Rapport définitif - Rapport No. 12, 1954

Cas no 60 (Japon) - Date de la plainte: 26-MARS -52 - Clos

1. 10. Le Comité était saisi de deux plaintes distinctes : l'une, en date du 26 mars 1952, émanant de la Fédération syndicale mondiale ; l'autre, en date du 27 février 1953, présentée par le Conseil général des syndicats japonais. Lors de sa réunion de novembre 1953, le Comité ne disposait des observations du gouvernement japonais qu'en ce qui concerne la deuxième plainte. Le Comité avait donc décidé d'ajourner à sa présente session l'examen de ce cas et avait chargé le Directeur général de prier le gouvernement japonais de bien vouloir transmettre, en même temps que ses observations sur la plainte présentée par la Fédération syndicale mondiale, les textes des diverses dispositions législatives mentionnées dans lesdites plaintes. Le Directeur général a adressé le 4 décembre 1953 une lettre à cet effet au gouvernement japonais, qui, le 30 décembre 1953, a fait, parvenir ses commentaires sur la plainte présentée par la Fédération syndicale mondiale en y joignant des copies des textes législatifs mentionnés plus haut.

B. -Analyse des plaintes

• Plainte de la Fédération syndicale mondiale
  11. 11 La plainte de la Fédération syndicale mondiale contient les allégations suivantes:
      • a) Bien qu'il soit garanti par l'article 28 de la Constitution japonaise, le droit des travailleurs à se syndiquer, à négocier et à agir collectivement serait refusé aux travailleurs, en particulier au grand nombre d'entre eux qui sont opposés à la politique du gouvernement.
      • b) Le gouvernement aurait adopté en 1948, en violation flagrante de l'article 28 de la Constitution japonaise qui garantit la liberté syndicale, une loi qui refuserait à tous les salariés au service de l'Etat le droit de se syndiquer, de se mettre en grève, de prendre part aux campagnes électorales, ainsi que le droit de participer à des négociations collectives. Les dispositions de cette loi, qui auraient été étendues en décembre 1950 aux employés des services municipaux par l'adoption de la loi relative aux services publics locaux, seraient également en contradiction avec la législation syndicale révisée de 1949.
      • c) En août 1950, le Zen-Ro-Ren (Comité de liaison des syndicats japonais) aurait été dissous, douze de ses dirigeants auraient été privés de tous leurs droits civiques, et des chefs syndicalistes auraient été emprisonnés.
      • d) A la suite de l'affaire dite de Matsukawa (déraillement du train du district Nord-Est), des sanctions auraient été prises en vue de détourner les syndicalistes de l'action militante ; 13.000 syndicalistes environ auraient perdu leur travail en raison de leurs activités syndicales.
      • e) Le gouvernement préparerait une législation imposant de nouvelles restrictions à l'exercice des droits syndicaux (interdiction de la grève générale, autorisation préalable des réunions, etc.).
  12. Plainte du Conseil général des syndicats japonais
  12. 12 Tout en faisant allusion aux restrictions que le gouvernement aurait déjà imposées à l'exercice des droits syndicaux en ce qui concerne les employés de l'Etat et des offices publics, la plainte allègue essentiellement que le gouverne ment aurait approuvé, le 10 février 1953, un projet de loi tendant à briser et à réprimer le mouvement syndical japonais en imposant des restrictions à l'exercice du droit de grève dans les entreprises d'électricité et dans l'industrie charbonnière. Le plaignant communique, en annexe à sa plainte, le texte du projet de loi en question ainsi que le texte d'une résolution adoptée à ce sujet par le Conseil général des syndicats. Il est affirmé dans cette résolution que les grèves désastreuses qui ont eu lieu récemment au Japon ont eu pour origine le fait que l'on a imposé aux travailleurs, qui avaient demandé une augmentation, une réduction des salaires et une prolongation de la durée du travail, et qu'on leur a refusé d'engager des négociations collectives, cette attitude n'ayant été modifiée qu'au moment où l'opinion publique avait déjà été sérieusement affectée par les conséquences de la grève. La résolution souligne, d'autre part, que le retrait des équipes de sécurité et les arrêts de travail dans les entreprises productrices d'énergie sont, dans les pays occidentaux, des actes de grève d'un usage tout à fait courant et qu'il appartient à la direction de chaque entreprise d'assurer la protection de ses installations et l'approvisionnement continu en courant électrique.

C. Analyse des réponses du gouvernement

1. 13. Le gouvernement japonais traite de la plainte présentée par le Conseil général des syndicats du Japon et de la plainte de la Fédération syndicale mondiale dans ses communications en date du 13 novembre 1953 et du 30 décembre 1953 respectivement.
   • Plainte de la Fédération syndicale mondiale
   • Allégation concernant l'application discriminatoire de l'article 28 de la Constitution japonaise
2. 14. Le gouvernement dément que les droits syndicaux garantis par l'article 28 de la Constitution soient refusés aux travailleurs et particulièrement à ceux qui sont opposés à la politique du gouvernement. Le gouvernement ajoute que cette plainte est présentée en termes si généraux qu'il n'apparaît pas clairement à quels cas le plaignant se réfère expressément. Le gouvernement ajoute néanmoins qu'il ne s'est présenté aucun cas «d'ordre législatif, juridique ou administratif» dans lequel un travailleur aurait été privé des droits qui lui sont garantis par l'article 28 de la Constitution, ou empêché de les exercer parce qu'il est opposé à la politique du gouvernement, ou dans lequel il aurait reçu un traitement plus favorable du fait qu'il est partisan du gouvernement.
   • Allégations concernant la loi sur les services publics nationaux et la loi sur les services publics locaux
3. 15. La loi sur les services publics nationaux est applicable à l'ensemble des fonctionnaires publics nationaux appartenant aux services administratifs. Ces employés ne peuvent pas avoir recours à la grève ou « être partie à un conflit du travail », mais ils peuvent organiser des syndicats et être partie à des négociations collectives.
4. 16. Le gouvernement japonais estime que cette loi n'est nullement contraire aux dispositions de l'article 28 de la Constitution, qui garantit le droit des travailleurs à se syndiquer, à négocier et à agir collectivement. L'article 15 de la Constitution dispose que tous les fonctionnaires publics sont au service de l'ensemble de la collectivité et qu'ils doivent remplir leurs fonctions dans l'intérêt du public. Comme leur situation juridique est différente de celle des employés des entreprises privées, il est nécessaire qu'en ce qui les concerne, les relations professionnelles soient régies par un système particulier. Eu égard, par conséquent, aux dispositions de l'article 12 de la Constitution, selon lequel le peuple doit s'abstenir de tout abus dans l'exercice de ses droits et libertés et sera toujours tenu d'en user dans l'intérêt public, le gouvernement a pris des mesures, telles que la loi sur les services publics nationaux, en vue de limiter les actes accomplis par les fonctionnaires publics au cours d'un conflit et qui seraient en opposition avec l'intérêt public. Le gouvernement estime que l'article 6 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, peut être interprété comme permettant d'établir, pour les relations professionnelles des fonctionnaires publics, des règles différentes de celles qui sont adoptées pour le personnel des entreprises privées.
5. 17. Le gouvernement fait observer que ce n'est pas à la loi sur les services publics nationaux, mais bien à la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et entreprises nationales, garantissant le droit de négocier collective ment et de conclure des conventions collectives, que sont assujetties un grand nombre de personnes au service de l'Etat, à savoir celles qui appartiennent à des « entreprises gouvernementales » comme les imprimeries, la Monnaie, les forêts, le monopole de l'alcool, les services postaux, les caisses d'épargne postales, etc., ainsi que les personnes employées par la Société nationale des chemins de fer japonais, la Société nipponne des télégraphes et téléphones et la Société japonaise des monopoles.
6. 18. Pour les fonctionnaires de l'administration publique, qu'ils soient régis par les dispositions de la loi sur les services publics nationaux ou par la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales, des mesures spéciales sont prises afin d'assurer le maintien ou l'amélioration des conditions de travail. C'est ainsi que, pour les fonctionnaires nationaux ayant des fonctions d'administration générale, qui sont visés par la première loi susmentionnée, il existe une « autorité nationale du personnel » qui peut recommander au gouvernement d'apporter des modifications aux traitements, à la durée du travail et aux autres conditions d'emploi, tandis que, de leur côté, les fonctionnaires publics peuvent demander à cette « autorité nationale du personnel » de tenir compte de leurs réclamations. Dans le cas des fonctionnaires « exécutifs » des entreprises d'Etat, auxquels s'applique la loi sur les offices publics, deux organismes tripartites, la Commission de médiation des offices publics et entreprises nationales et la Commission d'arbitrage des offices publics et entreprises nationales, ont été chargés du règlement et de la conciliation des différends du travail.
7. 19. Il existe également deux lois distinctes concernant respectivement les fonctionnaires de l'administration publique et les personnes employées dans les entreprises publiques de caractère local, reprenant la même distinction que celle qui est observée sur le plan national.
8. 20. La première catégorie est régie par la loi sur les services publics locaux de 1950, qui présente un grand nombre de points communs avec la loi relative aux services publics nationaux. C'est ainsi que la loi sur les services publics locaux garantit le droit de négociation des conditions de travail ainsi que le droit des employés de déposer des plaintes, en vue d'obtenir une révision des conditions de travail, auprès de la Commission du personnel ou de la « Equity Commission ». Bien que la loi sur les services publics locaux ne contienne pas les dispositions concernant les pratiques professionnelles déloyales (et notamment le refus de négociation collective de la part de l'employeur) qui existent dans la loi sur les syndicats telle qu'elle a été révisée en 1950, elle précise néanmoins que nul ne fera l'objet d'un traitement discriminatoire du fait qu'il est membre d'une organisation syndicale ou du fait de ses activités syndicales légitimes. La loi sur les services publics locaux n'est donc pas, comme on l'a prétendu, « en contradiction » avec la loi sur les syndicats.
9. 21. Le personnel public local, qui correspond au personnel visé à l'échelon national par la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales, fait l'objet des dispositions de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales. Cette loi régit, entre autres, la situation du personnel public local des services privés de chemins de fer, des tramways, des services de transport automobile, de l'électricité, du gaz et de l'eau, garantit le droit de négociation collective et de contrat collectif et prévoit l'application à ce personnel du système de garantie contre les pratiques professionnelles déloyales prévu par la loi sur les syndicats.
   • Allégation concernant le Zen-Ro-Ren
10. 22. Le gouvernement déclare que, comme le Comité n'a pas retenu cette allégation lors de son examen d'une plainte précédente contre le gouvernement du Japon, il ne juge pas nécessaire de présenter de nouveaux commentaires à cet égard.
    • Allégations concernant l'affaire dite de Matsukawa
11. 23. Dans cette affaire, qui comportait un déraillement ferroviaire et qui n'a rien à voir avec les activités légales des syndicats, des jugements impartiaux ont été rendus par des tribunaux de première et de deuxième instances, absolument indépendants de l'administration et en l'absence de toute pression politique.
    • Allégations concernant des licenciements pour activités syndicales
12. 24. Quant à l'allégation selon laquelle 13.000 syndiqués auraient été licenciés pour activités syndicales, le gouvernement estime que cette plainte se réfère probablement à ce qui a été appelé la « Red Purge » (la purge rouge) de 1950. Des mesures ont été prises en exécution de mémorandums du S.C.A.P (Commandement suprême des forces armées alliées) au premier ministre exigeant l'expulsion de toutes les personnes chargées de la rédaction de l'organe communiste Akahata, et des mesures ont également été prises par la direction des agences d'information, des entreprises de radiodiffusion et autres industries-clés, afin de sauvegarder ces industries en éliminant « ceux qui avaient tenté de les saper ». La « purge rouge » n'a pas été dirigée contre les personnes se livrant à des activités syndicales ; elle n'avait pas non plus pour but d'entraver le développement du mouvement syndical. De plus, aux termes de la loi sur les syndicats, les travailleurs ainsi congédiés pouvaient interjeter appel auprès des tribunaux et de la Commission des relations professionnelles, quand ils estimaient que leur licenciement avait été prononcé dans des conditions illégales ou arbitraires.
    • Allégations relatives à des restrictions aux droits syndicaux envisagées par la législation en préparation
13. 25. Il n'existe aucune loi et l'on n'envisage à l'heure actuelle aucune législation ayant pour objet, selon l'allégation, « d'interdire les grèves générales, d'imposer aux syndicats l'obligation d'informer les autorités 48 heures à l'avance des réunions qu'ils se proposent de tenir et de donner au gouvernement le droit d'interdire réunions et démonstrations ». Toutefois, certains organes publics locaux ont promulgué des règlements demandant que certaines réunions leur soient notifiées 48 heures à l'avance dans le seul but d'assurer le maintien de l'ordre public et de contrôler la circulation. Il ne saurait être question d'empêcher les syndicats de tenir des réunions.
    • Plainte du Conseil général des syndicats du Japon
14. 26. Dans sa réponse, le gouvernement indique que le projet de loi relatif à la réglementation des mesures auxquelles on peut avoir recours dans les conflits s'élevant dans les entreprises d'électricité et dans l'industrie charbonnière a été adopté par la Diète le 5 août 1953, promulgué le 7 du même mois, et qu'il est entré en vigueur à cette date. Il dénie que cette loi ait pour but de réprimer le mouvement syndical au Japon et en expose comme suit les objectifs.
    • a) Des grèves d'une ampleur considérable ont affecté, l'hiver dernier, les entreprises d'électricité et l'industrie charbonnière et se sont déroulées dans des conditions telles que le législateur a estimé nécessaire de fixer les limites entre les moyens qui peuvent être légitimement employés en cas de conflit et ceux qui ne doivent pas l'être. Si ces grèves ont, au dernier moment, heureusement abouti à un règlement, elles n'en ont pas moins constitué une terrible menace tant pour l'économie nationale que pour la vie quotidienne des particuliers ; elles leur ont causé de sérieux dommages et elles ont soulevé une réprobation générale de la part de l'opinion publique, qui était devenue très favorable à la réglementation de l'exercice du droit de grève dans ces industries. Aussi le gouvernement a-t-il estimé nécessaire de réglementer les moyens employés lors des conflits affectant ces deux industries, de manière à harmoniser le droit de grève avec l'intérêt public, d'autant plus que des conceptions erronées étaient répandues par certains travailleurs intéressés, suivant lesquelles il serait même légitime d'opérer, en cas de grève, le retrait général des équipes de sécurité.
    • b) Il est exact que le droit des travailleurs de recourir à des grèves est formellement garanti par l'article 28 de la Constitution japonaise. Mais l'article 12 de cette Constitution prévoit que le peuple doit « s'abstenir de tout abus dans l'exercice de ses droits et libertés et qu'il sera toujours tenu d'en user dans l'intérêt public ». Et l'article 13 dispose que ale droit à la vie, à la liberté et à la recherche du bonheur sera, dans la mesure compatible avec l'intérêt public, le critère suprême en matière législative et gouvernementale ». Il ressort de ces dispositions que les droits fondamentaux garantis aux individus ne doivent pas, du fait d'un abus quelconque dans leur exercice, aller contre l'intérêt général et que tout acte qui aurait cette conséquence inévitable ne doit pas être autorisé, même au titre de conflit collectif du travail ; ce point de vue a, du reste, été adopté par la Cour suprême à plusieurs reprises. C'est pourquoi la loi a interdit, en ce qui concerne l'électricité, les grèves dites de coupure du courant électrique ou du courant force et les autres moyens qui ont pour effet d'interrompre directement la fourniture normale du courant, et, en ce qui concerne l'industrie charbonnière, les actes prévus dans la loi sur la sécurité dans les mines (loi no 70 de 1949), qui défend d'interrompre le fonctionnement normal du service de la sécurité ainsi que de mettre en danger des personnes ou de leur causer des dommages, de détruire des installations minières importantes ou de commettre tout acte provoquant un dommage quelconque aux mines. Le gouvernement signale, à ce propos, que les grèves de l'électricité peuvent être menées par un nombre de travailleurs très faible par rapport au nombre total des travailleurs employés dans les entreprises d'électricité, et que la perte de salaire des travailleurs ou les dommages causés aux employeurs sont minimes par rapport au préjudice d'ordre matériel et psychologique qu'ont à supporter les consommateurs. Il estime que les tactiques utilisées dans ces grèves diffèrent de celles qui sont employées dans d'autres conflits et sont en contradiction flagrante avec le caractère de service public des entreprises d'électricité. Quant à l'industrie charbonnière, il estime que le fait d'interrompre le fonctionnement du service de surveillance dépasse les limites des moyens normalement employés dans les conflits et peut provoquer des inondations, des éboulements de galeries, des incendies spontanés, des émanations de gaz dangereux, mettre en danger les vies humaines dans la mine, causer des dommages désastreux ou graves aux ressources en minerais, détruire des installations essentielles ou causer des dommages à des tiers. C'est pourquoi des dispositions ont été expressément prévues en vue de dissiper les idées fausses répandues par certains travailleurs.
    • c) Le gouvernement fait remarquer que la loi vise strictement une certaine catégorie de moyens auxquels on a recours dans les conflits affectant ces deux industries, moyens qui portent directement et gravement atteinte à l'intérêt général. Au contraire, les autres moyens ne sont pas considérés comme étant en contradiction avec la loi. Il en est ainsi, par exemple, dans les entreprises d'électricité, des moyens qui, considérés objectivement, ne provoquent pas l'interruption directe de la fourniture normale de l'électricité, du service des réparations périodiques et de l'inspection des machines et des installations, même s'ils sont utilisés dans une station de production ou de distribution de courant ; les travailleurs peuvent notamment recourir aux grèves de bureau impliquant la suspension du recouvrement des factures, de l'inspection des compteurs et de tous autres travaux relatifs au règlement des comptes. Dans l'industrie minière, la loi reconnaît le libre exercice du droit de grève impliquant, par exemple, la suspension de l'extraction du charbon, etc., pourvu qu'il ne se commette pas d'actes entraînant la suspension du fonctionnement normal du service de sécurité et d'entretien de la mine et susceptibles de mettre en danger les vies humaines ou de détruire les installations essentielles de la mine. Le gouvernement reconnaît qu'il est souhaitable d'éviter dans la mesure du possible de réglementer par la voie législative les questions de relations professionnelles, mais il signale que la loi a été adoptée en vue de faire lace à une situation urgente et qu'elle n'a qu'une validité de trois ans ; il estime que ce dernier fait prouve son désir de voir se développer, tant chez les travailleurs 'que chez les employeurs, le sens des responsabilités et de voir ceux-ci établir de saines pratiques de travail.
    • d) Le gouvernement japonais a nouvellement institué un Conseil des problèmes du travail auquel participent non seulement des représentants des syndicats et des employeurs, mais aussi des représentants du public en général. Il estime qu'il y a là une nouvelle preuve du fait qu'il n'a pas l'intention de réprimer le mouvement syndical et déclare qu'il ne se permettrait pas de légiférer à la légère pour résoudre les problèmes sociaux.

27. Le Japon a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, mais n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

1. Plainte de la Fédération syndicale mondiale
2. Allégation concernant l'application discriminatoire des dispositions de l'article 28 de la Constitution japonaise garantissant les droits syndicaux
3. 28. Le plaignant déclare, en termes généraux, que «le droit des travailleurs à se syndiquer, à négocier et à agir collectivement » garanti par l'article 28 de la Constitution japonaise serait refusé aux travailleurs et en particulier à ceux qui sont opposés à la politique du gouvernement. Tout en soulignant le caractère vague de cette accusation, le gouvernement déclare catégoriquement qu'il ne s'est jamais présenté aucun cas « d'ordre législatif, juridique ou administratif » où un travailleur ait été privé de ses droits ou empêché de les exercer, et qu'il ne s'est présenté non plus aucun cas où un travailleur ait reçu un traitement plus favorable du fait qu'il était partisan du gouvernement.
4. 29. Le Comité estime que l'allégation formulée est trop vague pour permettre un examen de cet aspect du cas quant au fond et recommande donc au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelle pas un examen plus approfondi.
5. Allégations concernant la loi sur les services nationaux et la loi sur les services publics locaux
6. 30. Selon le plaignant, la législation précitée refuserait à tous les travailleurs au service de l'Etat, y compris les membres du corps enseignant, les fonctionnaires publics et les employés des postes, le droit de se syndiquer, de se mettre en grève, de participer à des conventions collectives ou d'être parties à des conventions collectives, bien que, fait-on valoir, ces droits soient garantis par l'article 28 de la Constitution. Cette législation constituerait également une violation de la liberté syndicale parce qu'elle ne contient pas, comme la loi sur les syndicats, des dispositions tendant à protéger les travailleurs contre les pratiques professionnelles déloyales. Tandis que le plaignant affirme que tous les salariés gouvernementaux (et municipaux) seraient régis par ces deux lois, le gouvernement précise nettement, dans sa réponse, qu'en ce qui concerne certaines catégories, il y a lieu de tenir compte également de l'application de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et entreprises nationales et de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales. Avant d'étudier chacun des droits syndicaux dont l'exercice aurait été refusé à des salariés au service de l'Etat, il est opportun d'examiner, en premier lieu, par quelles lois sont régis les droits des catégories de personnes mentionnées par le plaignant.
7. 31. La loi de 1948 sur les relations professionnelles dans les offices publics et entreprises nationales, telle qu'elle a été modifiée par des amendements ultérieurs, s'applique au personnel de la Société nationale des chemins de fer japonais, de la Société nippone des télégraphes et téléphones et de la Société japonaise des monopoles, ces trois compagnies constituant des « offices publics », et au personnel d'un certain nombre d'« entreprises nationales » englobant tous les services postaux, les forêts, le monopole de l'alcool, etc. Bien que « le personnel de direction » de ces entreprises ne soit pas assujetti à la loi, cette dernière s'applique même au personnel des services publics nationaux régulièrement employé par le gouvernement s'il s'agit d'employés de l'une des entreprises nationales. La loi de 1952 sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales s'applique aux services gérés par des organismes locaux - chemins de fer, tramways, ou services de transports automobiles locaux, services d'électricité, de gaz et d'eau - et notamment, suivant la méthode adoptée dans le cas de la première des lois précitées, au personnel des services publics locaux employé régulièrement dans les entreprises publiques locales. Le « personnel régulier » de l'administration nationale publique, c'est-à-dire les fonctionnaires recrutés par concours, est assujetti à la loi de 1947 sur les services publics nationaux, telle qu'elle a été modifiée par des amendements ultérieurs ; la loi de 1950 sur les services publics locaux, telle qu'elle a été modifiée par des amendements ultérieurs, s'applique aux personnes appartenant au « personnel régulier » des services publics locaux. L'article 57 de la loi sur les services publics locaux dispose qu'en ce qui concerne les membres du corps enseignant, « à l'égard desquels il y a lieu de prévoir des exceptions aux termes de la présente loi, du fait de la nature particulière de leurs fonctions et de leurs responsabilités », des dispositions seront fixées par une loi distincte, mais que lesdites exceptions ne doivent pas être contraires à l'esprit de l'article 1 de la loi en question. (Cet article définit le but de la loi comme étant d'assurer le fonctionnement démocratique et efficace de l'administration des organismes publics locaux, et notamment la protection du bien-être et de l'intérêt, et l'organisation du personnel des services publics locaux.) Il semble qu'il n'existe pas encore de loi spéciale relative aux membres du corps enseignant; en effet, le gouvernement n'en mentionne pas l'existence et aucune loi de cette nature ne figure dans le Code du travail de 1952 qui a été transmis par le gouvernement japonais et qui contient les textes de toutes les lois mentionnées dans le présent cas. En résumé donc, il semble que les fonctionnaires publics employés au service de l'administration de l'Etat soient assujettis à la loi sur les services publics nationaux, que les fonctionnaires locaux ou municipaux du personnel régulier des services publics, auxquels, à l'heure actuelle du moins, les membres du corps enseignant semblent assimilés, sont assujettis à la loi sur les services publics locaux, tandis que le reste des travailleurs au service de l'Etat, y compris les employés des postes mentionnés par le plaignant, sont assujettis à la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et entreprises nationales ou, à l'échelon local, à la loi correspondante sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales.
8. 32. Eu égard à ces distinctions, il apparaît nécessaire, pour la clarté de l'exposé, d'examiner séparément les diverses questions que posent cette série d'allégations en les groupant sous les rubriques suivantes : a) allégation concernant le droit d'organisation ; b) allégation concernant, le droit de participer à des conventions collectives et d'élaborer des conventions collectives ; c) allégation concernant le droit de grève ; d) allégation concernant le manque de protection des salariés au service du gouvernement contre les actes discriminatoires du fait de l'appartenance à une organisation syndicale.
9. Allégation concernant le droit d'organisation
10. 33. Selon le plaignant, le droit d'organisation serait refusé à tous les salariés au service de l'Etat, y compris les membres du corps enseignant, les fonctionnaires publics et les employés des postes, ce qui constituerait une violation de leurs droits syndicaux, bien que ces droits soient garantis par l'article 28 de la Constitution japonaise. Le gouvernement déclare que ces travailleurs ne sont pas privés de ce droit par les lois en question.
11. 34. Aux termes de l'article 98 de la loi sur les services publics nationaux, «le personnel est autorisé à constituer ou à s'abstenir de constituer des associations ou autres organisations, ainsi qu'à y adhérer ou à s'abstenir d'y adhérer». Ce droit n'est pas accordé au personnel de la police, des services d'incendie, de l'Office de sécurité maritime et des institutions pénitentiaires. L'article 52 de la loi sur les services publics locaux réglemente le droit d'organisation en des termes analogues. L'article 4 de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et entreprises nationales dispose que les employés assujettis à cette loi, à l'exception de ceux qui occupent des postes de direction, de contrôle ou de confiance, peuvent constituer ou s'abstenir de constituer des syndicats, y adhérer ou s'abstenir d'y adhérer. L'article 5 de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales a une teneur presque identique à cette disposition.
12. 35. Comme on l'a déjà fait observer, ces quatre lois, dans leur ensemble, s'appliquent à tous les employés des entreprises gérées par le gouvernement ou par des organismes locaux, ainsi qu'aux fonctionnaires publics. Il semble donc qu'à l'exception de la police et de certains services assimilés, et de certaines catégories supérieures qui, au Japon, semblent assimilées à la direction plutôt qu'aux employés, tous les fonctionnaires et employés publics ont le droit de se syndiquer aux termes de la législation japonaise.
13. 36. Dans ces circonstances, le Comité estime que l'allégation selon laquelle tous les salariés au service du gouvernement, y compris les membres du corps enseignant, les fonctionnaires publics et les travailleurs des postes, se verraient refuser le droit d'organisation, ou selon laquelle la législation en question violerait à cet égard le droit d'organisation accordé aux travailleurs par l'article 28 de la Constitution japonaise, n'est pas fondée, et recommande donc au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelle pas un examen plus approfondi.
14. Allégation concernant le droit de participer à des négociations collectives et d'élaborer des conventions collectives
15. 37. Le plaignant allègue qu'il est porté atteinte aux droits syndicaux parce que le droit de participer à des négociations collectives et de conclure des conventions collectives est refusé à tous les salariés au service de l'Etat, y compris les membres du corps enseignant, les fonctionnaires et les travailleurs des postes, bien que le droit de négocier collectivement soit garanti par l'article 28 de la Constitution. En réponse, le gouvernement déclare que le droit de négocier collectivement est garanti par les lois relatives aux services publics nationaux et locaux et que le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives est garanti en vertu de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales et en vertu de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales.
16. 38. L'article 28 de la Constitution japonaise garantit le droit de négocier et d'agir collectivement, mais ne mentionne pas formellement la conclusion de conventions collectives.
17. 39. La loi relative aux services publics nationaux s'applique aux fonctionnaires faisant partie de l'administration civile régulière qui sont recrutés par concours et dont les conditions d'emploi sont fixées par la loi. A cet égard, une situation analogue est instituée par les dispositions de la loi relative aux services publics locaux. En conséquence, les négociations collectives, comme c'est le cas dans d'autres pays à l'égard des personnes bénéficiant de conditions d'emploi fixées par la loi, ne tendent pas à la conclusion de conventions collectives, mais ont pour objet de soumettre des observations aux autorités en vue de faire modifier ou compléter les dispositions légales en vigueur. En vertu de la loi relative aux services publics nationaux, une «autorité nationale du personnel » est désignée pour soumettre, en pleine liberté, ses recommandations au gouvernement. Toutefois, l'article 98 de la Constitution prévoit que, par l'intermédiaire de leurs organisations, les membres du personnel peuvent désigner des représentants de leur choix pour entreprendre des négociations sur les conditions de travail ; mais, il est indiqué formellement que cette faculté de négocier ne comprend pas le droit de conclure des conventions collectives avec le gouvernement. En vertu de la loi relative aux services publics locaux, les organisations représentant les employés jouent un rôle analogue à l'égard des autorités composant les organes publics locaux. Dans ce cas également, il est indiqué formellement que le droit de négocier ne comprend pas le droit de conclure des conventions collectives (art. 55).
18. 40. Au contraire, d'une manière générale, au Japon, les salariés au service de l'Etat ne sont pas au bénéfice de conditions d'emploi fixées conformément à l'une des deux lois en vertu desquelles ils pourraient être régis. En conséquence, dans leur cas, le gouvernement accorde le droit de conclure des conventions collectives aussi bien que le droit de négocier collectivement. En vertu de l'article 8 de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales, les salaires et autres conditions d'emploi, ainsi qu'un certain nombre d'autres points, sont formellement indiqués comme faisant l'objet de négociations collectives et « à la demande de l'une des deux parties intéressées, devront être réglés de manière appropriée dans toutes les conventions collectives ». Des comités de négociation désignés par chacune des deux parties procèdent à la négociation elle-même, les organes appropriés en vue de la négociation collective étant déterminés « par l'office public ou l'entreprise nationale, ainsi que par les employés ou leurs syndicats, après délibération de part et d'autre » (art. 10). Des dispositions détaillées sont formulées en vertu desquelles les principaux syndicats représentant les travailleurs employés par l'office ou entreprise en question doivent, chaque année, désigner le comité de négociations qui agira au nom des travailleurs employés (art. 11). L'article 7 de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales prévoit que les salaires et conditions d'emploi, ainsi que d'autres questions, pourront faire l'objet de négociations collectives et « seront réglés de manière appropriée dans toutes les conventions d'emploi ».
19. 41. Ainsi qu'il a déjà été indiqué, le Japon a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, dont l'article 4 est conçu comme suit : « Des mesures appropriées aux conditions nationales doivent, si nécessaire, être prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi. » L'article 6 de la même convention prévoit ce qui suit : « La présente convention ne traite pas de la situation des fonctionnaires publics et ne pourra, en aucune manière, être interprétée comme portant préjudice à leurs droits ou à leur statut. » Tenant compte de l'article 6, le gouvernement japonais considère qu'il est habilité à agir, en ce qui concerne la situation des fonctionnaires publics, d'une manière qui diffère quelque peu de celle en vigueur à l'égard des personnes employées par l'industrie privée.
20. 42. Toutes les personnes employées par le gouvernement, qu'il s'agisse de fonctionnaires publics, d'employés ou d'ouvriers, ont le droit de négocier par l'intermédiaire de leurs organisations. Le Comité estime que la législation, à cet égard, ne semble pas, de ce point de vue, porter atteinte à la liberté syndicale, mais semble faire porter effet au droit formulé à l'article 28 de la Constitution japonaise, qui garantit seulement le droit de négocier et non le droit de conclure des conventions collectives.
21. 43. En ce qui concerne les obligations du gouvernement résultant de sa ratification de la convention no 98, le Comité estime qu'en prévoyant, dans sa législation, en premier lieu, des procédures de négociation et, en second lieu, la conclusion de conventions collectives dans le cas de personnes employées par le gouvernement autres que celles qui bénéficient de conditions d'emploi fixées par la loi, le gouvernement semble avoir agi d'une manière compatible avec les dispositions figurant à l'article 4 de la convention no 98 citée plus haut. En ce qui concerne les personnes bénéficiant de conditions d'emploi fixées par la loi, c'est-à-dire de fonctionnaires dont la convention no 98 ne traite pas expressément, bien qu'elle ne saurait être interprétée comme portant atteinte d'une manière quelconque à leurs droits ou statut, le Comité estime que le gouvernement, en leur permettant de soumettre leurs doléances et réclamations par l'intermédiaire de leurs organisations en vue d'en saisir ceux qui sont chargés de formuler ou de présenter des recommandations sur la nature des conditions d'emploi fixées par la loi, a adopté le principe le plus habituellement reconnu dans d'autres pays en ce qui concerne les fonctionnaires de cette catégorie, dont la situation, en vertu de la loi, peut faire l'objet de négociations, mais non de conventions collectives. En conséquence, le Comité estime que le gouvernement japonais semble avoir agi d'une manière conforme aux dispositions de la convention no 98 en ce qui concerne les droits de négociations collectives des personnes employées par le gouvernement et des organes publics locaux.
22. 44. Dans ces conditions, le Comité estime que le plaignant n'a pas fourni de preuves suffisantes à l'appui de son allégation selon laquelle toutes les personnes salariées au service de l'Etat, y compris les membres du corps enseignant, les fonctionnaires et les travailleurs des postes se verraient refuser le droit de négocier collectivement et de conclure des conventions collectives. En conséquence, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
23. Allégation concernant le droit de grève
24. 45. Le plaignant allègue qu'il est porté atteinte aux droits syndicaux du fait que toutes les personnes au service de l'Etat, y compris les membres du corps enseignant, les fonctionnaires et les travailleurs des postes se voient refuser le droit de grève, bien que ce droit soit garanti par l'article 28 de la Constitution.
25. 46. L'article 28 de la Constitution garantit le droit « d'agir collectivement ».
26. 47. C'est particulièrement en ce qui concerne le droit de grève des employés publics et le règlement des différends auxquels ils sont parties, que le gouvernement japonais a invoqué l'article 6 de la convention no 98 comme justifiant sa décision d'adopter des méthodes différentes à l'égard de ces employés, par rapport aux méthodes applicables dans le cas des employés des entreprises privées.
27. 48. Le gouvernement japonais affirme également avoir le droit, en vertu de la Constitution, d'adopter des méthodes spéciales à l'égard des employés publics. Il se réfère à l'article 15 de la Constitution qui déclare que les fonctionnaires des services publics sont les serviteurs de l'ensemble de la collectivité ; à l'article 12, aux termes duquel le peuple devra s'abstenir d'abuser de ses libertés ou de ses droits et aura toujours le devoir de les utiliser dans l'intérêt public ; et à l'article 13 qui prévoit que le droit fondamental du peuple devra, « dans la mesure où il ne porte pas atteinte à l'intérêt public », être la considération suprême en matière législative et autres décisions gouvernementales.
28. 49. Les fonctionnaires publics bénéficiant de conditions d'emploi fixées par la loi se voient interdire de faire grève en vertu de l'article 98 de la loi relative aux services publics nationaux et de l'article 37 de la loi relative aux services publics locaux, selon le cas. Si les doléances peuvent être présentées aux organes administratifs institués en vertu de ces lois, il n'existe aucune disposition concernant l'arbitrage. Les procédures applicables en cas de différend, prévues par la loi de 1946 sur la réglementation des relations professionnelles, loi d'application générale, sont formellement exclues dans ce cas.
29. 50. En ce qui concerne les employés du gouvernement, qui ne bénéficient pas de conditions d'emploi fixées par la loi, c'est-à-dire des employés soumis aux dispositions de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales ou de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, la situation est différente. Aussi bien l'article 17 de la première de ces lois que l'article 11 de la seconde interdisent à la fois les grèves et les lock-out. Dans ces deux lois, des dispositions sont prévues pour le règlement des différends. La loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales institue un système très complet pour le règlement des différends : un conseil bipartite pour le règlement des doléances, des commissions tripartites, centrales et locales de médiation, ainsi qu'une commission d'arbitrage tripartite dont les décisions ont un caractère obligatoire. Peuvent recourir aux services de ces organes soit les deux parties agissant d'un commun accord, soit chacune des parties intéressées présentant seule une demande dans ce sens, ou bien les organes en question peuvent eux-mêmes prendre l'initiative. La procédure prévue par la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales est sensiblement la même.
30. 51. La situation peut être résumée comme suit : En vertu des quatre lois mentionnées, les grèves sont interdites, les doléances peuvent être présentées aux autorités appropriées et, dans le cas des travailleurs employés par le gouverne ment, mais non dans le cas des fonctionnaires jouissant de conditions d'emploi fixées par la loi, une procédure spéciale paritaire de conciliation et d'arbitrage est établie aux fins de régler les différends, cette procédure aboutissant à une sentence de caractère obligatoire si aucun règlement n'est obtenu par voie de médiation.
31. 52. Le Comité estime que les fonctionnaires bénéficiant de conditions d'emploi fixées par la loi se voient, dans la majorité des pays, refuser le droit de grève comme une conséquence normale de la législation réglementant leur emploi. Il considère donc qu'il n'y a pas de raison de poursuivre l'examen de cet aspect de la question.
32. 53. Le Comité estime qu'il n'est pas appelé à examiner dans quelle mesure le droit de grève en général - droit qui n'est pas spécialement visé par la convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, ni par la convention no 98 sur le droit d'organisation et de négociation collective - doit être considéré comme un droit syndical. Toutefois, dans plusieurs cas antérieurs, et notamment dans celui de la Turquie, le Comité a constaté que le droit de grève est généralement accordé aux travailleurs et à leurs organisations comme faisant partie de leurs droits de défense des intérêts communs. Dans un autre cas, relatif au Brésil (cas no 11), le Comité avait été appelé à examiner la question du refus du droit de grève dans le cas des personnes employées dans des « occupations essentielles » telles que les services d'eau, de gaz et d'électricité, les hôpitaux et, dans ce cas particulier, les transports et communications. Dans ce cas, le Comité avait noté que les grèves n'étaient absolument interdites que dans les occupations désignées comme ayant un caractère « essentiel ». En conclusion de son examen de ce cas, le Comité avait recommandé au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement brésilien sur l'importance qu'il attachait, dans les cas où les grèves sont interdites dans des occupations essentielles, à assurer des garanties adéquates pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs, ainsi privés d'un moyen essentiel de défendre leurs intérêts professionnels. Sous réserve de cette observation, le Comité avait conclu que l'allégation en question n'appelait pas d'examen plus approfondi.
33. 54. Dans le cas actuel, tenant compte de la nature des offices et entreprises publics mentionnés au paragraphe 31 ci-dessus et qui sont réglementés par les dispositions de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales et par la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, le Comité estime que les employés de ces offices et entreprises sont, en fait, des personnes considérées par le gouvernement comme exerçant des occupations essentielles et a cru devoir se laisser guider par les principes qu'il a précédemment adoptés en cette matière. Le Comité considère que, s'il y a interdiction du droit de grève dans le cas présent à l'égard de ceux des employés publics qui ne bénéficient pas de conditions d'emploi fixées par la loi, mais sont soumis aux dispositions de la loi sur les relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales ou de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, cette interdiction s'accompagne, en fait, aux termes de cette législation, de certaines garanties destinées à sauvegarder les intérêts des travailleurs : interdiction correspondante du droit de lock-out, établissement d'une procédure paritaire de conciliation et, seulement lorsque ces méthodes de conciliation échouent, institution d'une procédure paritaire d'arbitrage dont les décisions sont obligatoires pour les deux parties. Toutefois, cette interdiction du droit de grève ne s'accompagne nullement de sauvegardes équivalentes à celles qui sont instituées dans le cas des fonctionnaires, sous forme de conditions d'emploi fixées par la loi.
34. 55. Dans ces conditions, le Comité ayant noté que dans le cas des entreprises publiques nationales ou locales, le droit de grève est supprimé non seulement dans les occupations essentielles mais dans l'ensemble du secteur public, tient à affirmer à nouveau l'importance qu'il attache, dans les cas où les grèves sont interdites, à assurer des garanties adéquates pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels et recommande au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
35. Allégation concernant le manque de protection des salariés au service du gouvernement contre les actes discriminatoires du fait de l'appartenance à une organisation syndicale
36. 56. Le plaignant allègue que la loi relative aux employés des services publics nationaux, complétée par la loi relative aux services publics locaux de manière à englober les employés municipaux, ne protège pas les travailleurs contre les mesures discriminatoires du fait de l'appartenance à une organisation syndicale. En effet, elle ne contient pas la disposition de la loi sur les syndicats (révisée en 1949), disposant qu'un employeur ne doit pas « exiger, pour admettre un travailleur à l'emploi, qu'il s'abstienne de s'affilier à un syndicat ou s'en retire », ou qu'un employeur ne doit pas « refuser de conduire des négociations collectives ». Le plaignant cite ces lois comme englobant tous les fonctionnaires au service de l'Etat, alors que la situation de ces fonctionnaires, comme on l'a déjà observé, peut être réglementée par quatre lois distinctes. L'allégation semble donc se référer à toutes les catégories réglementées par ces quatre lois.
37. 57. En ratifiant la convention no 98, le gouvernement a assumé les obligations stipulées à l'article 1 de cette convention, excepté en ce qui concerne les fonctionnaires de l'administration de l'Etat (dans le cas présent les personnes employées dans le « service public régulier » tel qu'il est réglementé par les lois relatives aux services publics nationaux ou locaux). L'article 1 de la convention no 98 est rédigé comme suit:
38. 1. Les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination tendant à porter atteinte à la liberté syndicale en matière d'emploi.
39. 2. Une telle protection doit notamment s'appliquer en ce qui concerne les actes ayant pour but de:
40. a) subordonner l'emploi d'un travailleur à la condition qu'il ne s'affilie pas à un syndicat ou cesse de faire partie d'un syndicat;
41. b) congédier un travailleur ou lui porter préjudice par tous autres moyens, en raison de son affiliation syndicale ou de sa participation à des activités syndicales en dehors des heures de travail ou, avec le consentement de l'employeur, durant les heures de travail.
42. 58. La question du refus d'un employeur de conduire des négociations collectives n'est pas traitée dans la convention no 98.
43. 59. En ce qui concerne les travailleurs en général, le gouvernement a promulgué des dispositions relatives aux « pratiques déloyales de travail » dans l'article 7 de la loi sur les syndicats (amendée en 1949). Ces dispositions sont les suivantes:
44. Article 7. Il sera interdit à tout employeur de pratiquer les usages suivants:
45. 1) congédier un travailleur ou prendre une mesure discriminatoire à son égard du fait qu'il appartient à un syndicat, qu'il a essayé de s'affilier à un syndicat ou d'en constituer un ou qu'il a accompli des actes rentrant dans la compétence d'un syndicat, ou exiger, pour admettre un travailleur à l'emploi, qu'il s'abstienne de s'affilier à un syndicat ou s'en retire ; toutefois, cette interdiction ne saurait empêcher un employeur de conclure avec un syndicat une convention collective stipulant que, pour être admis à l'emploi, les travailleurs devront appartenir à un syndicat déterminé, si celui-ci représente la majorité des travailleurs occupés dans l'établissement ou au lieu de travail en cause ;
46. 2) refuser de conduire les négociations collectives avec le représentant des travailleurs occupés par lui sans invoquer pour cela des motifs justes et pertinents;
47. ......................................................................................................................................................
48. 60. Le plaignant semble alléguer que le gouvernement a violé les droits syndicaux étant donné que ces dispositions, ou des dispositions analogues, ne sont pas reproduites dans les quatre lois dont il s'agit et qui réglementent l'emploi des salariés au service de l'Etat et des fonctionnaires publics.
49. 61. Dans sa réponse, le gouvernement souligne qu'il a inséré, dans les lois en question, une disposition appropriée tendant à empêcher toute discrimination du fait de l'appartenance à une organisation syndicale, mais qu'aussi longtemps que cette disposition sera adéquate et lui permettra, en conséquence, de remplir ses obligations à cet égard, il n'est pas tenu de reproduire les mêmes stipulations dans l'une ou l'autre loi.
50. 62. En ce qui concerne les employés publics qui relèvent de la convention no 98, c'est-à-dire les employés publics autres que les fonctionnaires employés dans l'administration de l'Etat (voir article 6 de la convention), le gouvernement a inséré des dispositions tendant à empêcher des pratiques déloyales de travail aussi bien dans la loi relative aux relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales que dans la loi relative aux relations professionnelles dans les entreprises publiques locales.
51. 63. L'article 3 de la loi relative aux relations professionnelles dans les offices publics et les entreprises nationales stipule que les questions qui ne sont pas prévues dans cette loi seront couvertes par les articles appropriés de la loi sur les syndicats, y compris notamment l'article 7 de cette loi, à l'exception de la clause permettant le syndicalisme obligatoire (voir paragraphe 59). L'article 4 de la loi relative aux relations professionnelles dans les entreprises publiques locales comporte les mêmes dispositions. En fait, ces deux lois contiennent d'autres clauses autorisant un certain nombre d'employés à s'adonner exclusivement à des activités telles que celles de fonctionnaires syndicaux.
52. 64. Dans ces conditions, le Comité estime que ces deux lois contiennent des dispositions suffisantes de protection contre les mesures discriminatoires du fait de l'appartenance à une organisation syndicale et qu'en vertu de ces dispositions le gouvernement a rempli l'obligation qu'il a, du fait de la convention no 98, de protéger les fonctionnaires auxquels cette convention s'applique.
53. 65. Le gouvernement n'est pas tenu spécifiquement par la convention d'introduire des clauses de « pratiques déloyales de travail » dans sa législation réglementant la situation des fonctionnaires employés dans l'administration de l'Etat. Il est intéressant, toutefois, de mentionner rapidement certaines dispositions insérées par le gouvernement dans ses lois relatives aux services publics nationaux et locaux et concernant les fonctionnaires, citées par le gouvernement dans sa réponse. L'article 98 de la loi nationale dispose que « les membres du personnel ne seront pas sujets à de mauvais traitements du fait qu'ils appartiennent à l'association ou à toute autre organisation... ou qu'ils ont essayé de la former ou de s'y joindre, ou qu'ils ont accompli des actions légales dans une telle organisation » ; l'article 56 de la loi locale est rédigé dans des termes analogues.
54. 66. Dans ces conditions, le Comité estime que le plaignant n'a pas apporté des preuves suffisantes à l'appui de ses allégations selon lesquelles la législation réglementant la situation des salariés au service du gouvernement, en n'offrant pas une protection contre les pratiques déloyales de travail, porterait atteinte à l'exercice des droits syndicaux. Le Comité recommande donc au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
55. Allégation concernant le Zen-Ro-Ren
56. 67. Le plaignant allègue que le Zen-Ro-Ren a été dissous en 1950 et que douze de ses dirigeants ont été privés de tous leurs droits civiques.
57. 68. Comme le gouvernement le souligne dans sa réponse, le Comité s'est déjà prononcé sur cette question dans son sixième rapport. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
58. Allégation concernant l'affaire du Matsukawa
59. 69. Le plaignant allègue que le déraillement du train a été monté de toutes pièces par le gouvernement et qu'à cette occasion, des sentences terroristes ont été prononcées « dans le but évident de détourner les syndicalistes de l'action militante ». Le plaignant ne donne aucune autre information à l'appui de cette allégation.
60. 70. Le gouvernement déclare qu'il est inconcevable qu'il ait monté de toutes pièces l'affaire du déraillement ferroviaire, qui n'a rien à voir avec les activités légales des syndicats. Des décisions légales ont été prises, conformément aux dispositions de la Constitution, du Code criminel et de la loi de procédure criminelle, par les cours de première et de seconde instances, qui sont absolument indépendantes de l'administration et dont les décisions sont prises hors de toute pression politique.
61. 71. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que l'allégation n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
62. Allégation concernant des licenciements pour activités syndicales
63. 72. Le plaignant allègue que plus de 13.000 syndiqués ont été licenciés pour activités syndicales. Dans sa réponse, le gouvernement déclare qu'il n'apparaît pas clairement à quel cas cette plainte se réfère et à quel moment ces faits se seraient produits. Mais il présume que cette plainte porte sur ce qui a été appelé la « Red Purge » (purge rouge) effectuée en 1950. Cette « purge rouge » a été entreprise pour expulser des personnes chargées d'une publication du parti communiste et pour écarter de certaines entreprises d'utilité publique et des industries-clés, comme mesure de sécurité, des personnes qui avaient tenté de les saper. Par conséquent, cette « purge rouge » n'a pas été dirigée contre les personnes se livrant à des activités syndicales. D'ailleurs, les travailleurs qui avaient été congédiés pouvaient s'adresser aux tribunaux et à la Commission des relations professionnelles prévue par la loi sur les syndicats.
64. 73. Le Comité a noté que le plaignant ne donnait ni le nom ni la date d'un cas particulier sur les 13.000 licenciements qui auraient eu lieu pour activités syndicales.
65. 74. Dans ces conditions, le Comité estime que cette allégation est d'un caractère trop vague pour que cet aspect du cas soit examiné quant au fond. En conséquence, il recommande au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelle pas de sa part un examen plu approfondi.
66. Allégations concernant des restrictions aux droits syndicaux qui seraient contenues dans des projets de lois
67. 75. Le plaignant déclare que le gouvernement prépare une législation qui interdirait les grèves générales, imposerait aux syndicats l'obligation d'informer les autorités 48 heures à l'avance des réunions qu'ils se proposent de tenir et lui donnerait le droit d'interdire réunions et démonstrations. Le gouvernement déclare qu'il n'a nullement l'intention de préparer une législation de cette nature. Toutefois, il fait observer que certains organes publics locaux ont promulgué des règlements demandant que certaines réunions leur soient notifiées 48 heures à l'avance. Il s'agit là de mesures destinées à maintenir l'ordre public ou à contrôler la circulation ; ces organismes n'ont nullement l'intention d'empêcher les syndicats de tenir des réunions.
68. 76. Le Comité a noté que ces règlements locaux ne semblent viser que les réunions publiques. D'autre part, il estime qu'il n'est pas appelé à examiner une situation qui, aux termes de l'allégation, résulterait d'une législation qui n'est pas encore en vigueur et dont le gouvernement déclare en outre qu'il n'a pas l'intention de la mettre en vigueur. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que cette allégation n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
69. Plainte présentée par le Conseil général des syndicats du Japon
70. 77. Le plaignant se réfère en premier lieu aux restrictions qui auraient été imposées aux droits des employés des offices publics. Etant donné que cette question a déjà été examinée par le Comité à l'occasion de la plainte présentée par la Fédération syndicale mondiale, le Comité estime qu'il n'y a pas lieu de l'examiner plus avant.
71. 78. La principale allégation du plaignant est dirigée contre le projet de loi (qui a été adopté depuis lors) tendant à contrôler les moyens employés au cours des différends collectifs survenant dans les entreprises d'électricité et dans l'industrie charbonnière. Le plaignant allègue que les dispositions contre la grève contenues dans ce texte visent à briser et à réprimer le mouvement syndical. Il allègue encore, en regard des déclarations du gouvernement sur les mauvais effets produits sur le public par les grèves déclenchées dans les industries en question, que ces grèves ont été provoquées par une réduction de salaire, à la suite d'une demande d'augmentation, et par une prolongation des heures de travail, ainsi que par un refus d'engager des négociations collectives. Le plaignant déclare en outre que le retrait des équipes de sécurité aussi bien que les arrêts de travail dans les entreprises productrices d'énergie sont, dans les pays occidentaux, des mesures de grève d'un usage tout à fait courant. L'interdiction des grèves dans les mines, sans que soient prises des mesures tendant à améliorer les mauvaises conditions de travail, aurait les effets les plus nocifs.
72. 79. Dans sa réponse, le gouvernement déclare que les grèves de l'année passée, qui ont touché des secteurs importants de ces deux industries, ont constitué une terrible menace tant pour l'économie nationale que pour la vie quotidienne des particuliers ; elles ont soulevé une réprobation générale et l'opinion publique était grandement favorable à la réglementation de l'exercice du droit de grève dans ces industries. En conséquence, le gouvernement a décidé d'interdire certains différends dans les entreprises d'électricité et dans l'industrie charbonnière, « de manière à protéger le bien-être général en harmonisant le droit de recourir à la grève avec l'intérêt public ». Le gouvernement souligne en outre que, si l'article 28 de la Constitution accorde aux travailleurs le droit de recourir à des conflits collectifs, l'article 12 de la Constitution prévoit toutefois que le peuple doit s'abstenir de tout abus dans l'exercice de ses droits et libertés et qu'il sera toujours tenu d'en user dans l'intérêt public. Dans le texte législatif dont il s'agit, le gouvernement interdit donc, dans les entreprises d'électricité, les grèves qui auraient pour effet d'interrompre directement la fourniture normale de courant électrique. Toutefois, selon le gouvernement, les travailleurs des entreprises d'électricité sont libres de faire des grèves qui n'interrompent pas la fourniture normale du courant, par exemple les grèves de bureau. En ce qui concerne l'industrie minière, les travailleurs sont libres de suspendre l'extraction du charbon mais ne doivent pas arrêter les opérations normales des services de sécurité et d'entretien de la mine, ce qui mettrait en danger les vies humaines ou détruirait les installations essentielles de la ruine. En conclusion, le gouvernement fait observer que la loi a une validité limitée à trois ans.
73. 80. Conformément à la requête formulée par le Comité à sa dernière session, le gouvernement a envoyé le texte de la loi tendant à contrôler les moyens employés au cours des différends collectifs survenant dans les entreprises d'électricité et dans l'industrie charbonnière. Les principales dispositions de cette loi sont les articles 2 et 3, qui sont reproduits ci-après:
74. Article 2. Il est interdit à la direction et aux travailleurs des entreprises d'électricité de recourir, à l'occasion d'un différend collectif, à toute mesure susceptible de provoquer une interruption dans l'approvisionnement normal en électricité ou d'y mettre directement obstacle.
75. Article 3. Il est interdit à la direction et aux travailleurs de l'industrie charbonnière de recourir, à l'occasion d'un différend collectif, à toute mesure susceptible d'interrompre le fonctionnement normal du service de sécurité prévu par la loi sur la sécurité dans les mines (loi no 70 de 1949), ainsi qu'à tout acte susceptible de mettre en danger des vies humaines dans la mine, de provoquer la destruction ou la dégradation des ressources minières ou la destruction des installations importantes, ou encore d'endommager la mine.
76. 81. Il ressort de ce texte que les restrictions imposées aux grèves dans l'industrie charbonnière ont une moins grande portée que celles qui sont imposées aux entreprises d'électricité. Dans l'industrie charbonnière, les seules personnes auxquelles le droit de grève est refusé sont celles qui sont chargées de protéger les installations et d'observer les règlements obligatoires de sécurité. Avant la présente loi, les différends « gênant ou paralysant les opérations d'entretien ou de sécurité dans les entreprises, mines, etc. » étaient interdits par l'article 36 de la loi de 1946 sur les relations professionnelles. Mais la présente loi semble laisser aux mineurs la liberté de faire une grève normale dans cette profession, c'est-à-dire de suspendre l'extraction du charbon ou d'arrêter la production. Le Comité estime qu'en ce qui concerne l'industrie charbonnière, les restrictions imposées au droit de grève sont relativement légères et analogues en substance à celles qui sont appliquées dans la plupart des pays où le droit de grève n'implique pas le droit de cesser de se conformer aux prescriptions relatives à la sécurité ou à l'entretien. Ainsi donc, en ce qui concerne les restrictions imposées au droit de grève dans l'industrie charbonnière, le Comité estime que le plaignant n'a pas apporté des preuves suffisantes à l'appui de son allégation selon laquelle les droits syndicaux auraient été violés par une mesure qui, en elle-même, se borne à mettre l'accent sur les obligations statutaires de sécurité, sans limiter en substance la liberté d'action des travailleurs et de leurs organisations.
77. 82. Par contre, en ce qui concerne les entreprises d'électricité, le Comité estime que l'interdiction de grèves interrompant la fourniture d'électricité revient, en fait, à l'interdiction générale des grèves dans les entreprises d'électricité. Or, le Comité, lorsqu'il a examiné la plainte présentée par la Fédération syndicale mondiale, a observé que, dans le cas des entreprises d'électricité gérées par des organismes publics, à l'instar d'autres entreprises gérées par de tels organismes, les grèves sont interdites en vertu des dispositions de la loi relative aux relations professionnelles dans les entreprises publiques locales. Toutefois, cette loi, comme on l'a déjà observé, contient certaines dispositions sauvegardant la protection des droits des travailleurs, y compris le droit des travailleurs de soumettre unilatéralement un conflit à un organisme tripartite d'arbitrage (au cas où la médiation n'a pas été possible), organisme dont la décision a un caractère obligatoire. Elle ne contient pourtant pas la sauvegarde que constituerait la réglementation statutaire des conditions d'emploi. En conséquence, en ce qui concerne les travailleurs employés dans les entreprises d'électricité privées, le Comité tient à réaffirmer l'importance qu'il attache, dans les cas où les grèves sont interdites dans des occupations essentielles, à assurer des garanties adéquates pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs, ainsi privés d'un moyen essentiel de défendre leurs intérêts professionnels. Sous réserve de cette observation, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que ces allégations n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 83. Dans ces conditions, et sous réserve des observations formulées aux paragraphes 55 et 82 ci-dessus, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que le cas, dans son ensemble, n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.