Rapport définitif - Rapport No. 2, 1952

Cas no 23 (Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord) - Date de la plainte: 28-FÉVR.-51 - Clos

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Analyse de la plainte
  32. 32 Les plaignants ont formulé les allégations suivantes:
      • a) Le gouvernement s'efforcerait de supprimer le mouvement syndical.
      • b) Un récent décret, promulgué par le Gouverneur général, aurait eu pour but d'étouffer le mouvement syndical. Ce décret interdirait toutes associations qui, de l'avis du gouvernement, peuvent être considérées comme " s'inspirant de la doctrine communiste ou se livrant à une propagande communiste " ; il prévoirait une peine de trois ans de prison pour les membres de ces associations et de sept ans de prison pour leurs dirigeants.
      • c) L'attitude antiouvrière du gouvernement ressort également du fait que le secrétaire de la " Sudanese Workers Trade Union Association ", fédération qui groupe quarante-huit syndicats, aurait été emprisonné sous l'accusation d'avoir diffamé l'administration des chemins de fer du Soudan.
      • d) Une grève des cheminots, d'abord fixée au 2 janvier 1951, aurait commencé le 26 décembre 1950 pour protester contre l'emprisonnement du secrétaire mentionné au paragraphe c) ci-dessus (qui était également secrétaire général du syndicat des cheminots) et contre les mesures anti-ouvrières prises par le gouvernement ; cette grève aurait également eu pour objet d'obtenir une augmentation de salaires. Le porte-parole du Gouverneur général aurait déclaré la grève illégale parce qu'elle " n'avait pas pour objet un différend du travail ". Les plaignants déclarent que cette mesure constitue une preuve supplémentaire de l'attitude anti-ouvrière du gouvernement.
  33. Analyse de la réponse
  33. 33 Le 1er mars 1952, le gouvernement du Royaume-Uni a, en réponse à la plainte, communiqué au Directeur général des observations élaborées par le gouvernement soudanais et a indiqué que des arrangements étaient pris pour qu'une copie de cette réponse fût mise à la disposition du gouvernement égyptien par l'intermédiaire du gouvernement du Soudan.
  34. 34 La partie principale de cette réponse vise la première allégation de la plainte, selon laquelle le gouvernement chercherait, d'une manière générale, à supprimer les syndicats. Le gouvernement donne, afin de réfuter cette allégation, un aperçu général du développement du mouvement syndical, à la lumière de la situation politique et sociale au Soudan. La réponse du gouvernement aux points spécifiés dans les trois autres allégations, que les plaignants citent comme preuve à l'appui de l'accusation générale contenue dans la première allégation, suit l'expose d'ensemble de la situation.
  35. 35 En ce qui concerne la première allégation, le gouvernement commence par indiquer que le mouvement syndical soudanais est essentiellement un mouvement d'après-guerre et que les syndicats se sont multipliés rapidement depuis 1945, le plus important de ces syndicats étant le " Railway Workers Affairs Association ". En 1948, le gouvernement soudanais a promulgué la Trade Unions Ordinance, la Regulation of Trade Disputes Ordinance et la Trade Disputes (Arbitration and Enquiry) Ordinance. Le texte de ces ordonnances n'est pas cité dans la plainte, mais il est transmis pour consultation éventuelle. Une certaine opposition s'était manifestée, du côté syndical, à l'égard de l'ordonnance sur les syndicats ; elle visait principalement l'article de l'ordonnance qui prescrit l'enregistrement obligatoire, ainsi que la disposition selon laquelle les fonds syndicaux doivent être soumis à un examen comptable adéquat. L'enregistrement obligatoire avait pour objet d'assurer un développement sain des syndicats, dans un pays qui n'a pas de passé industriel et où les travailleurs sont pour la plupart des analphabètes. La vérification des comptes devait assurer la protection des intérêts des membres des syndicats. En vertu de l'ordonnance, seules sont prises en considération par le Greffier les plaintes émanant d'un membre du syndicat. Les syndicats alléguaient que cette ordonnance constituait une tentative de mettre les syndicats sous le contrôle du gouvernement; ils prétendaient que les dispositions de l'ordonnance qui interdisent aux employés des services publics d'appartenir à des syndicats comprenant des membres étrangers aux services publics, et qui interdisent toute action menée conjointement par les syndicats de fonctionnaires des services publics et d'autres syndicats, avaient pour but de restreindre la liberté d'action collective. Il a été également allégué que l'ordonnance tendait à entraver la constitution d'une forte fédération syndicale centrale. Le gouvernement a amendé ces dispositions, en ne maintenant que la stipulation selon laquelle un syndicat enregistré qui comprend des employés des services publics ne doit pas faire partie d'une fédération, ni s'affilier à une organisation politique quelconque, ni entreprendre, par quelque autre moyen, une action conjointe avec une telle organisation pour la réalisation des fins prévues dans ses statuts. Le gouvernement a tenu ensuite une conférence avec les représentants des organisations ouvrières au début de 1949 ; après un échange de vues, la conférence a approuvé à l'unanimité les ordonnances.
  36. 36 Bien que l'enregistrement des syndicats, pris individuellement, se soit alors poursuivi en vertu de l'ordonnance sur les syndicats, la " Railway Workers Affairs Association" prit la tête d'un mouvement ayant pour but de constituer un congrès central des travailleurs. En 1950, ce congrès agissait comme organe de coordination en présentant des revendications au nom des syndicats enregistrés. A cette époque, un progrès important a été réalisé vers l'amélioration des relations professionnelles, avec le concours d'un commissaire au travail, détaché du Ministère britannique du Travail, et d'un conseiller syndical, détaché du mouvement syndical britannique. Entre mars 1949 et décembre 1950, 40 conflits de travail ont fait l'objet d'une déclaration en vertu de la législation en vigueur. Le Service du travail a appliqué la procédure de conciliation avec succès dans 5 cas en 1949, dans 23 cas en 1950, et dans 42 cas en 1951. Bien que le Congrès ne constituât pas un syndicat enregistré, le gouvernement l'a encouragé et a entretenu des rapports avec lui.
  37. 37 Au printemps de 1950, le président et le secrétaire du Congrès des travailleurs ont demandé le concours du conseiller syndical pour l'élaboration des statuts du Congrès. Le conseiller syndical a suggéré la constitution : a) d'une Fédération des syndicats des travailleurs employés dans les industries gouvernementales ; b) d'un Congrès syndical général auquel seraient affiliés cette Fédération ainsi que tous les autres syndicats. Les dirigeants du Congrès ont rejeté cet avis. Ils ont rédigé des statuts qui confèrent à la Fédération syndicale soudanaise (comme elle est maintenant appelée) une large autorité sur les syndicats qui lui sont affiliés. Lors de la session inaugurale, tenue le 15 novembre 1950, le président et le secrétaire du Syndicat des cheminots ont été élus président et secrétaire de la Fédération. Le Congrès adopta des résolutions et adressa des télégrammes menaçant le gouvernement de grèves générales si certaines mesures qu'il avait prises n'étaient pas annulées. L'une de ces mesures consistait en l'expulsion, à titre disciplinaire, de 119 étudiants d'écoles secondaires, fréquentant l'Ecole Khor Taggat, qui s'étaient rendus coupables de plusieurs actes d'indiscipline. Une autre mesure dont le retrait était exigé consistait en un amendement à l'ordonnance de 1939 sur la défense du Soudan, promulgué le 26 novembre 1950, qui donnait au gouvernement les pouvoirs nécessaires pour déclarer, par voie de proclamation, l'état d'urgence en cas de danger imminent menaçant la défense du Soudan ou la sécurité publique du pays par suite de guerre, d'insurrection, de grève, de lock-out, etc. Cette promulgation coïncidait avec la tension provoquée par la déclaration faite, le 16 novembre, par le gouvernement égyptien, qui manifestait son intention d'abroger les traités de 1899 et de 1936. Des campagnes virulentes ont été déclenchées par différents partis, politiques et autres ; la sédition régnait, et les activités quasi militaires des mouvements de jeunesse provoquaient des troubles. L'amendement apporté à l'ordonnance sur la défense avait pour but de protéger la vie et le bien-être de la communauté dans son ensemble. Le texte de l'amendement, ainsi que le texte original de l'ordonnance, sont transmis pour consultation éventuelle, bien qu'aucune proclamation n'ait été publiée en vertu de l'ordonnance depuis qu'elle a été amendée.
  38. 38 Les développements qui ont suivi sont ceux auxquels se réfèrent les deuxième, troisième et quatrième allégations des plaignants, et la réponse du gouvernement à leur sujet est analysée plus loin.
  39. 39 Cependant, et toujours en ce qui concerne l'allégation générale, le gouvernement se réfère aux événements ultérieurs, car il y trouve la preuve supplémentaire du fait qu'il a cherché à encourager, et non à supprimer, le mouvement syndical au Soudan. En février 1951, la Fédération syndicale soudanaise a présenté, en tant que syndicat, une demande d'enregistrement. Le greffier a décidé qu'il ne pouvait procéder à l'enregistrement d'une fédération de syndicats en la considérant comme un syndicat individuel, aux termes de la loi dans son texte actuel, que le gouvernement ne se proposait pas d'amender. Mais la Fédération conservait la pleine liberté de coordonner l'action des syndicats qui lui étaient affiliés, de présenter leurs vues au gouvernement et de négocier avec celui-ci.
  40. 40 La Commission Wakefield, qui a été chargée, en 1950, de l'examen des revendications en matière de salaires et de la coordination des échelles de salaires pour les employés du gouvernement n'occupant pas des postes classifiés, a récemment fait paraître un rapport recommandant des révisions substantielles et d'importantes augmentations générales, ainsi que certains ajustements qui tiendraient compte, à l'avenir, des fluctuations du coût de la vie.
  41. 41 Le gouvernement signale que la tâche de constituer, au Soudan, un mouvement syndical susceptible de prendre ses responsabilités est proprement gigantesque, si l'on tient compte, notamment, de l'étendue du pays, de l'analphabétisme des travailleurs et de leur ignorance du syndicalisme. Cependant, en février 1952, 85 syndicats étaient enregistrés, ce qui suffirait à démentir l'allégation selon laquelle le gouvernement se proposerait d'étouffer le mouvement syndical. Le gouvernement soudanais encourage également la constitution de conseils de salaires (wages councils), l'établissement de consultations et d'arbitrages sur une base paritaire, l'ajustement des salaires et des conditions de travail, ainsi que le développement d'une politique des logements.
  42. 42 En conclusion à la réponse relative à la première allégation générale, il a été souligné que le gouvernement soudanais s'était toujours efforcé de faire en sorte que les prescriptions de base des conventions de l'O.I.T concernant les territoires non métropolitains soient respectées dans l'élaboration et la mise en application de sa législation du travail. Le gouvernement soudanais fera tout ce qui est en son pouvoir pour maintenir cette politique, et pour protéger et encourager le libre développement des syndicats.
  43. 43 En ce qui concerne la deuxième allégation, il convient d'indiquer qu'à l'époque de la tension politique de novembre 1950, le mouvement communiste pour la libération nationale menait une propagande séditieuse. Le Conseil exécutif du gouvernement soudanais a recommandé l'adoption de mesures spéciales afin d'enrayer les activités des associations politiques séditieuses et communistes. Le 25 novembre, le gouvernement général a publié un décret déclarant illégales, aux termes de l'ordonnance de 1924 sur les associations illégales, les associations ayant pour objet de défendre ou d'appliquer les théories ou les principes du communisme international. Il a pris ce décret parce qu'il estimait que les associations communistes, ou sous contrôle communiste, sont des associations qui contrecarrent, ou qui ont pour but de contre carrer, l'application et le respect de la loi ou le maintien de l'ordre, ou qui constituent un danger pour la sécurité publique. Le texte des ordonnances prises en vertu de ce décret a été transmis pour consultation éventuelle. Le gouvernement a indiqué que ce décret visait les ingérences étrangères dans les affaires soudanaises, et non la Fédération des syndicats ou les syndicats qui lui sont affiliés. Ledit décret n'a pas été invoqué à l'encontre d'une organisation syndicale quelconque, ni de la Fédération.
  44. 44 En ce qui concerne la troisième allégation, le secrétaire général du Syndicat des cheminots a, le 2 décembre 1950, distribué une circulaire parmi les cheminots et le public en général. Cette circulaire était conçue en termes incendiaires et accusait l'administration des chemins de fer d'avoir fait preuve de cruauté, d'oppression, d'avoir exploité à outrance les travailleurs, de les avoir terrorisés et privés de nourriture, de vêtements, de soins médicaux et d'instruction. Des plaintes pénales individuelles pour diffamation ont été déposées, en vertu du Code pénal soudanais, contre le secrétaire général et six membres du Conseil exécutif central du Syndicat des cheminots. Six des sept inculpés, y compris le secrétaire général qui avait rédigé la circulaire, ont été jugés coupables par une haute cour (Major Court). La cour a retenu que les allégations contenues dans la circulaire étaient diffamatoires, qu'elles avaient été formulées avec l'intention et en vue de porter atteinte à la réputation de l'administration des chemins de fer, qu'elles ne pouvaient être considérées comme un commentaire loyal de la situation (puisqu'elles étaient, dans leur majeure partie, inexactes), et qu'elles n'avaient pas été établies de bonne foi, mais avec l'intention de nuire. Ces allégations ont donc été considérées comme n'échappant pas, à titre privilégié, aux poursuites. La peine maximum prévue était de deux ans d'emprisonnement, mais le secrétaire général a été condamné à un mois de prison et les autres inculpés ont bénéficié d'une mesure de sursis. Aucun appel n'a été interjeté.
  45. 45 En ce qui concerne la quatrième allégation, la Fédération syndicale a, au cours de son Congrès inaugural, formulé, en plus des revendications déjà mentionnées, une demande d'augmentation générale de 75 pour cent des salaires. Les dirigeants de la Fédération ont décliné une invitation à comparaître devant la Commission Wakefield, dont il a été fait mention plus haut. Entre temps, le Syndicat des cheminots s'est trouvé mêlé à un conflit avec l'administration des chemins de fer au sujet d'un différend de minime importance intéressant quelque 60 chauffeurs. Les hommes ont cessé le travail et provoqué l'arrêt de tous les trains le 25 novembre 1950, sans donner le préavis statutaire de grève fixé à quinze jours. On leur a accordé jusqu'au 11 décembre pour reprendre le travail, après quoi ils ont été congédiés. Un accord est intervenu le 18 décembre et tous les employés congédiés ont repris le travail. Au cours de ce conflit, le procès pénal intenté au secrétaire général du Syndicat des cheminots, mentionné ci-dessus, se déroulait ; après que les jugements eurent été rendus, une grève soudaine de trois jours fut déclarée dans les chemins de fer, du 27 au 30 décembre. L'article 228 du Code pénal soudanais prescrit un préavis de 15 jours avant l'arrêt du travail dans toute activité se rattachant à des services publics, sanitaires ou de sécurité, ou à tout service d'utilité publique (y compris les chemins de fer). A défaut d'un tel préavis, les grévistes sont passibles d'une peine d'emprisonnement allant jusqu'à six mois, ou d'une amende, ou des deux peines à la fois. Aucun préavis n'a été donné pour la grève dont il s'agit, qui a été déclarée faite " en signe de protestation contre le procès ". Cinquante-deux dirigeants de la grève ont été arrêtés en vertu du Code pénal sous l'inculpation d'entente délictueuse (criminal conspiracy) et de grève dans un service d'utilité publique sans que le préavis statutaire eût été donné. Tous les inculpés plaidèrent coupables et furent condamnés à des amendes. Contrairement à ce qui a été allégué, aucun préavis de grève n'a été donné pour le 2 janvier 1951 par le Syndicat des cheminots, mais la Fédération a donné préavis pour un jour de grève générale, à cette date, " en signe de protestation et pour condamner la politique obstinée du gouvernement à l'égard des travailleurs ". La Fédération a été prévenue que, sur la base d'une consultation juridique, la grève serait considérée comme illégale puisqu'elle n'avait pas pour objet un conflit de travail. Le gouvernement a signalé à la Fédération que la grève projetée ne tombait pas sous la protection de l'article 4 de l'ordonnance de 1948 sur les conflits de travail, dont le texte est reproduit dans la réponse. Le gouvernement a en même temps indiqué que certains des syndicats affiliés étaient rattachés à des entreprises d'utilité publique et n'avaient pas donné le préavis de grève de 15 jours exigé par la loi. Le Syndicat des cheminots n'a cependant pas appuyé cette grève, et la menace a été retirée. Par la suite, les dirigeants de la Fédération ont renouvelé leur demande d'augmentation de 75 pour cent des salaires et ont menacé de déclencher une grève générale de cinq jours, qui devait avoir lieu le 17 février 1951. La grève n'a duré qu'un seul jour.

B. B. Conclusions du comité

1. 46. En ce qui concerne l'allégation générale selon laquelle il s'efforcerait de supprimer les syndicats, le gouvernement a donné un aperçu suffisamment détaillé du développement du mouvement syndical depuis 1945. Il a établi que, en dépit des difficultés rencontrées, il a pu, en partie grâce au concours d'un conseiller détaché du mouvement syndical britannique, aider à encourager les syndicats au point que, comme l'indiquent les chiffres les plus récents, 85 syndicats se sont fait enregistrer ; il existe, d'autre part, bien qu'elle ne soit pas enregistrée, une Fédération centrale qui coordonne les efforts de ces syndicats et qui agit comme négociateur. Compte tenu de toutes les circonstances, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que les plaignants n'ont pas, en ce qui concerne cette allégation générale, fourni des preuves suffisantes pour justifier le renvoi de la question à la Commission d'investigation et de conciliation.
2. 47. Au sujet de la deuxième allégation, le gouvernement a communiqué le texte du décret incriminé, qu'il décrit comme une simple mesure anti-communiste dirigée contre les associations et les organismes sous contrôle communiste, et nullement contre les syndicats. Le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que cette allégation est d'un caractère si purement politique qu'il n'est pas opportun de poursuivre l'affaire.
3. 48. En ce qui concerne la troisième allégation, l'inculpé a été jugé coupable de diffamation délictueuse, à titre individuel, par la juridiction compétente. Il ne semble pas qu'il y ait, dans la législation en vertu de laquelle il a été poursuivi, une disposition quelconque qui porterait atteinte aux droits syndicaux. Le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que les faits allégués, même s'ils étaient prouvés, ne constitueraient pas une violation de l'exercice des droits syndicaux.
4. 49. En ce qui concerne la dernière allégation, il existe une certaine confusion selon que l'on considère l'une ou l'autre des deux versions en présence. Les plaignants indiquent qu'une grève a été déclarée par les cheminots pour le 2 janvier 1951, puis ramenée au 26 décembre 1950. Le gouvernement indique que la grève générale d'un jour déclarée pour le 2 janvier 1951, et qui est tout à fait distincte de la grève des cheminots, devait être déclenchée " en signe de protestation pour condamner la politique du gouvernement ". Le gouvernement soudanais a ensuite indiqué que, sur la base d'une consultation juridique, une telle grève serait considérée comme illégale puisqu'elle " n'avait pas pour objet un conflit de travail ". Le fait, pour le gouvernement, d'avoir averti la Fédération intéressée que la grève projetée serait, conformément à la consultation juridique obtenue, considérée comme illégale ne semble pas constituer une violation de l'exercice des droits syndicaux et ne mérite pas un examen plus approfondi de la part du Conseil d'administration.

Recommandation du comité

1. 50. Le Comité recommande donc au Conseil d'administration d'enregistrer avec satisfaction les informations détaillées fournies par le gouvernement du Soudan et de décider que le cas, dans son ensemble, ne mérite pas un examen plus approfondi.