Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 397, Mars 2022

Cas no 3364 (République dominicaine) - Date de la plainte: 14-JUIN -19 - En suivi

Alegatos: prohibición del derecho de huelga en el sector de la educación pública

1. 709. La queja figura en la comunicación de 14 de junio de 2019 de la Confederación Nacional de Unidad Sindical y la Asociación Dominicana de Profesores (ADP).
2. 710. El Gobierno envió observaciones por comunicaciones de 20 de agosto de 2020 y de 1.º de febrero y 15 de setiembre de 2021.
3. 711. La República Dominicana ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 712. Las organizaciones querellantes denuncian la prohibición por vía judicial del derecho de huelga al sector público de la educación. Alegan en particular que:
   • En el contexto de las actividades planificadas y ejecutadas en el marco del plan de acción de la ADP para reclamar un aumento del salario de los docentes así como el pago de salarios adeudados no recibidos, a partir del 16 de enero de 2017, en diversas escuelas públicas de la provincia de Barahona, se produjeron aisladas paralizaciones de labores, que en ningún caso pusieron en peligro el desarrollo del año escolar.
   • Diversos sectores, principalmente ligados a la realización de negocios en la educación, desarrollaron una campaña con gran difusión mediática en contra de la ADP, como forma de evitar reivindicaciones laborales en el sector público que luego presionarían para mejorar las condiciones en el sector privado. Las actividades desarrolladas por la ADP fueron tergiversadas y magnificadas a un grado tal que motivó una acción de amparo por varias personas supuestamente en representación de varios menores de edad, que supuestamente cursaban estudios en las escuelas donde se habían desarrollado algunas protestas, hechos estos que nunca fueron demostrados en las acciones judiciales subsiguientes.
   • Como resultado de este recurso de amparo, la Primera Sala de la Cámara Civil, Comercial y de Trabajo del Juzgado de Primera Instancia de Barahona, en fecha 21 de marzo de 2017, dictó la sentencia núm. 0105-2017: a) ordenando a la ADP levantar de inmediato la suspensión de la docencia y convocar a la clase magisterial a integrarse a su labor; b) previniendo a la ADP que en lo sucesivo se abstuviera de suspender la docencia en desmedro de los derechos fundamentales de la educación, en razón de que prevalecen sobre los demás, sin perjuicio del legítimo derecho que asiste a la ADP de reclamar sus demandas ante las autoridades competentes por otros medios legales; c) afirmando que paralizar las clases era ilegal dado la obligatoriedad de la educación inicial, media y básica, y d) imponiendo un astreinte de 50 000 pesos dominicanos (aproximadamente 870 dólares de los Estados Unidos) por cada día de retraso en el incumplimiento de la decisión a ser liquidado a favor de la escuela vocacional de las fuerzas armadas y de la policía nacional de Barahona.
   • Ante esta sentencia la ADP interpuso un recurso de revisión ante el Tribunal Constitucional, que lamentablemente, mediante sentencia TC/0064/19, de fecha 13 de mayo del 2019, rechazó el recurso y confirmó la sentencia recurrida. Los querellantes denuncian que con esta decisión el Tribunal Constitucional trató el sector de la educación como servicio esencial, entrando en contradicción con los pronunciamientos del Comité al respecto.
2. 713. Las organizaciones querellantes consideran que el hecho de que el ejercicio de la huelga en el sector no esté reglamentado —aunque sí reconocido de forma general en la Constitución— no debería haber llevado a los tribunales a negar su existencia. Al respecto, estiman que para remediar la situación es necesario modificar la legislación aplicable para que se reconozca explícitamente el derecho de huelga en la educación pública. Los querellantes afirman asimismo los otros mecanismos de resolución de conflictos a los que aludió el Tribunal Constitucional, como la mediación o el arbitraje en conflictos colectivos, que en cambio que sí son aplicables al sector privado en el marco del Código del Trabajo, no son accesibles al sector de la educación pública, ya que ni la Ley núm. 41-08 sobre Función Pública ni el Reglamento de Relaciones Laborales prevén dichos mecanismos. Los querellantes estiman que ello deja a los trabajadores de la educación pública en un estado de total indefensión.

B. Respuesta del Gobierno

1. 714. En sus comunicaciones de 20 de agosto de 2020 y de 1.º de febrero y 15 de setiembre de 2021 el Gobierno transmite sus observaciones sobre el caso.
2. 715. El Gobierno indica que, conforme a la Ley núm. 41-08 de Función Pública y su Reglamento de aplicación núm. 523-09, está prohibida la huelga en los servicios públicos esenciales —esto es, aquellos cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de los ciudadanos— si bien quienes prestan esta clase de servicios pueden someter el conflicto de trabajo a la consideración de la comisión de personal del organismo correspondiente.
3. 716. En cuanto al caso concreto objeto de la queja el Gobierno remite y transcribe el texto de la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de mayo de 2019, que confirmó la sentencia recurrida y en el que se establece que: i) se realizaron una serie de marchas, piquetes, asambleas y suspensiones parciales de la docencia en reclamo de mejoras en las condiciones de trabajo en las escuelas públicas en la demarcación de Barahona y que estas suspensiones parciales de docencia afectaron las horas lectivas que debían recibir los estudiantes, por lo que varios padres y tutores interpusieron una acción de amparo; ii) las suspensiones de docencia por la huelga convocada por la ADP lesionan gravemente el derecho a la educación y a la igualdad, ya que los estudiantes de colegios privados disfrutan de programas sin ningún tipo de interrupción; iii) los estudiantes menores de edad no deben ser utilizados como medio para resolver conflictos y tienen el derecho de recibir una educación pública en iguales condiciones a los demás; iv) la suspensión de las docencias de manera progresiva e indiscriminada, no tomando en cuenta a las familias de los alumnos, produce afectaciones colaterales a los derechos fundamentales, a saber: desorienta al estudiantado respecto a la disciplina que se forja en su esfuerzo de asumir sus compromisos educativos; altera la planificación de las familias en el orden social, económico, laboral, y en la seguridad alimenticia; altera el estado emocional de padres y madres que aprovechan las horas educativas de sus hijos para profesionalizarse e insertarse en el mercado laboral; así como altera el estado emocional de las familias frente a condiciones de riesgo o vulnerabilidad que se genera alrededor de sus hijos, y v) por consiguiente, a la tradicional definición de servicios esenciales —aquellos cuya suspensión pone en peligro la vida, la salud o la seguridad de las personas en toda o parte de la publicación— el Tribunal consideró que debe adicionarse la educación pública gratuita a nivel inicial, básico y medio, cuando la suspensión de la docencia se practica de modo «progresivo, prolongado e indiscriminado».
4. 717. Por otra parte, el Gobierno informa que, con posterioridad a la sentencia, la ADP y el Ministerio de Educación suscribieron un acuerdo por una educación de calidad el 13 de enero de 2020, mediante el cual, en aras de procurar un clima de armonía que contribuya a una educación de calidad, ambas partes se comprometieron, entre otros aspectos, a: i) ser compromisarios del cumplimiento del calendario escolar en todo el territorio; ii) no interferir en los asuntos y estructuras respectivas, acordando mantener mutuo respeto entre ellas, y iii) que los traslados de docentes se realizarán con el consenso de recursos humanos, distritales, regionales, y se escucharán las sugerencias de la ADP.

C. Conclusiones del Comité

1. 718. La presente queja denuncia la prohibición, mediante sentencia judicial, del derecho de huelga en el sector de la educación pública. El Comité observa que, según la sentencia del Tribunal Constitucional en cuestión, las acciones que subyacen a la queja consistieron en «una serie de marchas, piquetes, asambleas y suspensiones parciales de la docencia en reclamo de mejoras en las condiciones de trabajo en las escuelas públicas» en la demarcación de Barahona y que «estas suspensiones parciales de docencia afectaron las horas lectivas que debían recibir los estudiantes, por lo que varios padres y tutores interpusieron una acción de amparo». El Comité observa que, como resultado de este amparo, el Tribunal Constitucional decidió, en base a sus consideraciones, «calificar como servicio esencial la educación pública gratuita a nivel inicial, básico y medio cuando la suspensión de la docencia se produce de modo progresivo, prolongado e indiscriminado».
2. 719. El Comité no se encuentra en condiciones de entrar a valorar el impacto que pudo tener la huelga cuya prohibición conllevó la presentación de la queja. El Comité recuerda que lo que se entiende por servicios esenciales en el sentido estricto de la palabra depende en gran medida de las condiciones propias de cada país. Por otra parte, este concepto no es absoluto puesto que un servicio no esencial puede convertirse en servicio esencial cuando la duración de una huelga rebasa cierto período o cierto alcance y pone así en peligro la vida, la seguridad de la persona o la salud de toda o parte de la población. El Comité también recuerda que cuando el derecho de huelga ha sido limitado o suprimido en empresas o servicios considerados esenciales, los trabajadores deben gozar de una protección adecuada, de suerte que se les compensen las restricciones impuestas a su libertad de acción durante los conflictos que puedan surgir en dichas empresas o servicio. El Comité recuerda asimismo que si bien el sector de la educación no constituye un servicio esencial en el sentido estricto del término y las posibles consecuencias a largo plazo de las huelgas en el sector de la enseñanza no justifican su prohibición, en casos de huelgas de larga duración en el sector de la educación pueden establecerse servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafos 837, 853, 842, 846 y 898]. El Comité invita al Gobierno a que, en consulta con la APD, tome las medidas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de huelga en el sector de la educación pública, incluida la posibilidad de establecer mecanismos de fijación de servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales para huelgas de larga duración. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación.
3. 720. El Comité observa que según afirman las organizaciones querellantes y no niega el Gobierno en su respuesta, los educadores públicos carecerían de acceso a mecanismos de resolución de conflictos de los que sí dispondrían los educadores del sector privado, como la mediación o el arbitraje en conflictos colectivos. El Comité toma debida nota de la suscripción de un acuerdo entre el Ministerio de Educación y la ADP para procurar un clima de armonía que contribuya a una educación de calidad en el país y observa que su texto refleja un desarrollo positivo en el diálogo entre las partes e incluye compromisos sobre varias cuestiones. El Comité también observa que el acuerdo carece de disposiciones específicas sobre la gestión de conflictos colectivos de trabajo. El Comité recuerda que en virtud de la Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), se deberían establecer organismos de conciliación voluntaria, apropiados a las condiciones nacionales, con objeto de contribuir a la prevención y solución de los conflictos de trabajo entre empleadores y trabajadores. Se deberían adoptar disposiciones para que el procedimiento pueda entablarse a iniciativa de una de las partes en conflicto, o de oficio por organismos de conciliación voluntaria [véase Recopilación, párrafo 792]. En este sentido, el Comité invita al Gobierno a que incluya en la consulta con la ADP la consideración de medidas para asegurar la existencia de mecanismos adecuados de resolución de conflictos colectivos en el sector de la educación pública.

Recomendaciones del Comité

1. 721. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) el Comité invita al Gobierno a que, en consulta con la ADP tome las medidas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho de huelga en el sector de la educación pública, incluida la posibilidad de establecer mecanismos de fijación de servicios mínimos en consulta plena con los interlocutores sociales para huelgas de larga duración. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de la evolución de la situación, y
   • b) el Comité invita al Gobierno a que incluya en la consulta con la ADP la consideración de medidas para asegurar la existencia de mecanismos adecuados de resolución de conflictos colectivos en el sector de la educación pública.