contiene ninguna referencia al ejercicio de los derechos sindicales de los trabajadores de las microempresas, quienes carecen de referentes normativos para el ejercicio de su derecho de libertad sindical.
3. 965. Las organizaciones querellantes indican que según la normativa, para conformar un sindicato de empresa se requieren 20 trabajadores, lo que implica que quienes laboran en empresas con menos de 20 trabajadores no pueden conformar este tipo de sindicatos. No obstante, si bien la ley prevé la conformación de sindicatos de rama que podrían hacer posible la negociación colectiva a este nivel para los trabajadores de las empresas con menos de 20 trabajadores, actualmente existen muy pocos sindicatos en este ámbito debido a que la legislación desalienta de forma decisiva la creación de este tipo de sindicatos al impedir la negociación colectiva sectorial. Además, la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo establece que ante el desacuerdo de las partes sobre el nivel en el que entablaran la primera negociación colectiva, ésta se llevará a cabo en el nivel de empresa, lo que evidencia, según las organizaciones querellantes, que la legislación favorece el modelo sindical de empresa y la negociación colectiva a este nivel. Existe entonces una situación contradictoria encaminada a impedir en la práctica el acceso a la negociación colectiva a la mayoría de los trabajadores de la economía peruana.
4. 966. Trabajadores bajo modalidades formativas. Las organizaciones querellantes manifiestan que a pesar de que las modalidades formativas involucran la prestación de servicios personales y subordinados, la ley núm. 28518 no contiene referencia alguna a la posibilidad de formar sindicatos o negociar colectivamente. Esto implica que los trabajadores bajo el alcance de esta norma se vean impedidos de formar organizaciones sindicales y negociar colectivamente, y, de hecho, en la práctica no existe ninguna organización sindical de trabajadores bajo modalidad formativa.
5. 967. Trabajadores estatales bajo régimen de Contrato Administrativo de Servicios (CAS). Las organizaciones querellantes informan que más de 60.000 trabajadores de la administración pública se encuentran bajo este nuevo régimen de contratación regulado por decreto legislativo núm. 1057. Este régimen de contratación, de carácter temporal, no contiene disposiciones referidas al ejercicio del derecho de libertad sindical de los trabajadores bajo su ámbito. Además, esta figura contractual puede ser renovada discrecionalmente y sin límite alguno por los empleadores de las entidades públicas y, según las organizaciones querellantes, la renovación de los contratos se sujeta a la condición que los trabajadores no conformen o se afilien a organizaciones sindicales. En la práctica, no existen organizaciones sindicales de trabajadores bajo régimen CAS registradas ante el Ministerio.
6. 968. Trabajadores no registrados. Las organizaciones querellantes indican que además un alto porcentaje de la población asalariada presta servicios sin contar con la protección que la legislación laboral otorga. Según datos del Ministerio de Trabajo, para el año 2007, el 62,6 por ciento de asalariados no contaba con ningún tipo de contrato de trabajo y, en tanto menor es el tamaño de la unidad empresarial, el porcentaje de trabajo no registrado es mayor. Las organizaciones querellantes subrayan que existen altas tasas de trabajo no registrado en empresas de mayor tamaño que operan en el marco de la economía formal. La ausencia de voluntad política del Estado para lograr el registro de los trabajadores tiene un impacto directo en la posibilidad de ejercer el derecho a la libertad sindical.
   • Trabajadores que a pesar de tener reconocidos sus derechos de sindicación y negociación colectiva ven limitado su ejercicio en la práctica
7. 969. Trabajadores con contratos temporales. Las organizaciones querellantes manifiestan que la legislación vigente alienta la celebración de contratos temporales y destaca la disminución drástica de la tasa de sindicalización correlativa al aumento desmedido de los contratos temporales, evidencia que los trabajadores temporales se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad ante la discriminación sindical que enfrentan. A esta vulnerabilidad especial debería corresponder, a juicio de las organizaciones querellantes una protección especial o reforzada que permita hacer efectivo su derecho a la libertad sindical.
8. 970. Trabajadores en régimen de tercerización e intermediación laboral. Las organizaciones querellantes señalan que el principal efecto de la tercerización e intermediación laboral en un contexto de sindicalización por empresa inducido por la legislación, es la fragmentación de las unidades productivas y la reducción de la base «afiliable» de los sindicatos de empresa así como la reducción de la cobertura de la negociación colectiva. Las organizaciones querellantes señalan que la legislación establece que si no hay negociación previa, la falta de acuerdo entre las partes sobre el nivel de la negociación determina que ésta se lleve en el nivel de empresa; y, si ya existe negociación previa a nivel de empresa, este nivel no puede ser modificado sin acuerdo de partes. Con esto, aunque formalmente los trabajadores pueden negociar a nivel de empresa, esta negociación no es efectiva ya que no permite a los trabajadores participar realmente en las decisiones que inciden sobre sus condiciones de empleo.
9. 971. Trabajadores estatales sin participación en la determinación de sus condiciones de empleo. Por último, las organizaciones querellantes señalan que los trabajadores estatales sujetos al régimen de carrera pública y al régimen laboral de la actividad privada, aun cuando tienen reconocido el derecho de formar sindicatos, ven restringidas por diversas vías sus posibilidades de negociar colectivamente. La normativa aplicable a los trabajadores estatales de la carrera pública establecía un procedimiento de consulta para la elaboración del proyecto modificatorio del sistema único de remuneraciones de la administración pública. Las disposiciones que establecen este mecanismo de participación fueron derogadas, con lo que las organizaciones sindicales carecen de mecanismo alguno que implemente su participación en la determinación de sus condiciones remunerativas. Tampoco es posible la negociación de las condiciones de trabajo que no impliquen habilitaciones presupuestales adicionales.
10. 972. Además, aunque el Gobierno señala frecuentemente que se encuentra en trámite el proyecto de ley general del trabajo, que levantará las observaciones formuladas por los órganos de control de la OIT, en la realidad la aprobación de este proyecto no es impulsada a pesar de venir respaldado por un 85 por ciento de consensos de los actores sociales en un proceso de diálogo social. La Ley General del Trabajo se encuentra entre los proyectos a ser discutidos por el Parlamento hace más de cuatro legislaturas, sin haber sido incluido efectivamente en la agenda de las sesiones del Congreso.

B. Respuesta del Gobierno

1. 973. En su comunicación de fecha 8 de febrero de 2011, el Gobierno indica que, con la finalidad de promover la libertad sindical, se han realizado las siguientes acciones a través del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo:
   • — el 18 de febrero de 2010, se instaló la Oficina de Atención de Consultas para las Organizaciones Sindicales, la cual tiene por función: i) brindar orientación legal sobre derechos colectivos y procedimientos administrativos de su interés; y ii) proporcionar formatos y modelos de estatutos. Por el período de febrero a diciembre de 2010 se ha atendido 499 consultas a organizaciones sindicales;
   • — el 1.º de febrero de 2010, se creó un nuevo sistema de registros de organizaciones sindicales que redujo el tiempo de trámite de tres días a tres horas como máximo, desde el ingreso de la solicitud por Mesa de Partes hasta la entrega de la constancia de inscripción automática;
   • — en el período de julio 2006 a diciembre de 2010, se registraron 458 organizaciones sindicales a través de la División de Registro Sindical;
   • — se vienen llevando a cabo reuniones mensuales con las centrales sindicales, federaciones y sindicatos de trabajadores más representativos del país, para tratar su problemática laboral y disponer su solución de manera inmediata, manteniendo la paz laboral;
   • — asimismo, los pedidos formulados por las organizaciones de trabajadores y empleadores son atendidos oportunamente en el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo — CNTPE —, pues éste constituye el escenario natural de diálogo sociolaboral, al ser el órgano consultivo de conformación tripartita del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
2. 974. Además, el Gobierno señala que se han publicado cuatro criterios de interpretación para ser aplicados por los funcionarios del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo y de los Gobiernos regionales, con la finalidad de: i) garantizar la negociación colectiva en toda relación de derecho laboral privado, incluso cuando el empleador es el Estado y la organización sindical agrupa a trabajadores del régimen laboral público, ii) respetar la autonomía sindical expresada en los estatutos de las organizaciones sindicales, contribuyendo con ello a consolidar la organización sindical, iii) fomentar la negociación colectiva, admitiendo la posibilidad de la delegación de representación de las organizaciones sindicales, a favor de quienes ellas libre y expresamente determinen para negociar colectivamente en su nombre, y iv) garantizar la constitución y registro de las organizaciones sindicales.
3. 975. El Gobierno añade que otros mecanismos se han implementado: i) un sistema de alerta temprana de conflictos colectivos a nivel nacional, con la finalidad de atender, prevenir y solucionar oportunamente dichos conflictos; ii) un mecanismo alternativo de solución de conflictos «no regulado» denominado «reuniones extraproceso». Este mecanismo surge como un esfuerzo adicional por encontrar una solución concertada del conflicto. Es un mecanismo pensado más en soluciones de equidad y armonía laboral, antes que de estricta aplicación de la ley; iii) la Dirección General de Derechos Fundamentales y Seguridad y Salud en el Trabajo, dependencia responsable de formular las políticas públicas y desarrollar funciones de promoción de los derechos fundamentales en el trabajo, entre los que se encuentran la libertad sindical y la negociación colectiva, y iv) se viene impulsando y consolidando los mecanismos de solución de conflictos mediante las conciliaciones y los extraprocesos, a partir de la capacitación de los funcionarios encargados y el establecimiento de pautas básicas de actuación.
   • Ausencia de reconocimiento del derecho de sindicación en la legislación y la práctica
4. 976. Trabajadores de las microempresas. El Gobierno indica que el decreto legislativo núm. 1086 reconoce en su artículo 3 el derecho de los trabajadores a formar sindicatos y no interferir con el derecho de los trabajadores a elegir, o no elegir, y a afiliarse o no a organizaciones legalmente establecidas. Por lo tanto, todos los trabajadores de este régimen tienen expedito su derecho de sindicación, acorde con lo establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas y su correspondiente reglamento. Asimismo, el Gobierno precisa que no resulta válido aseverar que el número de trabajadores de este tipo de empresas sea un limitante para el ejercicio del derecho de sindicación, puesto que la legislación prevé que las empresas cuyo número de trabajadores no alcance el requerido para constituir un sindicato, podrán elegir a dos delegados ante su empleador y ante la autoridad de trabajo.
5. 977. Trabajadores bajo modalidades formativas. El Gobierno manifiesta que las modalidades formativas laborales son tipos especiales de convenios que relacionan el aprendizaje teórico y práctico mediante el desempeño de tareas programadas de capacitación y formación profesional. Según la norma especial sobre modalidades formativas, se puede celebrar cualquiera de los cinco tipos de convenios relativos a estas modalidades, cada uno de ellos con una duración determinada y a su vez, las partes deben cumplir con requisitos específicos exigidos para cada una de las modalidades, como es el caso de los planes y programas correspondientes a cada modalidad formativa laboral. El Gobierno subraya que estos convenios no están sujetos a las normas laborales vigentes, sino a las disposiciones específicas vinculadas a la promoción y formación profesional, esta atingencia resulta relevante toda vez que dichas modalidades no constituyen una relación laboral. Finalmente, el Gobierno indica que las modalidades formativas no generan beneficios laborales al no constituir relaciones laborales, salvo que se encuentren dentro de las causales de desnaturalización establecidas en la propia norma.
6. 978. Trabajadores estatales bajo régimen de Contrato Administrativo de Servicios (CAS). El Gobierno indica que los contratos administrativos de servicios constituyen una modalidad especial propia del derecho administrativo del Estado. El derecho de libertad sindical para las personas que se encuentran bajo el régimen CAS, fue reconocido por el Tribunal Constitucional a través de la sentencia del pleno jurisdiccional de fecha 31 de agosto de 2010 (expediente núm. 00002-2010-PI/TC) y su aclaratoria de fecha 11 de octubre de 2010, en la cual se dispuso que se debe dictar la reglamentación necesaria para que los trabajadores del régimen CAS puedan ejercer el derecho de sindicación y huelga regulado en el artículo 28 de la Constitución. Según el Gobierno, la sentencia señala que el artículo 1.º del decreto legislativo núm. 1057 debe ser interpretado de modo que el régimen CAS se entienda como un régimen «especial» de contratación laboral para el sector público.
7. 979. Trabajadores no registrados. El Gobierno señala que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, para reducir los índices de informalidad, ha implementado campañas de fiscalización, enmarcadas en el Plan de Registro de Trabajadores en Planilla (Plan Reto), teniendo como objetivos: i) la ampliación de la cobertura de la inspección del trabajo hacia los sectores sociales que no tienen reconocimiento de derecho laboral alguno ni acceso a la seguridad social; y ii) el fortalecimiento de los operativos continuos de orientación y fiscalización a distintos sectores económicos, para lograr la incorporación masiva de trabajadores a la planilla electrónica y disminuir los índices de informalidad existente en el país. El Gobierno subraya que entre diciembre 2008 y diciembre de 2010, a través del Plan Reto se inspeccionó a más de 34 mil empresas, lo cual permitió incorporar a la planilla a casi 41 mil trabajadores.
8. 980. Trabajadores precarios y vulnerables. El Gobierno indica que se ha aprobado la nueva ley procesal del trabajo (ley núm. 29497) publicada el 15 de enero de 2010, constituyendo la mayor reforma en esta materia; la cual tiene como principio fundamental la oralidad, que permitirá dar celeridad a los procesos judiciales reduciéndolos a 6 meses. La nueva ley procesal del trabajo, en materia de libertad sindical y negociación colectiva, incorpora los mecanismos siguientes: i) los sindicatos pueden comparecer ante el proceso laboral en causa propia, en defensa de los derechos colectivos y en defensa de sus dirigentes y afiliados, ii) los sindicatos actúan en defensa de sus dirigentes y afiliados sin necesidad de poder especial de representación; sin embargo, en la demanda o contestación debe identificarse individualmente a cada uno de los afiliados con sus respectivas pretensiones, iii) las pretensiones derivadas de la afectación al derecho a la no discriminación en el acceso al empleo o del quebrantamiento de las prohibiciones de trabajo forzoso e infantil pueden ser formuladas por una organización sindical, y iv) cuando se afecten los derechos de libertad sindical, negociación colectiva, de huelga, de seguridad y salud en el trabajo y, en general, cuando se afecte un derecho que corresponda a un grupo o categoría de prestadores de servicios, pueden ser demandantes el sindicato, los representantes de los trabajadores, o cualquier trabajador o prestador de servicios del ámbito. El Gobierno añade que, a partir del mes de enero de 2010, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo ha venido ejecutando un programa de difusión de los contenidos de la nueva ley a nivel nacional y ha coordinado capacitaciones para los dirigentes sindicales. Actualmente, la nueva ley procesal del trabajo se viene implementando progresivamente en los distritos judiciales del país, recibiendo una respuesta positiva por las partes procesales que intervienen.
9. 981. Trabajadores con contratos temporales. El Gobierno indica, en cuanto al régimen de contratación de exportación no tradicional, cuestionado por las centrales sindicales por ser una de las modalidades de contratación temporal que afecta la sindicación, que el decreto ley núm. 22342, Ley de Promoción de Exportaciones No Tradicionales, fue concebido en el marco de una política de fomento de las exportaciones no tradicionales y de creación de empresas; para cumplir con este fin se estableció un régimen laboral especial, a través del cual se permite que las empresas puedan contratar personal eventual, en el número que requieran, para atender demandas de exportación no tradicional, siempre que el volumen de exportación sea al menos el 40 por ciento de su producción. Para la celebración de este tipo de contratos debe cumplirse con los requisitos específicos establecidos en la norma correspondiente. Sin embargo, a efectos que se cumplan los supuestos establecidos en la norma, y no sea motivo de abuso por parte de las empresas exportadoras; en el año 2008, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo formuló el lineamiento núm. 002-2008-MTPE/2/11.4 sobre «Operativo de Inspección del Trabajo a desarrollarse en empresas del Sector Textil», con el objeto de impedir un mal uso de las contrataciones realizadas por las empresas del sector textil, y para el cumplimiento de las obligaciones sociolaborales y de seguridad y salud en el trabajo en las empresas del sector textil.
10. 982. El Gobierno añade que, por su parte, el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente núm. 01148-2010-PA/TC, ha efectuado algunas precisiones sobre la constitucionalidad de régimen laboral especial de la exportación de productos no tradicionales previsto en el decreto ley núm. 22342; así como, de los supuestos en los cuales los contratos de trabajo modales celebrados al amparo de este régimen laboral especial se desnaturalizan. En tal sentido, el Tribunal Constitucional precisó que: i) resulta constitucional que los trabajadores de una empresa exportadora de productos no tradicionales se encuentren sujetos al régimen laboral especial establecido por el decreto ley núm. 22342; y ii) un contrato de trabajo sujeto a modalidad suscrito bajo el régimen laboral especial del decreto ley núm. 22342 se considera desnaturalizado cuando en él no se consigna en forma expresa la causa objetiva determinante de la contratación, que puede ser un contrato de exportación, una orden de compra o un programa de producción de exportación. El Gobierno precisa que en la actualidad este régimen es materia de debate en el Congreso de la República, ya que se presentaron dos iniciativas legislativas que tienen como objeto la derogación de dicho régimen. Los dictámenes de los proyectos de ley, con carácter prioritario, se encuentran pendientes de ser debatidos en el pleno del Congreso. La Comisión de Trabajo ha emitido dictamen favorable; mientras que la Comisión de Comercio Exterior ha emitido dictamen en contra. El Gobierno concluye manifestando que la normatividad nacional garantiza que los trabajadores sujetos a contratos modales y los trabajadores sujetos al régimen de exportación no tradicional, tengan los mismos derechos que los trabajadores contratados a plazo indeterminado; y entre estos derechos se encuentran los de sindicación, negociación colectiva y huelga.
11. 983. Trabajadores en régimen de tercerización e intermediación laboral. El Gobierno indica que los contratos con desplazamiento de personal a las unidades productivas o ámbitos de la empresa principal no tienen por objeto afectar los derechos laborales de los trabajadores. Los trabajadores desplazados en una tercerización de servicios, cualquiera fuera la modalidad de contratación laboral utilizada, tienen habilitado el derecho de libre sindicación, negociación colectiva y huelga. El Gobierno señala que la legislación prohíbe que la tercerización sea utilizada con intención de limitar o perjudicar la libertad sindical, el derecho de la negociación colectiva, la actividad de las organizaciones sindicales, los trabajadores en huelga o afectar la situación laboral de los dirigentes amparados por el fuero sindical. El Gobierno subraya además que la ley prevé que la intermediación laboral será nula de pleno derecho cuando haya tenido por objeto vulnerar o limitar el ejercicio de derechos colectivos de los trabajadores; por lo tanto, la protección al ejercicio de los derechos colectivos se encuentra garantizada para los trabajadores sujetos a este régimen. El Gobierno concluye indicando que en ambos regímenes se reconocen los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga, cautelando su ejercicio democrático y garantizando el respeto de los derechos fundamentales de los trabajadores.
12. 984. Trabajadores de la administración pública. El Gobierno subraya que la normativa garantiza el derecho a la libertad sindical y negociación colectiva de los trabajadores del sector público. El artículo 42.º de la Constitución Política reconoce los derechos de sindicación y huelga a los servidores públicos, y establece, que no están comprendidos los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargos de confianza o de dirección, así como los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional. El ejercicio del derecho de negociación colectiva de los servidores públicos presenta una doble regulación, dependiendo del régimen laboral al cual pertenecen, privados o públicos. El Gobierno manifiesta que los trabajadores de entidades y/o empresas del Estado sujetos al régimen laboral de la actividad privada están comprendidos en las normas previstas en el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (TUO de la LRCT), aprobado por decreto supremo núm. 010-2003-TR. Sin embargo, el ejercicio de estos derechos por parte de los servidores públicos no debe oponerse a normas específicas que lo limiten, conforme a lo señalado en el artículo 1.º del TUO de la LRCT. Añade, con referencia a los servidores públicos, empleados y obreros sujetos al régimen laboral de la carrera administrativa (decreto legislativo núm. 276), que pueden negociar todos los aspectos que no incluyan materia remunerativa, puesto que la negociación en materia remunerativa se sujeta a los límites establecidos por las leyes presupuestarias correspondientes.
13. 985. Fomento de la negociación colectiva y modificaciones legislativas. A este respecto, el Gobierno manifiesta que el proyecto de ley general del trabajo se encuentra en el Congreso de la República pendiente de aprobación. Varias modificaciones legislativas fueron propuestas en particular en lo que respecta la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y al nivel de la negociación colectiva. El Gobierno indica que la determinación del nivel de negociación de los sindicatos es un tema que fue materia de discusión ante el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo cuando se debatió el proyecto de ley general del trabajo; sin embargo, no se llegó a consenso. La propuesta hecha por el Gobierno en aquel momento deja la determinación del nivel de negociación a las partes pero la Comisión de Trabajo del Congreso de la República emitió un dictamen con un texto sustitutorio en espera de debate en el pleno del Congreso en el que se indica que de no lograrse acuerdo, la negociación se lleva a nivel de empresa.

C. Conclusiones del Comité

1. 986. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan restricciones legales y dificultades en la práctica para el ejercicio de los derechos de sindicación y de negociación colectiva respecto a ciertas categorías de trabajadores que da lugar a una disminución de las tasas de afiliación y de cubertura de los convenios colectivos.
2. 987. El Comité toma nota de que según las organizaciones querellantes: 1) un contingente muy importante de trabajadores no tiene reconocido expresamente sus derechos de sindicación y negociación colectiva (los trabajadores de las microempresas, los trabajadores bajo modalidades formativas, los trabajadores estatales bajo régimen de «contrato administrativo de servicios», y los trabajadores no registrados); 2) muchos trabajadores no pueden hacerlos efectivos debido a dificultades en la práctica, a lagunas en la legislación o a restricciones legales (trabajadores con contratos temporales, trabajadores en régimen de tercerización e intermediación laboral, trabajadores no registrados y trabajadores estatales bajo régimen laboral de la actividad privada).
3. 988. El Comité toma nota asimismo de las observaciones detalladas enviadas por el Gobierno entre las cuales se destacan las siguientes informaciones: 1) todas las categorías de trabajadores mencionadas por las organizaciones querellantes tienen, de por ley, el derecho a la libertad sindical y a la negociación colectiva, 2) en relación con la negociación colectiva y las modificaciones solicitadas a la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, varias propuestas fueron hechas; y 3) el proyecto de ley general del trabajo se encuentra en el Congreso de la República pendiente de aprobación.
   • Ausencia de reconocimiento del derecho de sindicación en la legislación y en la práctica
4. 989. Trabajadores de las microempresas. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la reciente reforma de la legislación operada por decreto legislativo núm. 1086 establece que «los trabajadores de las pequeñas empresas ejercerán los derechos colectivos de acuerdo a las normas del régimen laboral de la actividad privada», pero no contiene ninguna referencia al ejercicio de los derechos sindicales de los trabajadores de las microempresas, quienes carecen de referentes normativos para el ejercicio de su derecho de libertad sindical. El Comité toma de que, según el Gobierno, el decreto legislativo núm. 1086 reconoce en su artículo 3 el derecho de los trabajadores a formar sindicatos y no interferir con el derecho de los trabajadores a elegir, o no elegir, y a afiliarse o no a organizaciones legalmente establecidas. Por lo tanto, todos los trabajadores de este régimen tienen expedito su derecho de sindicación, acorde con lo establecido en el Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y su correspondiente reglamento. El Comité toma nota en particular de que las organizaciones querellantes alegan que la ley prevé la conformación de sindicatos de rama que podrían hacer posible la negociación colectiva a este nivel para los trabajadores de las empresas con menos de 20 trabajadores, pero que actualmente existen muy pocos sindicatos en este ámbito debido a que la legislación desalienta de forma decisiva la creación de este tipo de sindicatos al impedir la negociación colectiva sectorial. Estas microempresas no disfrutan de representatividad para poder negociar a nivel de empresa debido a un número insuficiente de afiliados y enfrentan obstáculos al nivel sectorial. El Comité subraya que el Gobierno indica que la determinación del nivel de negociación de los sindicatos es un tema que fue materia de discusión ante el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo cuando se debatió el proyecto de ley general del trabajo; sin embargo, no se llegó a consenso por lo que el Gobierno propuso modificar las disposiciones legales. El Comité observa que el texto que será debatido en el pleno del Congreso limita nuevamente la negociación al nivel de empresa en caso de no lograrse acuerdo sobre el nivel de la negociación colectiva, lo que la propuesta del Gobierno no contemplaba. El Comité recuerda que la cuestión del nivel de negociación colectiva ya fue examinada anteriormente en un caso relativo a Perú (caso núm. 2375) en el que constató que el nivel de la negociación colectiva podía ser sometida a la autoridad judicial, por lo que el principio según el cual la determinación del nivel de la negociación colectiva debe dejarse a las partes concernidas sería respetado al existir esta posibilidad [véase 338.º informe, noviembre de 2005, párrafo 1222]. El Comité espera que el Gobierno tomara las medidas necesarias para asegurar que la determinación del nivel de la negociación colectiva se deje a las partes interesadas.
5. 990. Trabajadores bajo modalidades formativas. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, la ley núm. 28518 no contiene referencia alguna a la posibilidad de formar sindicatos o negociar colectivamente. Esto implica que los trabajadores bajo el alcance de esta norma se vean impedidos de formar organizaciones sindicales y negociar colectivamente. El Comité toma nota de que, según el Gobierno, los convenios firmados (contratos de aprendizaje) no están sujetos a las normas laborales vigentes, sino a las disposiciones específicas vinculadas a la promoción y formación profesional, esta atingencia resulta relevante toda vez que dichas modalidades no constituyen una relación laboral. El Comité subraya que esta cuestión ya fue tratada en el marco del examen del caso núm. 1796 y señala a la atención del Gobierno que de conformidad con el artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por el Perú, todos los trabajadores — con la sola excepción de los miembros de las Fuerzas Armadas y la Policía — deberían tener el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. El criterio para determinar las personas cubiertas por este derecho no se funda por tanto en la existencia de un vínculo laboral con un empleador, que en algunos casos no existe, por ejemplo los trabajadores de la agricultura, los trabajadores autónomos en general, y que, sin embargo, deben disfrutar del derecho de organizarse [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 254]. En opinión del Comité, las personas contratadas bajo las modalidades de convenios de formación deberían también tener el derecho de organizarse y «la naturaleza jurídica de la relación entre los trabajadores y el empleador, ya sea aprendiz o de otro tipo, no debería tener ningún efecto en el derecho a afiliarse a las organizaciones de trabajadores y participar en sus actividades» [véase Recopilación, op. cit., párrafos 258 y 259]. El Comité pide pues al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que este derecho sea garantizado a los trabajadores concernidos tanto en la legislación como en la práctica.
6. 991. Trabajadores estatales bajo régimen de Contrato Administrativo de Servicios (CAS). El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, este régimen de contratación, regido por el decreto legislativo núm. 1057, de carácter temporal, no contiene disposiciones referidas al ejercicio del derecho de libertad sindical de los trabajadores bajo su ámbito. El Comité toma nota igualmente — tal como lo hizo la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su reunión de noviembre-diciembre de 2010 en relación con la aplicación del Convenio núm. 87 — de que el derecho de libertad sindical para las personas que se encuentran bajo el régimen CAS, fue reconocido por el Tribunal Constitucional a través de la sentencia del pleno jurisdiccional de fecha 31 de agosto de 2010 (expediente núm. 00002-2010-PI/TC) y su aclaratoria de fecha 11 de octubre de 2010, en la cual se dispuso que se debe dictar la reglamentación necesaria para que los trabajadores del régimen CAS puedan ejercer el derecho de sindicación y huelga regulado en el artículo 28 de la Constitución. El Comité pide al Gobierno que indique si se ha dictado la reglamentación antes mencionada de conformidad con la sentencia del Tribunal Constitucional, y de no ser el caso, que tome las medidas necesarias para que se adopte lo antes posible.
   • Trabajadores que a pesar de tener reconocidos sus derechos de sindicación y negociación colectiva ven limitado su ejercicio en la práctica
7. 992. El Comité toma nota de que, según las organizaciones querellantes, estas dificultades encontradas en la práctica conciernen tres categorías de trabajadores, a saber: 1) los trabajadores con contratos temporales; 2) los trabajadores en régimen de tercerización e intermediación laboral, y 3) los trabajadores de la administración pública. El Comité toma nota asimismo de que el Gobierno indica que con finalidad de promover la libertad sindical, se vienen llevando a cabo reuniones mensuales con las centrales sindicales, federaciones y sindicatos de trabajadores más representativos del país, para tratar su problemática laboral y disponer su solución de manera inmediata, manteniendo la paz laboral. El Comité pide al Gobierno que integre estas dificultades en los puntos a discutir y que se incluyan en las reuniones a las organizaciones de empleadores y trabajadores concernidas. Además el Comité toma nota de que el Gobierno informa que el proyecto de ley general del trabajo se encuentra en el Congreso de la República pendiente de aprobación. Varias modificaciones a la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y a su reglamento fueron propuestas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las reformas legislativas en curso y espera que se tomaran en cuenta las conclusiones y recomendaciones del Comité a la hora de modificar las disposiciones referidas por las organizaciones querellantes a efectos de mejorar el ejercicio de los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva en la práctica.

Recomendación del Comité

1. 993. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita el Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) en relación con los niveles de negociación, el Comité espera que el Gobierno tomara las medidas necesarias para asegurar que la determinación del nivel de la negociación colectiva se deje a las partes interesadas;
   • b) el Comité pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que el derecho de organización sea garantizado a las personas contratadas bajo las modalidades de convenios de formación;
   • c) el Comité pide al Gobierno que indique si se ha dictado la reglamentación necesaria para que los trabajadores estatales bajo régimen de Contrato Administrativo de Servicios (CAS), puedan ejercer el derecho de sindicación y huelga — de conformidad con la sentencia del Tribunal Constitucional — y de no ser el caso, que tome las medidas necesarias para que se adopte lo antes posible;
   • d) en relación con las dificultades encontradas en la práctica, el Comité pide al Gobierno que integre estas dificultades en los puntos a discutir y que se incluyan en las reuniones a las organizaciones de empleadores y trabajadores concernidas, y
   • e) el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las reformas legislativas en curso y espera que se tomarán en cuenta las conclusiones y recomendaciones del Comité a la hora de modificar las disposiciones referidas por las organizaciones querellantes a efectos de mejorar el ejercicio de los derechos de libertad sindical y de negociación colectiva en la práctica.