Rapport intérimaire - Rapport No. 377, Mars 2016

Cas no 3094 (Guatemala) - Date de la plainte: 14-JUIL.-14 - Clos

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que el Instituto de Fomento Municipal y el Ministerio de Trabajo y Previsión Social se niegan a reconocer la validez del pacto colectivo firmado por el Instituto de Fomento Municipal, desconociendo de esta manera el derecho de negociación colectiva de los trabajadores de la mencionada institución

1. 329. La queja figura en comunicaciones de fechas 14 de julio de 2014, 12 de noviembre de 2014, 4 de mayo de 2015 y 28 de enero de 2016 presentadas conjuntamente por la Federación Sindical de Empleados Bancarios, Servicios y del Estado de Guatemala (FESEBS) y el Sindicato de Trabajadores del Instituto de Fomento Municipal (SITRAINFOM).
2. 330. El Gobierno envió sus observaciones por una comunicación de fecha 5 de agosto de 2015.
3. 331. Guatemala ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 332. En su comunicación de fecha 14 de julio de 2014, las organizaciones querellantes denuncian que el Instituto de Fomento Municipal (INFOM) y el Ministerio de Trabajo y Previsión Social se niegan a reconocer la validez del pacto colectivo firmado por el INFOM y el SITRAINFOM, desconociendo de esta manera el derecho de negociación colectiva de los trabajadores de la mencionada institución.
2. 333. A este respecto, las organizaciones querellantes manifiestan que: i) entre 2008 y 2012, el SITRAINFOM y el INFOM mantuvieron un conflicto colectivo de carácter económico-social en relación con la negociación del séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo de la entidad, conflicto conocido por el Juzgado Primero de Trabajo y Previsión Social; ii) en octubre de 2012, ambas partes suscribieron un convenio colectivo de trabajo en el cual se comprometieron a nombrar a sus respectivas comisiones negociadoras del pacto colectivo de condiciones de trabajo y a negociar dicho pacto por la vía directa, el sindicato desistiendo por lo tanto del proceso de conciliación en curso ante el Juzgado Primero de Trabajo y Previsión Social; iii) el 13 de junio de 2013, el Presidente de la Republica nombró al nuevo gerente del INFOM, el Sr. German Estuardo Velásquez Pérez; iv) el 13 de septiembre de 2013, el gerente del INFOM y los representantes del sindicato suscribieron un convenio en el cual las partes se comprometieron a conformar sus respectivas comisiones negociadoras con miras a continuar con el proceso de negociación y suscribir el séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo a más tardar el 20 de octubre de 2013; v) el 19 de septiembre de 2013, mediante acto oficial, el gerente nombró a la nueva comisión negociadora del INFOM; vi) el 20 de octubre de 2013, cinco años después del inicio del proceso de negociación, los representantes debidamente acreditados del INFOM y del SITRAINFOM suscribieron públicamente el séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo del INFOM; vii) en diciembre de 2013, argumentando dificultades técnicas relacionadas con el cierre contable del año en curso, el gerente, consciente de la vigencia y validez del pacto propuso una adenda al pacto de manera que las obligaciones contraídas en el mismo se hagan efectivas a partir de enero de 2014; viii) el 16 de diciembre de 2013, ambas partes suscribieron la mencionada adenda; ix) en enero de 2014, la junta directiva del INFOM se negó a reconocer el pacto firmado, aduciendo que (a pesar de haber autorizado, mediante resolución 255-2012 al gerente a que negocie el nuevo pacto con el sindicato) no tenía conocimiento de la negociación y que el gerente no estaba autorizado para llevarla a cabo; x) con base en lo anterior, la junta directiva del INFOM ordenó al gerente que renegociara el pacto ya firmado; xi) el 13 de marzo de 2014, en cumplimiento de la reglamentación vigente, el SITRAINFOM presentó el pacto colectivo al Ministerio de Trabajo y Previsión Social para su homologación; xii) el 18 de marzo de 2014, mediante resolución núm. 87-2014, el Ministerio de Trabajo aprobó la homologación del pacto, las cláusulas del mismo empezando a regir a partir del 20 de octubre de 2013; xiii) el INFOM interpuso un recurso de reposición en contra de la resolución núm. 87-2014, solicitando que se cancelara la inscripción del pacto en el registro público; xiv) en violación del artículo 275 del Código de Trabajo que establece que, a falta de resolución por el Ministerio de Trabajo en el plazo máximo de ocho días, los recursos de reposición se tendrán por resueltos desfavorablemente, el Ministro de Trabajo emitió el 6 de mayo de 2014 la resolución núm. 141-2014 por medio de la cual acogió el recurso de reposición del INFOM, revocó la resolución núm. 87-2014 y canceló del registro público el pacto colectivo.
3. 334. En relación con los hechos mencionados, las organizaciones querellantes alegan que la cancelación del registro público del pacto colectivo no se basa en los motivos previstos por la reglamentación vigente en materia de homologación y que la demora del Ministro de Trabajo en emitir la resolución núm. 141-2014 demuestra la existencia de un tráfico de influencias en la toma de dicha decisión. A la luz de lo anterior, las organizaciones querellantes piden que se reconozca la validez del pacto colectivo firmado el 20 de octubre de 2013.
4. 335. En su comunicación de 12 de noviembre de 2014, las organizaciones querellantes denuncian la existencia de presiones de parte de la dirección del INFOM para que el SITRAINFOM y sus miembros renuncien de forma definitiva al contenido del pacto colectivo firmado en octubre de 2013. A este respecto, las organizaciones querellantes manifiestan que: i) el 28 de julio de 2014, la dirección del INFOM inició una campaña en contra del pacto y propuso de forma unilateral a cada trabajador supuestos beneficios económicos en sustitución a los ya negociados en el pacto; ii) a partir del 13 de agosto de 2014, aparecieron, tanto en las redes sociales como en las instalaciones de la empresa, varias comunicaciones firmadas por los «compañeros adelante proactivos» que contienen imputaciones anónimas en contra de los representantes del sindicato y que reclaman la convocación de una asamblea general para que el SITRAINFOM renuncie a solicitar la aplicación del pacto; iii) las solicitudes de los representantes del SITRAINFOM para que el INFOM llevara a cabo una investigación para determinar a los autores de los ataques anónimos y que se instalaran cámaras de seguridad en el seno de la institución no dieron lugar a respuesta alguna; iv) ante el silencio del INFOM, los representantes sindicales presentaron una denuncia ante el Ministerio Público el 28 de agosto de 2014 por acoso, coacción, amenaza y represión sindical. Las organizaciones querellantes consideran que, en violación de los Convenios núms. 98 y 154 de la OIT ratificados por Guatemala, los hechos denunciados son constitutivos de una discriminación antisindical y que confirman la obstaculización del derecho de negociación colectiva en el seno del INFOM.
5. 336. En su comunicación de 4 de mayo de 2015, las organizaciones querellantes añaden que, el 24 de octubre de 2015, el SITRAINFOM dirigió al Ministro de Trabajo y Previsión Social una acción de reconsideración relativa a la resolución núm. 141 2014 que cancela del registro público el séptimo pacto colectivo del INFOM, sin que, hasta la fecha, se haya obtenido respuesta alguna de parte de las autoridades.
6. 337. Por medio de una comunicación adicional de 28 de enero de 2016, las organizaciones querellantes manifiestan que, a partir de julio de 2015, con el apoyo de la Comisión de tratamiento de conflictos ante la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva, las comisiones negociadoras del SINTRAINFOM y del INFOM han dado pasos adicionales para lograr un acuerdo definitivo sobre el contenido y las modalidades de entrada en vigor del séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo pero que, sin embargo, la junta directiva de la institución ha ido multiplicando durante este lapso de tiempo las violaciones al derecho de negociación colectiva. Las organizaciones querellantes alegan especialmente que, a pesar de haber aprobado una versión modificada del pacto el 14 de septiembre 2015, la junta directiva del INFOM utiliza desde aquel momento medidas dilatorias para negarse a dar aplicación a lo firmado, haciendo caso omiso de los pedidos de acción formulados por la Comisión de tratamiento de conflictos y el propio Ministerio de Trabajo y Previsión Social.

B. Respuesta del Gobierno

1. 338. En su comunicación de fecha 5 de agosto de 2015, el Gobierno se refiere a la cancelación por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social de la homologación del séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo firmado entre el SITRAINFOM y el INFOM. A este respecto, el Gobierno manifiesta que la complejidad técnica del caso explica que el Ministerio de Trabajo haya tardado varias semanas antes de pronunciarse sobre el recurso de reposición presentado por el INFOM en contra de la homologación del pacto. El Gobierno añade que la cancelación de la homologación del pacto se basa en el hecho de que si bien el pacto fue firmado por las comisiones negociadoras del sindicato y del INFOM, el mismo no fue aprobado por la junta directiva de dicha institución estatal autónoma, contrariamente a lo estipulado en la cláusula segunda del acta núm. 1 de fecha 24 de septiembre de 2013 y en la cláusula tercera del acta núm. 10 de 18 de octubre de 2013, suscritas por ambas comisiones negociadoras. El Gobierno precisa que, en ambas actas, se especifica claramente que el proceso de negociación colectiva culminará una vez que el pacto acordado por las comisiones negociadoras haya sido aprobado por la junta directiva del INFOM, en cuanto órgano máximo de la institución. El Gobierno señala que, por medio de una resolución de 20 de febrero de 2014, la junta directiva del INFOM, basándose en un dictamen de la dirección financiera de la institución, pidió al gerente que nombrara una nueva comisión negociadora con el mandato de asegurar que el contenido del pacto colectivo se adecúe a la capacidad financiera sostenible del instituto. El Gobierno indica finalmente que: i) la homologación inicial del pacto por parte del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (que fue consecutivamente anulada) se debió a la no presentación por el sindicato de los documentos en donde se explicitaba el proceso de aprobación del pacto acordado por las partes y la no inclusión, en la solicitud de homologación, de las adendas al pacto firmadas posteriormente a la adopción del mismo; ii) una vez comunicadas las actas relativas al proceso de aprobación del pacto, el Ministerio pudo comprobar que el proceso negociador no había culminado con la aprobación del pacto por la autoridad del INFOM competente para ello; iii) el recurso de reconsideración presentado por el sindicato fue resuelto por medio de una resolución del Ministro de Trabajo de 19 de noviembre de 2014, indicando que el ordenamiento jurídico guatemalteco sólo conoce, en vía administrativa, los recursos de revocatoria y de reposición, sin que se contemple el recurso de reconsideración; iv) la Comisión de tratamiento de conflictos ante la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva ha sometido a mediación el presente caso, llevándose a cabo una primera reunión entre las partes el 9 de julio de 2015; v) a raíz de dicha reunión, la junta directiva del INFOM hizo una propuesta económica para dar viabilidad al séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo de la entidad, quedando pendiente la respuesta del sindicato a la misma, y vi) ante la denuncia planteada por el SITRAINFOM ante la Procuraduría de Derechos Humanos el 4 de agosto de 2014, el Ministro de Trabajo y Previsión Social emitió en el plazo requerido un informe circunstanciado referente a la negociación del séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo del INFOM.

C. Conclusiones del Comité

1. 339. El Comité observa que el presente caso se refiere a la negociación y firma de un pacto colectivo de condiciones de trabajo en el seno del Instituto de Fomento Municipal (INFOM), una institución estatal autónoma, y a la cancelación de su homologación de parte del Ministerio de Trabajo y Previsión Social así como a la denuncia de presiones sobre los representantes del SITRAINFOM para que acepten la renegociación del pacto.
2. 340. El Comité observa que se desprende de los elementos proporcionados tanto por las organizaciones querellantes como por el Gobierno que: i) en 2012, después de varios años de conflicto en relación con la negociación del séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo del INFOM, las partes decidieron desistir del proceso en curso ante los tribunales y volver a la negociación directa; ii) a tal efecto, cada parte nombró a su comisión negociadora, las cuales, el 20 de octubre de 2013, firmaron el séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo del INFOM; iii) las comisiones negociadoras firmaron en diciembre de 2013 una adenda al pacto relativa a la fecha de su efectiva entrada en vigor; iv) el 13 de marzo de 2014, el sindicato sometió el pacto colectivo al Ministerio de Trabajo y Previsión Social para su homologación; v) el Ministerio de Trabajo y Previsión Social emitió una resolución de homologación del pacto el 18 de marzo de 2014, la cual fue recurrida por la junta directiva del INFOM; vi) el 6 de mayo de 2014, el Ministerio de Trabajo y Previsión Social acogió el recurso del INFOM y canceló la homologación del pacto colectivo; vii) el recurso de reconsideración planteado por el SITRAINFOM no fue declarado admisible, y viii) no hay mención de una eventual impugnación judicial de las decisiones del Ministerio de Trabajo y Previsión Social señaladas anteriormente.
3. 341. Adicionalmente, el Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan que: i) la negociación y la firma del pacto colectivo cumplieron plenamente con las exigencias legales, tal como lo demuestra la homologación del mismo, en un primer momento, por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social; ii) la firma, en diciembre de 2013, de una adenda al pacto en relación con la fecha de su efectiva entrada en vigor demuestra que ambas partes en la negociación aceptaban la plena validez del pacto, y iii) la demora del Ministerio de Trabajo y Previsión Social en resolver el recurso de reposición planteado por el INFOM (mes y medio en vez de los ocho días hábiles previstos por el artículo 275 del Código de Trabajo) demuestra que la decisión del Ministerio de revocar la homologación del pacto es el resultado de un tráfico de intereses y no de la aplicación de la ley.
4. 342. El Comité toma también nota de que el Gobierno manifiesta que: i) en su solicitud de homologación, el sindicato no había adjuntado la documentación relativa al proceso de aprobación del pacto, acordado por las partes, en el cual se indicaba que, una vez firmado por las comisiones negociadoras, el pacto entraría en vigor después de su aprobación por la junta directiva de la institución; ii) por medio de una resolución de 20 de febrero de 2014, la junta directiva del INFOM, basándose en un dictamen de la dirección financiera de la institución, pidió al gerente de la institución que nombrara una nueva comisión negociadora con el mandato de asegurar que el contenido del pacto colectivo se adecúe a la capacidad financiera sostenible del instituto, y iii) el Ministerio pudo por lo tanto comprobar que el proceso de negociación no había culminado con la aprobación del pacto por la junta directiva del INFOM, autoridad competente al respecto.
5. 343. Con base en los distintos elementos anteriormente descritos, el Comité observa especialmente que: i) los acuerdos firmados por las comisiones negociadoras y las resoluciones del INFOM adoptadas a partir de 2012 para reanudar y avanzar en la negociación directa del séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo indican que los acuerdos suscritos por la comisión negociadora del INFOM deberán ser aprobados por la junta directiva de la institución (negociación «ad referéndum»), y ii) la práctica de celebrar convenios colectivos «ad referéndum», subordinando su conclusión definitiva a su aprobación posterior por el órgano superior de la parte negociadora, se ve reflejada en la legislación guatemalteca, especialmente en ciertas disposiciones del Código de Trabajo. Sin embargo, el Comité observa también que: i) el texto del pacto colectivo de condiciones de trabajo firmado el 20 de octubre de 2013 no prevé expresamente que su conclusión definitiva quede subordinada a su aprobación por la junta directiva del INFOM; ii) la firma, en diciembre de 2013 de una adenda al pacto colectivo sobre la fecha de su efectiva entrada en vigor, parece indicar el carácter definitivo, y no «ad referéndum», atribuido por las comisiones negociadoras, al pacto que firmaron en octubre de 2013, y iii) la junta directiva del INFOM tardó varios meses antes de pronunciarse sobre el contenido del pacto firmado por su comisión negociadora y finalmente optar por la renegociación del pacto.
6. 344. A la luz de lo anterior, el Comité constata en primer lugar que existe un conflicto relativo a la validez del pacto colectivo firmado el 20 de octubre de 2013, el cual gira en torno a la cuestión de saber si la aprobación del pacto por la junta directiva del INFOM era necesaria para que entrara en vigor. A este respecto, el Comité observa que el Ministerio de Trabajo y Previsión Social decidió, en un primer momento, homologar el pacto antes de finalmente revocar dicha decisión. El Comité observa también que el conflicto no ha sido objeto hasta la fecha de una acción judicial sino que ha sido sometido a un proceso de mediación en el marco de la Comisión de tratamiento de conflictos ante la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva. A este respecto, el Comité toma nota de las informaciones adicionales proporcionadas por las organizaciones querellantes por medio de una comunicación de 28 de enero de 2016, denunciando que la junta directiva del INFOM no cumple con los acuerdos alcanzados ante la Comisión de tratamiento de conflictos. El Comité pide por lo tanto al Gobierno que envíe a la mayor brevedad sus observaciones a este respecto y que lo mantenga informado de los resultados obtenidos por la Comisión de tratamiento de conflictos respecto de este conflicto. En caso de que el proceso de mediación no permita llegar a un acuerdo, el Comité subraya que el conflicto relativo a la validez del pacto colectivo debería ser resuelto por un órgano judicial y no por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social, especialmente en la medida en que, siendo el INFOM una institución pública, el Ministerio no constituye un órgano independiente de las partes.
7. 345. El Comité quiere subrayar en segundo lugar que, si bien es plenamente legítimo que, en un ente público autónomo, la negociación y firma de un convenio colectivo dé lugar a un dictamen financiero previo y que el convenio sea aprobado por las autoridades competentes del ente, no es menos cierto que el proceso de negociación colectiva debe ser claro y facilitar la negociación de buena fe entre las partes. A este respecto, el Comité recuerda que el respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición (revisada), 2006, párrafo 940]. Adicionalmente, el Comité llama la atención del Gobierno sobre el párrafo 6 de la Recomendación sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 163) según el cual las partes en la negociación colectiva deberían conferir a sus negociadores respectivos el mandato necesario para conducir y concluir las negociaciones a reserva de cualquier disposición relativa a consultas en el seno de sus respectivas organizaciones. Con base en estos principios, y con miras a fomentar la negociación colectiva de buena fe y el desarrollo armonioso de las relaciones profesionales en el sector público, el Comité considera que debe existir de antemano claridad sobre la articulación de las distintas etapas de la negociación colectiva y que los estudios de verificación de la viabilidad económica de lo negociado deberían tener lugar antes de la firma del pacto colectivo. En la medida en que entiende que el uso de la negociación «ad referéndum» no constituye una práctica aislada en el seno del sector público, el Comité pide al Gobierno que tome, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas las medidas necesarias para garantizar que los procesos de negociación colectiva en el sector público sigan pautas claras que cumplan a la vez con los requisitos de sostenibilidad financiera y el principio de negociación de buena fe. Recordando que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto.
8. 346. En relación con la denuncia por parte de las organizaciones querellantes de presiones y actos de discriminación antisindical en contra de los representantes del SITRAINFOM para que acepten la renegociación del pacto colectivo, el Comité toma nota de que el Gobierno indica que en relación con la denuncia planteada por el SITRAINFOM ante la Procuraduría de Derechos Humanos el 4 de agosto de 2014, el Ministro de Trabajo y Previsión Social emitió en el plazo requerido un informe circunstanciado. El Comité observa sin embargo que el Gobierno no proporciona informaciones acerca de la denuncia presentada por el SITRAINFOM ante el Ministerio Público el 28 de agosto de 2014 por acoso, coacción, amenaza y represión sindical. Recordando que cuando haya denuncias de actos de discriminación antisindical, las autoridades competentes deben realizar de manera inmediata una investigación y tomar las medidas oportunas para remediar las consecuencias de los actos de discriminación antisindical que se constaten [véase Recopilación, op. cit., párrafo 835], el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que la denuncia presentada por el SITRAINFOM dé lugar a la mayor brevedad a todas las investigaciones necesarias y que le mantenga informado de los resultados de las mismas.

Recomendaciones del Comité

1. 347. En vista de las conclusiones provisionales que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité pide al Gobierno que envíe a la mayor brevedad sus observaciones acerca de las informaciones adicionales comunicadas por las organizaciones querellantes y que lo mantenga informado de los resultados del proceso de mediación llevado a cabo en el marco de la Comisión de tratamiento de conflictos ante la OIT en materia de libertad sindical y negociación colectiva en relación con el séptimo pacto colectivo de condiciones de trabajo del INFOM. En caso de que el proceso de mediación no permita llegar a un acuerdo, el Comité subraya que el conflicto relativo a la validez del pacto colectivo debería ser resuelto por un órgano judicial y no por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social;
   • b) recordando que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina, el Comité pide al Gobierno que tome, en consulta con las organizaciones sindicales concernidas, las medidas necesarias para garantizar que los procesos de negociación colectiva en el sector público sigan pautas claras que cumplan a la vez con los requisitos de sostenibilidad financiera y con el principio de negociación de buena fe. El Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado al respecto, y
   • c) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para asegurar que la denuncia presentada ante el Ministerio Público por el SITRAINFOM dé lugar a la mayor brevedad a todas las investigaciones necesarias y que le mantenga informado de los resultados de las mismas.