Rapport définitif - Rapport No. 374, Mars 2015

Cas no 3029 (Bolivie (Etat plurinational de)) - Date de la plainte: 07-JUIN -13 - Clos

Alegatos: la organización querellante alega actos graves de violencia contra manifestantes, el allanamiento del domicilio de un dirigente sindical, restricciones al ejercicio del derecho de huelga y la declaración de ilegalidad de la huelga por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social

1. 90. La queja figura en una comunicación de fecha 7 de junio de 2013 presentada por la Central Obrera Boliviana (COB).
2. 91. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de fecha 29 de noviembre de 2013.
3. 92. El Estado Plurinacional de Bolivia ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 93. En su comunicación de fecha 7 de junio de 2013, la Central Obrera Boliviana (COB) alega que en el marco de una huelga general que tuvo lugar en mayo de 2013 se cometieron actos graves de violencia contra manifestantes, detenciones ilegales, procesamientos penales y persecuciones contra dirigentes sindicales en violación del derecho de huelga y de los derechos consagrados en el Convenio núm. 87. La organización querellante objeta asimismo que la declaración de ilegalidad de la huelga haya sido realizada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y que se hayan efectuado descuentos salariales a los trabajadores sobre la base de la declaración de ilegalidad realizada por un órgano no independiente.
2. 94. La organización querellante indica que el 5 de febrero de 2013 presentó un pliego petitorio ante el Gobierno pidiendo, entre otras cosas, que se modificara la Ley de Pensiones núm. 065. Indica la organización querellante que dado que el Gobierno no ofreció soluciones concretas a las demandas interpuestas en el pliego, el 29 de marzo de 2013 se iniciaron negociaciones entre la COB y el Gobierno que concluyeron el 5 de abril de 2013 con la firma de un Acta de Entendimiento en la que se comprometieron a atender las demandas interpuestas en el pliego. La organización querellante destaca que en el Acta de Entendimiento, el Gobierno asumió la decisión de revisar la Ley de Pensiones núm. 065 y se comprometió a que una comisión integrada por el Ministerio de Economía y Finanzas y la COB presentaría un estudio de revisión técnico financiero de la misma a más tardar el 19 de abril de 2013.
3. 95. Indica la organización querellante que ante el incumplimiento de los plazos estipulados en el Acta de Entendimiento y ante la negativa del Gobierno a dialogar, el 29 de abril de 2013 la COB emitió una resolución («Resolución de Ampliado Nacional») que declaró una huelga general con suspensión de actividades laborales y movilización permanente con bloqueo de caminos a nivel nacional a partir del 6 de mayo de 2013.
4. 96. La organización querellante añade que durante las manifestaciones de la huelga general, se realizaron detenciones ilegales, procesamientos penales y persecuciones a dirigentes sindicales. Los trabajadores fueron víctimas de una brutal represión por parte de las fuerzas del Estado y trabajadores de Cochabamba del sector fabril resultaron heridos de bala. Agrega la organización querellante, que el 17 de mayo de 2013 en la ciudad de La Paz fue detectado un agente policial armado dentro de las filas de los manifestantes de la COB, hecho que nunca se llegó a esclarecer, y que el 18 de mayo de 2013 fue allanado el domicilio de un dirigente de la COB por personas no identificadas, hecho que tampoco se llegó a esclarecer.
5. 97. La organización querellante señala que la huelga de la COB fue declarada ilegal mediante la resolución núm. 131/2013 del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social de fecha 17 de mayo de 2013 por no ajustarse al procedimiento previsto en el artículo 105 de la Ley General del Trabajo. De acuerdo a dicha disposición «en ninguna empresa podrá interrumpirse el trabajo intempestivamente, ya sea por el patrono, ya sea por los trabajadores, antes de haber agotado todos los medios de conciliación y arbitraje previstos en el presente título; en caso contrario el movimiento se considerará ilegal». La organización querellante alega que cumplió con lo que establece el artículo 105 de la Ley General del Trabajo y explica que el procedimiento establecido en el mismo se habría interrumpido con la firma del Acta de Entendimiento y que su firma impidió que se efectuara un arbitraje. De cualquier forma, la organización querellante insiste en que la declaratoria de ilegalidad debe ser hecha por un órgano independiente, como ha pedido el Comité en casos anteriores.
6. 98. El 18 de mayo de 2013 la organización querellante solicitó dialogar con el Gobierno, y el 20 de mayo de 2013 el Gobierno envió una carta a la COB en la que se comprometió a que la comisión integrada por el Ministerio de Economía y Finanzas y la COB presentaría propuestas de modificación a la Ley de Pensiones en un plazo de treinta días. La COB aceptó la propuesta del Gobierno, levantó las medidas de presión y declaró un cuarto intermedio que se mantuvo durante los treinta días de plazo planteado por el Gobierno.
7. 99. El 29 de mayo de 2013, la COB junto con la Confederación Sindical de Trabajadores en Salud Pública de Bolivia, la Federación Nacional de Trabajadores de Seguridad Social de Bolivia y la Federación Nacional de Trabajadores Caja Petrolera de Salud presentó un recurso de revocación de la resolución ministerial núm. 131-13 que declaró ilegal la huelga y solicitó al Gobierno que dejara sin efecto los descuentos salariales de hasta un 50 por ciento que se efectuaron a los trabajadores hasta tanto no se resolviera el recurso de revocación presentado. Por último, el 6 de junio de 2013 se envió una carta al Ministro de Salud (núm. 188/2013) en la que se indicó que no podían efectuarse los descuentos de más del 50 por ciento de los sueldos hasta tanto no se resolviera el recurso de revocación de la resolución administrativa núm. 131/2013 que declaró ilegal la huelga. En dicha carta, la organización querellante alegó que los descuentos salariales a los trabajadores eran ilegales porque se efectuaron sin antes haberse resuelto el recurso de revocación presentado.

B. Respuesta del Gobierno

1. 100. En su comunicación de fecha 29 de noviembre de 2013, el Gobierno señala que la queja presentada por la COB carece de argumentos sólidos que respalden las acusaciones formuladas y que la voluntad del Gobierno siempre fue acudir al diálogo como única forma de alcanzar soluciones a las demandas de la COB y sus sectores afiliados. En este sentido, el Gobierno indica que emitió respuesta punto por punto al pliego petitorio 2013 de la COB, plasmándolo en un documento impreso que se titula «Respuesta del Gobierno nacional al pliego petitorio nacional de la Central Obrera Boliviana – Gestión 2013».
2. 101. El Gobierno indica que en el Acta de Entendimiento firmada el 5 de abril de 2013, éste se comprometió a dar atención a todos los puntos del pliego petitorio con el mismo interés, y que es la COB quien calificó el tema de la Ley de Pensiones como el más importante del pliego 2013, para con ello precipitar injustificadamente la resolución de la COB de 29 de abril que declaró la huelga general con suspensión de actividades laborales y movilización permanente con bloqueo de caminos a nivel nacional a partir del 6 de mayo de 2013. Señala el Gobierno que dicha resolución sindical implícitamente deja ver que no hubo abandono del diálogo por parte del Gobierno, pues consta en la misma que la COB rechazó las «propuestas distractivas en el tema de la revisión de la Ley de Pensiones que no satisfacen las peticiones planteadas en el pliego». Insiste el Gobierno en que mientras éste estaba en plena etapa de cumplimiento del Acta de Entendimiento, era la COB la que rechazaba sus propuestas y precipitó la huelga general.
3. 102. En cuanto al argumento de la organización querellante de que con la firma del Acta de Entendimiento (presuntamente incumplida por el Gobierno) se interrumpió el procedimiento del laudo arbitral, el Gobierno recuerda que el artículo 105 de la Ley General del Trabajo establece que «En ninguna empresa podrá interrumpirse el trabajo intempestivamente, ya sea por el patrono, ya sea por los trabajadores, antes de haber agotado todos los medios de conciliación y arbitraje previstos en el presente título; en caso contrario el movimiento se considerara ilegal». El Gobierno insiste en que la norma es clara al manifestar que debe haber conciliación y arbitraje. Dado que no se agotaron todas las instancias de conciliación y arbitraje establecidas en la mencionada ley, la huelga iniciada por la COB fue declarada ilegal por resolución del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social núm. 131/2013, de 17 de mayo de 2013.
4. 103. En cuanto a la solicitud de la organización querellante de dejar sin efecto los descuentos salariales, el Gobierno explica que la razón por la que se efectuaron dichos descuentos es porque la huelga fue declarada ilegal y aclara que el descuento efectuado a quienes no participaron en la huelga fue repuesto en las boletas posteriores. Aclara también el Gobierno que los descuentos se efectuaron sin antes haberse agotado el proceso de revocación, jerárquico y contencioso, porque el recurso de revocación presentado por la COB se encuentra regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo núm. 2341, cuyo artículo 59 establece que «La interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado». En ese sentido, por expresa determinación de la norma, no podían suspenderse los descuentos.
5. 104. El Gobierno añade que la organización querellante no demuestra con documentos los procesos penales, de persecución a los dirigentes y violaciones al fuero sindical que alega tuvieron lugar porque sencillamente no tuvieron lugar tales procesos. Señala el Gobierno que la organización querellante denuncia pero no demuestra la existencia de heridos de bala por arma de fuego o que el Gobierno tenga algo que ver con hipotéticos allanamientos y requisas en sus oficinas. Aclara el Gobierno que las acciones desplegadas por las fuerzas policiales se debieron a los excesos que se produjeron durante las manifestaciones callejeras en las que se recurrió a la utilización de materiales explosivos capaces de provocar irreparables daños humanos y materiales, y a las medidas de hecho adoptadas por la dirigencia sindical. Indica el Gobierno que la COB efectuó y alentó acciones de hecho contra bienes del Estado y la seguridad interna, como por ejemplo la ocupación física del Aeropuerto Internacional Jorge Wilsterman de la ciudad de Cochabamba o el llamado al amotinamiento policial y a un cabildo de trabajadores del magisterio e incluso difundió la falsa noticia de un fallecido en el bloqueo en Caihuasi. Las autoridades bolivianas actuaron con el propósito de precautelar la seguridad de la población no involucrada en el conflicto, asegurar la preservación de los bienes públicos y privados, resguardar el orden, la tranquilidad y la libre circulación en todo el territorio nacional, responsabilidades que la Constitución Política del Estado le confiere al Gobierno central. Aclara el Gobierno que la policía sólo actuó en espacios públicos utilizando material y equipamiento antidisturbios de uso regular para cualquier institución policial del mundo.
6. 105. El Gobierno destaca que la COB alega que se habrían violado normas internas y convenios de la OIT pero no da a conocer los nombres de los trabajadores afectados con tales vulneraciones ni dice cómo el Estado habría vulnerado los principios de la OIT. Agrega asimismo que las denuncias de la COB contra el Gobierno ante la OIT son recurrentes y contienen los mismos argumentos sin demostrar concretamente en qué forma el Gobierno habría violado los convenios de la OIT. Asimismo, el Gobierno señala que en su queja la COB no hace referencia al derecho que están ejerciendo sus dirigentes de conformar un partido político opositor al Gobierno, denominado «Partido de los Trabajadores» y que presumiblemente se presentará a las elecciones nacionales de 2014. El Gobierno manifiesta que si bien el Estado respeta plenamente el ejercicio de tal derecho, se tiene conocimiento que con el objeto de posicionar en el actual escenario electoral a tal partido político, la COB precipitó la huelga general de mayo de 2013. Destaca también el Gobierno que la COB no agotó todas las instancias legales nacionales antes de presentar su queja ante la OIT.
7. 106. Por último, el Gobierno indica que con fecha 20 de mayo de 2013 remitió una propuesta a la COB mediante una nota a efectos de solucionar el conflicto, la que fue inicialmente rechazada y luego de nuevas negociaciones, dicha propuesta fue aceptada por la COB el 10 de septiembre de 2013, fecha en la cual se firmó un convenio colectivo entre el Gobierno y la COB en el que ambas partes acuerdan la modificación de la Ley de Pensiones núm. 65.

C. Conclusiones del Comité

1. 107. El Comité observa que, en el presente caso, la organización querellante alega que en el marco de una huelga general con manifestaciones públicas de dos semanas de duración que tuvo lugar en mayo de 2013 en defensa del pliego de reclamos que había presentado y que incluía la modificación de la Ley de Pensiones, se cometieron actos graves de violencia contra manifestantes, detenciones ilegales, procesamientos penales y persecuciones contra dirigentes sindicales en violación del derecho de huelga y de los derechos consagrados en el Convenio núm. 87. La organización querellante objeta asimismo que la declaración de ilegalidad de la huelga haya sido realizada por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y que se hayan efectuado descuentos salariales a los trabajadores sobre la base de la declaración de ilegalidad realizada por un órgano no independiente.
2. 108. En primer lugar, el Comité toma nota con interés de que el Gobierno informa que con fecha 10 de septiembre de 2013 la organización querellante y el Gobierno solucionaron el conflicto que dio origen al presente caso con la firma de un convenio colectivo en el que ambas partes acordaron la modificación de la Ley de Pensiones núm. 65.
3. 109. En cuanto a la cuestión de la ilegalidad de la huelga de la COB invocada por el Gobierno, el Comité observa que la organización querellante y el Gobierno sostienen puntos de vista divergentes: mientras que el Gobierno invoca que la organización querellante no recurrió a la conciliación o el arbitraje previsto en el artículo 105 de la Ley del Trabajo y que dicho artículo establece claramente la necesidad de agotar todas las instancias de conciliación y arbitraje para que la huelga sea legal, la COB considera que el recurso al arbitraje dejó de ser legalmente posible tras la firma del Acta de Entendimiento. En cuanto a la declaración de ilegalidad de la huelga por parte del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social el 17 de mayo de 2013, el Comité recuerda que en una queja anterior contra el Gobierno del Estado Plurinacional de Bolivia tratada en 2009 [véase 353.er informe, párrafo 420] había examinado alegatos similares y había recordado el principio según el cual «la declaración de ilegalidad de la huelga no debería corresponder al gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 628]. El Comité pide pues al Gobierno que tome las medidas necesarias, inclusive propuestas de carácter legislativo si fuera necesario, para que la declaración de legalidad o ilegalidad de las huelgas no corresponda al Gobierno sino a un órgano independiente e imparcial. El Comité toma nota por otra parte del recurso de revocación presentado por la organización querellante contra la resolución administrativa núm. 131/2013 que declaró ilegal la huelga de la COB. El Comité somete estas cuestiones a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
4. 110. En cuanto al alegato de que los descuentos salariales son ilegales porque se efectuaron sin antes haberse resuelto el recurso de revocación presentado contra la resolución administrativa núm. 131/2013 que declaró ilegal la huelga de la COB, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que los descuentos efectuados a quienes no participaron en la huelga fueron repuestos y que los descuentos se efectuaron sin antes haberse agotado el recurso de revocación presentado por la COB porque el mismo se encuentra regulado por la Ley de Procedimiento Administrativo núm. 2341, cuyo artículo 59 establece que «la interposición de cualquier recurso no suspenderá la ejecución del acto impugnado». El Comité recuerda que «la deducción salarial los días de huelga no plantea objeciones desde el punto de vista de los principios de libertad sindical» [véase Recopilación, op. cit., párrafo 654].
5. 111. En cuanto a los alegatos relativos a actos graves de violencia contra manifestantes, detenciones ilegales, procesamientos penales, persecuciones contra dirigentes sindicales, así como el allanamiento del domicilio de un dirigente sindical en el marco de la huelga de mayo de 2013, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que: 1) unos meses antes de convocar la huelga general, los dirigentes de la COB formaron un partido político opositor al Gobierno, denominado «Partido de los Trabajadores», que presumiblemente se presentará en las elecciones nacionales de 2014, lo cual deja entrever una intencionalidad política en la huelga de mayo de 2013; 2) las acciones desplegadas por las fuerzas policiales se debieron a los excesos que se produjeron durante las manifestaciones callejeras en las que se recurrió a la utilización de materiales explosivos capaces de provocar irreparables daños humanos y materiales; hubo también medidas de hecho adoptadas por la dirigencia sindical contra bienes del Estado y la seguridad interna, como por ejemplo, la ocupación física del Aeropuerto Internacional Jorge Wilsterman de la ciudad de Cochabamba; 3) la policía intervino con objeto de garantizar el orden público utilizando material y equipamiento antidisturbios de uso regular para cualquier institución policial del mundo, y 4) la organización querellante denuncia pero no demuestra que hayan tenido lugar actos graves de violencia contra manifestantes, detenciones ilegales, procesamientos penales, persecuciones contra dirigentes sindicales, ni que el Gobierno tenga algo que ver con hipotéticos allanamientos, así como tampoco da a conocer los nombres de los trabajadores afectados por tales vulneraciones. En cuanto a la motivación política de la huelga invocada por el Gobierno, el Comité señala que según surge de la queja, el principal motivo de la huelga era la reforma de la Ley de Pensiones, que es una reivindicación de carácter sindical que dio lugar a negociaciones que a su vez dieron lugar a un acuerdo colectivo. En cuanto a las alegadas detenciones, procesamientos penales y otras medidas contra sindicalistas, incluido el allanamiento del domicilio de un sindicalista, el Comité si bien recuerda el principio según el cual «nadie debería poder ser privado de libertad, ni ser objeto de sanciones penales por el mero hecho de organizar o haber participado en una huelga pacífica»[véase Recopilación, op. cit., párrafo 672]. El Comité, al tiempo que deplora los actos de violencia mencionados por la organización querellante y por el Gobierno, observa que la organización querellante no ha comunicado los nombres de los sindicalistas concernidos, ni ha indicado si los mismos han presentado denuncias ante los tribunales al respecto.

Recomendación del Comité

1. 112. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • Al tiempo que toma nota con interés de que el conflicto que dio origen al presente caso fue resuelto con la firma de un convenio colectivo entre el Gobierno y la organización querellante, el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para que la declaración de legalidad o ilegalidad de las huelgas no corresponda al Gobierno sino a un órgano independiente e imparcial. El Comité toma nota de que la organización querellante ha presentado un recurso de revocación contra la resolución administrativa núm. 131/2013 que declaró ilegal la huelga de la COB y tomando nota del recurso de revocación presentado por la organización querellante contra la resolución administrativa núm. 131/2013 que declaró ilegal la huelga de la COB, el Comité somete estas cuestiones a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.