Rapport définitif - Rapport No. 388, Mars 2019

Cas no 3296 (Mozambique) - Date de la plainte: 28-AOÛT -17 - Clos

Alegatos: requisitos legales que impiden el registro del Sindicato Nacional de la Función Pública (SINAFP)

1. 426. La queja figura en una comunicación de la Internacional de Servicios Públicos (ISP) de 28 de agosto de 2017.
2. 427. El Gobierno envió sus observaciones por medio de una comunicación de 30 de octubre de 2018.
3. 428. Mozambique ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 429. En una comunicación de 28 de agosto de 2017, la Internacional de Servicios públicos (ISP), en nombre de su afiliado, el Sindicato Nacional de la Función Pública (SINAFP), indica que dicha organización fue creada por el congreso constitutivo celebrado en Maputo, en agosto de 2001. La organización querellante recuerda que al momento de la creación del SINAFP, si bien la Constitución de la República de 1990 protegía el derecho de asociación y sindicación, el país aún no contaba con una ley específica que regulara la organización, el funcionamiento y ejercicio del derecho sindical en la administración pública. En consecuencia, el Gobierno y la Organización de los Trabajadores de Mozambique – Central Sindical (OTM-CS) firmaron una declaración de entendimiento, 28 de agosto de 2001, por la cual se reconocía el funcionamiento del SINAFP y se acordaba la creación de una comisión técnica de trabajo para la elaboración de un proyecto de ley que estableciera la base legal para el ejercicio de los derechos sindicales en la administración pública.
2. 430. La ISP subraya que: i) dicha base legal solamente vio la luz el 27 de agosto de 2014, con la promulgación de la ley núm. 18/2014, que establece el marco legal para el ejercicio de la libertad sindical en la administración pública, es decir, exactamente dieciséis años después de la creación del SINAFP y de la declaración de entendimiento mencionada anteriormente, y ii) que durante todo ese tiempo y hasta la fecha, el SINAFP ha estado activamente representando a los trabajadores de la función pública.
3. 431. La organización querellante alega asimismo que la ley núm. 18/2014, que establece entre otras cosas el procedimiento para la constitución de las asociaciones sindicales de la administración pública, no reconoce la existencia previa del SINAFP, en consecuencia de lo cual, luego de dieciséis años de funcionamiento, el Gobierno reclamó un nuevo registro del SINAFP, a los efectos de obtener la personería jurídica que lo habilita a funcionar como sindicato.
4. 432. La organización querellante indica que el SINAFP tuvo que hacer una nueva solicitud de registro el 16 de noviembre de 2016, acompañada de 4 537 firmas, pero que el 9 de agosto de 2017, la Dirección Nacional de Gestión Estratégica de Recursos Humanos del Estado rechazó dicha solicitud de registro aduciendo que las firmas presentadas eran insuficientes.
5. 433. La organización querellante alega que los requisitos establecidos en la ley núm. 18/2014 son desmedidos y que la interpretación que el Gobierno hace de la misma impiden el libre ejercicio de la libertad sindical de los empleados de la administración pública en el país, en la medida en que: i) según el artículo 37.1, una asociación sindical puede constituirse en sindicato cuando sea representativa de un número de funcionarios y agentes no inferior al 5 por ciento del total de funcionarios y agentes del Estado. Al respecto la organización querellante indica que se estima que los funcionarios públicos en Mozambique son aproximadamente 325 000 — es decir, de ser correcta esta cifra, que se requieren al menos 16 250 afiliados para cumplir con este requisito — y que este 5 por ciento se calcula sobre el número total de funcionarios, incluidos los que necesitan leyes especiales para gozar del derecho de sindicación (que representan un tercio de los funcionarios), las cuales no han sido promulgadas, con lo cual en la práctica el porcentaje requerido para poder registrar un sindicato es mucho mayor al 5 por ciento, y ii) según el artículo 10.2, d), se requiere la lista nominal de todos los afiliados con la firma reconocida notarialmente. La organización estima que en la práctica esto representa un obstáculo económico significativo, pues cada firma notarialmente reconocida le cuesta al sindicato 25 meticales mozambiqueños (MZN) (0,37 dólares de los Estados Unidos), lo cual elevaría el costo del registro a más de 6 012,5 dólares de los Estados Unidos aproximadamente, si se toma en cuenta el número 16 250 afiliados para poder registrar el sindicato.
6. 434. La organización querellante alega pues que se impide el libre ejercicio de la libertad sindical de los funcionarios y agentes de la administración pública en el país, y que este argumento se ve reforzado por el hecho de que no se ha reconocido la existencia previa del SINAFP, a diferencia de lo que se ha hecho con los sindicatos del sector privado, a través de la ley núm. 23/91.

B. Respuesta del Gobierno

1. 435. En una comunicación de 30 de octubre de 2018, el Gobierno se limita en indicar que la ley núm. 18/2014 se encuentra en trámite de revisión para simplificar el proceso de reconocimiento del SINAFP, así como armonizarse con las demás instituciones de la función pública.

C. Conclusiones del Comité

1. 436. El Comité toma nota de que el objeto principal de la presente queja se refiere a la imposibilidad para el SINAFP de conseguir su registro oficial, como consecuencia de la ley núm. 18/2014 que establece un umbral del 5 por ciento del número total de los funcionarios para gozar del derecho de sindicación, a pesar de que dicho sindicato haya estado activo en el país por dieciséis años.
2. 437. El Comité toma nota de que el Gobierno indica que los requisitos legales denunciados están en trámite de modificación, pero lamenta que no haya proporcionado más información en respuesta a los alegatos de la organización querellante. A este respecto, el Comité recuerda al Gobierno que el objetivo de todo el procedimiento instituido por la Organización Internacional del Trabajo para examinar las quejas de vulneración de la libertad sindical es velar por el respeto de esa libertad de jure y de facto. En ese sentido, si bien el procedimiento protege a los gobiernos contra acusaciones infundadas, éstos, por su parte, deben reconocer la importancia que reviste el hecho de presentar respuestas detalladas a los alegatos en su contra en vista a un examen objetivo de los mismos [véase primer informe del Comité, párrafo 31].
3. 438. El Comité toma nota de que la organización querellante indica que presentó una solicitud de registro en fecha 16 de noviembre de 2016 acompañada de 4 537 firmas, la cual fue rechazada por la Dirección Nacional de Gestión Estratégica de Recursos Humanos del Estado por falta de un número suficiente de firmas (decisión del 9 de agosto de 2017 que figura como anexo a la queja). El Comité toma nota de que en virtud del artículo 37.1 de la ley núm. 18/2014, una asociación sindical puede constituirse en sindicato cuando sea representativa de un número de funcionarios y agentes no inferior al 5 por ciento del total de funcionarios y agentes del Estado. Observa asimismo que, según los datos proporcionados por la ISP, y de ser correcto el número total de funcionarios públicos en el país — se requeriría como 16 250 afiliados para cumplir con dicho requisito — y que si bien se revisara dicha cifra con base en las categorías de funcionarios que en la actualidad gozan del derecho de sindicación, se llegaría de todas formas a un umbral de aproximadamente 10 000 afiliados.
4. 439. El Comité desea recordar que el derecho al reconocimiento mediante el registro oficial es un aspecto esencial del derecho de sindicación ya que ésta es la primera medida que deben adoptar las organizaciones de empleadores y de trabajadores para poder funcionar eficazmente y representar adecuadamente a sus miembros (véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad sindical, sexta edición, 2018, párrafo 449). En lo tocante al número exigible de afiliados, e independientemente de toda consideración económica que podría derivar del artículo 10.2, d), y del costo de una firma reconocida notarialmente, el Comité desea recordar que los requisitos legales de un número mínimo de afiliados no deben ser tan altos que impidan en la práctica la creación de organizaciones sindicales (véase Recopilación, op. cit., párrafo 435). El Comité pues considera que el establecimiento de un sindicato puede verse sometido a grandes dificultades, e incluso hacerse imposible, cuando la legislación fija en una cifra evidentemente exagerada el mínimo de miembros de un sindicato, como ocurre en el presente caso. En vista de lo anterior, y en la medida en que el SINAFP cuenta con un número significativo de afiliados, el Comité pide al Gobierno que tome la medidas necesarias, incluso acerca de los aspectos legislativos, para que se pueda registrar dicho sindicato en la brevedad, y somete los aspectos legislativos a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
5. 440. El Comité además toma nota de que la respuesta negativa de la Dirección Nacional de Gestión Estratégica de Recursos Humanos se produjo casi nueve meses después de la solicitud de registro, lo cual es un período excesivo que no favorece unas relaciones laborales armoniosas.

Recomendaciones del Comité

1. 441. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, incluso en cuanto a los aspectos legislativos, para que se pueda registrar el Sindicato Nacional de la Función Pública (SINAFP) en la brevedad, y
   • b) el Comité somete los aspectos legislativos del presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.