Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 389, Juin 2019

Cas no 3317 (Panama) - Date de la plainte: 24-JANV.-18 - En suivi

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan violación a la libertad sindical por la falta de otorgamiento de personerías jurídicas a un conjunto de organizaciones sindicales, en su mayoría del sector público

1. 510. La queja figura en comunicaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) de fechas 24 de enero y 21 de mayo de 2018 y comunicaciones de la Central Nacional de Trabajadores de Panamá (CNTP) de fechas 10 de mayo de 2018 y 25 de marzo de 2019.
2. 511. El Gobierno envió su respuesta por comunicaciones de fechas 22 de octubre de 2018 y 21 de mayo de 2019.
3. 512. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de los querellantes

1. 513. En sus comunicaciones de fechas 24 de enero y 21 de mayo de 2018, la CONUSI denuncia que a un conjunto de sindicatos, en su mayoría del sector público, se les habría denegado de manera injustificada el otorgamiento de la personería jurídica. La CONUSI afirma en primer lugar que, en mayo de 2016, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Autoridad del Aseo Urbano y Domiciliario (SINTAURDO) envió al Presidente de la República la resolución emitida por el Ministerio del Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) que le otorgaba la personería jurídica, con el objeto de que el Presidente la firmara, pero que hasta la fecha de la presentación de la queja, éste no la había firmado. La CONUSI manifiesta a continuación que, en septiembre de 2016, el Sindicato de Trabajadores de la Caja de Seguro Social (SINTRACSS) presentó documentación corregida de su solicitud de inscripción, según lo ordenado por el MITRADEL; sin embargo, hasta la fecha de la presentación de la queja, el órgano ejecutivo aún no había expedido resolución otorgándole la personería jurídica. La organización querellante afirma adicionalmente que, el 3 de octubre de 2017, el Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Obras Públicas (SINTRAMOP) presentó solicitud de personería jurídica. El 14 de noviembre de 2017 presentó los documentos conteniendo las correcciones ordenadas en la resolución del MITRADEL de octubre de 2017. El 18 de abril de 2018, dicho Ministerio dictó resolución resolviendo no admitir la solicitud de inscripción de personería jurídica de esta organización sindical, indicando que si bien se había presentado el acta de reforma del estatuto, no se presentó el listado de asistencia de los miembros del sindicato a la asamblea general. El 27 de abril de 2018, el SINTRAMOP presentó recurso de reconsideración en contra de la resolución antes señalada, alegando principalmente que la negación de la personería jurídica se produjo seis meses y quince días después de que se hubiera presentado la solicitud de inscripción, mientras que, por una parte, la Constitución Política, en su artículo 68, establece un término improrrogable de treinta días para admitir o rechazar la inscripción de un sindicato, y por otra parte, que el artículo 356 del Código del Trabajo señala que si trascurre más del tiempo establecido para que el MITRADEL objete la solicitud de inscripción, la organización sindical se considerará inscrita para todos los efectos legales y el Ministerio quedará obligado a expedir las constancias y certificaciones respectivas. La organización añade que el Código del Trabajo no exige como requisito para la inscripción, la presentación de una lista de asistencia, así bien, el MITRADEL no tiene la autoridad para exigir un requisito que la ley no establece.
2. 514. La organización querellante además agrega que a pesar de los plazos improrrogables establecidos por los mencionados artículos 68 de la Constitución Política y 356 del Código del Trabajo, el órgano ejecutivo no ha expedido resolución alguna pese a que pasaron más de treinta días desde la presentación de la solicitud de inscripción de los siguientes sindicatos: el Sindicato del Ministerio de Economía y Finanzas (SITRAMEF), el Sindicato del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (SITRAMITRADEL), el Sindicato del Ministerio de Salud y el Sindicato de los Instructores del Instituto Nacional de Formación Profesional y Desarrollo Humano. La organización querellante afirma adicionalmente que las situaciones descritas se repiten con solicitudes de personerías jurídicas de sindicatos del sector privado así como de federaciones.
3. 515. Mediante comunicación de fecha 10 de mayo de 2018, la CNTP se asocia a la queja, alegando la falta de otorgamiento de personerías jurídicas a un conjunto de sindicatos del sector público. Además de aquellas organizaciones ya señaladas por la CONUSI, la CNTP se refiere también al Sindicato de la Autoridad Marítima de Panamá y al Sindicato de la Contraloría General de la República. La CONUSI manifiesta que la falta de registro de las mencionadas organizaciones sindicales, posterior al otorgamiento de personerías jurídicas a un par de sindicatos estatales, parecería demostrar la intención del Gobierno de volver a negar la libertad sindical en el sector público, violándose de esta manera el Convenio núm. 87, a pesar del rango constitucional que el pleno de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido a este Convenio mediante sentencia de 30 de diciembre de 2015.
4. 516. Mediante comunicación de 25 de marzo de 2019, la CNTP presenta nuevos alegatos e informaciones adicionales, alegando violación al Convenio núm. 87 en razón de la falta de otorgamiento de personería jurídica y certificación a un conjunto de sindicatos, tanto del sector público como del sector privado. Además de aquellos sindicatos señalados en las tres comunicaciones anteriores, la CNTP se refiere también a los siguientes sindicatos: el Sindicato de Bomberos de la República de Panamá (SINBORPA), el Sindicato Unión Industrial Sindical de Trabajadores Portuarios de Panamá y Similares (UNISITRAPOPAS), la Unión de Trabajadores del Ambiente (UTRAM), el Sindicato de Profesionales, Asalariados y Similares (SIPAS), el Sindicato de Trabajadores de la Educación Nacional (SITEN), el Sindicato de Artistas de la Danza de Panamá (SADANPA) y la Unión de Trabajadores Cristianos de la Industria de la Construcción y Similares (UTRACICS). La CNTP manifiesta que algunos de estos sindicatos presentaron hace más de un año las solicitudes de personerías jurídicas sin que se haya dictado la resolución que les otorga dicha personería, a otros se les ha informado que sus solicitudes se encuentran en trámite, y a otros, les han rechazado las solicitudes de personería jurídica, a pesar de haber cumplido con todos los requisitos. En otros casos, el MITRADEL ha señalado a los sindicatos que las resoluciones que les otorgan la personería jurídica, se encuentran en el despacho del Presidente de la República desde 2018, pero aún no se firman.

B. Respuesta del Gobierno

1. 517. En su comunicación de fecha 22 de octubre de 2018, el Gobierno remite sus observaciones señalando que: i) es respetuoso de las disposiciones de los convenios de la OIT ratificados en materia de libertad sindical; ii) de hecho, el país mantiene, con el apoyo de la OIT, una política de diálogo tripartito dirigida a promover la aplicación efectiva de los Convenios núms. 87 y 98 por medio de las comisiones establecidas en el marco del Acuerdo Tripartito de Panamá; iii) la actual administración del Gobierno ha otorgado a la fecha 42 personerías jurídicas de organizaciones sindicales; iv) se ha reconocido el derecho de sindicación a los trabajadores del sector público; v) se otorgó personería jurídica, mediante resolución núm. 9 de 2017, al SINTAURDO y, mediante resolución núm. 6 de 2017, al SITRAMITRADEL; vi) referente a las solicitudes de personería jurídica del SINTRACSS, el Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Salud (SITRAMINSA), el SINTRAMOP y el SITRAMEF, el Gobierno indica que dichas solicitudes se encuentran en la Presidencia de la República en etapa de admisibilidad; vii) referente a la supuesta solicitud de personería jurídica del Sindicato de Instructores del Instituto de Formación Profesional y Desarrollo Humano, el Gobierno informa que en los archivos del Departamento de Organizaciones Sociales no figura ninguna solicitud de inscripción con esta denominación, sin embargo, consta que se encuentra constituida otra organización sindical bajo el nombre de Sindicato Nacional de Trabajadores Administrativos, Técnicos y Docentes del Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (SINTRAINADEH), al cual le fue reconocida la personería jurídica mediante resolución núm. 4 de 2018, y viii) el Gobierno, además de acompañar las resoluciones que otorgaron la personalidad jurídica a los sindicatos antes señalados, también acompaña las respectivas certificaciones.
2. 518. Por medio de una comunicación de fecha 21 de mayo de 2019, el Gobierno informa que, mediante la adopción de cuatro resoluciones de 9 de mayo de 2019, se otorgó la personería jurídica a las siguientes organizaciones sindicales: Sindicato de Trabajadores de la Caja del Seguro Social (SINTRACSS); ii) Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Salud (SITRAMINSA); iii) Sindicato de Bomberos de la República de Panamá (SINBORPA), y iv) Sindicato de Trabajadores del Ministerio de Obras Públicas (SINTRAMOP). El Gobierno manifiesta que lo anterior confirma el respeto de las disposiciones de los convenios de la OIT ratificados por Panamá, especialmente en materia de libertad sindical, y solicita expresamente el cierre del presente caso.

C. Conclusiones del Comité

1. 519. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes denuncian la falta de otorgamiento de personerías jurídicas y certificación de inscripción a un conjunto de sindicatos, en su mayoría del sector público, que se encontrarían en una de las siguientes situaciones: i) sindicatos que habrían presentado, en ciertos casos hace más de un año, las solicitudes de personerías jurídicas sin que el MITRADEL se haya pronunciado al respecto, a pesar de las disposiciones de la Constitución y del Código del Trabajo, que prevén un plazo de treinta días para que las autoridades públicas se pronuncien sobre las solicitudes de personería jurídica; ii) sindicatos a los cuales se les habría rechazado las solicitudes de personería jurídica, a pesar de haber cumplido con todos los requisitos, y iii) sindicatos cuyas resoluciones que les otorgan la personería jurídica se encontrarían en el despacho del Presidente de la República a la espera de su firma. El Comité toma nota de que las organizaciones querellantes alegan finalmente que los hechos alegados demostrarían una intención del Gobierno de volver a negar la libertad sindical en el sector público.
2. 520. El Comité toma nota de que, por su parte, el Gobierno manifiesta en su respuesta inicial de 22 de octubre de 2018 que: i) es respetuoso de las disposiciones de los convenios de la OIT ratificados en materia de libertad sindical y, de hecho, mantiene, con el apoyo de la OIT, una política de diálogo tripartito dirigida a promover la aplicación efectiva de los Convenios núms. 87 y 98, por medio de las comisiones establecidas en el marco del Acuerdo Tripartito de Panamá; ii) desde su entrada en funciones hasta la fecha, ha reconocido la personería jurídica de 42 organizaciones sindicales; iii) ha reconocido el derecho de sindicalización a los trabajadores del sector público; iv) ya ha otorgado la personería jurídica a ciertos sindicatos señalados en la queja, y v) otras solicitudes de personería jurídica, mencionadas en la queja se encuentran en la Presidencia de la República en etapa de admisibilidad. El Comité toma nota adicionalmente de que, en su respuesta de 21 de mayo de 2019, el Gobierno informa del otorgamiento, el 9 de mayo de 2019, de la personería jurídica a cuatro organizaciones sindicales del sector público.
3. 521. El Comité toma nota de estos distintos elementos y observa que las organizaciones sindicales mencionadas en los alegatos de la CONUSI y en los alegatos iniciales de la CNTP son sindicatos del sector público. El Comité recuerda que, en el pasado, ya había tenido varias ocasiones de examinar alegatos relativos a Panamá sobre la negativa de la autoridad administrativa de otorgar la personería jurídica a sindicatos de servidores públicos [véanse caso núm. 2677, 354.º (2009), 357.º (2010), 360.º (2011) y 367.º (2013) informes, caso núm. 2751, 368.º informe, 2013 y caso núm. 3031, 371.er(2014) y 378.º (2016) informes]. En consonancia con lo manifestado por el Gobierno y referido en el párrafo anterior, el Comité recuerda que, en el marco del caso más reciente, después de haber solicitado al Gobierno que modificara la Ley de Carrera Administrativa de manera que el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SINTE) pudiera obtener la personalidad jurídica y ser registrado como sindicato [véase 371.er informe, 2014, párrafos 627 639], había: i) tomado nota con satisfacción de que el SINTE había obtenido la personería jurídica en abril de 2016, y ii) tomado nota con interés de la elaboración de un anteproyecto de ley de relaciones colectivas en el sector público para atender las observaciones de los órganos de control de la OIT sobre la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98. En el marco del presente caso, el Comité toma debida nota de que el Gobierno: i) manifiesta que reconoce el derecho de sindicalización de los trabajadores del sector público; ii) otorgó, el 26 de diciembre de 2017, la personería jurídica al SINTAURDO y al SITRAMITRADEL, dos organizaciones de trabajadores del sector público y que las certificaciones de personería jurídica de ambas organizaciones fueron emitidas el 25 de octubre de 2018, y iii) otorgó, el 9 de mayo de 2019, la personería jurídica a las organizaciones SINTRACSS, SITRAMINSA, SINBORPA y SINTRAMOP.
4. 522. El Comité toma nota con satisfacción de los mencionados otorgamientos de seis personerías jurídicas a organizaciones sindicales del sector público. El Comité saluda el hecho de que dichas decisiones confirman y fortalecen la dinámica de reconocimiento de las organizaciones sindicales del sector público mencionada en el párrafo anterior. Al mismo tiempo, el Comité observa que los mencionados procesos de otorgamiento de la personería jurídica y de certificación se extendieron por numerosos meses y que las cuatro organizaciones sindicales recientemente reconocidas deberán todavía recibir la certificación de su personería jurídica. A este respecto, recordando que un año para tramitar una solicitud de registro de un sindicato es un período de tiempo excesivo que no favorece unas relaciones laborales armoniosas [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 467], el Comité pide al Gobierno que tome las medidas necesarias, especialmente en el sector público, para que, a futuro, el proceso de inscripción de las organizaciones sindicales, se lleve a cabo de manera expedita.
5. 523. En relación con las demás solicitudes de personería jurídica de organizaciones sindicales del sector público mencionadas en la queja, el Comité observa que, en ciertos casos, la respuesta del Gobierno no contiene informaciones al respecto (Sindicato de la Autoridad Marítima de Panamá y Sindicato de la Contraloría General de la República) mientras que, respecto del SITRAMEF, el Gobierno indica que la solicitud se encuentra en la Presidencia de la República en etapa de admisibilidad. El Comité recuerda que aunque el procedimiento de registro con mucha frecuencia es un trámite meramente formal, en algunos casos la ley concede a las autoridades competentes facultades más o menos discrecionales para decidir si la organización cumple los requisitos descritos para su inscripción en el registro, con lo que se crea una situación análoga a la exigencia de «autorización previa». Surgen situaciones parecidas cuando un procedimiento de inscripción en el registro es complicado y largo o la latitud con que las autoridades administrativas competentes pueden ejercer a veces sus facultades, en la práctica pueden representar un obstáculo serio a la creación de un sindicato y, en definitiva, la privación del derecho a crear una organización sin autorización previa [véase Recopilación, op. cit., párrafo 450]. Con base en lo anterior y alentado por el reciente otorgamiento de la personería jurídica a cuatro sindicatos del sector público, el Comité confía en que el Gobierno, en consulta con las organizaciones interesadas y en pleno respeto del derecho de los sindicatos de constituirse sin autorización previa, tomará las medidas necesarias para que el reconocimiento y la certificación de la personería jurídica de las mencionadas organizaciones se haga efectivo a la mayor brevedad. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto.
6. 524. Recordando nuevamente sus conclusiones adoptadas en el marco del caso núm. 3031 acerca de la necesaria puesta en conformidad de la Ley de Carrera Administrativa con los principios de la libertad sindical y la negociación colectiva, el Comité resalta adicionalmente que, tal como referido por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en su observación publicada en 2019 sobre la aplicación del Convenio núm. 87 por Panamá, se ha elaborado de forma tripartita, en el seno de la Comisión de adecuación de la legislación nacional con los convenios de la OIT, el proyecto de ley de relaciones colectivas laborales del sector público. El Comité observa que este proyecto establece, entre otras medidas, que todos los servidores públicos podrán formar organizaciones sindicales, sin necesidad de autorización previa. Constatando que dicho proyecto fue sometido en el segundo semestre de 2018 a debate ante la Asamblea Nacional, el Comité confía en que se adoptará a la brevedad una legislación que regule la creación, inscripción y funcionamiento de las organizaciones sindicales del sector público de conformidad con los principios de la libertad sindical y negociación colectiva. El Comité remite el seguimiento de este aspecto legislativo del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
7. 525. Con respecto a la alegada falta de respuesta del órgano ejecutivo a la solicitud de personería jurídica del Sindicato de Instructores del Instituto Nacional de Formación Profesional y Desarrollo Humano, el Comité toma nota de que el Gobierno informa que en los archivos del Departamento de Organizaciones Sociales no figura ninguna solicitud de inscripción con esta denominación, mientras que sí consta la constitución de otra organización sindical bajo el nombre de Sindicato Nacional de Trabajadores Administrativos, Técnicos y Docentes del Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (SINTRAINADEH), al cual le fue reconocida la personería jurídica mediante resolución núm. 4 de 7 de febrero de 2018. Observando que el nombre de la organización sindical al cual se refiere el Gobierno difiere del nombre mencionado por las organizaciones querellantes en su queja, el Comité invita a la organización querellante a que indique si el sindicato al que se le ha otorgado la personería jurídica es el mismo al cual hace referencia en sus alegatos y, en caso de respuesta negativa, a que proporcione al Gobierno mayores detalles sobre la solicitud de personería jurídica referida en la queja.
8. 526. Observando finalmente que, mediante comunicación de fecha 25 de marzo de 2019, la CNTP presentó, además de la denuncia de no inscripción del SINBORPA respecto del cual el Gobierno ha informado del otorgamiento de su personería jurídica, alegatos relativos a la falta de inscripción de otras seis organizaciones sindicales, tanto del sector público como del sector privado, el Comité pide al Gobierno que proporcione a la brevedad sus comentarios al respecto.

Recomendaciones del Comité

1. 527. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) alentado por el reciente otorgamiento de la personería jurídica a cuatro sindicatos del sector público, el Comité confía en que el Gobierno, en consulta con las organizaciones interesadas y en pleno respeto del derecho de los sindicatos de constituirse sin autorización previa, tomará las medidas necesarias para que el reconocimiento y la certificación de la personería jurídica de las siguientes organizaciones se haga efectivo a la mayor brevedad: el Sindicato de la Autoridad Marítima de Panamá, el Sindicato de la Contraloría General de la República y el Sindicato del Ministerio de Economía y Finanzas (SITRAMEF). El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado al respecto;
   • b) el Comité confía en que se adoptará a la brevedad una legislación que regule la creación, inscripción y funcionamiento de las organizaciones sindicales del sector público de conformidad con los principios de la libertad sindical y negociación colectiva. El Comité remite el seguimiento de este aspecto legislativo del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones;
   • c) con respecto a la solicitud de personería jurídica del Sindicato de los Instructores del instituto Nacional de Formación Profesional y Desarrollo Humano, observando que el nombre de la organización sindical al cual se refiere el Gobierno difiere del nombre mencionado por las organizaciones querellantes en su queja, el Comité invita a la organización querellante a que aclare si el sindicato al que se le ha otorgado la personería jurídica es el mismo al cual hace referencia en su queja y, en caso de respuesta negativa, a que proporcione al Gobierno mayores detalles sobre la solicitud de personería jurídica referida en la queja, y
   • d) el Comité pide al Gobierno que envíe a la brevedad sus comentarios acerca de los alegatos de falta de inscripción de seis organizaciones sindicales contenidos en la comunicación de la Central Nacional de Trabajadores de Panamá (CNTP) de 25 de marzo de 2019.