Rapport définitif - Rapport No. 392, Octobre 2020

Cas no 3344 (Brésil) - Date de la plainte: 03-DÉC. -18 - Clos

Alegatos: restricciones a la libertad sindical y a la negociación colectiva en el sector público y veto presidencial a un proyecto de ley que regulaba la negociación colectiva en el sector público, pese a que dicho proyecto había sido el fruto de discusiones con los interlocutores sociales

1. 288. La queja figura en la comunicación de 3 de diciembre de 2018 de la Internacional de Serviços Públicos (ISP), la Central Única dos Trabalhadores (CUT), la Nova Central Sindical dos Trabalhadores (NCST), la União Geral dos Trabalhadores (UGT), la Central dos Sindicatos Brasileiros (CSB), la Central dos Trabalhadores e Trabalhadoras do Brasil (CTB), la Força Sindical (FS), la Central Sindical e Popular (CONLUTAS), la Intersindical, la Confederação dos Servidores Públicos do Brasil, la Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Federal (CONDSEF), la Confederação dos Trabalhadores no Serviço Público Municipal (CUT CONFETAM_CUT), la Confederação Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social da CUT, la Federação Nacional dos Trabalhadores do Poder Judiciário nos Estados FENAJUD, la Federação de Sindicatos dos Trabalhadores em Universidades Brasileiras FASUBRA, la Federação Nacional dos Urbanitários (FNU) y el Sindicato dos Servidores de Ciência, Tecnologia, Produção e Inovação em Saúde Pública (ASFOC SN).
2. 289. El Gobierno envió observaciones por medio de una comunicación de 5 de agosto de 2019.
3. 290. El Brasil no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 291. En su comunicación de 3 de diciembre de 2018, las organizaciones querellantes denuncian el incumplimiento de las obligaciones dimanantes del Convenio núm. 151, en particular en cuanto a la ausencia de legislación que fomente y regule la negociación colectiva en el sector público, así como que establezca protecciones adecuadas en contra de la discriminación antisindical. Concretamente, los querellantes alegan que el Presidente de la República vetó indebidamente el proyecto de ley (núm. 3831/2015) relativo a la negociación colectiva en el sector público que se había preparado en consulta con los interlocutores sociales.
2. 292. Las organizaciones querellantes afirman que: i) a pesar de haber ratificado el Convenio núm. 151 el Estado no le da plena aplicación, argumentando que para ello es necesario una ley que regule la negociación colectiva de los servidores públicos; ii) en la administración pública la negociación colectiva enfrenta numerosos obstáculos, como la necesidad de autorización del órgano superior y las limitaciones de la Ley de Responsabilidad Fiscal; iii) por consiguiente, las autoridades tienden a imponer unilateralmente las condiciones de trabajo; iv) ante la ausencia de negociación colectiva los sindicatos presionan a los gobernantes a través de huelgas que se arrastrarán indefinidamente (en el primer semestre de 2018, de las 893 acaecidas, 520 tuvieron lugar en el sector público, precisan los querellantes, que también lamentan que el Tribunal Federal Supremo hubiera decidido que la administración debe descontar de los salarios los días de huelga —si bien la Corte Constitucional dejó a salvo la posibilidad de que las partes negociaran la compensación relativa a los días de paro); v) los ejemplos existentes de negociación colectiva son muy pocos y, si bien sostienen el argumento de que el fomento de la negociación colectiva no depende de su desarrollo legislativo, su existencia y eficacia oscilan dependiendo de quien ocupe el Gobierno; vi) es ilustrativa al respecto la instalación que tuvo lugar en 2003 de la Mesa Nacional de Negociación Permanente— los querellantes lamentan que, además de sus limitaciones estructurales y de funcionamiento burocrático, se vacía a cada inflexión política del país, sus resultados son limitados e irregulares y los acuerdos no siempre se cumplen, con lo que se desatan nuevas huelgas, y vii) más recientemente ha habido una tendencia a restringir la libertad sindical en el sector público, como ilustra la limitación a la negociación colectiva que culminó con el veto del proyecto de ley (PL núm. 3831/2015) que pretendía regular su ejercicio en dicho sector.
3. 293. Al respecto los querellantes indican que: i) pasados siete años desde la ratificación del Convenio núm. 151, el Congreso Nacional finalmente aprobó un proyecto de ley que reglamentaba la negociación colectiva del sector público (denominado PL núm. 3831/2015) y fue transmitido para la sanción del Presidente de la República el 27 de noviembre de 2017; ii) desde 2015, cuando el proyecto fue presentado al Senado, se habían realizado numerosas audiencias públicas con amplia participación de las centrales sindicales, confederaciones, federaciones, sindicatos y asociaciones de trabajadores del sector público; iii) considerando el avanzado grado de concertación social y legislativa entorno al texto, se aguardaba su sanción integral; sin embargo, el 18 de diciembre de 2017 el Presidente de la República lo vetó integralmente, veto que fue mantenido por la Cámara de los Diputados el 3 de abril de 2018, por lo que el proyecto de ley se archivó definitivamente, y iv) las argucias que planteó el veto presidencial carecen de sustento jurídico (si bien el veto argumentó falta de competencia legislativa, no es cierto que el proyecto, que trazaba normas generales de cuño procedimental, invadiera la competencia de los estados; y el proyecto tampoco concernía materias reservadas a la iniciativa legislativa de la Presidencia de la República, como también argumentó el veto).

B. Respuesta del Gobierno

1. 294. En una comunicación de 5 de agosto de 2019, el Gobierno envía su respuesta a los alegatos de las organizaciones querellantes. El Gobierno manifiesta que: a) si bien la Constitución Federal garantiza la libertad sindical a los servidores públicos, es sabido que el derecho sindical de dichos servidores públicos todavía carece de una legislación específica, en particular en cuanto a la negociación colectiva en el sector público; b) por otra parte, a pesar de no tener legislación específica, se producen situaciones de negociación en este sector y existen varios ejemplos al respecto —la creación de la Mesa Nacional de Negociación Permanente, cuyo foco central fue la voluntad de constituir un sistema de negociación permanente en el ámbito federal— el Sistema de Negociación Permanente para la Eficiencia en la Prestación de los Servicios Públicos Municipales de São Paulo (SINP); y la Mesa Nacional de Negociación Permanente del Sistema Único de Salud (MNNP-SUS), como foro paritario y de procesos de negociación para tratar conflictos y peticiones del SUS; c) cada proposición legislativa debe respetar todos los trámites previstos en el ordenamiento jurídico y, en cuanto al proyecto de ley núm. 3831/2015, al entender que no se habían seguido los trámites formales debidos, el Presidente de la República de la época consideró pertinente vetarlo; d) sin embargo, el Brasil continúa considerando que la reglamentación del Convenio núm. 151 es de suma importancia para el país y, en este sentido, el Senado Federal abriga una nueva propuesta sobre la cuestión —un nuevo proyecto de ley (PL núm. 719/2019), cuyo alcance principal es el establecimiento de normas generales para la negociación colectiva en la administración pública, y e) cabe asimismo destacar que el nuevo Ministerio de Economía creó un departamento específico para proponer la formulación de políticas, normas y procedimientos relativos a las relaciones de trabajo en la administración pública federal, estando en su ámbito de competencias la necesidad de promover la participación de la administración en el diálogo con la entidades representativas de los intereses de los servidores públicos y de proponer medidas para la solución de conflictos surgidos en el ámbito de las relaciones laborales mediante la negociación de condiciones de trabajo. En conclusión, el Gobierno afirma el interés del país en establecer mecanismos normativos para dar mayor concreción al Convenio núm. 151 en el ordenamiento jurídico interno e indica que, mientras se busca la concertación de un marco regulador, la negociación se realiza a través de otros canales como las mesas aludidas.

C. Conclusiones del Comité

1. 295. El Comité observa que la queja concierne el desarrollo de medidas legislativas para dar efecto a las disposiciones del Convenio núm. 151, en particular en materia de negociación colectiva y de protección contra la discriminación antisindical en el sector público.
2. 296. El Comité observa que, si bien las organizaciones querellantes denuncian la ausencia de legislación adecuada y alegan que el Presidente de la República vetó indebidamente un proyecto de ley (núm. 3831/2015) relativo a la negociación colectiva en el sector público preparado en consulta con los interlocutores sociales; por otra parte, el Gobierno indica que la reglamentación del Convenio núm. 151 es de suma importancia para el país y que un nuevo proyecto se encuentra en el Senado (PL núm. 719/2019) con el objetivo de establecer normas generales para la negociación colectiva en la administración pública.
3. 297. En estas condiciones y destacando la importancia del diálogo social, el Comité alienta a las autoridades concernidas a proseguir con la consulta de los interlocutores sociales, esperando que en un futuro muy próximo se adopte la legislación en cuestión. Habiendo el Brasil ratificado los Convenios núms. 151 y 154, el Comité remite los aspectos legislativos del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.

Recomendaciones del Comité

1. 298. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité alienta a las autoridades concernidas a proseguir con la consulta de los interlocutores sociales, esperando que en un futuro muy próximo se adopte la legislación en cuestión, y
   • b) el Comité remite los aspectos legislativos del caso a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.