Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 376, Octobre 2015

Cas no 3072 (Portugal) - Date de la plainte: 01-JUIN -14 - Clos

Allegations: la confederación querellante alega que diversas medidas legislativas vulneran los principios de negociación colectiva libre y voluntaria, así como de libertad sindical, previstos en los Convenios núms. 87, 98 y 151 de la OIT

1. 897. La queja figura en una comunicación de 20 de marzo de 2014 de la Confederación General de los Trabajadores Portugueses – Intersindical Nacional (CGTP-IN)
2. 898. El Gobierno envió sus observaciones por comunicación de 10 de marzo de 2015.
3. 899. Portugal ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151).

A. Alegatos de la confederación querellante

Disposiciones legales que implican reducciones salariales y de otras prestaciones y beneficios en el sector privado, en el sector público empresarial y en la función pública

1. 900. Código del Trabajo. En su comunicación de 20 de marzo de 2014 la confederación querellante alega que la ley núm. 23/2012, de 25 de junio de 2012, introdujo en su artículo 7 modificaciones al Código del Trabajo que vulneran los principios de la negociación colectiva y las disposiciones del Convenio núm. 98 al: i) eliminar las disposiciones de los convenios colectivos vigentes antes de la ley que prevean montantes superiores a los previstos en el Código del Trabajo relativas a compensación por despido colectivo y a valores y criterios de definición de la compensación en caso de cesación de contrato; ii) anular las disposiciones de convenios colectivos relativas a descanso compensatorio por trabajo suplementario en día útil o de descanso semanal complementario o feriado; iii) reducir en tres días los incrementos del período anual de vacaciones establecidas en virtud de convenios colectivos celebrado después del 1.º de diciembre de 2003, y iv) suspender durante dos años los aumentos debidos por trabajo suplementario superiores a los previstos en el Código del Trabajo y la retribución o descanso compensatorio previstos en convenios colectivos y debidos por trabajo normal prestado en día feriado en empresa no obligada a cerrar ese día, así como reducir esos valores a la mitad, hasta el límite de lo previsto en el Código, en caso de que durante el período de suspensión esas disposiciones no hayan sido modificadas. La confederación querellante alega que, al alterar el contenido normativo de los convenios colectivos libremente acordados, declarándolo nulo, reduciéndolo o suspendiéndolo e indirectamente, forzando su renegociación, el artículo 7 de la ley núm. 23/2012 viola el principio de la negociación libre y voluntaria establecido en el artículo 4 el Convenio núm. 98. La CGTP IN considera que con estas medidas las autoridades públicas quieren subyugar la negociación colectiva, en contra de la voluntad de los sujetos colectivos, a los intereses y objetivos de la política gubernamental. Invocando los principios del Comité de Libertad Sindical, aduce que las autoridades públicas no pueden imponer unilateralmente su voluntad en la negociación colectiva. La confederación querellante estima que no se ha demostrado que las medidas restrictivas de la negociación colectiva sean necesarias, adecuadas y proporcionales a la crisis que atraviesa Portugal. Alega además que tales medidas no tienen el carácter temporal exigible a restricciones a la negociación colectiva. En relación al trabajo suplementario, la ley anula de forma definitiva el régimen de los convenios en relación al descanso compensatorio y reduce, sin límites temporales, los aumentos establecidos convencionalmente. También se eliminan las disposiciones de los convenios sobre compensación por despido colectivo vigentes antes de la ley núm. 23/2012 cuyos montantes sean superiores a los previstos en el Código del Trabajo. Ocurre lo mismo con los valores y criterios de definición de la compensación en caso de cesación de contrato fijados por convenio. Igualmente, sin límite temporal alguno, se anulan los incrementos de tres días de vacaciones establecidos en convenios celebrados con posterioridad a diciembre de 2003. La eliminación definitiva de estos contenidos de la negociación colectiva por vía legal revela que las restricciones no tienen que ver con la situación excepcional y transitoria de crisis económica y social, sino que estas dificultades se utilizan como pretexto para la destrucción de contenidos convencionales consolidados durante décadas.
2. 901. Sector público empresarial. La confederación querellante alega asimismo que las leyes núms. 55-A/2010, 64-B/2011 y 66-N/2012, que aprobaron los presupuestos del Estado para los años 2011, 2012 y 2013, respectivamente, violan el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria establecido en el artículo 4 del Convenio núm. 98, en la medida en que se aplican a los trabajadores de las empresas públicas de capital exclusiva o mayoritariamente público, de las entidades públicas empresariales y de las entidades que integran el sector empresarial regional y municipal. La CGTP-IN indica que los trabajadores de estas empresas se rigen por el Código del Trabajo y que leyes presupuestarias permitieron la reducción de sus remuneraciones y prestaciones pecuniarias, prevaleciendo sobre lo que se había establecido por convenio colectivo. En cuanto a la ley núm. 55-A/2010, la confederación querellante alega que: i) el artículo 19 impuso reducciones en las remuneraciones totales ilíquidas de los trabajadores, superiores a 1 500 euros mensuales, en montantes de entre el 3,5 por ciento y el 10 por ciento; ii) el artículo 28 prohibió la fijación y actualización del subsidio de alimentos en valor superior al fijado para los trabajadores en funciones públicas; iii) el artículo 30 permitió la fijación por ley de normas excepcionales de carácter temporal relativas al régimen retributivo de los titulares de órganos sociales y de los trabajadores, y su artículo 31 concretizó esta posibilidad estableciendo la aplicabilidad del régimen de los trabajadores en funciones públicas relativo al subsidió de alimentos, dietas, trabajo extraordinario y trabajo nocturno, y iv) el artículo 32 aplicó a los trabajadores de las fundaciones públicas y de los establecimientos públicos los regímenes de trabajo extraordinario y de trabajo nocturno de los trabajadores en funciones públicas, así como sus respectivas reducciones. En cuanto a la ley núm. 64-B/2011, la confederación querellante alega que: i) el artículo 20 mantuvo las reducciones y congelaciones salariales previstas en la ley núm. 55-A/2010; ii) el artículo 21 suspendió el pago de los subsidios de vacaciones y de Navidad o de prestaciones correspondientes a los 13.er o 14.º meses; iii) el artículo 30 suspendió para los trabajadores de fundaciones públicas y de establecimientos públicos los regímenes relativos al trabajo extraordinario y trabajo nocturno, así como las reducciones respectivas, previstos para los trabajadores en funciones públicas; iv) el artículo 32 redujo los incrementos remuneratorios debidos por horas extraordinarias (añade la confederación querellante que el artículo 25 de la ley núm. 23/2012 modificó el artículo 268 del Código del Trabajo, fijando los mismos valores para el trabajo suplementario o extraordinario, por lo que no puede considerarse una medida de carácter excepcional); v) el artículo 33 suspendió durante el Programa de Asistencia Económica y Financiera el derecho a descanso compensatorio previsto en el artículo 229 del Código del Trabajo y lo substituye por un régimen menos favorable (añade igualmente la confederación querellante que el artículo 25 de la ley núm. 23/2012 introdujo este régimen en el artículo 229 del Código del Trabajo, por lo que no puede considerarse una medida de carácter excepcional), y vi) el artículo 34, en el ámbito de los establecimientos del Servicio Nacional de Salud que tienen naturaleza de entidad pública empresarial, impidió la fijación de remuneraciones superiores a las previstas para los trabajadores en funciones públicas. En cuanto a la ley núm. 66-B/2012: i) el artículo 27 mantuvo para 2013 las reducciones remuneratorias ya previstas el artículo 19 de la ley núm. 55-A/2010; ii) el artículo 28 impuso el pago en 12 partes del subsidio de Navidad o de las prestaciones correspondientes al 13.er mes; iii) el artículo 29 suspendió el pago del subsidio de vacaciones o equivalente a los trabajadores con remuneración mensual superior a 1 100 euros y lo reduce para los que cobren entre 600 y 1 100 euros mensuales; iv) el artículo 35 prohibió cualquier apreciación remuneratoria; v) el artículo 39 mantiene congelado el subsidio de alimentos; vi) el artículo 40 mantuvo la aplicación a los trabajadores de las fundaciones públicas y de establecimientos públicos de los regímenes relativos al trabajo extraordinario y al trabajo nocturno, así como las respectivas reducciones, previstos para los trabajadores en funciones públicas, y vii) el artículo 45 redujo nuevamente los incrementos debidos por trabajo suplementario para los trabajadores cuyo período normal no exceda de siete horas por día y de 35 horas por semana.
3. 902. La confederación querellante destaca que estas disposiciones prevalecen sobre lo establecido en los convenios colectivos, y alega que las autoridades públicas han utilizado el pretexto de la crisis financiera para limitar el cumplimiento de los convenios colectivos libremente negociados, lo que vulnera el principio de libertad de la negociación colectiva. La CGTP-IN añade que el carácter repetitivo con el que se han introducido estas limitaciones denota la clara intención de mermar las condiciones de trabajo y demuestra que no se ajustan a la naturaleza excepcional invocada, lo que agrava la vulneración del principio de la libre negociación colectiva. La confederación querellante alega que la reducción en las remuneraciones, por vía de estas restricciones a la negociación colectiva, coincide con un empobrecimiento general de los portugueses y un aumento de la precariedad, el desempleo y la vulnerabilidad de los trabajadores. Añade que esta falta de respeto a la negociación colectiva reduce el campo de actuación de la actividad sindical y atenta contra la libertad sindical, vulnerando los deberes impuestos en virtud del artículo 3 del Convenio núm. 87, al fragilizar el poder y la importancia de los sindicatos y al impedir que las organizaciones sindicales organicen libremente sus programas de acción para defender los intereses de los trabajadores.
4. 903. Función pública. La confederación querellante alega que bajo el pretexto de crisis financiera, las anteriormente referidas leyes de aprobación del presupuesto del Estado núms. 55-A/2010, 64-B/2011 y 66-N/2012 son contrarias al principio de negociación colectiva previsto en el artículo 7 del Convenio núm. 151, al impedir o limitar reiteradamente por ley su ejercicio. Estas medidas, de naturaleza imperativa, modificaron lo previsto por convenio colectivo a pesar de que el artículo 353 del Régimen del Contrato de Trabajo en Funciones Públicas confiere prioridad negociadora, entre otras, a las cuestiones relativas a los suplementos remuneratorios. En cuanto a la ley núm. 55 A/2010 (presupuesto del Estado de 2011), la confederación querellante alega que: i) el artículo 19 impuso reducciones a la remuneraciones totales ilíquidas de los trabajadores de la función pública superiores a 1 500 euros mensuales, y los artículos 20 y 21 impusieron estas reducciones a los magistrados judiciales y del Ministerio Público (además de una reducción del 20 por ciento en subsidios previstos en sus estatutos); ii) el artículo 24 prohibió cualquier apreciación remuneratoria, incluidas las promociones y progresiones en las carreras, como la atribución de premios de desempeño; iii) el artículo 28 prohibió la actualización del subsidio de alimentos, que no se modifica desde 2008. En cuanto a la ley núm. 64-B/2011 (presupuesto del Estado de 2012), la confederación querellante alega que: i) el artículo 20 mantuvo las reducciones y congelaciones salariales previstas en la ley núm. 55 A/2010; ii) el artículo 21 suspendió el pago de los subsidios de vacaciones y de Navidad y las prestaciones correspondientes a los 13.er y 14.º meses; iii) el artículo 32 redujo los incrementos remuneratorios debidos por trabajo extraordinario, y iv) el artículo 33 suspendió durante el Programa de Asistencia Económica y Financiera el derecho al descanso compensatorio y lo substituyó por un régimen menos favorable. En cuanto a la ley núm. 66-N/2012 (presupuesto del Estado de 2013), la confederación querellante alega que: i) el artículo 27 mantuvo las reducciones remuneratorias previstas en las leyes núms. 55-A/2010 y 64-B/2011; ii) el artículo 28 impuso el pago en doce partes del subsidio de Navidad o de prestaciones correspondientes al 13.er mes; iii) el artículo 29 suspendió el pago del subsidio de vacaciones o equivalente a los trabajadores con remuneración mensual superior a 1 100 euros y lo reduce para los que cobren entre 600 y 1 100 euros mensuales; iv) el artículo 35 prohibió cualquier apreciación remuneratoria; v) el artículo 39 mantuvo congelado el subsidio de alimentos, y vi) el artículo 45 redujo nuevamente los incrementos debidos por trabajo suplementario para los trabajadores cuyo período normal no exceda de siete horas por día y de 35 horas por semana.

Expiración de la vigencia de los convenios colectivos («caducidade»)

1. 904. La confederación querellante alega que el régimen de expiración de la vigencia («caducidade») de los convenios colectivos introducido por el artículo 501 del Código del Trabajo vulnera los principios consagrados en el Convenio núm. 98. El artículo prevé que la cláusula del convenio que hace depender la cesación de la vigencia del convenio de otro instrumento de regulación colectiva pueda dejar de ser operativa por el transcurso de cinco años a partir de denuncia del convenio, de la presentación de una propuesta de revisión del convenio que incluya dicha cláusula, o de la presentación de una propuesta de revisión del convenio que incluya la revisión de la cláusula en cuestión. De no existir esta cláusula o si ha dejado de ser operativa, al denunciarse el convenio, el mismo permanece vigente durante el período de negociación sucesiva o, como mínimo, 18 meses (a partir de entonces, el convenio deja de tener vigencia 60 días después de que cualquiera de las partes comunique que la negociación terminó sin acuerdo). La confederación querellante alega que, contrariamente al deber de adoptar medidas apropiadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria de convenios colectivos consagrado en el artículo 4 del Convenio núm. 98, con la adopción del artículo 501 del Código del Trabajo se interfirió ilegítimamente en el régimen de la contratación colectiva, eliminando cláusulas libremente negociadas y de acuerdo con los regímenes jurídicos existentes. La CGTP-IN considera que la cesación de la vigencia de cláusulas o de convenios operada artificialmente por vía legal sin la voluntad de las partes vulnera lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio núm. 98.

Elección por los trabajadores no afiliados del convenio colectivo aplicable

1. 905. La confederación querellante alega que el artículo 497 del Código del Trabajo, aprobado por la ley núm. 7/2009, introduce una norma antisindical al permitir a los trabajadores no afiliados a un sindicato la elección del convenio aplicable, en vulneración del principio de afiliación establecido en el artículo 496 del Código del Trabajo. La CGTP-IN considera que esta norma: i) permite a los trabajadores no sindicalizados beneficiarse del resultado de la negociación colectiva y niega esa posibilidad a los trabajadores afiliados en sindicatos que no han firmado un convenio; ii) permite a los trabajadores no sindicalizados elegir el convenio que más los beneficie, cuando los trabajadores afiliados están sujetos automáticamente a la aplicación del convenio otorgado por su organización, y iii) permite que el empleador influencie en la elección del trabajador e inclusive su desafiliación del sindicato, una interferencia prohibida por el artículo 1 del Convenio núm. 98. La confederación querellante destaca asimismo que en virtud del principio de afiliación, el convenio colectivo no es aplicable a los trabajadores afiliados en sindicatos que han firmado el convenio pero que están al servicio de empresas que no han firmado el convenio o no están afiliadas a asociaciones de empleadores que son parte del convenio. Considera que el artículo 497 del Código del Trabajo, al tratar de forma diferente situaciones similares — esto es, situaciones en las que no se aplica el principio de afiliación — implica una discriminación antisindical. Por consiguiente, la confederación querellante estima que se trata de una norma antisindical que promueve la no afiliación e incentiva la desafiliación, en violación del artículo 8, 1), del Convenio núm. 87.

B. Respuesta del Gobierno

Disposiciones legales que implican reducciones salariales y de otras prestaciones y beneficios en el sector privado, en el sector público empresarial y en la función pública

1. 906. Código del Trabajo. En su comunicación de 10 de marzo de 2015, el Gobierno niega que las medidas legislativas cuestionadas sean contrarias a los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva. El Gobierno considera que las modificaciones al Código del Trabajo, introducidas por el artículo 7 de la ley núm. 23/2012, no implican vulneración alguna al artículo 4 del Convenio núm. 98 ni a la doctrina de los expertos en relación al mismo. Explica que la ley núm. 23/2012 forma parte del conjunto de nuevas políticas necesarias para la generación de empleo, el crecimiento económico y la superación con celeridad de la situación de crisis en el país, así como la sostenibilidad de la deuda pública nacional. El Gobierno indica que las medidas introducidas por dicho artículo no sólo dieron cumplimiento al Memorándum de entendimiento sobre las condicionalidades de política económica (MoU), de 17 de mayo de 2011, entre Portugal, el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Comisión Europea y el Banco Central Europeo, sino que fue también fruto de un importante proceso de concertación social que culminó con la celebración del Compromiso para el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo, firmado el 18 de enero de 2012 entre el Gobierno y la mayoría de los interlocutores sociales de la Comisión Permanente de Concertación Social. Asimismo, el Gobierno indica que el artículo 7 de la ley núm. 23/2012 fue objeto de un recurso de inconstitucionalidad, dando lugar a la sentencia núm. 602/2013 del Tribunal Constitucional, con las rectificaciones de la sentencia núm. 635/2013, en virtud de las cuales se declaró la inconstitucionalidad de los apartados 2, 3 y 5 del referido artículo, pero se consideraron como constitucionales los apartados 1 y 4 del artículo 7 de la ley núm. 23/2012. El Gobierno indica que el derecho de contratación colectiva es un derecho fundamental de los trabajadores garantizado por la Constitución en los términos establecidos por la ley. Según la cita que el Gobierno hace de la sentencia núm. 602/2013, el control de constitucionalidad realizado consistió en examinar si la ley garantizaba la reserva (contenido esencial) de convenio colectivo que establece la Constitución y en apreciar la intensidad de la injerencia en el ámbito de protección del derecho fundamental a la negociación colectiva, analizando el respeto de los requisitos de admisibilidad constitucional de las leyes restrictivas de derechos. El Gobierno proporciona comentarios específicos en relación a cada uno de los apartados del artículo 7.
2. 907. En lo que respecta al apartado 1 del artículo 7 (eliminación de las disposiciones de los convenios colectivos vigentes antes de la ley núm. 23/2012 que prevean montantes superiores a los previstos en el Código del Trabajo relativas a compensación por despido colectivo y a valores y criterios de definición de la compensación en caso de cesación de contrato), el Gobierno indica que el Compromiso para el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo previó los términos de la revisión del régimen jurídico de las compensaciones en caso de cesación del contrato de trabajo para alinear la compensación debida con la media de la Unión Europea, especificando que el régimen jurídico de las compensaciones tendría naturaleza imperativa en relación a los convenios colectivos y contratos de trabajo. Asimismo, la sentencia núm. 602/2013, al no declarar la inconstitucionalidad del apartado 1 del artículo 7, consideró que, «en lo que se refiere en especial a los montantes de las compensaciones a atribuir, el régimen no excluye en absoluto la negociación colectiva sino que la delimita en función de intereses constitucionalmente atendibles», que se trataba de «delimitar el ámbito material del ejercicio del derecho correspondiente y no de una injerencia en la llamada reserva de convenio colectivo» y que, en conclusión, el apartado 1 no atenta contra el derecho a la negociación colectiva. En conclusión, el Gobierno considera que el apartado 1 no vulneró ni el artículo 4 del Convenio núm. 98 ni los principios de la negociación colectiva, habiéndose observado el requisito de consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores y siendo la solución acogida resultado de los acuerdos celebrados entre el Gobierno y la mayoría de los interlocutores sociales en la Comisión Permanente de Concertación Social, a saber, el antedicho Compromiso para el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo y el Acuerdo Tripartito par la Competitividad y el Empleo.
3. 908. En lo que respecta al apartado 4 del artículo 7 (suspensión durante dos años de los aumentos debidos por trabajo suplementario (horas extraordinarias) superiores a los previstos en el Código del Trabajo y la retribución o descanso compensatorio previstos en convenios colectivos y debidos por trabajo normal prestado en día feriado en empresa no obligada a cerrar ese día), el Gobierno indica que el Compromiso para el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo establece que sus partes firmantes aceptan «reducir a la mitad los montantes actuales debidos a título de aumento retributivo por la prestación de trabajo suplementario constantes en instrumentos de regulación colectiva del trabajo o contratos de trabajo» y que «durante dos años, contados desde la entrada en vigor de la ley que proceda a las referidas reducciones; los límites legales, con la reducción operada, tienen naturaleza absolutamente imperativa sobre cualquier instrumento de regulación colectiva de trabajo o contratos de trabajo». El Gobierno informa asimismo que la sentencia núm. 602/2013 consideró que este apartado no era inconstitucional, al estimar que «tal suspensión, teniendo en cuenta el fin perseguido y el respectivo carácter temporal, también se mostraba adecuada, necesaria y equilibrada en vista a la salvaguarda de intereses constitucionalmente relevantes como el cumplimiento de las metas y compromisos asumidos internacionalmente en el marco del MoU y la propia competitividad de la economía nacional en una coyuntura particularmente difícil para las empresas nacionales». El Gobierno considera, por consiguiente, que, resultando de un amplio consenso en sede de concertación social y acordado por la mayoría de los interlocutores sociales, el apartado 4 observa tanto la letra como el espíritu del artículo 4 del Convenio núm. 98.
4. 909. En lo que respecta al apartado 2 (que anula las disposiciones de los convenios colectivos celebrados antes de la entrada en vigor de la ley, relativas al descanso compensatorio por trabajo suplementario en día útil o de descanso semanal complementario o feriado), al apartado 3 (que reduce en tres días los incrementos del período anual de vacaciones establecidas en virtud de convenios colectivos celebrado después del 1.º de diciembre de 2003), y al apartado 5 (que reduce a la mitad, hasta el límite de lo previsto en el Código, los valores relativos a aumentos debidos por trabajo suplementario y a la retribución o descanso compensatorio, en caso de que, en el período de suspensión de dos años, esas disposiciones no hayan sido modificadas) del artículo 7 el Gobierno indica que, aunque estas normas encontraron apoyo en el Compromiso para el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo, la sentencia núm. 602/2013 del Tribunal Constitucional, con las rectificaciones de la sentencia núm. 635/2013, declaró su inconstitucionalidad y fueron expresamente derogadas por la ley núm. 48-A/2014.
5. 910. Sector público empresarial. En cuanto a los alegatos de que las leyes núms. 55-A/2010, 64-B/2011 y 66-N/2012, que aprobaron los presupuestos del Estado para los años 2011, 2012 y 2013, respectivamente, violan el principio de la negociación colectiva libre y voluntaria y atentan contra la libertad sindical, el Gobierno se refiere a los informes relativos al Convenio núm. 98 presentados ante la OIT, en particular al hecho de que la reducción remuneratoria introducida a las remuneraciones superiores a 1 500 euros mensuales afecta el sector público en general y que el Gobierno consideró de máxima relevancia alinear el sector empresarial del Estado con la administración pública en materia de reducción de gastos, maximizando la eficiencia operacional y optimización y reducción de las estructuras de costos. El Gobierno indica asimismo que el Tribunal Constitucional decidió no declarar la inconstitucionalidad de los artículos 19 a 21 de la ley núm. 55 A/2010 (presupuesto del Estado de 2011). El Gobierno informa que la sentencia núm. 396/2011 reconoció que «era aceptable que esa fuera una forma legítima y necesaria, dentro el contexto vigente, de reducir el peso del gasto del Estado, con la finalidad del reequilibrio presupuestario» y que «quien recibe remuneraciones con fondos públicos no está en posición de igualdad con los demás ciudadanos, por lo que el sacrificio adicional exigido a esa categoría de personas […] no implica un tratamiento injustificadamente desigual». En cuanto a la ley núm. 64 B/2011 (presupuesto del Estado de 2012), el Gobierno indica que el Tribunal Constitucional declaró en su sentencia núm. 353/2012 la inconstitucionalidad de sus artículos 21 y 25 (relativos a la suspensión del pago de subsidios de vacaciones y de Navidad, entre otros, de los trabajadores del sector empresarial del Estado), pero determinó que los efectos de la inconstitucionalidad no eran aplicables a la suspensión del pago de subsidios relativos al año 2012, para no poner en peligro la solvencia del Estado. En cuanto a la ley núm. 66-N/2012 (presupuesto del Estado de 2013), el Gobierno indica que la sentencia núm. 187/2013 del Tribunal Constitucional declaró inconstitucional por violación del principio de igualdad el artículo 29 (que suspendía a partir de un determinado monto, durante la vigencia del Programa de Ajuste Económico y Financiero el pago del subsidio de vacaciones y prestaciones relativas al 14.º mes). El Gobierno precisa que, sin embargo, el Tribunal Constitucional no declaró inconstitucionales los artículos 27 (relativo al mantenimiento de la reducción remuneratoria) y 45 (relativo a la compensación por trabajo extraordinario) y que, en relación a una eventual vulneración del derecho a la negociación colectiva, en relación con otras disposiciones legales, esta sentencia consideró que, tomando en cuenta el interés público perseguido «no parece que de la obligación que se impone al legislador ordinario de dejar siempre un conjunto mínimamente significativo de materias abierto a la negociación colectiva pueda extraerse un argumento para la invalidación constitucional del carácter necesariamente imperativo de las normas presupuestarias que, en base a dicho interés público, imponen, a título excepcional y transitorio, la reducción del valor anual de retribución de los trabajadores del sector público». El Gobierno considera que teniendo en cuenta el período transitorio y excepcional de las medidas tomadas, que no afectan las retribuciones de los trabajadores, inferiores a ciertos valores, no puede considerarse que las mismas vulneren el artículo 4 del Convenio núm. 98.
6. 911. Función pública. En cuanto a los alegatos de la confederación querellante de que las leyes de aprobación del presupuesto del Estado núms. 55-A/2010, 64-B/2011 y 66-N/2012 son contrarias al principio de negociación colectiva previsto en el artículo 7 del Convenio núm. 151, el Gobierno recuerda que estas leyes fueron objeto de apreciación por parte del Tribunal Constitucional. El Gobierno informa que la sentencia núm. 396/2011 estimó que «las medidas de reducción remuneratoria buscan la salvaguarda de un interés público que debe considerarse prevalente» y que se trataba de «medidas de política financiera básicamente coyuntural, de combate a una situación de emergencia por la que optó el órgano legislativo debidamente legitimado por el principio democrático de representación popular». El Gobierno considera que las medidas transitorias y excepcionales establecidas en las leyes presupuestarias en materia de condiciones de trabajo en la función pública dieron respuesta a una situación coyuntural sin atentar contra el principio establecido en el artículo 7 del Convenio núm. 151.

Expiración de la vigencia de los convenios colectivos («caducidade»)

1. 912. En relación con los alegatos de que el régimen de expiración de vigencia («caducidade») de los convenios colectivos introducido por el artículo 501 del Código del Trabajo vulnera los principios contenidos en el artículo 4 del Convenio núm. 98, el Gobierno informa que en Portugal rige el principio de la autonomía colectiva, sin perjuicio del deber de negociación y del principio de la buena fe. Indica que la revisión del Código del Trabajo por la ley núm. 7/2009 fue precedida de propuestas incluidas en el Libro Blanco de las Relaciones Laborales, que justificó la necesidad de un régimen de expiración de vigencia al considerar contrario a la autonomía de las partes la posibilidad de imponer a una de ellas, en contra de su voluntad, la perpetuación de un convenio. Reiterando lo que indicó en su informe a la OIT sobre el Convenio núm. 98 para el período de 2009-2012, el Gobierno indica que el Tribunal Constitucional, en su sentencia núm. 338/2010, consideró que el régimen de expiración de vigencia no era inconstitucional y no vulneraba el derecho de negociación colectiva. El Tribunal estimó que el legislador podía válidamente establecer límites o restricciones a la eficacia temporal de los convenios colectivos cuando ello pudiera justificarse sin poner en entredicho el núcleo esencial del derecho y que era necesario tener en cuenta las razones que desaconsejan el sistema alternativo al régimen de expiración de vigencia, que es el de perpetuidad unilateral. El Gobierno considera, por consiguiente, que, trascurrido un determinado plazo y aunque exista una cláusula que haga depender la cesación de la vigencia del convenio de la substitución por otro instrumento de regulación colectiva, la expiración de la vigencia del convenio colectivo respeta la autonomía negociadora de las partes y atiende a lo dispuesto en el artículo 4 del Convenio núm. 98. Asimismo, el Gobierno informa que la adopción de este régimen de expiración de vigencia fue prevista por acuerdo tripartito en sede de concertación social (el Acuerdo Tripartito para un Nuevo Sistema de Regulación de las Relaciones Laborales, de las Políticas de Empleo y de la Protección Social) celebrado el 25 de junio de 2008 entre el Gobierno y la mayoría de los interlocutores sociales.

Elección por los trabajadores no afiliados del convenio colectivo aplicable

1. 913. En cuanto a los alegatos de la confederación querellante de que el artículo 497 del Código del Trabajo es una norma antisindical al permitir la elección de convenio colectivo aplicable a los trabajadores no afiliados a un sindicato, el Gobierno indica que esta posibilidad de adhesión individual fue sugerida por la Comisión del Libro Blanco de las Relaciones Laborales. Asimismo, el Gobierno informa que el Acuerdo Tripartito para un Nuevo Sistema de Regulación de las Relaciones Laborales, de las Políticas de Empleo y de la Protección Social, celebrado el 25 de junio de 2008 entre el Gobierno y la mayoría de los interlocutores sociales, en relación a la reforma del Código del Trabajo, previó explicitar la posibilidad de adhesión individual a convenios colectivos en vigor de los trabajadores no sindicalizados e introducir la posibilidad de regular por negociación colectiva el pago de contribuciones para las organizaciones sindicales suscriptoras en caso de adhesión individual a convenios colectivos. El Gobierno se remite igualmente al informe que presentó a la OIT sobre el Convenio núm. 98 para el período de 2009-2012, en el que se indicaba que la disposición fue considerada constitucional por la sentencia núm. 338/2010 del Tribunal Constitucional. Esta sentencia, ante alegatos de que el artículo 497 promovía la no afiliación y la debilitación de los sindicatos, estimó que la norma no violaba los derechos de las organizaciones sindicales ni el derecho de contratación colectiva. Destaca el Gobierno que en la sentencia, el Tribunal recordó el hecho de que los convenios colectivos son muchas veces aplicables por normativas de extensión a trabajadores no afiliados y que el convenio colectivo puede prever que el trabajador que se adhiera pague un montante a las organizaciones sindicales, con lo que puede hacerse más ventajosa la afiliación. En cuanto a los alegatos de efectos discriminatorios, el Gobierno estima que opera el principio de la autonomía colectiva, que integra el derecho a celebrar convenios, y que las organizaciones sindicales saben representar debidamente los intereses de sus afiliados. En cuanto a los alegatos de influencia del empleador en la elección de convenio o en la desafiliación, el Gobierno considera que toda influencia del empleador constituiría una violación a las disposiciones de la Constitución y del Código del Trabajo y sería sancionable. El Gobierno estima que, por consiguiente, no puede considerarse que el artículo 497 introduzca una norma antisindical que vulnera el artículo 8 del Convenio núm. 87.

C. Conclusiones del Comité

1. 914. El Comité observa que en el presente caso la confederación querellante objeta una serie de disposiciones legislativas en el contexto de una grave crisis económica que inciden en el ejercicio del derecho de negociación colectiva en el sector privado y en el sector público, impidiendo también la aplicación de cláusulas de convenios colectivos en vigor. Según la confederación querellante no se ha demostrado que las medidas restrictivas de la negociación colectiva sean necesarias, adecuadas y proporcionales a la crisis.
2. 915. El Comité, toma nota de las declaraciones del Gobierno relativas a la necesidad de reaccionar urgentemente y adoptar medidas coyunturales para hacer frente a una crisis económica muy grave, así como de sus declaraciones en las que considera que las medidas adoptadas no infringen lo dispuesto en los Convenios núms. 87, 98 y 151. El Comité toma nota igualmente de las declaraciones del Gobierno según las cuales estas medidas fueron tomadas para la generación de empleo, el crecimiento económico y la sostenibilidad de la deuda pública nacional, dándose cumplimiento al MoU entre Portugal, el FMI, la Comisión Europea y el Banco Central Europeo.
3. 916. El Comité aprecia que varias de las medidas para hacer frente a la crisis que son objeto de esta queja hayan sido sujetas a consulta y discusión tripartita en la Comisión Permanente de Concertación Social del Consejo Económico y Social. El Comité observa, según se desprende de la documentación mencionada por el Gobierno en relación a la concertación social, que mientras que una de las dos centrales sindicales con representación en esta Comisión apoyó muchas de estas medidas mediante la suscripción del Compromiso para el Crecimiento, Competitividad y Empleo y del Acuerdo Tripartito para un Nuevo Sistema de Regulación de las Relaciones Laborales, de las Políticas de Empleo y de la Protección Social, la confederación querellante, que es la otra central sindical en la Comisión Permanente, no dio su apoyo a estos acuerdos tripartitos y objeta diferentes aspectos detallados en su queja. El Comité observa sin embargo que el Gobierno no se refiere a consultas con las centrales sindicales en relación con las disposiciones legales que reducen de forma importante las remuneraciones y otros beneficios en el sector público empresarial y en la función pública. El Comité desea resaltar la importancia del diálogo social en el proceso de adopción de medidas legislativas que puedan afectar los derechos de los trabajadores, incluidas las destinadas a paliar una situación de crisis grave. El Comité alienta al Gobierno a que siga promoviendo el diálogo social en relación a las medidas tomadas para hacer frente a la crisis y otras cuestiones relativas a los derechos de los trabajadores planteadas en la queja, con el objetivo de encontrar en la mayor medida posible soluciones compartidas por las organizaciones más representativas. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.
4. 917. Como ha hecho en casos recientes de restricciones a la negociación colectiva como consecuencia de crisis económicas, el Comité debe recordar que «aunque no corresponde al Comité pronunciarse sobre la idoneidad de los argumentos de carácter económico presentados por el Gobierno para justificar su intervención con miras a restringir la negociación colectiva, el Comité tiene que recordar que las medidas que podrían tomarse para enfrentar una situación excepcional tendrían que ser de naturaleza temporal habida cuenta de las graves consecuencias negativas que tienen en las condiciones de empleo de los trabajadores y su incidencia particular en los trabajadores vulnerables» [véanse 365.º informe, caso núm. 2820, párrafo 995, y 317.º informe, caso núm. 2947, párrafo 464].
5. 918. El Comité observa que algunas disposiciones legales objetadas por la confederación querellante han sido declaradas inconstitucionales y derogadas expresamente por el Gobierno, en particular el apartado 2 (anulación de descanso compensatorio o complementario), el apartado 3 (reducción de vacaciones), y el apartado 5 (reducción a la mitad hasta el límite legal de aumentos por trabajo suplementario y retribución o descanso compensatorio) del artículo 7 de la ley núm. 23/2012; los artículos 21 y 25 de la ley núm. 64-B/2011 (suspensión del pago de subsidios de vacaciones y de Navidad) y el artículo 29 de la ley núm. 66-N/2012 (suspensión temporal del subsidio de vacaciones y prestaciones relativas al 14.º mes).
6. 919. En cuanto a las disposiciones legales no declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional, se examinan en los tres apartados a continuación.

Disposiciones legales no declaradas inconstitucionales que implican reducciones salariales y de otras prestaciones y beneficios

1. 920. Código del Trabajo. La confederación querellante alega que la ley núm. 23/2012 introdujo modificaciones al Código del Trabajo que contravienen los principios de la negociación colectiva. El Comité toma nota de que el Gobierno niega el alegato y subraya que estas disposiciones fueron discutidas en sede de concertación sindical y se fundan en un acuerdo tripartito a nivel nacional que fue suscrito por una de las dos centrales sindicales con representación en la Comisión Permanente de Concertación Social, siendo la confederación querellante la otra central representada, y que fueron declaradas compatibles con la Constitución por el Tribunal Constitucional. El Comité toma nota de que el Gobierno declara más específicamente que: i) la revisión del régimen de compensaciones en caso de cesación de contrato de trabajo introducido en el apartado 1 del artículo 7 (eliminación de las disposiciones de los convenios colectivos vigentes antes de la ley que prevean montantes superiores a los previstos en el Código del Trabajo relativos a compensación por despido colectivo, así como a valores y criterios de definición de la compensación en caso de cesación de contrato, menos favorables, según el querellante, a los trabajadores) fueron pactados con la mayoría de los interlocutores sociales que participan en la Comisión Permanente de Concertación Social, con el objetivo de alinear la compensación debida con la media de la Unión Europea, y ii) que la suspensión establecida en el apartado 4 del artículo 7 (suspensión durante dos años de los aumentos debidos por trabajo suplementario superiores a los previstos en el Código del Trabajo y la retribución o descanso compensatorio previstos en convenios colectivos y debidos por trabajo normal prestado en día feriado en empresa no obligada a cerrar ese día) resultó de un amplio consenso en sede de concertación social, habiendo sido acordada por la mayoría de los interlocutores sociales y estando limitada a una duración de dos años. El Comité observa que estas disposiciones de la ley tienen como resultado la anulación de disposiciones de convenios colectivos relativos a compensaciones por despido colectivo y cesación de contrato, así como la suspensión durante dos años de ciertas disposiciones relativas a incrementos en el pago por trabajo suplementario y a retribuciones o descanso compensatorio por trabajo.
2. 921. Sector público empresarial. El Comité toma nota de que la confederación querellante denuncia la imposición por vía legislativa de reducciones en los salarios y otras prestaciones y beneficios (por ejemplo reducciones de entre 3,5 por ciento y 10 por ciento en las remuneraciones totales ilíquidas de los trabajadores que sean superiores a los 1 500 euros mensuales previstas en las leyes que aprobaron los presupuestos para 2011, 2012 y 2013) de los trabajadores en empresas públicas de capital exclusiva o mayoritariamente público, de las entidades públicas empresariales y de las entidades que integran el sector empresarial regional y municipal. La confederación querellante alega que estas disposiciones limitan la capacidad de negociación de las partes y dejan sin efecto cláusulas de convenios colectivos vigentes. La confederación querellante denuncia asimismo que estas disposiciones legislativas aplican al sector público empresarial, regido por el Código del Trabajo, ciertos aspectos del régimen de la función pública menos favorables a lo establecido por convenio colectivo. El Comité toma nota de que el Gobierno consideró de máxima relevancia alinear el sector empresarial del Estado con la administración pública en materia de reducción de gastos, maximizando la eficiencia operacional y la reducción de costos, y que el Tribunal Constitucional reconoció que quien recibía remuneraciones con fondos públicos no estaba en posición de igualdad con los demás ciudadanos. A este respecto, el Comité destaca la importancia de que los cambios en las condiciones de trabajo sean objeto de consulta en profundidad con las organizaciones más representativas del sector. El Comité también toma nota de que el Gobierno destaca el período transitorio y excepcional de las medidas en cuestión y que algunas de ellas no afectan a trabajadores con retribuciones menores (las reducciones en las remuneraciones totales ilíquidas no afectan a trabajadores que reciban hasta 1 500 euros mensuales) por lo que no puede considerarse que las mismas vulneren el artículo 4 del Convenio núm. 98.
3. 922. Función pública. La confederación querellante alega que, en relación a los trabajadores de la función pública, las leyes de aprobación del presupuesto del Estado de 2011 a 2013, vulneraron el principio de negociación colectiva previsto en el artículo 7 del Convenio núm. 151 al modificar los acuerdos en materia de remuneración y otras prestaciones y beneficios previstos por convenio colectivo (incluyendo, en virtud de las leyes presupuestarias, reducciones de entre 3,5 por ciento y 10 por ciento en las remuneraciones totales ilíquidas de los trabajadores que sean superiores a los 1 500 euros mensuales). En respuesta a estos alegatos el Gobierno considera que las medidas transitorias y excepcionales establecidas en las leyes presupuestarias en materia de condiciones de trabajo en la función pública dieron respuesta a una situación coyuntural sin atentar por ello contra el principio establecido en el artículo 7 del Convenio núm. 151.
4. 923. De manera general y aunque reconoce la facultad de los gobiernos de adoptar medidas de urgencia para hacer frente a situaciones de grave crisis económica, el Comité subraya que las medidas tomadas incluyeron la suspensión y la anulación o modificación de disposiciones vigentes de convenios colectivos, medidas estas cuyos resultados incluyen una reducción de salarios y otras prestaciones y beneficios. El Comité desea recordar a este respecto, como lo ha hecho en casos recientes relativos a medidas tomadas en un contexto de crisis económica [véanse 365.º informe, caso núm. 2820, párrafo 990, y 317.º informe, caso núm. 2947, párrafo 463] los siguientes principios: que «los órganos del Estado no deberían intervenir para modificar el contenido de los convenios colectivos libremente concertados», que «los acuerdos (colectivos) deben ser de cumplimiento obligatorio por las partes» y, en relación a las medidas que afectan las remuneraciones de los trabajadores, que «si en virtud de una política de estabilización un gobierno considerara que las tasas de salarios no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Liberta Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafos 1001, 939 y 1024]. Por último, el Comité recuerda que «si un gobierno desea que las cláusulas de una convención colectiva vigente se ajusten a la política económica del país, debe tratar de convencer a las partes de que tengan en cuenta voluntariamente tales consideraciones, sin imponerles la renegociación de los convenios colectivos vigentes» [véase 365.º informe, caso núm. 2820, párrafo 995].
5. 924. En estas condiciones y teniendo en cuenta que las medidas objeto de esta queja son cuestionadas por una parte del movimiento sindical y que incluyen una reducción de salarios y otras prestaciones y beneficios, el Comité invita al Gobierno que, a la luz de los principios señalados, evalúe con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas el impacto de las disposiciones legales adoptadas en materia de salarios y otras prestaciones y beneficios en el ejercicio de los derechos sindicales y en particular el derecho de negociación colectiva, con miras a asegurar que las medidas excepcionales adoptadas en atención a la crisis no se perpetúen. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.

Expiración de la vigencia de los convenios colectivos («caducidade»)

1. 925. La organización alega que el régimen de expiración de vigencia («caducidade») introducido por el artículo 501 del Código del Trabajo interfiere ilícitamente en el régimen jurídico de la contratación colectiva al afectar la vigencia de los convenios colectivos, al permitir que transcurrido un cierto tiempo dejen de ser operativas las cláusulas que hacen depender la cesación de la vigencia de la substitución por otro instrumento de regulación colectiva. El Comité observa que en virtud del artículo 501: i) estas cláusulas de los convenios dejan de ser operativas pasados cinco años desde la última publicación integral del convenio, la denuncia del convenio o la presentación de una propuesta de revisión del convenio que incluya la revisión de la cláusula en cuestión, y ii) de no existir esta cláusula o si ha dejado de ser operativa, al denunciarse el convenio el mismo permanece en régimen de ultractividad durante el período de negociación sucesiva, o como mínimo 18 meses (a partir de entonces el convenio deja de tener vigencia 60 días después de que cualquiera de las partes comunique que la negociación terminó sin acuerdo). El Comité toma nota de que el Gobierno informa que la nueva regulación fue adoptada en base a un acuerdo tripartito en sede de concertación social con el apoyo de la mayoría de los interlocutores sociales, así como de que el objeto de este artículo persigue respetar la autonomía negociadora de las partes y evitar regímenes de imposición unilateral que permitirían a una de las partes imponer la perpetuidad de un convenio. El Comité toma también debida nota de la decisión del Tribunal Constitucional que no consideró anticonstitucional esta medida legislativa.

Elección por los trabajadores no afiliados del convenio colectivo aplicable

1. 926. El Comité toma nota de que la confederación querellante considera que el artículo 497 del Código del Trabajo, al permitir a los trabajadores no afiliados a un sindicato la elección de convenio colectivo aplicable, es una norma antisindical que promueve la no afiliación, incentiva la desafiliación, introduce una discriminación entre trabajadores y permite que el empleador influya en la elección del convenio aplicable y en la desafiliación. El Comité toma nota de que el Gobierno indica en su respuesta que: i) esta posibilidad de adhesión individual, sugerida por la Comisión del Libro Blanco de las Relaciones Laborales y aprobada por acuerdo tripartito con la mayoría de interlocutores sociales, fue considerada como constitucional por el Tribunal Constitucional, cuya sentencia concluyó que el artículo no violaba los derechos de los organismos sindicales ni la negociación colectiva; ii) la Constitución y el Código del Trabajo protegen contra toda tentativa de discriminación antisindical; iii) no se trata de una discriminación entre trabajadores sino de la aplicación del principio de autonomía, y iv) nada impide que los convenios colectivos prevean el pago de montos para los trabajadores no afiliados que se adhieran a un convenio colectivo determinado.

Recomendaciones del Comité

1. 927. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) apreciando los esfuerzos de concertación social del Gobierno y observando al mismo tiempo el desacuerdo de una de las dos centrales sindicales en la Comisión Permanente de Concertación Social, el Comité alienta al Gobierno a que siga promoviendo el diálogo social en relación a las medidas tomadas para hacer frente a la crisis y otras cuestiones relativas a los derechos de los trabajadores planteadas en la queja, con el objetivo de encontrar en la mayor medida posible soluciones compartidas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto, y
   • b) teniendo en cuenta que las medidas objeto de esta queja son cuestionadas por una parte del movimiento sindical y que incluyen una reducción de salarios y otras prestaciones y beneficios, el Comité invita al Gobierno que, a la luz de los principios señalados en las conclusiones, evalúe con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas el impacto de las disposiciones legales adoptadas en materia de salarios y otras prestaciones y beneficios en el ejercicio de los derechos sindicales y en particular el derecho de negociación colectiva, con miras a asegurar que las medidas excepcionales adoptadas en atención a la crisis no se perpetúen. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.