Rapport définitif - Rapport No. 395, Juin 2021

Cas no 3327 (Brésil) - Date de la plainte: 08-JUIN -18 - Clos

Alegatos: las organizaciones querellantes denuncian la imposición de multas por el ejercicio del derecho de la huelga en el sector petrolero que exceden la capacidad de pago de los sindicatos

1. 75. La queja figura en la comunicación recibida el 8 de junio de 2018 de la Central Única dos Trabalhadores (CUT) y la Federação Única dos Petroleiros (FUP).
2. 76. El Gobierno envió observaciones por medio de comunicaciones de 10 de abril de 2019 y 1.º de febrero de 2021.
3. 77. El Brasil no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) pero sí ha ratificado el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 78. En su comunicación recibida el 8 de junio de 2018 las organizaciones querellantes denuncian la imposición de multas por el ejercicio del derecho de huelga que exceden la capacidad de pago de los sindicatos. Alegan en particular que:
   • i) ante una huelga convocada por numerosos sindicatos del sector petrolero para los días 30 y 31 de mayo y 1.º de junio de 2018, un día antes de su inicio, el 29 de mayo de 2018, el estado (União) así como la empresa con participación pública Petróleo Brasileiro, S.A. (en adelante la empresa petrolera), interpusieron acción declaratoria de nulidad e inhibitoria de la huelga convocada, alegando carácter abusivo y motivación político-ideológica de la misma, y pidiendo asegurar el trabajo de todos los trabajadores de la empresa petrolera y sus subsidiarias, bajo pena de multa de 1 000 000 de reales (aproximadamente 196 000 dólares de los Estados Unidos), así como que los sindicatos se abstuvieran de impedir el libre tránsito de bienes y personas (bajo pena de multa del mismo valor);
   • ii) la magistrada competente del Tribunal Superior del Trabajo dictó decisión el mismo día 29 de mayo de 2018, ordenando a las organizaciones sindicales abstenerse de llevar a cabo la huelga, bajo pena de multa diaria de 500 000 reales (aproximadamente 98 000 dólares de los Estados Unidos), al estimar que la misma tenía un carácter aparentemente abusivo. La magistrada fundó su decisión en las siguientes consideraciones: se trataba de una «huelga de carácter político»; las huelgas de carácter político no tienen sustento en la jurisprudencia dominante de la sección de conflictos colectivos del Tribunal Superior del Trabajo; existía un acuerdo colectivo de trabajo celebrado entre los actores sociales que se encontraba vigente hasta 2019; y al entender de la magistrada se trataba de una huelga que bordeaba el oportunismo, era realizada «para incomodar» y estaba «despojada de toda y cualquier sensibilidad», siendo potencialmente grave el daño que causaría a la población;
   • iii) destacan los querellantes que la magistrada erró al considerar que la huelga era de carácter meramente político y que, más allá de la cuestión de la naturaleza de la huelga, es legítimo su ejercicio con el fin de manifestar descontento con determinadas regulaciones que afectan los derechos de los trabajadores. La convocatoria de huelga incluía cinco objetivos: «1) reducción de los precios de los combustibles y de gas de cocina; 2) mantenimiento de los empleos, y retomada de la producción interna de combustible; 3) fin de las importaciones de gasolina y otros derivados del petróleo; 4) contra las privatizaciones y el desmantelamiento del sistema de la empleadora, y 5) dimisión del presidente de la empresa». Si bien la decisión judicial citó estos objetivos, la misma obvió concluir que, como resulta de su lectura, la huelga buscaba la preservación de los empleos y de la empresa pública. El movimiento tenía una vocación mixta —los sindicalistas se movilizaron tanto como trabajadores como ciudadanos y consumidores— sin que ello restase legitimidad a la huelga. No puede considerarse la acción planteada como una huelga política pura desconectada del mundo del trabajo y del sector productivo concernido;
   • iv) al haberse llevado a cabo la huelga el 30 de mayo de 2018, la misma magistrada del Tribunal Superior del Trabajo, destacando el alegado incumplimiento de su orden judicial previa, cuadruplicó el montante de la multa diaria inicialmente fijada, que pasó a ser de 2 000 000 de reales (aproximadamente 392 000 dólares de los Estados Unidos). Los querellantes alegan que con esta decisión el Tribunal impidió el ejercicio efectivo del derecho de huelga, y
   • v) los servicios de producción y distribución de gas y combustible, si bien figuran en el inciso I del artículo 10 de la Ley núm. 7.783/89, no son objeto de restricción absoluta a la huelga. Al contrario, en estos ámbitos se garantiza el derecho a huelga en la medida en que sindicatos, empleadores y trabajadores garanticen, de común acuerdo durante la huelga, la prestación de los servicios indispensables para atender las necesidades inevitables de la comunidad. En la huelga en cuestión las organizaciones de trabajadores habían dado estas garantías.
2. 79. Las organizaciones querellantes aluden al caso núm. 1889 que anteriormente había examinado el Comité sobre sanciones excesivas por el ejercicio de la huelga en la misma empresa petrolera. En ese caso, el Comité consideró que las sanciones debían guardar proporción con la gravedad de la infracción cometida y no atentar contra la continuación de las actividades de los sancionados, y destacó que las huelgas legítimas no deberían ser objeto de multas. Alertando sobre el efecto intimidatorio e inhibitorio del elevado monto de las multas (100 000 dólares de los Estados Unidos por día de huelga), el Comité consideró en aquel caso que la imposición de multas por el ejercicio del derecho de huelga no se ajustaba a los principios de la libertad sindical y pidió al Gobierno que tomase las medidas necesarias para que se anulasen las multas.
3. 80. En conclusión, las organizaciones querellantes consideran que en el presente caso las autoridades judiciales impusieron multas tanto inapropiadas como excesivas al legítimo ejercicio de la huelga que, yendo más allá de la capacidad financiera de los sindicatos, comprometen su supervivencia.

B. Respuesta del Gobierno

1. 81. En una comunicación de 10 de abril de 2019, el Gobierno envía su respuesta a los alegatos de las organizaciones querellantes mediante una nota jurídica de la Procuraduría General de la Unión, que transmite la decisión judicial de 29 de mayo de 2018 que ordenó no realizar la huelga. Esta decisión judicial:
   • i) comprobó, en virtud de la documentación presentada, que la huelga obedeció a las siguientes motivaciones: 1) reducción de los precios de los combustibles y de gas de cocina; 2) mantenimiento de los empleos, y retomada de la producción interna de combustible; 3) fin de las importaciones de gasolina y otros derivados del petróleo; 4) contra las privatizaciones y el desmantelamiento del sistema de la empleadora, y 5) dimisión del presidente de la empresa;
   • ii) consideró, con base en el punto anterior que: la huelga era de carácter político y que, despojada de toda sensibilidad, se realizaba para incomodar; la huelga tenía una agenda de carácter esencialmente político y de fuerte injerencia no solo en el poder rector de Petrobras, sino también en sus propias acciones de política pública, que afectaban a todo el país y cuya solución no podía resolverse con la presión de una categoría profesional;
   • iii) destacó que las reivindicaciones no se referían a las condiciones de trabajo de los empleados de la empresa y que se encontraba todavía vigente, hasta 2019, un acuerdo colectivo celebrado entre los interlocutores sociales. Al respecto, resaltó que el empleador, a pesar de sufrir los efectos de la paralización de los servicios, no tenía cómo solucionar las demandas, cuyos destinatarios son los poderes públicos;
   • iv) observó asimismo que la huelga se planteó en un momento en el que el país salía de una huelga de camioneros que había dejado un gran perjuicio económico en el país y consideró que el daño era potencialmente grave al posiblemente prolongar los efectos dañinos causados por la huelga de los camioneros;
   • v) consideró en este sentido que: el paro anunciado revelaba una categoría fuerte y combatiente y que, el daño que una eventual huelga de la categoría petrolera causaría a la población brasileña era potencialmente grave, ya que daría como resultado la continuidad de los efectos dañinos provocados por el paro de camioneros; la huelga estaba al borde del oportunismo, cuyo estallido no era proporcional a lo que, en teoría, podría lograrse con la agenda que se perseguía y el sacrificio de la sociedad para lograr los propósitos planteados, y
   • vi) a la luz del carácter aparentemente abusivo de la huelga y de los graves daños que podía ocasionar, ordenó a las organizaciones concernidas de abstenerse de paralizar las actividades, y de impedir el libre tránsito de bienes y personas bajo pena de multa diaria de 500 000 reales (aproximadamente 98 000 dólares de los Estados Unidos).
2. 82. Habiendo transcrito la referida decisión judicial, la Procuraduría resalta que:
   • i) la queja cuestiona una decisión judicial dictada de forma independiente y conforme a la garantía del juez imparcial, de modo que las alegaciones de los querellantes ponen en tela de juicio la soberanía de las decisiones judiciales;
   • ii) los querellantes buscaron atentar contra el Poder Judicial al no respetar la decisión tomada; además, los querellantes interpusieron recursos que se encuentran pendientes de resolución, por lo que con la queja ante la OIT se pretende limitar la independencia de la jurisdicción nacional;
   • iii) la huelga no es un derecho absoluto y debe evaluarse la razonabilidad y la proporcionalidad en cuanto al impacto de su ejercicio sobre otros derechos e intereses;
   • iv) la huelga propuesta era intransigente e insensible y no buscaba defender intereses profesionales o económicos de los trabajadores del sector petrolífero; a la luz de los cinco objetivos citados, resulta claro que la finalidad era crear el caos en el país y desestabilizar todo el sistema político, económico y jurídico, así como afectar la seguridad y el bienestar de los ciudadanos;
   • v) las organizaciones no cumplieron con los requisitos establecidos en la Ley núm. 7.783/89, entre ellos, la negociación colectiva previa (existía un acuerdo colectivo en vigor, hasta agosto de 2019), publicación de aviso público de convocatoria de asamblea, o la definición de la forma en la que se atenderían los servicios esenciales;
   • vi) un litigio entre profesionales y la patronal no debe inviabilizar por completo los intereses de la sociedad y, siguiendo los dictámenes del principio de razonabilidad y de proporcionalidad, debe evaluarse el impacto efectivo del ejercicio de la huelga sobre otros derechos e intereses fundamentales;
   • vii) en otra decisión de justicia, relativa a una huelga de camioneros considerada también abusiva (la huelga consistía en circular a velocidad reducida y ocupando varias vías para retrasar el tráfico), el Tribunal Supremo Federal recordó que la compatibilización entre derechos fundamentales debía examinarse a la luz de criterios de razonabilidad y proporcionalidad. El Tribunal estimó que en el caso de la huelga de los camioneros hubo abuso, al constatar que la huelga acarreó un efecto desproporcionado e intolerable sobre el resto de la sociedad, causando la interrupción en el abastecimiento de combustibles y de insumos para prestar servicios públicos esenciales, y
   • viii) la CUP y la FUP, al citar en su queja un párrafo de la Recopilación de de decisiones del Comité de Libertad Sindical indicando quel sector del petróleo no constituiría un servicio esencial en sentido estricto, pretenden cuestionar, con posibles objetivos de enmendar o derogarla, la disposición del artículo 10, I), de la Ley núm. 7.783/89 que establece que los servicios en los sectores petroleros son considerados imprescindibles, sin el debido cumplimiento del proceso legislativo o incluso sin declaración de inconstitucionalidad de la referida norma por parte del Poder Judicial
3. 83. Por medio de una comunicación del 1.º de febrero de 2021, además de reiterar los elementos contenidos en su comunicación anterior, el Gobierno se refiere al contexto social en el cual las autoridades públicas decidieron presentar una acción judicial para evitar el inicio de la huelga objeto del presente caso. El Gobierno manifiesta que, el 21 de mayo de 2018, se declaró una huelga de camioneros que duró 11 días. Los camioneros bloquearon las carreteras e impidieron la circulación incluso de artículos esenciales. Se paralizaron servicios como el suministro de combustible y la distribución de alimentos y suministros médicos. La principal demanda de los camioneros era la reducción del precio del gasóleo, la cual fue atendida por el Gobierno federal. Ante este panorama de conmoción social y en la medida en que la empresa es la principal productora y distribuidora de combustibles en el país, el Gobierno federal recurrió a la justicia para evitar que se siga causando un daño sustancial a la sociedad y al país. El Gobierno manifiesta que las razones expuestas demuestran que la acción judicial iniciada para impedir la realización de la huelga en el sector del petróleo no era apresurada sino que tenía la finalidad de evitar que esta segunda huelga llevara el país al caos.
4. 84. El Gobierno se refiere a continuación a la consideración del derecho de huelga por parte del ordenamiento jurídico brasileño. El Gobierno indica a este respecto que: i) el artículo 9 de la Constitución Federal reconoce la huelga como un derecho fundamental; ii) al mismo tiempo, la propia Constitución (artículo 9.1) reconoce que el derecho de huelga no es absoluto y que debe convivir con los demás derechos fundamentales, que los autores de abusos cometidos durante las huelgas deben ser sancionados de conformidad con la ley y que le corresponde al legislador definir las actividades esenciales que son imprescindibles para la comunidad y respecto de las cuales se condiciona el ejercicio del derecho de huelga; iii) con base en estos principios constitucionales, la Ley núm. 7.783/89 regula el ejercicio del derecho de huelga; iv) dicha ley define en particular las actividades esenciales para la comunidad que deben ser atendidas aún en caso de huelga, condicionando pero no prohibiendo la huelga en los sectores concernidos; v) la Ley establece algunos requisitos para la validez del movimiento de huelga, tales como: la existencia de un intento real de negociación, antes de que la huelga tenga lugar, la aprobación por la respectiva asamblea de trabajadores, el aviso previo al empleador, que en las actividades esenciales debe ocurrir dentro de las setenta y dos horas de la huelga, y vi) la mencionada ley define la existencia de un abuso del derecho de huelga cuando se incumplan sus normas o cuando se mantenga el paro tras la celebración de un acuerdo, convenio o tras una decisión de la justicia del trabajo. El Gobierno manifiesta a continuación que en el presente caso: i) el sindicato no cumplió con los requisitos formales contenidos en la Ley (existencia de una negociación colectiva, reunión de una asamblea sindical y preaviso de huelga); ii) el sindicato no podía convocar una huelga ya que existía un convenio colectivo vigente para la categoría hasta el 31 de agosto de 2019 y que las reclamaciones no tenían relación alguna con las cláusulas del convenio vigente, y iii) la acción judicial del Gobierno federal buscó evitar los posibles daños a la población que ya venía sufriendo desde hace más de una semana con la interrupción de los servicios esenciales derivada de la huelga de camioneros.

C. Conclusiones del Comité

1. 85. El Comité observa que en la queja las organizaciones querellantes denuncian que, tras haber convocado una huelga de tres días cumpliendo con los requisitos legales, a solicitud del Estado y de la empresa petrolera, se dictó una resolución judicial que prohibió e imposibilitó el ejercicio de la huelga, conllevando la imposición de multas que exceden la capacidad de pago de los sindicatos y comprometen su supervivencia. De otro lado, el Comité observa que el Gobierno, después de describir el contexto social en el cual se inició el paro en cuestión y haber recordado las pautas constitucionales y legales que enmarcan el derecho de huelga, afirma que la huelga tenía un carácter político y se planteó con el fin de incomodar, que la misma no cumplía con los requisitos legales, estando vigente un convenio colectivo y no habiéndose respetado las condiciones formales de declaración de la huelga. El Comité toma nota de que el Gobierno manifiesta también que la huelga: i) conllevaba el riesgo de daños importantes, en particular debido a que recientemente había tenido lugar una huelga de camioneros, y ii) tomando en consideración que la empresa es la principal productora y distribuidora de combustibles en el país, la acción del Gobierno federal buscó evitar llevar el país al caos después de más de una semana de interrupción de los servicios esenciales derivada de la huelga de camioneros.
2. 86. Al respecto, el Comité constata, que: i) por decisión de un órgano judicial independiente, se determinó que se trataba de una huelga política y de carácter abusivo, y se ordenó a los sindicatos que se abstuvieran de realizarla bajo pena de multa, y que ii) al no cumplir con la decisión judicial el mismo órgano jurisdiccional les impuso en primera instancia una multa más elevada de 2 000 000 de reales por día de huelga (aproximadamente 392 000 dólares de los Estados Unidos). Al tiempo que toma nota de divergencias entre las partes en cuanto a si se habían establecido servicios mínimos, el Comité observa que el órgano judicial ordenó a las organizaciones concernidas abstenerse de paralizar las actividades a la luz de su calificación de la huelga como política, sin entrar a considerar la cuestión de los servicios mínimos. El Comité observa también que en sus consideraciones la decisión judicial aludió no solo al carácter político de la huelga, sino también al daño potencialmente grave que su ejercicio podía acarrear para la población, en particular debido a que podía implicar una continuación de los daños causados por una huelga precedente de camioneros y a que su extensión no revistía proporcionalidad entre la petición perseguida y el sacrificio de la sociedad para la consecución de los propósitos reclamados.
3. 87. El Comité observa adicionalmente que, a raíz de un recurso presentado por las organizaciones sindicales contra la mencionada decisión de primera instancia, el Tribunal Superior de Trabajo, en una sentencia de 14 de diciembre de 2020: i) confirmó la decisión de primera instancia al considerar que la huelga era abusiva porque su motivación tenía un carácter eminentemente político desde su origen y que había ostensiblemente desatendido la determinación judicial inicial de abstención de la huelga, y ii) redujo la multa de 2 000 000 de reales a un monto de 250 000 reales por cada organización sindical al observar que la huelga había tenido una duración de un día y medio de los tres inicialmente previstos y tomando en cuenta las capacidades financieras de los sindicatos.
4. 88. Sobre la naturaleza de la huelga, el Comité observa que, según afirman ambas partes, la huelga obedeció a las siguientes motivaciones: 1) reducción de los precios de los combustibles y de gas de cocina; 2) mantenimiento de los empleos, y retomada de la producción interna de combustible; 3) fin de las importaciones de gasolina y otros derivados del petróleo; 4) contra las privatizaciones y el desmantelamiento del sistema de la empleadora, y 5) dimisión del presidente de la empresa.
5. 89. El Comité toma nota a este respecto de que i) la legislación nacional, Ley núm. 7.783 de 1989, establece las condiciones para el ejercicio de la huelga y, en particular, señala que la justicia del trabajo decidirá sobre la procedencia total o parcial o la improcedencia de las reivindicaciones (artículo 8); ii) la legislación considera la producción y distribución de los combustibles como un servicio esencial, condicionando el ejercicio del derecho de huelga en dicho sector a la obligación de que los sindicatos, los empresarios y los trabajadores garanticen, de común acuerdo, la prestación de los servicios indispensables para la atención de las necesidades inevitables de las comunidades (artículos 9, 10 y 11); iii) la legislación prevé que las necesidades inevitables son aquellas que de no ser atendidas colocan en peligro inminente la supervivencia, la salud o la seguridad de la población (párrafo único del artículo 11); iv) la legislación establece que constituye un abuso del derecho a la huelga la inobservancia de la ley cuando se mantiene la parálisis después de la celebración de un acuerdo, convención o decisión judicial del trabajo (artículo 14), y v) en el presente caso, tanto en primera como en segunda instancia, los tribunales nacionales resolvieron que la huelga en cuestión era de naturaleza eminentemente política y, en consecuencia, la consideraron abusiva.
6. 90. Al respecto el Comité recuerda que si bien ha establecido que para determinar los casos en los que podría prohibirse la huelga, el criterio determinante es la existencia de una amenaza evidente e inminente a la vida, la salud o la seguridad de toda o parte de la población [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 836], también ha establecido que lo que se entiende por servicios esenciales, en el sentido estricto de la palabra, depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto periodo o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de las personas o la salud de toda o parte de la población [véase Recopilación, párrafo 837].
7. 91. Al tiempo que observa que la legislación del Brasil contiene garantías para el ejercicio de la huelga y las medidas para resolver las controversias mediante un órgano judicial independiente y que el derecho de huelga no es absoluto, que puede restringirse en servicios esenciales en sentido estricto, inclusive para atender las necesidades inevitables de las comunidades, el Comité recuerda también que los intereses profesionales y económicos que los trabajadores defienden mediante el derecho de huelga abarcan no solo a la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social y a los problemas que se plantean en la empresa y que interesan directamente a los trabajadores. El Comité recuerda asimismo que el derecho de huelga no debería limitarse a los conflictos de trabajo susceptibles de finalizar en un convenio colectivo determinado: los trabajadores y sus organizaciones deben poder manifestar, en caso necesario en un ámbito más amplio, su posible descontento sobre cuestiones económicas y sociales que guarden relación con los intereses de sus miembros [véase Recopilación, párrafos 758 y 766].
8. 92. Con base en lo anterior, el Comité estima que, además de haber decisiones judiciales, la situación debe analizarse en las circunstancias de tiempo, modo y lugar, para considerar las motivaciones esgrimidas. El Comité recuerda que si bien las huelgas de naturaleza puramente política no están cubiertas por los principios de la libertad sindical, los sindicatos deberían poder organizar las huelgas de protesta, en particular para ejercer una crítica contra la política económica y social del Gobierno [véase Recopilación, párrafo 763]. Al mismo tiempo, el Comité recuerda que no tiene competencia para interpretar el alcance de las normas legales nacionales, que corresponde a las autoridades competentes nacionales y en último término a las autoridades jurisdiccionales [véase Recopilación, párrafo 20].
9. 93. En cuanto a las sanciones denunciadas por los querellantes, el Comité observa que en el caso objeto de examen, las mismas estaban vinculadas al incumplimiento de una decisión judicial ordenando que no se lleve a cabo la huelga con una multa diaria en caso de incumplimiento y que a los sindicatos concernidos, que gozaban de una instancia de apelación para hacer valer sus pretensiones, les correspondía acatar la decisión dictada por órganos judiciales independientes. El Comité observa, por otra parte, que los querellantes denuncian el carácter inapropiado y excesivo de las multas impuestas, que, yendo más allá de la capacidad financiera de los sindicatos, comprometería su supervivencia.
10. 94. Al respecto, el Comité recuerda que examinó en el pasado la cuestión de la imposición de multas excesivas por alegado ejercicio abusivo de la huelga en la misma empresa petrolera donde el Comité había recordado que el hecho de que los interlocutores sociales puedan ser objeto de sanciones en caso de violación de la legislación laboral, inclusive a través de multas, no es en sí mismo objetable; pero que dichas sanciones deben guardar proporción con la gravedad de la infracción cometida y en todo caso no atentar contra la continuación de las actividades de los sancionados [véase 306.º informe, caso núm. 1889, marzo de 1997, párrafos 171 a 175].
11. 95. Al tiempo que observa que las multas inicialmente decretadas (aproximadamente 98 000 dólares de los Estados Unidos por día de huelga en la decisión previa al comienzo de la huelga y 392 000 dólares de los Estados Unidos en la decisión de primera instancia consecutiva al inicio de la huelga) eran muy elevadas y susceptibles de tener un impacto desproporcionado en la vida de los sindicatos concernidos, el Comité constata que, en segunda instancia, el Tribunal Superior de Trabajo redujo significativamente el monto de las mismas (aproximadamente 49 000 dólares de los Estados Unidos para cada sindicato) con base en la breve duración de la huelga y en la capacidad financiera de los sindicatos. Observando que la legislación puede definir los parámetros en esta materia, el Comité invita al Gobierno a someter al diálogo tripartito con las organizaciones más representativas el tema de las multas por el ejercicio abusivo del derecho de huelga a la luz de los puntos anteriormente planteados.

Recomendación del Comité

1. 96. En vista de las conclusiones que preceden, las cuales no requieren de un examen más detenido, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la siguiente recomendación:
   • Observando que la legislación puede definir los parámetros al respecto, el Comité invita al Gobierno a que, a la luz de los puntos planteados en las presentes conclusiones, someta al diálogo tripartito con las organizaciones más representativas la cuestión de las multas por elejercicio abusivo del derecho de huelga.