Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 363, Mars 2012

Cas no 2868 (Panama) - Date de la plainte: 06-JUIN -11 - Clos

Alegatos: negativa de inscripción o rechazo de personería jurídica a seis sindicatos en formación en violación de la legislación y en violación de la legislación del Convenio núm. 87; despidos de sindicalistas de dos de esos sindicatos

1. 951. La queja figura en una comunicación de la Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá (CGTP) de fecha 6 de junio de 2011.
2. 952. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 12 de septiembre de 2011.
3. 953. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 954. En su comunicación de fecha 6 de junio de 2011, la Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá (CGTP) alega la negativa de inscripción o el rechazo de personería jurídica por parte de las autoridades en perjuicio de las siguientes organizaciones sindicales en formación: 1) la Unión de Trabajadores Agrícolas del Corregimiento de Tortí, 2) el Sindicato de Trabajadores de la Empresa «Gaming Properties of Panama Inc.»; 3) un Sindicato de Trabajadores en la Empresa «Panama Gaming of Services of Panama S.A.» y/o «Cirsa Panamá S.A.»; 4) el Sindicato de Trabajadores Estibadores, Verificadores y Operadores de los Puertos de Balboa y Cristóbal; 5) el Sindicato de Trabajadores de Comités de Salud, y 6) el Sindicato Industrial de Trabajadores del Transporte por Vías Acuáticas y Afines de Panamá. Según los alegatos, fueron despedidos los trabajadores que firmaron la intención de constituir el Sindicato de Trabajadores de la Empresa «Gaming Properties of Panama Inc.» y los que firmaron la intención de constituir un sindicato de trabajadores en la empresa «Panama Gaming of Services of Panama» y/o «Cirsa Panamá S.A.».
2. 955. La organización querellante envía copia de las resoluciones administrativas y de las decisiones adoptadas a raíz de los recursos presentados y subraya que las decisiones del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Social han violado lo establecido en el Código del Trabajo (cuyo artículo 354 por ejemplo establece que sólo podrán formularse objeciones a la solicitud de inscripción del sindicato si no se propone la finalidad prevista en la legislación, si no se constituyó con el número mínimo de miembros legal o si no se presente en debida forma la documentación que exige la ley) y del Convenio núm. 87 de la OIT.
3. 956. Por otra parte la organización querellante alega que el Ministerio de Trabajo rechazó el pliego de peticiones presentado, a los fines de la negociación colectiva por el Sindicato Unión de Trabajadores de Hotelería, Gastronomía y Turismo contra 1) la empresa Comidas y Bebidas Especializadas Int. S.A. y 2) la empresa «Cirsa Panamá S.A». y/o «Gaming & Services», a pesar de que en ambos casos había trabajadores de las empresas en las audiencias de conciliación convocadas por el Ministerio.

B. Respuesta del Gobierno

1. 957. En su comunicación de fecha 12 de septiembre de 2011, el Gobierno declara que la queja de la Central General Autónoma de Trabajadores de Panamá (CGATP) es totalmente infundada. El Gobierno reconoce y valora el principio de libertad sindical como derecho fundamental de las relaciones laborales y el papel importante que juega en la consolidación democrática, la gobernabilidad y la paz social. En ese sentido, tiene insertas sus disposiciones en la legislación y la práctica nacionales; por lo que procura cumplir con sus estipulaciones, para hacer efectivo el desarrollo de la libertad sindical y la negociación colectiva en el país.
2. 958. En cuanto al rechazo de la personería jurídica a la Unión de Trabajadores Agrícolas del Corregimiento de Tortí, el Gobierno informa que en efecto, el 16 de noviembre de 2009, ingresó al Departamento de Organizaciones Sociales, de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL), la solicitud de inscripción de personería jurídica, del sindicato en formación en mención, presentado por el Sr. Carlos Guerra Nieto, en su condición de secretario general provisional. Dicha solicitud no fue aprobada ya que al evaluarse el examen de los documentos se observa que la misma adolece de ciertas irregularidades que impiden el regular procedimiento de aprobación de la personería jurídica. Dentro de tales irregularidades están las siguientes:
   • 1) En el Estatuto del sindicato en formación, específicamente en su artículo 2 establece que dicho sindicato es una organización de tipo gremial, y es de significativo valor señalar que dentro de la actividad agrícola se ejecutan una diversidad de labores que van desde el que labra la tierra, el sembrador, el operador de máquinas fumigadoras y cosechadoras, hasta el ingeniero agrónomo, y así diversidades de actividades o especialidades que dentro del campo agrícola son indispensables para esta actividad.
   • 2) De igual forma los solicitantes (firmantes) no detallaron las especialidades de cada uno, sólo se limitaron a señalar que son trabajadores agrícolas, independientes, no asalariados residentes del Corregimiento de Tortí. Hecho éste que no se ajusta a los requisitos para la formación de las organizaciones sociales, específicamente al numeral 1 del artículo 342 del Código del Trabajo, que establece que los sindicatos son: «1. Gremiales, cuando están formados por personas de una misma profesión, oficio o especialidad;…».
3. 959. Este rechazo de personería jurídica a la Unión de Trabajadores Agrícolas del Corregimiento de Tortí fue resuelto mediante resolución núm. DM 306, de 31 de diciembre de 2009, la cual fue apelada por la parte actora mediante recurso de reconsideración.
4. 960. El mismo fue resuelto mediante resolución núm. 123, de 13 de abril de 2010, en la cual se confirma en todas sus partes la resolución ministerial recurrida ya que las características de estos trabajadores no armoniza con la definición que el Código del Trabajo establece en su artículo 82, que reza de la siguiente forma: «Son trabajadores todas las personas naturales que se obliguen mediante un contrato de trabajo verbal o escrito, individual o de grupo, expreso o presunto, a prestar un servicio o ejecutar una obra bajo la subordinación o dependencia de una persona.».
5. 961. Como puede observarse, los peticionarios solicitaron inscribir un sindicato conformado por trabajadores cuyas características no reflejan ningún tipo de relación obreropatronal de acuerdo al artículo antes invocado; por lo que se consideró procedente confirmar la resolución núm. DM 306 de 31 de diciembre de 2009.
6. 962. En cuanto al rechazo de la personería al Sindicato de Trabajadores de la Empresa «Gaming Properties of Panama Inc.» (SINTEGPPI), el Gobierno informa que la misma fue denegada mediante resolución núm. DM 78, de 5 de marzo de 2010, por no cumplir con el porcentaje mínimo de miembros constituyentes exigidos en el artículo 344 del Código del Trabajo. La resolución en mención fue apelada por el apoderado judicial mediante recurso de reconsideración alegando: que el MITRADEL ha aplicado una medida que no se ajusta a lo estipulado en el artículo 352 del Código del Trabajo; que el sindicato ya estaba constituido, en base a que la solicitud fue presentada el 18 de enero de 2010 y la resolución DM 78 de 2010 fue notificada el 11 de mayo de 2010; que el MITRADEL ha obrado contra la libertad sindical, por cuanto que recibió cartas de renuncias de algunos miembros de la precitada organización, además indican que esta situación es una intromisión directa de las autoridades del Ministerio en el ejercicio de la libertad sindical; y que el MITRADEL ha desconocido que los trabajadores aportaron una lista de adhesión de nueve trabajadores el día 2 de febrero de 2010, desconociendo lo que indica el artículo 386 del Código del Trabajo.
7. 963. En relación a los planteamientos expuestos por el recurrente, el Ministerio entra a resolver la litis de la siguiente forma:
   • 1) El pleno de la Corte Suprema de Justicia, por acción de inconstitucionalidad promovida por el Licenciado Sergio González, declara que son inconstitucionales, las frases de «quince días calendario» y de «quince días» establecidas para constituir sindicatos, contenidas en el artículo 42 de la ley núm. 44 de 1995 que subroga el artículo 352 del Código del Trabajo.
   • 2) La Sra. Eloísa Miller, secretaria general provisional del sindicato en formación denominado SINTEGPPI, conociendo el término que la ley estipula para la tramitación de una solicitud de personería jurídica, decide acudir al MITRADEL el 11 de mayo de 2010, quien es notificada de la resolución DM 78 de 5 de marzo de 2010, dictada por el Ministerio de acuerdo a los términos que establece la ley.
   • 3) En relación a los argumentos que mencionan que el MITRADEL obró en contra de la libertad sindical, referente a las renuncias presentadas por algunos miembros de la organización que se encontraba en formación, el Gobierno indica que dentro del principio de libertad sindical, funcionan dos aspectos de acuerdo al contenido esencial del mismo, entendiendo así que el aspecto individual positivo establece que: una persona puede elegir por su propia voluntad el deseo de pertenecer a una organización social, y el aspecto individual negativo, el cual se refiere a la consideración de la potestad de un individuo a no afiliarse, o a renunciar a una organización en el momento que estime conveniente. Basado en este fundamento es que el MITRADEL aceptó las renuncias de los trabajadores y trabajadoras a no querer formar parte de la organización que estaba en formación, respetando la autonomía de su voluntad; por lo que no es una intromisión como sustentaba el apoderado judicial en sus alegatos de disconformidad.
   • 4) En cuanto a la objeción que indica que el MITRADEL ha desconocido que los trabajadores aportaron una lista de adhesión de nueve trabajadores, el Gobierno opina que tal declaración resulta ilógica, ya que la misma fue incluida en el expediente que contiene la solicitud de inscripción de personería jurídica, visible en la foja 76 del expediente. Dicho listado fue aportado con posterioridad a la petición de personería jurídica; las personas interesadas gozaban de la protección del fuero sindical, privilegio del que también tenían los miembros fundadores y no como lo indican los recurrentes en el recurso interpuesto.
   • 5) No obstante, para los efectos de verificación de que trata el artículo 352 del Código del Trabajo, el mismo se refiere a las cédulas de identidad personal consignadas en el acta constitutiva, y no de los listados de adhesión que puedan llegar después de formalizada la solicitud. Por ello, se procedió a verificar las cédulas de identidad personal consignadas en el acta constitutiva respecto a las copias de cédulas de identidad personal aportadas en esta solicitud, en la cual se determinó que de la suma de incongruencias producto de esta revisión, más las renuncias de cinco miembros fundadores de la organización en mención, resultó que sólo 29 miembros firmantes del acta constitutiva se ajustaban a las exigencias contempladas en la disposición laboral, siendo ésta una cifra que no cumple con lo establecido en el artículo 352 del Código del Trabajo, el cual demanda que se «hará la verificación de las cédulas de identidad personal consignadas en el acta constitutiva, de por lo menos el número mínimo de afiliados requeridos por el artículo 344».
8. 964. En virtud de lo referido, el MITRADEL mediante resolución núm. DM 181-2010, de 15 de junio de 2010, consideró procedente confirmar la resolución núm. DM 78 de 5 de marzo de 2010, por lo que no existen razones que ameriten su variación.
9. 965. En cuanto al rechazo de comunicación de intención de constituir un sindicato de trabajadores en la empresa «Panama Gaming & Services of Panama S.A.» y/o «Cirsa Panamá S.A.», el Gobierno informa que el día 27 de abril de 2011, ingresó al Departamento de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del MITRADEL, a las 9.54 horas de la mañana, la nota s/n firmada por un grupo de 31 trabajadores de las empresas «Panama Gaming & Services of Panama S.A.» y/o «Cirsa Panamá S.A.», donde manifiestan su voluntad de constituir un sindicato de empresa, de acuerdo al artículo 385 del Código del Trabajo. Posteriormente, ingresan listas de adherentes con fecha 31 de abril y 4 de mayo de 2011, para que se incorporen a la primera comunicación.
10. 966. Luego de analizar la comunicación por parte del personal técnico del Departamento de Organizaciones Sociales, se consideró que la misma no reunía los requisitos mínimos que contempla el artículo 385 del Código del Trabajo, en cuanto a que la norma señala lo siguiente:
    • Artículo 385. Los trabajadores, o sus representantes, que estén organizando un sindicato, podrán para obtener la protección del fuero sindical, notificar a la Dirección Regional o General de Trabajo, por comunicación escrita, la voluntad del grupo de gestionar la formación del sindicato, con una declaración de los nombres y generales de cada uno de ellos, y la empresa, establecimiento o negocio donde trabajan…
11. 967. A pesar de que la norma en materia sindical, no establece formalismo, para su constitución, el Código del Trabajo establece ciertos parámetros mínimos para su presentación, y son estos lineamientos básicos elementales que se verifican al momento de proceder con el registro o aceptación de viabilidad de lo solicitado por los trabajadores.
12. 968. De esta forma la norma es clara y no necesita interpretación, al establecer que esta notificación debe venir con una declaración de los nombres y generales de cada uno de ellos, entendiéndose por generales de un individuo aparte del nombre completo, cédula de identidad personal, dirección, teléfono, ocupación, edad, estado civil, entre otras generales y, además, el ordenamiento jurídico también dispone que se debe describir la empresa, establecimiento o negocio donde trabaja la persona. Por consiguiente, si se observa la documentación aportada por los trabajadores, las firmas vienen con la descripción de una parte de los requisitos que la propia norma establece, por lo que hace falta completar las generales (datos generales) de cada uno de ellos. Por tal razón, se procedió a informar, mediante nota núm. 182 DOS.2011, de 10 de mayo de 2011, dirigida al Sr. Abelardo Herrera, de la CGTP, que la notificación presentada al Departamento de Organizaciones Sociales no podía ser registrada, por las deficiencias arriba descritas.
13. 969. No obstante, se vuelve a emitir otra comunicación, la nota núm. 186 DOS.2011 de 12 de mayo de 2011, para notificar al Sr. Eric A. Batista Ríos, sobre la devolución de la documentación por no reunir los requisitos establecidos en el artículo 385 del Código del Trabajo.
14. 970. Es importante destacar, que el 12 de mayo de 2011, se convocó una reunión a solicitud del secretario general de la central CGTP, Sr. Mariano Mena, para tratar el tema en cuestión. En dicha reunión asistieron por parte del MITRADEL, el Licenciado Hernán García, Secretario General, la Licenciada Ada Romero, Directora General de Trabajo, el Licenciado Rodrigo A. Gómez Rodríguez, Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales, y un grupo de trabajadores que acompañaban al Sr. Mena. En esta reunión, se le informó la posición del MITRADEL, con respecto al artículo 385 del Código del Trabajo, y se le explicó que el problema podría ser subsanado en corto tiempo, si hacían llegar al Ministerio la información como es, a efecto de poder otorgarle el fuero sindical que habla la norma. Sin embargo, no aceptaron las recomendaciones, y optaron por interponer un amparo de garantías constitucionales en la Corte Suprema de Justicia contra el acto administrativo nota núm. 186 DOS.2011 de 12 de mayo de 2011, proferida por el Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales.
15. 971. En cuanto al rechazo de la personería del Sindicato de Trabajadores Estibadores, Verificadores y Operadores de los Puertos de Balboa y Cristóbal (SITEVOP-BALCRIS), el Gobierno informa que los Sres. Ulises Colina y Manuel Arosemena, mediante nota con fecha de 14 de mayo de 2009, en representación de un grupo de trabajadores de la empresa «Port Outsourcing Service S.A.», manifestaron su intención de constituir una organización sindical. Posteriormente, para el 18 de mayo de 2009, presentaron formalmente la solicitud de inscripción de personería jurídica.
16. 972. No obstante, el Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales, mediante nota núm. 124 DOS.2009, de 19 de mayo de 2009, les informa que con anterioridad a esta solicitud ya había ingresado una solicitud de sindicato de empresa; por lo que existen impedimentos legales para continuar con el trámite y se le insta a formular una nueva solicitud de organización social de índole industrial.
17. 973. Como se desprende de las líneas anteriores, a este grupo de trabajadores no es que se le impide continuar con el trámite de conformar un sindicato, sino que por las razones ya señaladas en la nota antes mencionada, se le informa que no puede en una misma empresa existir dos sindicatos de empresa, de acuerdo al ordenamiento jurídico nacional.
18. 974. A pesar de esta comunicación e impedimento legal, este grupo de trabajadores continuó presentando al Departamento de Organizaciones Sociales, listas de adherentes, las cuales le fueron recibidas. Posteriormente, y de acuerdo al procedimiento establecido en el Código del Trabajo, la Dirección General de Trabajo, emite la resolución núm. 44 DOS.2009 de 1.º de junio de 2009, que en su parte resolutiva dispone:
    • Artículo primero: Ordenar, a los interesados en el trámite de personería jurídica a favor del Sindicato de Trabajadores de la Empresa Port Outsourcing Service, S.A., la corrección de las deficiencias señaladas y primordialmente su denominación y proyección de actividad en forma tal que no colisione con la organización que mantiene la petición previa.
19. 975. El día 9 de junio de 2009, el Sr. Ulises Colina, instaura recurso de reconsideración en contra de la resolución de 1.º de junio de 2009. Este grupo de trabajadores, continuó presentando listas de adherentes. No obstante, para el 8 de julio de 2009, los Sres. Ulises Colina y Manuel Arosemena ingresan al Departamento de Organizaciones Sociales, la nota con fecha 3 de julio de 2009, dirigida al Licenciado Gavino Omar Rodríguez, donde señalan lo siguiente:
    • Con la presente tengo a bien hacer llegar las correcciones solicitadas de acuerdo a la resolución núm. 44 DOS.2009 correspondiente a la constitución de nuestra organización sindical y que intentaba denominarse Sindicato de Trabajadores de la Empresa Port Outsourcing Services S.A.
20. 976. Como se puede observar, en esta nota fechada 3 de julio de 2009, los propios interesados, corrigen la documentación en atención a la resolución núm. 44 DOS.2009 de 1.º de junio de 2009, comprobándose que no se trata de una nueva solicitud como aducen en su acción extraordinaria de amparo de garantías constitucionales. Por consiguiente, el MITRADEL, en todo este proceso veló por que se cumpliera el derecho constitucional y legal de los trabajadores, así como el debido proceso que implica este tipo de trámite.
21. 977. Cabe destacar, que estos peticionarios, continuaron con su gestión de personería jurídica del sindicato de empresa, a pesar de habérsele comunicado que no procedía esta modalidad sino industrial, toda vez que ya para el mes de abril de 2009, había ingresado una previa solicitud de trabajadores de la empresa «Port Outsourcing Services S.A.». De igual forma, simultáneamente, este grupo de trabajadores instauró una advertencia de inconstitucionalidad, en contra del Sindicato de Trabajadores de la Empresa «Port Outsourcing Services S.A.», expediente núm. 562-09, lo que impidió que se continuara con el trámite, hasta que el Pleno de la Corte Suprema de Justicia se pronunciara.
22. 978. Esto se corrobora mediante la nota núm. 183 DOS.2010, de 18 de mayo de 2010, proferida por el Sr. Edgar D. Ángelo R., Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales, dirigida a S.E. Alma L. Cortés Aguilar, Ministra de Trabajo y Desarrollo Laboral. A raíz de esta advertencia de inconstitucionalidad, es que el Departamento de Organizaciones Sociales, no continuó con el trámite, en espera del resultado o pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia.
23. 979. Luego de transcurrir un lapso de tiempo, el Sr. Ulises Colina presentó la nota de fecha 21 de marzo de 2011, donde manifiesta lo siguiente:
    • La misiva tiene como objetivo, solicitarle, o como quiera que han transcurrido en exceso los términos prescritos en los artículos 351 y 352 del Código del Trabajo, sin que se hubieren realizado observaciones al tenor de lo dispuesto en el artículo 353 del Código del Trabajo, concurrimos ante usted a exigir el cumplimiento de los preceptuado en el artículo 356 del Código del Trabajo, y para tal efecto le solicitamos sirva expedir la certificación de existencia correspondiente del Sindicato Industrial de Trabajadores Estibadores, Verificadores y Operadores de los Puertos de Balboa y Cristóbal (SITEVOP-VALCRIS), así como efectuar en sus registros de organizaciones la anotación e inscripción del mencionado sindicato.
24. 980. Esta solicitud, presentada el 21 de marzo de 2011, obedece precisamente a que la Corte Suprema de Justicia, se pronuncia no admitiendo la advertencia de inconstitucionalidad, presentada por este grupo de trabajadores del sindicato que en su momento estaba en formación.
25. 981. Posteriormente se emite la resolución núm. DM 75-2011, de 14 de abril de 2011, que en su parte resolutiva resuelve no admitir la inscripción de solicitud de personería jurídica de la organización social denominada Sindicato Industrial de Trabajadores Estibadores, Verificadores y Operadores de los Puertos de Balboa y Cristóbal (SITEVOP-VALCRIS). Se instauró recurso de reconsideración en contra de la resolución núm. DM 75-2011, de 14 de abril de 2011, la cual fue resuelta mediante resolución núm. DM 88-2011, de 26 de abril de 2011, que confirma en todas sus partes la resolución recurrida.
26. 982. En cuanto al silencio administrativo que no concede la personería jurídica al Sindicato de Trabajadores de Comités de Salud, el Gobierno informa que mediante nota de 14 de junio de 2006, un grupo de trabajadores del Comité de Salud del Centro de Salud de San Isidro, presentaron comunicación por escrito al MITRADEL sobre la intención de constituir un sindicato de tipo industrial, de conformidad al artículo 385 del Código del Trabajo. Esta comunicación fue presentada y recibida el 19 de junio de 2006, por el Departamento de Organizaciones Sociales. Posteriormente, el 18 de julio de 2006, mediante resolución núm. 55 DOS.2006, el Director General de Trabajo, resuelve devolver a los interesados la solicitud de personería jurídica del Sindicato de Trabajadores de Comités de Salud, a fin de que efectúen las correcciones señaladas en el término de 15 días siguientes a la notificación.
27. 983. Posteriormente, el Departamento de Organizaciones Sociales recibe nuevamente la documentación en corrección de dicha organización, a lo cual luego del análisis de la misma, se pudo comprobar que no se subsanaron todas las deficiencias señaladas. Y en base a lo anterior, de acuerdo al artículo 355, numeral 1 del Código del Trabajo, el 11 de agosto de 2006, el Director General de Trabajo mediante resolución núm. 67 DOS.2006, resolvió no admitir la solicitud de personería jurídica de la organización en formación.
28. 984. Sobre el particular, el Gobierno cita el último párrafo de la parte motivada de la resolución núm. 67 DOS.2006, que señala lo siguiente:
    • Que atendiendo al mandato de la aludida resolución (resolución núm. 55 DOS.2006), se procedió a la verificación de cédulas de 40 de los miembros fundadores de esta organización, sin embargo debemos observar que a más de que no fueron subsanadas todas las deficiencias señaladas, los peticionantes en ningún momento comprobaron su calidad de trabajadores del sector salud, lo cual era un requisito indispensable y obligatorio según se desprende de lo establecido por el artículo 342 del Código del Trabajo, para así evitar cualquier posibilidad de impugnación por la admisión de afiliados que no reúnen los requisitos exigidos por ley.
29. 985. En cuanto a la negación del MITRADEL de otorgar la personería jurídica al Sindicato Industrial de Trabajadores del Transporte por Vías Acuáticas y Afines de Panamá, el Gobierno informa que el 13 de abril, el 5, 8, 11, 13 y 18 de mayo de 2009, en el Departamento de Organizaciones Sociales se presentaron sendas notas con el objeto de notificar la voluntad de un grupo de trabajadores de la empresa «Panama Ports Company S.A.», de gestionar la formación de un sindicato en la mencionada empresa, a lo cual se adjuntaban firmas de adherentes con sus respectivos números de cédula. Posteriormente, el 25 de mayo de 2009 se recibió en el Departamento de Organizaciones Sociales documentación contentiva de la solicitud formal y material de inscripción de la organización social en formación denominada Sindicato Industrial de Trabajadores del Transporte por vías Acuáticas y Afines de Panamá, cuyo secretario general provisional era el Sr. Luis Alberto Zárate.
30. 986. Luego de haber sido analizada la documentación, el MITRADEL mediante nota núm. DM 490/2009, de 12 de junio de 2009 remitió el expediente al Ministerio de la Presidencia, para su consideración y firma, de su respectiva resolución; pero la misma no recibió la rúbrica de la máxima autoridad del Órgano Ejecutivo.
31. 987. Como se pudo observar, el acto no tuvo su perfección jurídica al no ser avalada la solicitud de personería jurídica por la última autoridad competente. Al respecto, el MITRADEL mediante resolución núm. DM 256-2010, de 11 de agosto de 2010, resolvió ordenar el archivo del expediente de la precitada organización. El Sr. Luis Alberto Zárate, a través de su apoderado judicial el licenciado Martin González, presentó recurso de reconsideración contra la proferida resolución, aduciendo que la notificación de la precitada resolución se dio de forma irregular, sin más motivación, y de que la misma es ilegal.
32. 988. En respuesta a dicho recurso, el MITRADEL emitió la resolución núm. DM 296-2010 de 14 de septiembre de 2010, resolviendo mantener en todas sus partes la resolución núm. DM 256-2010, que a la letra nos dice textualmente en su considerando que:
    • Luego de varios intentos para ubicar al Secretario General de la organización social antes descrita, esta autoridad procedió a cumplir con lo normado en el artículo 888 del Código del Trabajo, que en su primer párrafo dice:
    • Si el apoderado de una parte ya constituida en el proceso que hubiere de ser notificado personalmente, no pudiere ser hallado para ese objeto, el portero hará constar en el expediente esa circunstancia, con indicación del día y hora en que fue a hacer la notificación personal.
33. 989. Al respecto, de la notificación sí se cumplió dicha exigencia, contrario a lo alegado por el recurrente.
34. 990. En cuanto al supuesto de ilegalidad de la resolución recurrida, destaca la resolución núm. DM 296-2010, «que se produce la figura del acto administrativo imperfecto, en razón de que en la tramitación de la solicitud de personería jurídica no se culminó con el cumplimiento del contenido del acto, como bien se ha sustentado en la resolución núm. DM 256-2010, de 11 de agosto de 2010».
35. 991. Sucesivamente a estos hechos, el Sr. Roberto Mendoza suscriptor de la solicitud de personería jurídica, a través de su apoderado legal, interpuso el 4 de junio de 2010, acción de amparo de garantías constitucionales ante la Corte Suprema de Justicia contra la orden de no hacer contenida en nota núm. 0087-2010 de 4 de marzo de 2010, emitida por el Departamento de Organizaciones Sociales de la Dirección General de Trabajo del MITRADEL.
36. 992. Dicha acción fue admitida mediante resolución de 22 de julio de 2010, notificándosele y ordenando a la Dirección General de Trabajo dar informe de lo actuado, siendo así que no le correspondía a la Dirección General de Trabajo dicha notificación, sino al funcionario público demandado en la acción arriba descrita, es decir, el Jefe del Departamento de Organizaciones Sociales de ese entonces, razón por la cual, se aprecia una violación al debido proceso.
37. 993. En ese sentido, el Código Judicial establece de manera clara en su artículo 2615 lo siguiente:
    • Toda persona contra la cual se expida o se ejecute, por cualquier servidor público, una orden de hacer o de no hacer, que viole los derechos y garantías que la Constitución consagra tendrá derecho a que la orden sea revocada a petición suya o de cualquier persona… El recurso de amparo de garantías constitucionales a que este artículo se refiere, tramitará mediante procedimiento sumario y será de competencia de los tribunales judiciales.
38. 994. De lo expuesto, se establece que la competencia para resolver la acción de amparo de garantías constitucionales, no correspondía al Pleno de la Corte Suprema, porque el funcionario demandado, no ostenta mando y jurisdicción en toda la República de Panamá o en dos o más provincias de acuerdo al artículo 2616, numeral 1 del Código Judicial.
39. 995. Indistintamente, el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, mediante resolución de 26 de octubre de 2010, en su parte resolutiva concedió el amparo interpuesto y ordenó que se recibiera el listado de nuevos adherentes y que se certificara la existencia de dicha organización. El Departamento de Organizaciones Sociales acató la orden del Pleno en cuanto a recibir el listado de nuevos adherentes.
40. 996. Por otra parte, el Sr. Zárate Salazar, a través de su apoderado judicial, Sr. Martín González, interpuso incidente de desacato contra el MITRADEL por no cumplir la orden de la resolución de 26 de octubre de 2010, proferida por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de certificar la existencia de la precitada organización. (Expediente núm. 549-10 de incidente que se encuentra sin decidir en la máxima autoridad judicial.)
41. 997. A este respecto, el Gobierno indica que es de clara importancia señalar que se presenta un elemento incongruente y a todas luces confuso en la precitada orden, toda vez que el MITRADEL no puede certificar la existencia de la mencionada organización (labor ésta que lleva a cabo el Departamento de Organizaciones Sociales) si aún no ha nacido a la vida jurídica dicha organización (esto se produce cuando una organización sindical en formación ha sido avalada (a efectos de su inscripción de personería jurídica) por el Presidente de la República) que en este caso en particular no se cumplió.
42. 998. Por ello, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, no ha caído en desacato como pretende aducir el demandante en el mencionado incidente, ya que el Ministerio recibió un listado de nuevos adherentes a la organización, como lo había ordenado el Pleno de la Corte Suprema, y en ninguna forma ordenó aquella que se le otorgara inscripción de personería jurídica a la organización social en cuestión.
43. 999. El Gobierno señala que el rechazo de las personerías jurídicas de los sindicatos en formación mencionados no obedece a ninguna política de Gobierno, sino al no cumplimiento de los requisitos procedimentales para obtener los mismos.
44. 1000. Por último, en cuanto al alegato relativo al rechazo de dos pliegos de peticiones del Sindicato Unión de Trabajadores de Hotelería, Gastronomía y Turismo dirigidos contra dos empresas a efectos de la negociación colectiva, el Gobierno declara que en un caso siete de los ocho trabajadores que apoyaban el pliego renunciaron a apoyarlo y en el otro caso el sindicato en cuestión dirigió el pliego de peticiones a una empresa de salas de máquinas tragamonedas cuya actividad no concuerda con la del sindicato.

C. Conclusiones del Comité

1. 1001. El Comité observa que en el presente caso, la organización querellante alega trabas del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral a la constitución de seis organizaciones sindicales de diferentes sectores en violación del Convenio núm. 87 y del Código del Trabajo. La organización querellante envía copia de las resoluciones administrativas y el resultado de los recursos presentados y destaca que el artículo 354 del Código del Trabajo establece que sólo podrán formularse objeciones a la solicitud de inscripción del sindicato si no se propone la finalidad prevista en la legislación, si no se constituyó con el número mínimo legal de miembros o si no se presenta en debida forma la documentación que exige la ley. Asimismo, la organización querellante alega el despido de los trabajadores que firmaron la intención de constituir dos de los seis sindicatos en cuestión.
2. 1002. El Comité toma nota de que el Gobierno declara que estas negativas de inscripción o los rechazos de personería jurídica a organizaciones sindicales en formación se deben al incumplimiento de la legislación o a irregularidades y que no obedecen a una política de Estado ya que el Estado reconoce y valora el principio de libertad sindical como derecho fundamental; el Gobierno añade que los sindicatos en formación presentaron los recursos legales que fueron resueltos de acuerdo con la ley.
3. 1003. El Comité observa que los motivos de fondo de la negativa de personería jurídica son los siguientes:
   • — en lo que respecta a la Unión de Trabajadores Agrícolas del Corregimiento de Tortí, el motivo principal del rechazo de personería jurídica radica en que afilia a trabajadores independientes no asalariados, mientras que la noción de trabajador del Código del Trabajo se refiere a las personas naturales que se obliguen a prestar un servicio o ejecutar una obra «bajo subordinación o dependencia»;
   • — en lo que respecta al Sindicato de Trabajadores de la Empresa «Gaming Properties of Panama Inc.» (SINTEGPPI), el motivo del rechazo de la personería gremial se debe a que el sindicato en formación no reunió el mínimo legal y a la no admisibilidad de afiliaciones posteriores de trabajadores, en particular debido a las renuncias de cinco miembros fundadores, de manera que sólo 29 trabajadores miembros fundadores del sindicato se ajustaban a los requisitos legales;
   • — en lo que respecta al Sindicato de Trabajadores de la Empresa «Panama Gaming & Services of Panama S.A.» y/o «Cirsa Panamá S.A.», el motivo del rechazo de la comunicación de intención de constituir un sindicato se debió a que dicha comunicación debía contener según se desprende de la legislación, los siguientes datos generales: nombre completo, cédula de identidad, dirección, teléfono, ocupación, edad, estado civil, etc. y descripción de la empresa o negocio donde trabaja la persona. El Comité toma nota de que el Ministerio de Trabajo invitó a los interesados a completar estas informaciones pero optaron por interponer un recurso de garantías constitucionales en la Corte Suprema de Justicia;
   • — en cuanto al rechazo de la personería jurídica del Sindicato de Trabajadores Estibadores, Verificadores y Operadores de los Puertos de Balboa y Cristóbal, el motivo del rechazo fue la existencia de otra solicitud previa (por otros trabajadores) de conformar un sindicato de empresa, ya que de acuerdo con la legislación no puede haber dos sindicatos de empresa en la misma empresa (aunque podría constituirse como sindicato de industria);
   • — en cuanto al rechazo de la personería jurídica (por silencio administrativo) al Sindicato de Trabajadores de Comités de Salud, el motivo del rechazo radica en que no pudieron constituir un sindicato de industria porque los peticionantes no demostraron su calidad de trabajadores del sector salud;
   • — en cuanto al rechazo de personería jurídica al Sindicato Industrial de Trabajadores del Transporte por Vías Acuáticas y Afines de Panamá, el motivo del rechazo radica en que la solicitud de personería jurídica no fue avalada por la última autoridad competente (el Presidente de la República); los peticionantes presentaron una acción de amparo de garantías constitucionales ante la Corte Suprema de Justicia, amparo que fue concedido y en base al cual el Ministerio de Trabajo recibió el listado de nuevos afiliados al sindicato pero no certificó la existencia del sindicato porque el Ministerio de Trabajo no puede, según el Gobierno, certificar la existencia de la organización en cuestión que aún no ha nacido a la vida jurídica por no ser avalada la inscripción de dicha organización por el Presidente de la República.
4. 1004. El Comité expresa su profunda preocupación observando cierto número de razones esgrimidas por el Gobierno para el rechazo de la personería jurídica de las seis organizaciones sindicales mencionadas en la queja.
5. 1005. El Comité considera que diferentes requisitos legales o interpretaciones de ellos en la práctica en este caso parecen haber atentado contra el artículo 2 del Convenio núm. 87 a tenor del cual los trabajadores sin ninguna distinción y sin autorización previa tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes. Asimismo en su artículo 3 el Convenio núm. 87 consagra el principio de no injerencia de las autoridades. En este sentido, el Comité subraya que, aunque la exigencia de formalidades simples para la constitución de organizaciones sindicales es compatible con el Convenio núm. 87, es contrario al Convenio núm. 87 impedir los sindicatos de trabajadores independientes que no trabajan bajo subordinación o dependencia, impedir que coexistan dos sindicatos de empresa, hacer depender la concesión de la personería jurídica de la aprobación del Presidente de la República, exigir datos de los fundadores de una organización como el número de teléfono, el estado civil o el domicilio (indirectamente ello excluye la afiliación de trabajadores sin domicilio fijo de los que no tienen medios para pagar un teléfono), permitir las renuncias sobrevenidas de afiliación de trabajadores (en la documentación anexa a la queja, la organización querellante deja entrever que habrían sido inducidas) a efectos de que el sindicato en formación deje de tener el número mínimo legal de afiliados. El Comité observa por otra parte que en el marco del caso núm. 2751 las organizaciones querellantes (entre ellas el CONATO — que es la organización central de carácter sindical más importante del país —) alegaron el «congelamiento» por las autoridades de 30 solicitudes de inscripción de sindicatos.
6. 1006. En estas condiciones, el Comité por una parte urge al Gobierno a que tome medidas con miras a la modificación de la legislación para ponerla en conformidad con el Convenio núm. 87 y, como hace ya con relación al caso núm. 2751, el Comité pide al Gobierno que examine de manera proactiva y constructiva con las organizaciones querellantes y con la autoridad administrativa los motivos de esta situación a efectos de que evalúen el funcionamiento del sistema en la práctica y la manera de resolver la cuestión de la inscripción o del acceso a la personería jurídica de las organizaciones sindicales cuyo registro ha sido rechazado. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
7. 1007. Por otra parte, el Comité cree entender que algunos de los casos de negativa de personería jurídica han sido sometidos a la autoridad judicial y pide al Gobierno que le comunique las sentencias que se dicten.
8. 1008. Por último, en cuanto a los alegatos según los cuales fueron despedidos los trabajadores que firmaron la intención de constituir el Sindicato de Trabajadores de la Empresa «Gaming Properties of Panama Inc.» y los que firmaron la intención de constituir un sindicato de trabajadores en la empresa «Panama Gaming & Services of Panama» y/o «Cirsa Panamá S.A.», el Comité lamenta que el Gobierno no haya enviado observaciones detalladas sobre estos graves alegatos salvo una referencia general a la existencia de fuero sindical respecto de los constituyentes de un sindicato y al tiempo que recuerda que en virtud del artículo 1 del Convenio núm. 98 se prohíbe expresamente «despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier forma a causa de su afiliación sindical», el Comité insta al Gobierno a que, si se verifican los alegatos, tome medidas para el reintegro inmediato de los trabajadores de ambos sindicatos en formación con el pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir, así como a que le mantenga informado al respecto.
9. 1009. Por último, en cuanto al alegato relativo al rechazo de dos pliegos de peticiones del Sindicato Unión de Trabajadores de Hotelería, Gastronomía y Turismo dirigidos contra dos empresas a efectos de la negociación colectiva, el Comité toma nota de que el Gobierno declara que en un caso siete de los ocho trabajadores que apoyaban el pliego renunciaron a apoyarlo y en el otro caso el sindicato en cuestión dirigió el pliego de peticiones a una empresa de salas de máquinas tragamonedas cuya actividad no concuerda con la del sindicato.

Recomendaciones del Comité

1. 1010. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité expresa su profunda preocupación observando cierto número de razones esgrimidas por el Gobierno para el rechazo de la inscripción o de la personería jurídica de las seis organizaciones sindicales en formación mencionadas en la queja. El Comité considera que diferentes requisitos legales o interpretaciones de ellos en la práctica en este caso parecen haber atentado contra el artículo 2 del Convenio núm. 87 a tenor del cual los trabajadores sin ninguna distinción y sin autorización previa tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes;
   • b) el Comité, por una parte, urge al Gobierno a que tome medidas con miras a la modificación de la legislación para ponerla en conformidad con el Convenio núm. 87 y, como hace ya con relación al caso núm. 2751, el Comité pide al Gobierno que examine de manera proactiva y constructiva con las organizaciones querellantes y con la autoridad administrativa los motivos de esta situación a efectos de que evalúen el funcionamiento del sistema en la práctica y la manera de resolver la cuestión de la inscripción o del acceso a la personería jurídica de las organizaciones sindicales cuyo registro ha sido rechazado. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
   • c) asimismo, el Comité cree entender que algunos de los casos de negativa de personería jurídica han sido sometidos a la autoridad judicial y pide al Gobierno que le comunique las sentencias que se dicten;
   • d) por último, en cuanto a los alegatos según los cuales fueron despedidos los trabajadores que firmaron la intención de constituir el Sindicato de Trabajadores de la Empresa «Gaming Properties of Panama Inc.» y los que firmaron la intención de constituir un sindicato de trabajadores en la empresa «Panama Gaming & Services of Panama» y/o «Cirsa Panamá S.A.», el Comité lamenta que el Gobierno no haya enviado observaciones detalladas sobre estos graves alegatos y al tiempo que recuerda que en virtud del artículo 1 del Convenio núm. 98 se prohíbe expresamente «despedir a un trabajador o perjudicarlo en cualquier forma a causa de su afiliación sindical», el Comité insta al Gobierno a que, si se verifican los alegatos, tome medidas para el reintegro inmediato de los trabajadores de ambos sindicatos en formación con el pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir, así como a que le mantenga informado al respecto.