Rapport définitif - Rapport No. 401, Mars 2023

Cas no 3377 (Panama) - Date de la plainte: 31-JANV.-20 - Clos

Alegatos: las organizaciones querellantes objetan la imposición del arbitraje obligatorio en servicios públicos no esenciales en el sentido estricto del término como el sector de la aviación

1. 596. La queja figura en una comunicación de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente de Panamá (CONUSI) y la Unión Panameña de Aviadores Comerciales (UNPAC) de fecha 31 de enero de 2020.
2. 597. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 22 de septiembre de 2021 y 19 de enero de 2023.
3. 598. Panamá ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 599. En su comunicación de 31 de enero de 2020, las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno no atiende las recomendaciones de este Comité, al no adecuar la legislación para eliminar el arbitraje obligatorio en las negociaciones de convenios colectivos, interviniendo y limitando el ejercicio del derecho a huelga, en violación a los Convenios núms. 87 y 98.
2. 600. Las organizaciones querellantes indican que la Ley núm. 45 de 1998 reformó el artículo 452 del Código de Trabajo (CT) e introdujo el numeral 3 que establece que, si el conflicto colectivo se produce en una empresa de servicio público, según la definición del Artículo 486 del código, la Dirección Regional o General de Trabajo decidirá someter la huelga a arbitraje, después de que haya comenzado. Las organizaciones querellantes consideran que el numeral 3 del artículo 452 del CT infringe el artículo 3 del Convenio núm. 87 en tanto restringe, limita, coarta y cercena el derecho a huelga de los trabajadores en los servicios públicos imponiendo la figura del arbitraje obligatorio como una medida disuasiva para acabar con los derechos e intereses de las organizaciones sindicales. Indican asimismo que, si bien la UNPAC presentó el 16 de abril de 2019 una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del artículo 452 del CT, este fue declarado cosa juzgada constitucional mediante fallo de la Corte Suprema de Justicia de fecha 17 de octubre de 2019 (una copia del fallo ha sido anexada a la queja). Según las organizaciones querellantes, dicho fallo es contrario a la jurisprudencia de la propia Corte que en el año 2015 había señalado que «los convenios internacionales de trabajo, que contengan regulaciones atinentes al reconocimiento de derechos humanos que se vean materializados con la actividad laboral, deben formar parte del Bloque de la Constitucionalidad».
3. 601. Las organizaciones querellantes afirman que el arbitraje obligatorio no está siendo aplicado de forma consensuada entre las partes y citan como ejemplo el caso del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria de la Aviación, Logística, Similares y Conexos de la República de Panamá (SIELAS), organización sindical a la que, según se indica en la queja, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MITRADEL) aplicó el arbitraje obligatorio a través de la Resolución núm. 511-DGT-17, para que levantara la declaratoria de huelga, medida que dicho sindicato había tomado al no alcanzar un acuerdo satisfactorio con la empresa Copa Airlines (en adelante «la compañía aérea») en las negociaciones de un convenio colectivo de trabajo. Las organizaciones querellantes alegan que los trabajadores de SIELAS fueron perseguidos, intimidados y amenazados por las autoridades del MITRADEL y los estamentos de seguridad para que declinaran la declaratoria de huelga y de esta forma se impusiera el arbitraje obligatorio.
4. 602. Las organizaciones querellantes entienden que, si bien el derecho de huelga puede limitarse o prohibirse en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, seguridad o salud de toda o parte de la población, el transporte de pasajeros y mercancías no es un servicio esencial en el sentido estricto del término. Las organizaciones querellantes manifiestan que, si bien el trasporte de pasajeros y mercancías es un servicio público de importancia trascendental en el país, en caso de huelga puede justificarse la imposición de un servicio mínimo, mas no así la imposición del arbitraje tal como lo contempla el numeral 3 del artículo 452 del CT.

B. Respuesta del Gobierno

1. 603. En sus comunicaciones de 22 de septiembre de 2021 y 19 de enero de 2023, el Gobierno indica que el 30 de agosto de 2017 el SIELAS presentó una solicitud de pliego de peticiones para negociar una nueva convención colectiva con la compañía aérea ante la Dirección General de Trabajo y dado que no se logró llegar a un acuerdo, procedieron de acuerdo al artículo 490 del CT a declarar huelga indefinida a partir del 23 de noviembre de 2017, ante lo cual la Dirección General de Trabajo resolvió ese mismo día, mediante la Resolución núm. 511 DGT 17, someter a arbitraje la huelga, ordenando la inmediata suspensión de la misma, así como la apertura de los distintos centros de trabajo.
2. 604. El Gobierno indica que, si bien las organizaciones querellantes presentaron una demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 3 del artículo 452 del CT, mediante fallo del 17 de octubre de 2019, la Corte Suprema de Justicia declaró cosa juzgada constitucional el artículo en cuestión y ordenó el archivo del expediente ya que anteriormente la Corte se había pronunciado sobre este tema.
3. 605. El Gobierno informa que, desde el año 2017 hasta la fecha, el SIELAS y la compañía aérea acordaron dos convenciones colectivas: una de ellas que rigió desde el 1.º de diciembre de 2017 hasta el 1.º de diciembre de 2021 y otra que se firmó el 1.º de abril de 2022 y está vigente hasta el 2026. El Gobierno destaca que el MITRADEL tiene como misión prioritaria la búsqueda de la paz laboral mediante el respeto de los derechos fundamentales y laborales, más aún en su rol de mediador, lo que ha valido lograr el buen entendimiento de las partes sin afectar la decisión que puedan tener las mismas, pues se viene ejecutando de manera correcta lo que está plasmado en el CT, a efectos de lograr un resultado favorable y que redunde en beneficio de los actores protagónicos de la relación laboral.

C. Conclusiones del Comité

1. 606. El Comité observa que en el presente caso las organizaciones querellantes alegan que el numeral 3 del artículo 452 del CT restringe, limita, coarta y cercena el derecho a huelga al imponer el arbitraje obligatorio en servicios públicos no esenciales en el sentido estricto del término, tales como el sector de los transportes de pasajeros y mercancías en general y de la aviación en particular. El Comité observa que las organizaciones querellantes se refieren concretamente a una resolución del MITRADEL que sometió a arbitraje obligatorio la huelga declarada por el SIELAS a fines del 2017.
2. 607. El Comité toma nota de que, las organizaciones querellantes y el Gobierno indican que en el año 2019 la UNPAC presentó una demanda de inconstitucionalidad para que se declare inconstitucional el numeral 3 del artículo 452 del CT. El Comité observa que, en su fallo, la Corte Suprema de Justicia indicó que dicha disposición ya había sido materia de pronunciamiento judicial de la Corte del año 1999, por lo que declaró al numeral 3 del citado artículo cosa juzgada constitucional y ordenó el archivo del expediente. El Comité observa que, en el fallo de 2019, la Corte recordó que el artículo 65 de la Constitución Política ha establecido el reconocimiento del derecho de huelga y que la ley puede someterlo a restricciones especiales en los servicios públicos que ella determine. El Comité constata a este respecto que las sentencias de 1999 y 2019 no contienen un examen específico de la lista de los servicios públicos contenida en el CT para los cuales la legislación prevé el recurso al arbitraje obligatorio.
3. 608. El Comité observa por otra parte que el ejemplo concreto que citan las organizaciones querellantes, es decir, la resolución del MITRADEL que sometió a arbitraje obligatorio la huelga declarada por el SIELAS a fines del 2017, es una cuestión que el Comité examinó en un caso anterior de Panamá [caso núm. 3319, 397.º informe]. En dicha ocasión el Comité formuló las siguientes conclusiones y recomendaciones:
   • 596.  Con respecto del movimiento de huelga iniciado por el SIELAS y la resolución adoptada por el MITRADEL ordenando un arbitraje obligatorio y la finalización del referido movimiento, el Comité recuerda que ha considerado que el arbitraje obligatorio para poner término a un conflicto colectivo de trabajo y a una huelga solo es aceptable cuando lo han pedido las dos partes implicadas en el conflicto o en los casos en que la huelga puede ser limitada, e incluso prohibida, es decir, en los casos de conflicto dentro de la función pública respecto de funcionarios que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado o en los servicios esenciales en el sentido estricto del término, o sea los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida o la seguridad de la persona en toda o parte de la población [véase Recopilación de decisiones del Comité de Libertad Sindical, sexta edición, 2018, párrafo 816]. El Comité ha considerado también que en la medida en que el arbitraje obligatorio impide el ejercicio de la huelga, dicho arbitraje atenta contra el derecho de las organizaciones sindicales a organizar libremente sus actividades, y solo podría justificarse en el marco de la función pública o de los servicios esenciales en el sentido estricto del término [véase Recopilación, párrafo 818].
   • 597.  […] El Comité recuerda que, en sus conclusiones adoptadas en otros casos en relación con los sectores de transporte aéreo de otros países, consideró que, con base en las circunstancias de cada caso, el sector del transporte aéreo en su conjunto no es un servicio público esencial en sentido estricto. El Comité subraya también que ha considerado que el establecimiento de servicios mínimos en caso de huelga solo debería poder ser posible en: 1) aquellos servicios cuya interrupción pueda poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (servicios esenciales en el sentido estricto del término); 2) en aquellos servicios no esenciales en el sentido estricto en los que huelgas de una cierta extensión y duración podrían provocar una situación de crisis nacional aguda tal que las condiciones normales de existencia de la población podrían estar en peligro, y 3) en servicios públicos de importancia trascendentales [véase Recopilación, párrafo 866]. A este respecto, el Comité ha considerado que el transporte de pasajeros y mercancías no es un servicio esencial en el sentido estricto del término; no obstante, se trata de un servicio público de importancia trascendental en el país y, en caso de huelga, puede justificarse la imposición de un servicio mínimo [véase Recopilación, párrafo 893].
   • 598.  A la luz de lo anterior, el Comité pide al Gobierno que, en consulta con las organizaciones de empleadores y de trabajadores más representativas, tome las medidas necesarias, inclusive de carácter legislativo, para asegurar que las reglas en materia de arbitraje obligatorio se conformen con los criterios anteriormente expuestos, de tal forma que no se restrinja de manera indebida el ejercicio del derecho de huelga y de la negociación colectiva en el sector del transporte aéreo.
4. 609. El Comité toma nota de que, según informa el Gobierno, el SIELAS y la compañía aérea han acordado dos convenciones colectivas (2017-2021 y 2022-2026). Al tiempo que toma debida nota de dichas informaciones, el Comité reafirma la importancia y plena vigencia de las conclusiones y recomendaciones adoptadas en el marco del caso núm. 3319, en particular aquellas relativas a la necesidad de tomar medidas, inclusive de carácter legislativo, para asegurar que las reglas en materia de arbitraje obligatorio no restrinjan de manera indebida el ejercicio del derecho de huelga y de la negociación colectiva en el sector del transporte aéreo. Tomando en cuenta de que el Comité volverá a examinar estas cuestiones en el marco del seguimiento dado a dicho caso, el Comité considera que el presente caso queda cerrado y no requiere un examen más detenido.

Recomendación del Comité

1. 610. En vista de las conclusiones que preceden que reiteran la importancia y plena vigencia de las recomendaciones formuladas en el caso núm. 3319, que sigue siendo un caso en seguimiento, el Comité invita al Consejo de Administración a que decida que este caso no requiere de un examen más detenido.