Rapport définitif - Rapport No. 392, Octobre 2020

Cas no 3353 (Irlande) - Date de la plainte: 04-MARS -19 - Clos

Alegatos: la organización querellante alega que, al otorgar un trato más favorable a otro sindicato, el Gobierno influyó en la elección de la organización a la que los profesores desean afiliarse o en la que desean permanecer, y por consiguiente violó los Convenios núms. 87 y 98

1. 677. La queja figura en las comunicaciones de la Asociación de Profesores de Secundaria de Irlanda (ASTI) de fechas 4 de marzo, 30 de abril, 24 de octubre y 14 de noviembre de 2019 y 17 de febrero de 2020.
2. 678. El Gobierno remitió sus observaciones en comunicaciones de fechas 27 de septiembre de 2019 y 27 de enero y 24 de abril de 2020.
3. 679. Irlanda ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de la organización querellante

1. 680. En sus comunicaciones de fechas 4 de marzo, 30 de abril, 24 de octubre y 14 de noviembre de 2019 y 17 de febrero de 2020, la ASTI explica que es un sindicato registrado que representa a unos 18 000 profesores de educación secundaria en Irlanda y que está afiliado al Congreso Irlandés de Sindicatos (ICTU). Explica además que, tradicionalmente, los profesores estaban afiliados a la ASTI o al Sindicado de Docentes de Irlanda (TUI), según cuál de los dos tipos principales de escuelas secundarias irlandesas empleaban a los profesores. La ASTI era el sindicado de los profesores de la enseñanza secundaria voluntaria (en la que predominan los centros educativos de secundaria que son propiedad de congregaciones religiosas y que están administrados por un consejos o por un equipo directivo en nombre de dichas congregaciones), mientras que el TUI reunía exclusivamente a los profesores de formación profesional (centros educativos de secundaria creados por el Estado a partir de los años 1930 para complementar el programa existente y preparar a los alumnos para el lugar de trabajo mediante la adquisición de competencias profesionales adecuadas; estos centros eran administrados por juntas de educación y formación). Desde los años 1960-1970, aparecieron otros tipos de centros de enseñanza secundaria —colegios comunitarios, escuelas comunitarias, escuelas integradas y escuelas de la ONG Educate Together—, donde los profesores se afiliaron indistintamente a uno u otro sindicato (ASTI y TUI).
2. 681. La ASTI indica que, tras la grave crisis monetaria de 2008, el Gobierno introdujo medidas de austeridad fiscal mediante una serie de leyes en las que se preveían medidas de emergencia financiera en interés del público (FEMPI). Entre esas medidas figuraban, entre otras cosas, el recorte de los sueldos de los trabajadores de la administración pública (incluidos los profesores), la creación de un impuesto sobre las pensiones y la congelación de los aumentos salariales. La ASTI indica asimismo que, cuando mejoró la situación financiera, el Gobierno restableció progresivamente los salarios en virtud de los siguientes acuerdos de estabilidad de la administración pública (PSSA) y las consiguientes modificaciones de las leyes FEMPI:
3. 35. el Acuerdo Croke Park, 2010-2014;
4. 36. el Acuerdo Haddington Road, 2013-2016;
5. 37. el Acuerdo Lansdowne Road, 2013-2018, y
6. 38. el Acuerdo de Estabilidad de la Administración Pública, 2018-2020.
7. 682. Según la organización querellante, el recorte salarial y la congelación de aumentos se aplicó inicialmente a todos los trabajadores del sector público (incluidos los profesores), con independencia del sindicato al que estuvieran afiliados. Sin embargo, a partir de 2013, el Gobierno era consciente de que cada sindicato podía adoptar diferentes posturas o enfoques con respecto a las medidas de emergencia financiera en interés del público y adaptó la legislación en consecuencia. A este respecto, la ASTI indica que la Ley FEMPI de 2013 establecía una distinción entre los funcionarios públicos «vinculados por un convenio colectivo» y aquéllos que no lo estaban, disponiendo que la suspensión de aumentos y escalas salariales contemplados en dicha ley se aplicarían al primer grupo «únicamente en la medida especificada en el convenio o [...] conforme a las modificaciones especificadas en el convenio». En lo que respecta a los profesores, esta distinción se estableció por primera vez en la circular de 22 de abril de 2016 (CL 0030/2016) del Departamento de Educación y Formación (DES). Según la organización querellante, en dicha circular se anunciaba el vencimiento de las medidas de aumento salarial en virtud del Acuerdo Haddington Road y se indicaba que no se aplazaría ningún aumento más allá del 1.º de julio de 2017, a consecuencia de las medidas establecidas en dicho acuerdo, así como que «se podrían suspender los aumentos progresivos para determinados grados», y se anunciaba que se suspendían los aumentos progresivos durante un año más, a partir del 1.º de julio de 2018, para los «grados no sujetos» a los PSSA de 2013-2018 (Acuerdo Haddington Road y Acuerdo Lansdowne Road). La ASTI alega que, si bien en la circular no se establecía ninguna distinción expresa entre los miembros de los distintos sindicatos, estaba previsto que el 1.º de julio de 2017 se reanudaran los aumentos progresivos para los profesores sujetos a los PSSA de 2013-2018, mientras que para el resto los aumentos progresivos se suspendían hasta el 1.º de julio de 2018.
8. 683. La ASTI indica que en la Ley de Remuneración y Pensiones de la Administración Pública de 2017 se seguía estableciendo una distinción entre los funcionarios públicos sujetos al PSSA de 2018-2020 («funcionarios públicos sujetos») y los que no lo estaban («funcionarios públicos no sujetos»), y preveía el restablecimiento del salario básico de los funcionarios públicos, que fue recortado por las leyes FEMPI, a raíz del restablecimiento previsto en la Ley FEMPI de 2015. No obstante, cuando un sindicato reconocido, como la ASTI, no había notificado por escrito a la Comisión de Relaciones Laborales de Irlanda su consentimiento para estar sujeto al PSSA de 2018-2020, los miembros de ese sindicato (y los no miembros con el mismo grado o categoría) se consideraban «funcionarios no sujetos» al convenio (artículo 3 de la ley de 2017). Los funcionarios públicos no sujetos reciben los mismos aumentos que los funcionarios sujetos, pero la progresión es mucho más lenta. Además, los funcionarios públicos no sujetos no recibirán aumentos mientras esté en vigor el PSSA de 2018-2020 (esto es, hasta el 31 de diciembre de 2020) (artículo 22 de la ley de 2017). La ASTI alega que, en resumidas cuentas, los funcionarios públicos y profesores que no participaban en acciones sindicales estaban «sujetos», y que aquéllos que participaban en ellas «no estaban sujetos», con lo que los primeros recibían un trato más favorable que los segundos.
9. 684. La organización querellante indica que, a tenor de los PSSA, se requería que los profesores trabajaran 33 horas más al año para «facilitar, a discreción de la dirección, la planificación escolar, el desarrollo profesional continuo, la introducción, las sustituciones y las tutorías (incluidas las tutorías realizadas inmediatamente antes y después del horario escolar)» («horas Croke Park»). La ASTI señala además que, en mayo de 2016, sus miembros decidieron por votación que «no cumplirían las horas Croke Park» y que emprenderían una acción colectiva a partir del 11 de julio de 2016.
10. 685. En ese contexto, la ASTI considera que en la circular del DES de 4 de julio de 2016 (CL 0045/2016) se establecía una distinción explícita entre sus miembros y los del TUI. La ASTI explica que el TUI es un sindicato registrado, también afiliado al Congreso, que representa a 15 000 docentes de la educación secundaria, superior y complementaria. La ASTI afirma que, en virtud de esta circular, solo los miembros del TUI percibirían los ajustes salariales previstos en los PSSA, que incluían un pago adicional bruto de 1 952 euros integrado en el salario y el restablecimiento de los aumentos progresivos, además de medidas de protección en caso de reducción de plantilla. La ASTI explica que esto se debe a que el TUI había aceptado que sus miembros estuvieran sujetos a los correspondientes PSSA, y a que se consideraba que, como tales, estaban vinculados por lo dispuesto en ellos. Sin embargo, en lo que respectaba a los miembros de la ASTI, se suspendían los aumentos progresivos, no se percibía la fracción abonada a los profesores sujetos al Acuerdo Lansdowne Road, y no podían acogerse a las medidas de alivio aplicadas a otros docentes que habían perdido salario pensionable debido a los recortes salariales impuestos por la Ley FEMPI de 2013 y a la retirada de la asignación por tutorías y sustituciones prevista en el Acuerdo Haddington Road, a las medidas de compensación introducidas a raíz de la revisión de las horas Croke Park que se aplicarían en el curso 2016 2017, a la mejora de las modalidades de contratos de duración determinada y tiempo parcial reconocida a los docentes en 2015, a las medidas de protección en caso de reducción de plantilla y al derecho a percibir pagos graciables en caso de despido.
11. 686. La ASTI se remite a la decisión del Tribunal de Trabajo en la que un representante del DES informó al Tribunal de que la circular CL 0045/2016 «se publicó de manera precipitada, cuatro días después de que la ASTI rechazara el Acuerdo [Lansdowne Road]» (Dublin and Dun Laoghaire Education and Training Board v. Flynn PWD 1825). Según la ASTI, la decisión del Tribunal de Trabajo confirmó que se impedía que los trabajadores que no eran miembros del TUI (a menos que trabajaran en un centro de enseñanza en el que solo estuviera representado ese sindicato) y los miembros de la ASTI que habían respetado plenamente lo dispuesto en el Acuerdo Lansdowne Road se acogieran a lo dispuesto en la circular CL 0045/2016.
12. 687. El 10 de junio de 2017, los miembros de la ASTI votaron la suspensión de la acción colectiva. En consecuencia, desde esa fecha, han sido considerados «funcionarios públicos sujetos» al convenio. Por lo tanto, desde esa fecha y en lo que respecta a los miembros de la ASTI, se restablecieron los aumentos progresivos, así como la fracción abonada a los profesores sujetos al Acuerdo Lansdowne Road y las medidas de alivio aplicadas a otros docentes que habían perdido salario pensionable debido a los recortes salariales impuestos por la Ley FEMPI de 2013 y a la retirada de la asignación por tutorías y sustituciones prevista en el Acuerdo Haddington Road. También se aplicaron a los miembros de la ASTI las medidas de compensación introducidas a raíz de la revisión de las horas Croke Park que se aplicarían en el curso 2016 2017, la mejora de las modalidades de contratos de duración determinada y de tiempo parcial reconocida a los docentes en 2015, las medidas de protección en caso de reducción de plantilla y el derecho a percibir pagos graciables en caso de despido (conforme a la circular CL 0045/2016). Sin embargo, los miembros de la ASTI seguían recibiendo un trato menos favorable en lo que respecta a las fechas de los aumentos.
13. 688. La ASTI indica que en mayo de 2017 el DES respondió a «[una] pregunta específica planteada en relación con las fechas de pago de los aumentos en años futuros y concretamente acerca de si se restablecerían las fechas de aumento originales de los profesores». El DES tomó nota de la postura manifestada por los representantes de la ASTI en una discusión celebrada en ese momento y declaró que, «si bien no se examinó la cuestión en ese momento, sí se examinaría en el contexto de la entrada formal de la ASTI en el convenio colectivo aplicable». En otras palabras, a menos y hasta que la ASTI firme un convenio colectivo nacional, esto es, el PSSA de 2018 2020, no se hará absolutamente nada para corregir los efectos duraderos de esta imposición extraordinaria.
14. 689. Según la ASTI, en noviembre de 2017 el DES se comprometió a entablar negociaciones sobre la cuestión de los aumentos antes de que se celebrase cualquier votación con objeto de vincular formalmente a la ASTI a dicho acuerdo. Por consiguiente, sus miembros sabrían, al proceder al voto, cuáles serían los acuerdos relativos a las fechas de los aumentos en caso de aceptar el acuerdo. No obstante, posteriormente quedó claro que el resultado de esas negociaciones solo se implementaría en el marco de la suscripción formal de un acuerdo, tal como el PSSA de 2018-2020. Según la ASTI, el DES indicó ulteriormente que si la ASTI organizaba una votación para adherirse al PSSA de 2018 2020, colaboraría con la ASTI pero no podía prometer que se restablecieran las fechas de los aumentos durante la vigencia del Acuerdo (esto es, antes del 31 de diciembre de 2020), ya que no habría más fondos disponibles en el marco del Acuerdo, si bien el Departamento no descartaba resolver de manera definitiva esta cuestión a más largo plazo.
15. 690. La ASTI alega también que el 3 de febrero de 2019 el Primer Ministro reconoció públicamente que el Gobierno penalizaba a los miembros de la ASTI porque «se retiraron del Acuerdo, fueron a la huelga y a consecuencia de ello no pudieron beneficiarse del acuerdo salarial». La organización querellante señala, a modo de ejemplo, que las consecuencias de la huelga del personal de enfermería (quienes, como los docentes, son funcionarios públicos sujetos a las leyes mencionadas) no se estaban gestionando de la misma manera, ya que el Gobierno no contemplaba interrumpir los aumentos salariales para sancionar al sindicato de enfermería por ir a la huelga.
16. 691. La ASTI concluye que el trato favorable otorgado al TUI no se basa en ningún criterio objetivo, si no es en la voluntad de castigar a la ASTI por ejercer su derecho a no vincularse a un acuerdo nacional que considera contrario a los intereses de los docentes. La organización querellante cree que la razón por la que los miembros de la ASTI fueron considerados como «funcionarios públicos no sujetos» al convenio a partir del 11 de julio de 2016 obedece a su participación en una acción colectiva. La ASTI considera que, al otorgar ese trato favorable al TUI con respecto a la ASTI, el Gobierno ha influido en la elección de la organización a la que los profesores desean afiliarse, ya que es indudable que éstos se sentirán inclinados a afiliarse al sindicato que consideran más apto para servir sus intereses, incluso si por motivos de orden profesional, político, social u otro, sus preferencias los hubieran llevado a afiliarse a la ASTI o a permanecer en ella. La organización querellante alega que existen numerosas pruebas para sustentar ese argumento. Entre el 1.º de enero y el 10 de junio de 2017, 1 235 miembros de la ASTI se desafiliaron de ese sindicato, y por lo menos 1 059 de ellos cursaron una solicitud de afiliación al TUI y fueron admitidos por este último (posteriormente, 121 de ellos regresaron a la ASTI). La ASTI considera que no hay duda de que el factor que motivó a los trabajadores a cambiar de sindicato fueron los incentivos financieros previstos en la circular CL 0045/2016. La ASTI alega que la pérdida de ingresos por cuotas sindicales entre enero de 2017 y el 13 de junio de 2019 supuso una pérdida financiera del orden de 606 700 euros. La organización querellante indica que escribió al ICTU para denunciar que el TUI había violado lo dispuesto en la Constitución del ICTU, y que la Comisión de Conflictos del ICTU le dio la razón. La ASTI considera que el cambio de afiliación entre los dos sindicatos se debe íntegramente a las acciones del Gobierno, que proporcionó ayudas financieras y otros incentivos a los profesores para que se desafiliaran de la ASTI y se unieran al TUI. Señala que varios profesores que se desafiliaron de la ASTI indicaron específicamente que la razón de su desafiliación había sido la retirada de los acuerdos relativos a la transición de contratos de duración determinada a contratos de duración indefinida (CID). La organización querellante hace referencia a la circular CL 0045/2016, en la que se preveía la retirada de la circular CL 0024/2015 (con arreglo a la cual los profesores con contratos de duración determinada podían pasar a los CID transcurridos dos años) para los docentes no sujetos al Acuerdo Lansdowne Road. La retirada de esas medidas significaba que los miembros de la ASTI se volvían a regir por lo dispuesto en la Ley de Protección de los Trabajadores (trabajo de duración determinada) de 2003, que prevé un período de transición de cuatro años.

B. Respuesta del Gobierno

1. 692. En sus comunicaciones de fechas 27 de septiembre de 2019 y 27 de enero y 24 de abril de 2020, el Gobierno formula las siguientes observaciones sobre los alegatos relativos al presente caso.
2. 693. En primer término, el Gobierno insiste en que concede una gran importancia a las relaciones laborales, que durante décadas ha venido estableciendo un marco legislativo para regular las relaciones laborales, y que hay una larga tradición de negociación colectiva en la administración pública que ha dado lugar a una sucesión de convenios colectivos, muchos de los cuales son anteriores a la crisis financiera. El Gobierno señala que es un principio aceptado para la participación en los diversos acuerdos de colaboración que, para acogerse a las ventajas de un convenio colectivo, es necesario ser parte en dicho convenio. Por consiguiente, los sindicatos del sector público entienden perfectamente que, en caso de no ser parte en un convenio de la administración pública, es probable que sus miembros no puedan acogerse a las ventajas financieras previstas en el mismo, puesto que la propia naturaleza de los convenios colectivos nacionales descarta la existencia de vías alternativas para percibir prestaciones que sean iguales o superiores a las que se contemplan en el convenio. El Gobierno explica que el aspecto más importante del modelo de acuerdo de colaboración irlandés es que cada convenio colectivo nacional se suscribe en el marco de la maquinaria estatal de relaciones laborales y, como tal, se negocia y acuerda en última instancia entre los sindicatos del sector público, los representantes de los empleadores y el Gobierno. El modelo no permite que el Estado se limite a presentar a los participantes una serie de opciones sobre la base de «tómalo o déjalo», sino que todas las partes negocian los términos de dichos convenios y entienden que la observancia de los convenios colectivos nacionales es la única vía para acceder a las prestaciones previstas en ellos.
3. 694. El Gobierno indica que, tras la recesión económica mundial, hubo de tomar diversas medidas presupuestarias y fiscales para paliar el grave deterioro económico. Entre 2007 y 2010, el PIB real disminuyó un 11 por ciento, la inversión un 23 por ciento, y el consumo personal un 7 por ciento. El desempleo aumentó del 5 por ciento en 2008 al 15 por ciento en 2012. A finales de 2009, la deuda pública bruta alcanzó el 66 por ciento del PIB. Se estimó que este coeficiente llegaría al 95 por ciento del PIB a finales de 2010. Fue tal el alcance de la perturbación económica a nivel nacional que el Gobierno tuvo que acogerse a un programa de asistencia financiera creado por la Unión Europea y el Fondo Monetario Internacional (FMI), financiado por el Mecanismo Europeo de Estabilización Financiera, el Fondo Europeo de Estabilidad Financiera, prestamistas bilaterales y el FMI. La participación en el programa de asistencia financiera estaba condicionada a que el Gobierno consiguiera ahorros significativos adicionales en el gasto en remuneraciones y pensiones de la administración pública, a fin de contribuir a reducir el déficit nacional entre ingresos y gastos, y de ese modo reducir el endeudamiento.
4. 695. La gravedad de la situación también hizo necesario introducir, por vía legislativa, una serie de enmiendas a las condiciones de los contratos de trabajo de la administración pública sin precedentes en la historia del país. Se trataba de una serie de leyes parlamentarias (inicialmente, las leyes FEMPI y, posteriormente, la Ley de Remuneración y Pensiones de la Administración Pública de 2017). Originalmente, las leyes FEMPI tenían por finalidad reducir el gasto para mantener la confianza internacional, proteger la clasificación crediticia y tomar medidas urgentes para restablecer la competitividad del Estado y realizar ahorros en relación con el gasto tanto directo como indirecto en remuneraciones.
5. 696. Paralelamente a las leyes FEMPI y la Ley de Remuneración y Pensiones de la Administración Pública, se adoptaron los Acuerdos de la Administración Pública 2010-2020 para efectuar los cambios requeridos por las medidas de política fiscal y reforma estructural en lo que respecta a los salarios de la administración pública. Los sindicatos del sector público, como la ASTI, concertaron una serie de convenios colectivos con el Gobierno. En reconocimiento de la contribución positiva de estos sindicatos a la firma del convenio colectivo con el Gobierno (y cuando dicho convenio estaba registrado ante la Comisión de Relaciones Laborales), los miembros de los sindicatos signatarios estaban sujetos a condiciones más favorables que las disposiciones de referencia previstas en las leyes FEMPI, que se aplicaban a todos los demás funcionarios públicos. En total, el Gobierno y los sindicatos del sector público (incluida la ASTI) suscribieron cuatro convenios colectivos secuenciales, vigentes entre 2010 y 2020. En su conjunto, estos cuatro convenios colectivos contribuyeron a mejorar las finanzas del Estado, modificando los acuerdos contractuales mediante los convenios colectivos y regulando las ventajas asociadas al empleo público. El Gobierno explica que estos cuatro convenios son los siguientes:
6. a) El Acuerdo de la Administración Pública 2010-2014 (Acuerdo Croke Park), en el que se establecieron, entre otras cosas, la introducción y el funcionamiento de índices salariales y medidas de flexibilización en la prestación de servicios públicos, en lugar de recortar los salarios.
7. b) El Acuerdo de Estabilidad de la Administración Pública 2013-2016 (Acuerdo Haddington Road), que subsumió el Acuerdo Croke Park e introdujo un conjunto de medidas salariales, incluida la congelación de aumentos.
8. c) El Acuerdo de Estabilidad de la Administración Pública 2013-2018 (Acuerdo Lansdowne Road), que amplió el Acuerdo Haddington Road e inició el proceso de restablecimiento parcial de la remuneración de los funcionarios públicos.
9. d) El Acuerdo de Estabilidad de la Administración Pública 2018-2020, que retomaba lo dispuesto en los acuerdos anteriores y continuaba el proceso de restablecimiento de la remuneración de los funcionarios públicos.
10. 697. El Gobierno entiende que el alegato de la ASTI se refiere principalmente al Acuerdo Lansdowne Road, que entró en vigor en mayo de 2015 y consistía en una renegociación del Acuerdo Haddington Road vigente. Aunque los miembros de la ASTI habían rechazado el Acuerdo Lansdowne Road, en calidad de organización miembro del ICTU, que había aceptado el Acuerdo por votación, la ASTI estaba inicialmente sujeta a dicho acuerdo y vinculada por la decisión colectiva del ICTU.
11. 698. El Gobierno explica que, en el marco del Acuerdo Croke Park, la ASTI accedió a aumentar las horas de trabajo de los docentes en 33 horas anuales sin cambios en la remuneración («horas adicionales»). En cambio, las horas de trabajo de otros funcionarios públicos aumentaron en promedio 101 horas. Tras la renegociación del acuerdo en 2013 (Acuerdo Haddington Road), la ASTI accedió a aumentar seis horas más en el programa de tutorías y sustituciones, mediante la eliminación de la asignación para esas horas.
12. 699. El Gobierno indica que los Acuerdos de la Administración Pública y las medidas legislativas operan conjuntamente. Por lo tanto, para dar efecto a determinadas disposiciones del Acuerdo Haddington Road, el Gobierno introdujo la Ley FEMPI de 2013, en la que se establecía, en particular, la aplicación de la congelación de aumentos salariales y la suspensión de las escalas de sueldos aplicables a los funcionarios públicos (artículo 7, 1)) así como la posibilidad de suscribir un convenio colectivo registrado ante la Comisión de Relaciones Laborales a fin de eximir de esa disposición a los funcionarios públicos sujetos a tal convenio (artículo 7, 5)).
13. 700. El Gobierno explica que el Acuerdo Haddington Road también contemplaba un mecanismo de solución de conflictos. Las partes reconocieron la importancia de mantener relaciones laborales armoniosas y de establecer un entorno de relaciones laborales bien gestionado. Por consiguiente, acordaron remitir sus diferencias a la Comisión de Relaciones Laborales, el Tribunal de Trabajo u otro mecanismo aceptado por ambas partes. En particular, las partes acordaron no recurrir a huelgas u otras formas de acción colectiva. En consecuencia, cuando una organización representativa como la ASTI convocaba una acción colectiva y no aplicaba los procedimientos de solución de conflictos establecidos en el correspondiente acuerdo de estabilidad de la administración pública, se consideraba que los miembros de esa organización habían infringido tal acuerdo y ya no podían acogerse al mismo. Cualquier régimen preferencial previsto en el Acuerdo dejaba de ser aplicable.
14. 701. El Gobierno indica que, en mayo de 2016, después de rechazar diversas oportunidades de negociar las cuestiones en conflicto con el DES y otros representantes del empleador, los miembros de la ASTI decidieron por votación dejar de trabajar las «horas adicionales» a partir del 11 de julio de 2016. A consecuencia de la amenaza de acción colectiva, a principios de julio de 2016 funcionarios del DES y del Departamento de Gasto Público y Reforma (DPER) se reunieron con la ASTI y propusieron retrasar la implementación de las medidas relacionadas con la retirada de la ASTI del Acuerdo a fin de que la ASTI dispusiera de tiempo y margen suficientes para reconsiderar su postura y para seguir negociando al respecto. La ASTI rechazó la propuesta y reiteró su decisión de retirarse del Acuerdo. No obstante, a lo largo de agosto de 2016, funcionarios del DES y del DPER volvieron a proponer a los representantes de la ASTI que el sindicato suspendiera su decisión de retirarse del Acuerdo y propusieron que el DES suspendiera la aplicación de las medidas en litigio. De hecho, a lo largo de mayo y junio de 2016, el Ministro de Educación reiteró su invitación a la ASTI para examinar cuestiones de preocupación mutua en diversas ocasiones, ya sea en el marco del proceso parlamentario, por correspondencia o en reuniones entre las partes. El Ministro volvió a presentar su oferta por correspondencia al presidente de la ASTI en septiembre de 2016. Una vez más, la ASTI rechazó todas las propuestas y siguió adelante con la acción colectiva. El Gobierno señala que en todo momento los departamentos competentes comunicaron a la ASTI las consecuencias de su decisión, y le informaron de que la acción colectiva prevista daría lugar a la pérdida de las prestaciones contempladas en el Acuerdo de la Administración Pública en vigor. Por consiguiente, el Estado hizo todo lo posible para que la ASTI tuviera pleno conocimiento de las consecuencias de su decisión de rechazar lo dispuesto en el correspondiente Acuerdo de la Administración Pública.
15. 702. El Gobierno indica que, a pesar de los intentos del Estado por negociar con la ASTI, esta última emitió una directiva a sus miembros para que dejaran de realizar «horas adicionales» con efecto a partir del 11 de julio de 2016. Dada la postura adoptada por la ASTI, el DPER escribió a la Comisión de Relaciones en el Lugar de Trabajo (el órgano sucesor de la Comisión de Relaciones Laborales) recomendando que, dado que la ASTI no había confirmado que sus miembros cooperarían en virtud del Acuerdo Lansdowne Road, quedaba entendido que había dejado de estar sujeta a tal acuerdo a partir del 1.º de julio de 2016 y que el artículo 7, 1), de la Ley FEMPI de 2013, por el que se establecía la congelación de los aumentos salariales para todos los funcionarios públicos no sujetos al convenio colectivo, se aplicaría por defecto a sus miembros. El Gobierno indica además que el 14 de julio de 2016 el DES emitió la circular CL 0045/2016, en la que se describían las ventajas derivadas del Acuerdo Lansdowne Road y las medidas de reforma conexas, que no seguirían aplicándose a los miembros de la ASTI que se habían retirado de los Acuerdos de la Administración Pública.
16. 703. El Gobierno indica que, dado que la ASTI suspendió su acción colectiva el 10 de junio de 2017, se consideró que sus miembros volvían a acatar lo dispuesto en el Acuerdo Lansdowne Road y, por consiguiente, podían acogerse a las prestaciones previstas en los Acuerdos de la Administración Pública a partir de esa fecha.
17. 704. El Gobierno indica que ha sido absolutamente objetivo en todo momento y ha otorgado a la ASTI, mientras estaba vinculada por el Acuerdo Lansdowne Road, el mismo trato que a cualquier otro sindicato que se adhirió a tal acuerdo. Cuando la ASTI se retiró del Acuerdo, recibió el mismo trato de igualdad que cualquier otro sindicato no parte en el mismo, de conformidad con lo dispuesto en la legislación aplicable, esto es, en la Ley FEMPI de 2013. El Gobierno señala además que no ha favorecido a los afiliados del TUI con respecto a los afiliados de la ASTI. Cuando la ASTI decidió retirarse unilateralmente del convenio colectivo, lo hizo con pleno conocimiento de que la alternativa por defecto era la aplicación del artículo 7 de la Ley FEMPI de 2013 relativo a la reducción de los salarios y las prestaciones conexas para los funcionarios públicos. El Gobierno considera que la ASTI era plenamente consciente de que esa medida unilateral daría lugar a que sus miembros dejaran de percibir las prestaciones establecidas en el convenio colectivo pertinente, a diferencia de los miembros del TUI, que seguirían disfrutando de las ventajas de dicho acuerdo, puesto que seguían sujetos a lo dispuesto en él.
18. 705. El Gobierno reitera que, en el marco de las relaciones laborales, es lógico que los sindicatos que deciden no conformarse a los convenios colectivos no tengan derecho a percibir las prestaciones en ellos contempladas. Considera que ha actuado de forma absolutamente objetiva. El marco legislativo establecido por las leyes FEMPI, y en particular por la Ley FEMPI de 2013, es de aplicación general y no está dirigido a ningún sindicato en concreto. Igualmente, los Acuerdos de la Administración Pública establecen un marco al que pueden acogerse los sindicatos del sector público. Ni la legislación ni los propios convenios colectivos constituyen un intento directo o indirecto de influir a los trabajadores en su elección de un sindicato en concreto. El Gobierno considera errónea la afirmación de la ASTI de que las consecuencias negativas para sus miembros de su decisión de retirarse del Acuerdo Lansdowne Road constituye una forma de influencia directa o indirecta inapropiada del Gobierno en la elección del sindicato. El Gobierno señala que en este caso no existe ningún intento directo o indirecto de influir en la elección del sindicato por parte de los trabajadores: las prestaciones previstas en los Acuerdos de la Administración Pública solo se conceden a aquellos que cumplen el correspondiente acuerdo; cuando las organizaciones no están sujetas a tal acuerdo, es evidente que no se les pueden aplicar las exenciones previstas en la legislación FEMPI.
19. 706. El Gobierno señala también que la ASTI no ha especificado ninguna disposición estatutaria o contractual que otorgaría a sus miembros el derecho a recibir de forma retroactiva los aumentos salariales que hubieran percibido si la ASTI no hubiera tomado la decisión de retirarse del Acuerdo Lansdowne Road en el período 2016-2017. El Gobierno indica que, según la queja de la ASTI, cuando un sindicato no suscribe un convenio colectivo, no debería encontrarse en desventaja por esa razón. El Gobierno considera que sería injusto tratar a los miembros de la ASTI como si hubieran acatado en todo momento el convenio colectivo correspondiente y, en particular, como si hubieran trabajado las «horas adicionales» que no trabajaron, y que ello tendría por efecto debilitar la capacidad del Estado para dialogar de manera efectiva con los sindicatos en el marco de la negociación colectiva y restaría eficacia a todo el sistema de negociación colectiva.
20. 707. En cuanto al ejemplo del conflicto con una organización de personal de enfermería al que alude la ASTI para sustentar su alegato, el Gobierno observa que esas dos situaciones no son comparables. La ASTI se retiró del Acuerdo Lansdowne Road sin recurrir al procedimiento de solución de conflictos contemplado en éste. En cambio, el sindicato de personal de enfermería en cuestión no solo no se retiró del Acuerdo de Estabilidad de la Administración Pública 2018-2020, sino que además cooperó en el procedimiento de solución de conflictos (en el que participó el Tribunal de Trabajo), de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo. El Gobierno concluye a este respecto que este alegato es erróneo e infundado, dado que la ASTI rechazó participar en el proceso de solución de conflictos previsto en el Acuerdo Lansdowne Road. Según el Gobierno, la ASTI decidió no acatar los correspondientes acuerdos y por consiguiente no tenía derecho a acogerse a las disposiciones más generosas previstas en ellos.
21. 708. El Gobierno considera que, aunque ahora la ASTI acata los convenios colectivos de la administración pública, carecen de fundamento sus alegaciones de discriminación en violación de los convenios de la OIT debido a que, durante un período determinado, no pudo acogerse al régimen preferencial previsto en el Acuerdo del que se había retirado. El Gobierno considera que el hecho de que los miembros de la ASTI se hayan desafiliado de dicho sindicato para unirse al TUI no demuestra que haya habido discriminación prohibida por los convenios de la OIT. Por el contrario, refleja la libertad de elección de cada miembro del sindicato de unirse a otro sindicato que se beneficiaba de un régimen preferencial, como en el caso del TUI. Indica que no ofrecía ningún incentivo a los profesores que se afiliaran al TUI en lugar de a la ASTI. El régimen preferencial previsto en el marco del Acuerdo de la Administración Pública estaba disponible para los miembros de cualquier sindicato que se hubiera adherido al Acuerdo.
22. 709. El Gobierno indica que la sugerencia de la ASTI de que hay una diferencia sustancial en la redacción de la Ley FEMPI de 2013 y la circular DES CL 0045/2016 es errónea. La circular se refiere al grado «sujeto» al convenio. No obstante, la circular hace una referencia expresa a la medida en que el funcionario público está «sujeto» a un convenio (en aquel momento, el Acuerdo Lansdowne Road). No hay una diferencia sustancial entre la formulación de la Ley FEMPI de 2013, que alude a los funcionarios públicos «que están vinculados por un convenio colectivo» y la referencia en la circular al «grado sujeto» a un convenio. El Gobierno señala que, aunque es cierto que en la circular se establecía una distinción entre los funcionarios públicos (en este caso, los profesores) que participaron en una acción colectiva lícita y aquéllos que no lo hicieron, explica que esto se debe a que la ASTI, al elegir la vía de la acción colectiva, infringió el convenio colectivo aplicable y a sabiendas retiró a sus miembros del ámbito de aplicación del Acuerdo.
23. 710. El Gobierno considera que la queja de la ASTI debería desestimarse por los motivos expuestos.

C. Conclusiones del Comité

1. 711. El Comité toma nota de que este caso se refiere a alegatos de que, al otorgar un trato más favorable a otro sindicato, el Gobierno influyó en la elección de la organización a la que los profesores desean afiliarse o en la que desean permanecer. Observa que la información proporcionada por la organización querellante y por el Gobierno con respecto al marco legislativo y a los sucesos que dieron lugar a la queja puede resumirse como sigue.
2. 712. En respuesta a la crisis financiera de 2008, el Gobierno introdujo ciertas medidas, entre ellas el recorte de los sueldos de los trabajadores de la administración pública, la creación de un impuesto sobre las pensiones y la congelación de los aumentos salariales en virtud de una serie de leyes en las que se preveían medidas de emergencia financiera en interés del público (leyes FEMPI). La primera Ley FEMPI, de 2009, fue enmendada varias veces entre 2009 y 2015 a fin de reflejar la evolución de la coyuntura económica y de compatibilizar las medidas previstas en la ley con los convenios colectivos en vigor, que operaban conjuntamente con la legislación. En la Ley FEMPI de 2013, por ejemplo, se preveía la congelación de los aumentos salariales y la suspensión de las escalas de sueldos aplicables a los funcionarios públicos (artículo 7, 1)) así como una posible exención de esa regla para los funcionarios públicos sujetos a un convenio colectivo registrado ante la Comisión de Relaciones Laborales (artículo 7, 5)). Por consiguiente, la Ley FEMPI de 2013 establecía una distinción entre los funcionarios públicos «vinculados por un convenio colectivo» y aquéllos que no lo estaban.
3. 713. A este respecto, el Gobierno y los sindicatos del sector público suscribieron cuatro convenios entre 2010 y 2018 —los Acuerdos de Estabilidad de la Administración Pública (PSSA)—, en virtud de los cuales se otorgaban a sus firmantes determinados derechos preferenciales o adicionales, en comparación con las leyes FEMPI. El Comité toma nota de que, en el marco de los PSSA, empezando por el primero, esto es, el Acuerdo Croke Park (2010 2014), se requería que los profesores trabajaran 33 horas más al año para «facilitar, a discreción de la dirección, la planificación escolar, el desarrollo profesional continuo, la inducción, la sustitución y la supervisión». El Acuerdo Haddington Road (2013-2016), subsumió el Acuerdo Croke Park e introdujo un conjunto de medidas salariales, incluida la congelación de aumentos, mientras que el Acuerdo Lansdowne Road (2013-2018), que entró en vigor en mayo de 2015, amplió el Acuerdo Haddington Road e inició el proceso de restablecimiento parcial de la remuneración de los funcionarios públicos. El Acuerdo de Estabilidad de la Administración Pública 2018-2020 retomó lo dispuesto en los acuerdos anteriores y continuó el proceso de restablecimiento de la remuneración de los funcionarios públicos. A tenor de los cuatro PSSA, el Comité toma nota de que las partes reconocían la importancia de mantener relaciones laborales armoniosas y de establecer un entorno de relaciones laborales bien gestionado para reducir los conflictos al mínimo. Las partes acordaron someter los conflictos a los procedimientos de solución de conflictos (Comisión de Relaciones Laborales, Tribunal de Trabajo u otro mecanismo aceptado) y no recurrir a la huelga u otras formas de acción colectiva. El Comité entiende que la ASTI estaba inicialmente sujeta a los tres primeros acuerdos en razón de su pertenencia al ICTU, que era parte en los PSSA.
4. 714. La Ley de Remuneración y Pensiones de la Administración Pública de 2017 establecía una distinción entre los funcionarios públicos sujetos al PSSA de 2018-2020 («funcionarios públicos sujetos») y los que no lo estaban («funcionarios públicos no sujetos»), y preveía el restablecimiento —tras el restablecimiento previsto en la Ley FEMPI de 2015— de los sueldos básicos de los funcionarios públicos, que fueron reducidos por las leyes FEMPI. Los funcionarios públicos no sujetos reciben los mismos aumentos que los funcionarios sujetos al Acuerdo, pero la progresión es mucho más lenta. Además, conforme al artículo 22 de la ley, los funcionarios públicos no sujetos al Acuerdo no recibirán aumentos mientras esté en vigor el PSSA de 2018-2020 (esto es, hasta el 31 de diciembre de 2020).
5. 715. En lo que respecta específicamente a los profesores, los instrumentos anteriores se complementaron mediante las circulares CL 0030/2016 de 22 de abril de 2016 y CL 0045/2016 de 4 de julio de 2016, en las cuales el DES notificaba a la dirección de las escuelas primarias, secundarias, comunitarias e integradas y a los jefes ejecutivos de los consejos de educación y formación determinadas cuestiones derivadas de estos acuerdos. La circular CL 0030/2016 anunciaba la suspensión de los aumentos progresivos hasta el 1.º de julio de 2018 para los «grados no sujetos» a los PSSA de 2013-2018 (Acuerdo Haddington Road/Acuerdo Lansdowne Road), y la reanudación de los aumentos progresivos a partir del 1.º de julio de 2017 para los profesores sujetos a tales acuerdos. La circular CL 0045/2016 describía las ventajas derivadas del Acuerdo Lansdowne Road y las medidas de reforma conexas, y establecía una distinción entre los profesores sujetos y los profesores no sujetos al Acuerdo Lansdowne Road.
6. 716. El Comité toma nota de que, en mayo de 2016, los miembros de la ASTI decidieron por votación que a partir del 11 de julio de 2016 no realizarían las 33 horas adicionales previstas en los Acuerdos en vigor, emprendiendo así una acción colectiva. A raíz de esta acción colectiva, se consideró que la ASTI ya no estaba sujeta al Acuerdo Lansdowne Road y se suspendieron los aumentos salariales progresivos para sus miembros, quienes dejaron de percibir la fracción abonada a los profesores sujetos al Acuerdo Lansdowne Road y ya no podían acogerse a otras medidas de alivio y compensación.
7. 717. El 10 de junio de 2017, los miembros de la ASTI votaron la suspensión de la acción colectiva. En consecuencia, a partir de esa fecha, los miembros de la ASTI pasaron a ser considerados funcionarios públicos sujetos al Acuerdo Lansdowne Road: se les restablecieron los aumentos progresivos, así como la fracción y otras medidas de alivio y compensación. Sin embargo, en lo que respecta a las fechas de los aumentos, la situación de los miembros de la ASTI era distinta a la de los miembros de los sindicatos que no se habían retirado del Acuerdo. Esta situación no se resolvió en el marco del último acuerdo, que está actualmente en vigor y que dio lugar a la queja.
8. 718. El Comité toma nota de que la ASTI alega que sus miembros reciben de manera continuada un trato menos favorable que los miembros del TUI, y que se les castiga por haber participado en una acción colectiva. La ASTI explica que la legislación y las circulares establecen una distinción entre los profesores y funcionarios públicos que no participaron en una acción colectiva, y que por lo tanto estaban «sujetos» a un convenio, y aquéllos que participaron en una acción colectiva, y que por consiguiente «no estaban sujetos» a un convenio, con lo que los primeros recibían un trato más favorable que los segundos. La ASTI alega que, en ese sentido, el Gobierno influyó en la elección de la organización a la que los profesores desean afiliarse, ya que es indudable que éstos se sentían inclinados a afiliarse al sindicato que consideraban más apto para servir sus intereses. Según la ASTI, entre el 1.º de enero y el 10 de junio de 2017, 1 235 miembros de la ASTI se desafiliaron de ese sindicato, y por lo menos 1 059 de ellos cursaron una solicitud de afiliación al TUI y fueron admitidos por este último. Esto supuso una pérdida financiera para el sindicato. La ASTI considera que tal discriminación por parte del Gobierno es contraria a la libertad sindical y al reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva.
9. 719. El Comité toma nota de que el Gobierno explica que cualquier diferencia de trato entre la ASTI y los demás sindicatos que en ningún momento se desvincularon de los PSSA obedece exclusivamente a la decisión de la ASTI de retirarse del Acuerdo y, en su lugar, sujetarse a lo dispuesto en el artículo 7, 1), de la Ley FEMPI de 2013. El Gobierno afirma que cuando una organización representativa, como la ASTI, convoca una acción colectiva y no aplica los procedimientos de solución de conflictos contemplados en el PSSA correspondiente, se considera que los miembros de esa organización han infringido tal acuerdo y ya no pueden acogerse a lo dispuesto en el mismo. A raíz de la acción colectiva, cualquier régimen preferencial previsto en el Acuerdo dejaba de ser aplicable a la ASTI. El Gobierno señala que en todo momento los departamentos competentes comunicaron a la ASTI las consecuencias de su decisión, y le informaron de que la acción colectiva prevista daría lugar a la pérdida de las prestaciones contempladas en el PSSA en vigor. Por consiguiente, el Estado hizo todo lo posible para que la ASTI tuviera pleno conocimiento de las consecuencias de su decisión de rechazar lo dispuesto en el correspondiente PSSA.
10. 720. El Gobierno indica además que ha sido objetivo en todo momento y ha otorgado a la ASTI, mientras estaba vinculada por el Acuerdo Lansdowne Road, el mismo trato que a cualquier otro sindicato que se adhirió al Acuerdo. Cuando la ASTI se retiró del Acuerdo, recibió el mismo trato de igualdad que cualquier otro sindicato no parte en el Acuerdo, de conformidad con lo dispuesto en la legislación aplicable, esto es, en la Ley FEMPI de 2013. Cuando la ASTI se retiró del Acuerdo Lansdowne Road, sus miembros ya no pudieron beneficiarse de la exención de la congelación de aumentos salariales prevista por la ley. El Gobierno también indica que la ASTI no ha especificado ninguna disposición estatutaria o contractual que otorgaría a sus miembros el derecho a recibir de forma retroactiva los aumentos salariales que hubieran percibido si la ASTI no hubiera tomado la decisión de retirarse del Acuerdo Lansdowne Road en el periodo 2016-2017. El Gobierno considera que sería injusto tratar a los miembros de la ASTI como si hubieran acatado en todo momento el convenio colectivo correspondiente y, en particular, como si hubieran trabajado las «horas adicionales» que no trabajaron, y que ello tendría por efecto debilitar la capacidad del Estado para dialogar de manera efectiva con los sindicatos en el marco de la negociación colectiva y restaría eficacia a todo el sistema de negociación colectiva.
11. 721. El Comité recuerda que siempre ha considerado que los acuerdos deben ser de cumplimiento obligatorio para las partes. El respeto mutuo de los compromisos asumidos en los acuerdos colectivos es un elemento importante del derecho de negociación colectiva y debería ser salvaguardado para establecer relaciones laborales sobre una base sólida y estable. [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 1334 y 1336].
12. 722. El Comité entiende que, una vez que la ASTI se hubiera retirado del convenio colectivo en vigor, las disposiciones legislativas previstas en la Ley FEMPI de 2013 pasaron a aplicarse a todos sus miembros, lo cual generó una distinción entre los funcionarios públicos que están sujetos a un convenio y aquellos que no lo están. Las partes conocían objetivamente esta situación en todo momento; la circular CL 0045/2016 se limitó a clarificar la aplicación de esta distinción en el sector educativo después de que la ASTI se retirara del Acuerdo Lansdowne Road mediante la convocatoria de una acción colectiva. A este respecto, el Comité no ve discriminación por parte del Gobierno y por consiguiente no puede concluir que la desafiliación de los miembros de la ASTI y su decisión de afiliarse al TUI pueda atribuirse al Gobierno.
13. 723. El Comité toma nota de que la ASTI indica que, aunque los derechos de sus miembros previstos en el PSSA se restablecieron cuando éstos volvieron a estar sujetos al Acuerdo, esto es, a partir del 10 de junio de 2017, las fechas de los aumentos no se restablecieron con carácter retroactivo. El Comité entiende que, si se hubiera restablecido la fecha de los aumentos, sería como si la ASTI no se hubiera retirado nunca del Acuerdo, con lo que sus miembros se encontrarían en una situación equivalente a la de los miembros de otros sindicatos que permanecieron vinculados en todo momento a lo dispuesto en los PSSA. El Comité considera que, a falta de acuerdo entre las partes a ese respecto, el hecho de que los miembros de la ASTI no percibieran prestaciones con carácter retroactivo en la forma del restablecimiento de las fechas de los aumentos no constituye una violación de los derechos de la ASTI en materia de negociación colectiva.
14. 724. Además, aunque la competencia del Comité para examinar los alegatos no está subordinada al agotamiento de los procedimientos de recurso nacionales, toma nota de que los PSSA prevén un procedimiento de solución de conflictos para las cuestiones contempladas en el Acuerdo vigente. El Comité observa que la organización querellante no recurrió a estos procedimientos para resolver las cuestiones relativas a la aplicación del PSSA del que ahora es parte.
15. 725. Por los motivos expuestos, el Comité considera que el presente caso no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 726. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que el presente caso no requiere un examen más detenido.