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Rapport définitif - Rapport No. 13, 1954

Cas no 62 (Pays-Bas) - Date de la plainte: 01-JUIL.-53 - Clos

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A. A. Allégations des organisations plaignantes

A. A. Allégations des organisations plaignantes
  • ANALYSE DES PLAINTES
    1. 18 Les plaintes dirigées par la Centrale syndicale unitaire et l'Union internationale des travailleurs des P. T. T contre le gouvernement néerlandais comportent les trois allégations suivantes:
      • a) La législation actuellement en vigueur aux Pays-Bas porterait atteinte à la liberté syndicale en autorisant le gouvernement à licencier un fonctionnaire public en raison de son affiliation à la Centrale syndicale unitaire et en ne lui assurant pas, en cas de congédiement, le droit de libre défense.
      • b) Une loi sur la sécurité intérieure, en cours de préparation au moment du dépôt de la plainte mais effectivement promulguée le 23 juin 1952, autoriserait le gouvernement à supprimer certains droits fondamentaux, et notamment le droit de coalition.
      • c) Le gouvernement se refuserait à reconnaître la Centrale syndicale unitaire.
    2. Allégation relative au licenciement de fonctionnaires publics
    3. 19 En vertu de l'article 97 b) du Statut des fonctionnaires, le Premier ministre, ministre des Affaires étrangères du Royaume, aurait pris un arrêté en date du 17 décembre 1951 d'après lequel un fonctionnaire public se rendrait suspect et pourrait, partant, être licencié pour le seul motif de son affiliation à la Centrale syndicale unitaire, organisation figurant parmi celles dont le Premier ministre a décidé qu'elles mettent en cause l'exercice satisfaisant d'une fonction publique en raison de leurs objectifs et des moyens qu'elles emploient. D'après certaines déclarations du Premier ministre, cette mesure se justifierait par l'action subversive de ces organisations du fait que celles-ci prépareraient des agressions, organiseraient le sabotage et donneraient pour instructions à certains groupes d'ouvriers, au cours de réunions secrètes, de rechercher la possibilité de provoquer au moment jugé opportun des désordres techniques et de paralyser pendant plusieurs jours l'activité industrielle. Par ailleurs, elles tendraient particulièrement à placer à des postes importants un noyau de fonctionnaires « sûrs », qui seraient prêts à prendre, le moment venu, les leviers de commande.
    4. 20 Le plaignant aurait en vain demandé au Premier ministre d'apporter les preuves de ces affirmations, qui seraient dénuées de tout fondement. La Centrale syndicale unitaire n'aurait d'autre but que d'élever le niveau de vie des travailleurs, de remédier à la pénurie de logements et d'établir une paix durable.
    5. 21 De plus, le droit de défense des fonctionnaires intéressés serait indûment limité, alors qu'en vertu de l'article 97 b) précité, une commission devrait donner son avis avant le licenciement des fonctionnaires mis en cause. Un décret en date du 14 novembre 1951 modifiant les dispositions relatives à la procédure devant cette commission permettrait en effet au président de la commission d'entendre certaines personnes en l'absence du fonctionnaire intéressé et de son avocat. Les fonctionnaires seraient par conséquent privés de toute garantie légale.
  • Allégation relative à la loi sur la sécurité intérieure
    1. 22 Une loi sur la sécurité intérieure donnerait au gouvernement le pouvoir de déclarer l'état d'exception. Grâce à une telle mesure, il pourrait supprimer certains droits constitutionnels tels que le droit de coalition, le secret de la correspondance, la liberté de presse, etc. En plus, le gouvernement pourrait procéder à des arrestations et détenir à titre préventif les personnes arrêtées.
  • Allégation relative à la non-reconnaissance de la Centrale syndicale unitaire
    1. 23 Le gouvernement ne reconnaîtrait pas la Centrale syndicale unitaire, bien que cette organisation existe depuis la fin de la dernière guerre. A l'appui de cette allégation, le plaignant invoque les deux faits suivants:
      • i) Le 18 décembre 1949, les membres de l'Union des fonctionnaires néerlandais affiliés à la Centrale syndicale unitaire se seraient vu refuser le droit de participer aux activités de la commission de négociation de la ville d'Amsterdam, au sein de laquelle des négociations auraient eu lieu entre la municipalité et les organisations du personnel municipal au sujet des questions d'ordre social qui intéressent ce personnel. Cette décision discriminatoire aurait été approuvée par le gouvernement néerlandais.
      • ii) La Centrale syndicale unitaire, à la différence des organisations syndicales qui appuient la politique du gouvernement, n'aurait pas été reconnue comme partie intéressée par la commission des conciliateurs chargée de rendre obligatoires les conventions collectives intervenues entre les employeurs et certaines organisations syndicales.
    2. ANALYSE DES REPONSES
  • Analyse des deux premières réponses (31 octobre 1953 et 23 janvier 1954)
    1. 24 Dans ses communications en date du 31 octobre 1953 et du 23 janvier 1954, le gouvernement néerlandais fait valoir les arguments suivants:
  • Allégation relative au licenciement de fonctionnaires publics.
    1. 25 L'article 97 b) du Statut des fonctionnaires tend à éliminer du service public des fonctionnaires indignes de confiance, c'est-à-dire notamment des fonctionnaires ayant des opinions communistes ou fascistes et qui, opposés au régime démocratique, approuvent l'emploi de moyens qu'un Etat qui se respecte ne saurait tolérer. En empêchant dans toute la mesure du possible que des fonctionnaires indignes de confiance ne s'infiltrent dans les services publics, l'Etat n'assure pas seulement le maintien du régime démocratique, mais prévient également l'avènement d'un régime où les syndicats seraient privés de toute liberté.
    2. 26 Le gouvernement souligne toutefois que ce n'est pas l'affiliation à la Centrale syndicale néerlandaise en elle-même qui constitue le motif pour le renvoi d'un fonctionnaire. En effet, le gouvernement fait observer que l'arrêté du 17 décembre 1951 prévoit non pas, comme le plaignant l'affirme, que « les organisations mentionnées mettent en cause l'exercice normal d'une fonction publique », mais que « les organisations... peuvent mettre en cause l'exercice de la fonction publique ».
    3. 27 Il s'ensuit, conclut le gouvernement, que l'affiliation à l'une des organisations énumérées dans l'arrêté précité est seulement un indice des mauvaises dispositions de l'intéressé, ce qui justifie une enquête, mais n'est pas décisif en soi.
    4. 28 Les modifications apportées par le décret du 14 novembre 1951 aux dispositions sur la procédure devant la commission instituée en vertu de l'article 97 b) du Statut des fonctionnaires doivent permettre à cet organisme de s'informer de la manière la plus complète et, partant, d'assurer sa pleine valeur à l'avis qu'il émet. C'est dans l'intérêt même du fonctionnaire mis en cause que la commission doit être en mesure de se former une opinion aussi objective que possible. Cette idée ressort clairement du paragraphe 7 de l'article 5 du décret précité, qui prévoit que les fonctionnaires doivent être informés de toute pièce à charge provenant de documents dont ils n'ont pu prendre connaissance, à condition toutefois qu'aucun préjudice ne soit porté à l'intérêt public. Les garanties légales dont jouissent les fonctionnaires ne se trouvent donc aucunement diminuées par les nouvelles dispositions.
  • Allégation relative à la loi sur la sécurité intérieure
    1. 29 Le gouvernement signale qu'en date du 23 juin 1952 une loi sur les pouvoirs extraordinaires des autorités civiles a été promulguée. Cette loi donne au gouvernement le droit de prendre les mesures nécessaires pour protéger le régime démocratique et les droits fondamentaux, droit qui est internationalement reconnu aux gouvernements, comme le démontrent entre autres les articles 15 et 16 de la convention sur la protection des droits de l'homme et des libertés fondamentales adoptée à Rome le 14 novembre 1951, ainsi que les articles 29 et 30 de la Déclaration universelle des droits de l'homme en date du 10 décembre 1948.
  • Allégation relative à la non-reconnaissance de la Centrale syndicale unitaire et des fédérations y affiliées.
    1. 30 Le gouvernement rappelle que la consultation et la coopération, tant entre les organisations d'employeurs et les organisations de travailleurs qu'entre ces organisations et le gouvernement, se sont pleinement développées aux Pays-Bas. Des progrès importants ont été ainsi réalisés dans le domaine social. Cependant, pour collaborer avec le gouvernement, une organisation doit être représentative. Quels que soient les critères pour déterminer si une organisation est représentative, la Centrale syndicale unitaire n'est pas qualifiée pour participer à une telle collaboration. En effet, l'expérience démontre qu'elle n'est pas digne de foi quant au respect de la Constitution et qu'elle n'a ni la volonté ni la capacité de fournir une contribution positive à l'oeuvre de collaboration ou d'assumer les responsabilités qui en découlent. Elle ne remplit donc pas les conditions élémentaires pour être considérée comme représentative.
  • Demande d'informations complémentaires
    1. 31 Après avoir examiné le cas à ses réunions du 6 et du 9 mars 1954, le Comité de la liberté syndicale a décidé de demander au Directeur général d'obtenir certaines informations complémentaires du gouvernement des Pays-Bas avant qu'il ne formule ses recommandations au Conseil d'administration. Conformément à cette décision, le Directeur général, par lettre du 22 mars 1954, a demandé des renseignements sur la question de savoir si, aux termes de la procédure en vigueur, le fonctionnaire qui ferait l'objet d'une mesure de licenciement aurait, compte tenu des nécessités de l'ordre public, suffisamment d'informations sur les raisons de cette mesure pour qu'il ne puisse pas l'attribuer au simple fait de son affiliation syndicale.
  • Analyse de la troisième réponse (14 avril 1954)
    1. 32 Dans sa troisième réponse, le gouvernement néerlandais fait notamment valoir les arguments suivants
    2. 33 En vertu de l'article 97 b) du Statut des fonctionnaires, un fonctionnaire ne peut être licencié que s'il a fait preuve de dispositions déloyales qui doivent être considérées comme inconciliables avec l'accomplissement de ses fonctions au service de l'Etat. Le deuxième paragraphe de l'article 97 b) contient sous ce rapport une présomption légale permettant de déterminer dans quels cas ces dispositions déloyales doivent être considérées comme présentes. En vertu de cette réglementation, il n'est donc pas impossible que le fait seul de l'affiliation à l'une des associations nommées dans l'ordonnance du Ministre-Président du 17 décembre 1951, prise en application de l'article 97 b) du Statut des fonctionnaires (voir ci-dessous paragraphe 39), puisse mener à un licenciement fondé sur ce même article. Cela serait possible, par exemple, dans le cas où un fonctionnaire occuperait dans l'administration un poste particulièrement vulnérable et où l'intérêt de l'ordre public interdirait de prendre aucun risque. Le tout est une conséquence de la disposition concernant les preuves légales dont il a été question ci-dessus. Matériellement, le licenciement est fondé sur les dispositions déloyales du fonctionnaire. Il y aura lieu de prendre une décision distincte dans chaque cas particulier en tenant compte des intérêts individuels et de l'intérêt de l'ordre public. Sous ce rapport, le gouvernement souligne une fois de plus que la disposition concernant le licenciement a un caractère facultatif : on peut licencier, mais on n'est jamais obligé de le faire.
    3. 34 En ce qui concerne la procédure, le gouvernement déclare que le fonctionnaire est mis largement à même de prendre connaissance des motifs et des pièces à conviction qui donnent lieu à son congédiement. Avant de donner le congé, le gouvernement demande l'avis d'une commission composée de personnes indépendantes. Cette commission procède à l'audition du fonctionnaire et lui donne la possibilité de prendre connaissance de toutes les données sur lesquelles la commission fonde son avis. Le fonctionnaire a le droit de se faire assister par un avocat. La réponse précise par ailleurs que le gouvernement ne peut communiquer qu'à la seule commission certaines données lorsque l'intérêt public l'exige. Cette disposition a pour but de permettre de documenter la commission de façon aussi complète que possible, sans quoi le gouvernement pourrait se trouver dans l'obligation de compléter dans certains cas l'avis de la commission par des données qui, pour des raisons d'intérêt public, n'auraient pas été communiquées au fonctionnaire. Le congé est ensuite donné, non pas par l'instance qui en a fait la proposition, mais par le Ministre-Président.

Allégation relative au licenciement de fonctionnaires publics

Allégation relative au licenciement de fonctionnaires publics
  1. 35. Le gouvernement des Pays-Bas a ratifié le 7 mars 1950 la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
  2. 36. En alléguant qu'en vertu de la législation actuellement en vigueur aux Pays-Bas, un fonctionnaire public pourrait être licencié pour le seul fait qu'il est affilié à la Centrale syndicale unitaire, le plaignant semble mettre en cause l'article 2 de la convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, aux termes duquel les employeurs et les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, ont le droit, sans autorisation préalable, de constituer des organisations de leur choix ainsi que celui de s'affilier à ces organisations, à la seule condition de se conformer au statut de ces dernières. Cet article s'applique aux fonctionnaires publics, sous réserve des dispositions de l'article 9 de la même convention relatif aux forces armées et à la police.
  3. 37. Pour apprécier la portée des allégations du plaignant et des observations du gouvernement, il est nécessaire de se reporter aux textes auxquels les deux parties se sont référées, à savoir l'article 97 b) du Statut général des fonctionnaires, et l'arrêté ministériel du 17 décembre 1951 rendu en application de l'article 97 b).
  4. 38. L'article 97 b) du Statut des fonctionnaires est conçu comme suit:
  5. 1) Le congé peut être signifié dans des conditions honorables à tout fonctionnaire lorsque l'autorité compétente pour le licencier estime que sa conduite révèle des dispositions telles qu'il n'y a plus pleine garantie qu'il s'acquittera loyalement dans toutes les circonstances de ses devoirs de fonctionnaire ;
  6. 2) un fonctionnaire se conduit dans le sens indiqué au paragraphe 1) de cet article, notamment lorsqu'il est membre d'une association au sujet de laquelle Notre ministre, Président du Conseil des ministres, a décidé que cette association peut, en raison des buts qu'elle poursuit ou des moyens qu'elle emploie, mettre en péril l'accomplissement satisfaisant des devoirs du fonctionnaire ou y porter préjudice. Il en est de même lorsqu'un fonctionnaire prête son concours ou son appui sous quelque forme que ce soit à une telle association ou aux activités de celle-ci ;
  7. 3) les licenciements visés au premier paragraphe de cet article ne peuvent être effectués qu'avec le concours ou l'autorisation de Notre ministre, Président du Conseil des ministres. Celui-ci est tenu de consulter au préalable une commission composée de cinq membres et de cinq membres suppléants. Un président et un vice-président sont désignés parmi les membres;
  8. 4) les membres et les membres suppléants de la commission visée au paragraphe précédent seront désignés par Nous sur proposition de Notre ministre, Président du Conseil des ministres.
  9. ......................................................................................................................................................
  10. 39. Le texte de l'arrêté ministériel du 17 décembre 1951 pris en vertu de l'article 97 b) est le suivant:
  11. Le Premier ministre, ministre des Affaires générales, agissant conformément à l'avis du Conseil des ministres,
  12. Vu le paragraphe 2 de l'article 97 b) du Statut général des fonctionnaires du Royaume...
  13. Décide de déclarer ce qui suit:
  14. Les associations suivantes, en raison des buts qu'elles poursuivent ou des moyens qu'elles emploient, peuvent mettre en péril l'accomplissement satisfaisant des devoirs d'un fonctionnaire au service du Royaume ou y porter préjudice
  15. 1. Parti communiste néerlandais;
  16. 2. Association culturelle des travailleurs;
  17. 3. Fédération générale de la jeunesse démocratique néerlandaise;
  18. 4. Fédération néerlandaise des femmes démocrates;
  19. 5. Centrale syndicale unitaire des Pays-Bas et tout syndicat y affilié.
  20. 40. Il ressort de l'article 97b) précité qu'un fonctionnaire public peut être licencié si l'autorité compétente n'a plus la certitude qu'il s'acquittera loyalement de ses devoirs de service. Un fonctionnaire n'offre plus ces garanties lorsqu'il s'affilie à une association qui, en raison des buts qu'elle vise et des moyens qu'elle emploie, peut compromettre l'exercice loyal d'une fonction publique.
  21. 41. Par l'arrêté ministériel du 17 décembre 1951 pris en application de l'article 97 b), le Premier ministre a décidé qu'entre autres organisations, la Centrale syndicale unitaire, ainsi que les fédérations syndicales qui y sont affiliées, peut, en raison des buts qu'elle vise ou des moyens qu'elle emploie, mettre en péril l'accomplissement satisfaisant des devoirs d'un fonctionnaire au service de l'Etat ou y porter préjudice.
  22. 42. Le Comité estime qu'il ne lui appartient de connaître des conditions de loyauté auxquelles un gouvernement croit devoir subordonner l'engagement ou le maintien d'un fonctionnaire au service de l'Etat que pour autant qu'elles peuvent mettre en cause le libre exercice des droits syndicaux. Il estime également que la question de savoir si une telle réglementation met effectivement en cause le libre exercice des droits syndicaux doit être examinée à la lumière des données de fait de chaque cas particulier, données de fait qui peuvent, selon les divers cas d'espèce, être de nature à appeler, ou non, un examen plus approfondi.
  23. 43. Dans le cas d'espèce, il convient de noter en premier lieu qu'à côté de la Centrale syndicale unitaire, il existe aux Pays-Bas plusieurs autres centrales syndicales de tendances diverses, telle que la Confédération des syndicats des Pays-Bas, le Mouvement ouvrier catholique des Pays-Bas, la Confédération des syndicats des travailleurs évangéliques des Pays-Bas, et la Confédération des syndicats libéraux des Pays-Bas. Or, le fait, qui n'est pas contesté par le plaignant, que les fonctionnaires peuvent librement s'affilier à l'une quelconque de ces organisations, y compris la Centrale syndicale unitaire, semble prouver a priori que la réglementation n'a nullement pour objet de restreindre le droit syndical des fonctionnaires.
  24. 44. Il ressort aussi des textes cités ci-dessus que, si la réglementation incriminée confère bien au gouvernement le pouvoir de décider qu'une certaine organisation, en raison des buts qu'elle vise et des moyens qu'elle met en oeuvre - termes que la réglementation ne définit pas - risque de mettre en péril l'accomplissement satisfaisant des devoirs d'un fonctionnaire, elle ne met toutefois pas directement en cause le droit pour les fonctionnaires de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier, droit expressément garanti par l'article 2 de la convention, et consacré au surplus par l'article 9 de la Constitution du Royaume des Pays-Bas.
  25. 45. La seule question en cause est donc de savoir si un fonctionnaire ayant fait usage de son droit de libre affiliation à l'organisation de son choix peut, en vertu de la réglementation en vigueur, être licencié pour ce seul motif.
  26. 46. Le gouvernement soutient que la réglementation tend exclusivement à éliminer des services publics les fonctionnaires indignes de confiance et notamment ceux qui, professant des idées communistes ou fascistes contraire au régime constitutionnel établi, approuvent de ce fait le recours à des moyens d'action qu'un Etat soucieux de sa propre défense ne saurait tolérer.
  27. 47. Le gouvernement ajoute qu'en prévenant dans la mesure du possible l'infiltration de fonctionnaires indignes de confiance dans les services publics, il ne cherche pas seulement à protéger les institutions démocratiques, ruais à prévenir aussi l'avènement d'un régime qui ferait table rase de la liberté syndicale.
  28. 48. Le gouvernement précise toutefois qu'en vertu du paragraphe 2 de l'article 97 b) précité du Statut des fonctionnaires, l'affiliation d'un fonctionnaire à la Centrale syndicale unitaire des Pays-Bas constitue une présomption légale des dispositions déloyales de ce fonctionnaire à l'égard de l'Etat. Il ajoute qu'il n'est donc pas exclu que le seul fait d'une telle affiliation pourrait conduire à son licenciement, notamment dans le cas où le fonctionnaire occuperait dans l'administration un poste particulièrement vulnérable et où l'intérêt de l'ordre public interdirait au gouvernement de prendre aucun risque.
  29. 49. Mais, même dans cette dernière hypothèse, le licenciement doit être fondé sur les dispositions déloyales du fonctionnaire. Il y aurait lieu de prendre une décision distincte dans chaque cas particulier en tenant compte des intérêts individuels et de l'intérêt public. De plus, le licenciement a un caractère purement facultatif : le gouvernement peut licencier le fonctionnaire, mais n'est pas tenu de le faire.
  30. 50. Le gouvernement fait valoir enfin que le licenciement d'un fonctionnaire ne peut, aux termes du paragraphe 3 de l'article 97 b) cité ci-dessus, être prononcé qu'avec le concours ou l'autorisation du Premier ministre, qui doit au préalable consulter une commission d'enquête instituée à cette fin.
  31. 51. Le plaignant, tout en reconnaissant d'ailleurs qu'une commission d'enquête est chargée « de connaître du cas des fonctionnaires ne présentant pas des garanties suffisantes du point de vue politique », allègue toutefois que la procédure suivie devant la commission appelée à donner son avis sur le licenciement d'un fonctionnaire, conformément à l'article 97 b) du Statut des fonctionnaires, aurait été modifiée par un décret du 14 novembre 1951 de telle sorte que les fonctionnaires se verraient privés de toute garantie légale. Des témoins pourraient notamment être entendus par la commission en l'absence du fonctionnaire et de son avocat.
  32. 52. Le gouvernement soutient par contre que les modifications apportées à la procédure n'ont d'autre but que de permettre à la commission de s'informer de la manière la plus complète des faits en cause et d'émettre son avis en toute objectivité.
  33. 53. Les textes en cause sont les paragraphes 3 et 4 précités de l'article 97 b) du Statut des fonctionnaires, ainsi que l'arrêté pris en application de cet article en date du 25 mars 1939 (Staatsblad, no 180), modifié par arrêté du 12 décembre 1939 (Staatsblad, no 189 B) et amendé à nouveau par arrêté du 14 novembre 1951 (Staatsblad, no 488).
  34. 54. Les dispositions essentielles de cette réglementation sont les suivantes:
  35. 55. La commission, aussitôt qu'elle est saisie d'une demande d'avis ainsi que de la documentation relative au cas, doit en aviser l'intéressé par lettre recommandée. Dans un délai de huit jours, celui-ci peut demander que communication lui soit donnée du dossier. La commission transmet alors le dossier au secrétaire général du département sous les ordres duquel le fonctionnaire est placé afin qu'il puisse en prendre connaissance ou en établir une copie. Toutefois, certaines pièces du dossier, dont le gouvernement estime que l'intérêt public s'oppose à ce que le fonctionnaire intéressé en prenne connaissance, ne sont pas jointes au dossier communiqué au fonctionnaire. En ce cas, une note doit indiquer que le dossier n'est pas complet.
  36. 56. La commission doit entendre le fonctionnaire intéressé. Celui-ci peut se faire accompagner d'un conseiller. Toutefois, le président de la commission peut refuser l'admission d'un conseiller déterminé. La commission peut également convoquer toute personne dont elle juge nécessaire le témoignage. Si le président en décide ainsi, ces personnes sont entendues en l'absence du fonctionnaire et de son conseiller. La commission peut également recourir à l'avis d'experts, demander à l'administration la production de documents, etc. Le fonctionnaire et son conseiller peuvent prendre connaissance de toutes les pièces présentées à la commission, à l'exception de celles qui, dans l'intérêt public, ne peuvent lui être communiquées. Toutefois, la commission ne peut tenir compte d'aucune pièce ou déclaration à la charge du fonctionnaire intéressé dont celui-ci n'a pas pris connaissance, excepté le cas où l'intérêt public s'y oppose.
  37. 57. Tout fonctionnaire public convoqué par la commission doit comparaître et donner les informations demandées à moins qu'il ne soit tenu au secret professionnel. Le fonctionnaire mis en cause ainsi que ses proches parents et alliés peuvent cependant s'abstenir de déposer.
  38. 58. Les séances de la commission ont lieu à huis clos. Les fonctionnaires qui y participent, y compris l'inculpé et son conseiller, sont tenus de garder le secret des délibérations de la commission.
  39. 59. La commission décide à la majorité absolue des voix en présence de tous ses membres. Aucun membre ne peut s'abstenir de voter. En cas d'égalité des voix, celle du président est prépondérante.
  40. 60. L'avis doit être motivé. Il est communiqué aussi rapidement que possible au Premier ministre. Celui-ci prend sa décision après avoir pris connaissance de l'avis de la commission. Il lui communique cette décision. Si elle est divergente de l'avis de la commission, il doit lui communiquer également les raisons qui ont motivé cette divergence.
  41. 61. En résumé, cette réglementation se caractérise notamment par les traits suivants:
  42. 62. La commission d'enquête a le droit et l'obligation de fonder son avis sur 'des informations aussi complètes que possible. Composée de cinq membres, elle ne peut délibérer qu'en la présence de tous ses membres, dont aucun ne peut s'abstenir de voter. Ainsi, le législateur a pris soin de prévoir que toutes les opinions exprimées au sein de la commission se reflètent effectivement dans le vote final.
  43. 63. L'intéressé a notamment le droit d'être avisé de l'engagement de la 'procédure, de recourir à l'assistance d'un conseiller, de prendre connaissance du dossier, d'être entendu par la commission et d'assister à l'instruction du cas.
  44. 64. Toutefois, le fonctionnaire et son conseiller n'ont pas accès aux informations dont le gouvernement estime que l'intérêt public s'oppose à ce qu'elles viennent à leur connaissance. De même, le président de la commission peut décider - et c'est le point dont le plaignant fait particulièrement grief au gouvernement - que certaines personnes seront entendues par la commission en l'absence de l'intéressé et de son conseiller. D'autre part, l'arrêté prévoit que la commission ne doit pas tenir compte d'informations à la charge de l'intéressé dont celui-ci n'a pas pu prendre connaissance, excepté cependant le cas où l'intérêt public s'opposait à ce qu'elles lui fussent communiquées.
  45. 65. En précisant la portée de ces dispositions, le gouvernement, dans sa communication du 14 avril 1954, explique que la commission doit donner à l'intéressé la possibilité de prendre connaissance de toutes les données sur lesquelles elle fonde son avis. Il semble ainsi que le fonctionnaire, bien qu'il n'ait pas accès à certaines pièces du dossier ou n'assiste pas à l'audition de certains témoins, doit néanmoins être informé de tous les faits pertinents.
  46. 66. De l'analyse de cette partie de la plainte, il semble ressortir que la réglementation incriminée n'a pas pour objet de mettre en cause le droit de libre affiliation des fonctionnaires à l'organisation de leur choix - droit garanti par l'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical ratifiée par le gouvernement des Pays-Bas -, mais vise exclusivement à éliminer des services publics, et notamment des postes-clefs dans l'administration, des fonctionnaires dont la déloyauté aurait été matériellement établie. Le gouvernement admet cependant que l'article 97 b) du Statut des fonctionnaires comporte une présomption légale de déloyauté à l'égard des fonctionnaires qui font partie de la Centrale syndicale unitaire, et notamment à l'égard de ceux qui occupent dans l'administration un poste-clef. Cette présomption ne semble toutefois pas être irréfragable puisque le licenciement doit être matériellement fondé sur les dispositions déloyales du fonctionnaire. En ce qui concerne les garanties offertes au fonctionnaire par la procédure d'enquête, il semble résulter des textes en cause que si le fonctionnaire doit être informé des motifs qui sont à la base de la proposition de congédiement, il ne peut toutefois pas prendre connaissance de certaines pièces ni de certains témoignages si l'ordre public s'y oppose.
  47. 67. Le Comité estime qu'il n'a à connaître des raisons d'ordre public invoquées par un gouvernement pour ne pas communiquer certaines pièces à un fonctionnaire faisant l'objet d'une enquête que pour autant que celles-ci peuvent mettre en cause le libre exercice des droits syndicaux. Et c'est sur la base de ce principe que le Comité avait prié le gouvernement de lui faire savoir si, aux termes de la procédure en vigueur, le fonctionnaire qui ferait l'objet d'une mesure de licenciement aurait, compte tenu des nécessités de l'ordre public, suffisamment d'informations sur les raisons de cette mesure pour qu'il ne puisse pas l'attribuer au simple fait de son affiliation syndicale.
  48. 68. Dans sa réponse, le gouvernement a déclaré que si pour des raisons d'ordre public certaines pièces ne peuvent pas être communiquées au fonctionnaire, celui-ci a néanmoins « la possibilité de prendre connaissance de toutes les données sur lesquelles la commission fonde son avis ».
  49. 69. Dans ces conditions, le Comité estime opportun de souligner l'intérêt qu'il y aurait à prévoir dans des procédures visant la protection de la sécurité publique les sauvegardes nécessaires pour éviter toute atteinte aux droits syndicaux. Sous réserve de ce point, il estime que des allégations de ce genre soulèvent des questions de fait qui doivent être examinées à la lumière des données de chaque cas particulier. Dans le cas d'espèce, le Comité, prenant acte des assurances données par le gouvernement et les interprétant comme ne permettant pas qu'un fonctionnaire puisse être congédié en raison de son affiliation à une organisation syndicale de son choix à moins que des preuves formelles de déloyauté n'aient été retenues contre lui, estime que le plaignant n'a pas apporté la preuve que, soit la réglementation dans son ensemble, soit la procédure suivie pour le licenciement des fonctionnaires, portent atteinte à l'exercice des droits syndicaux.
  50. Allégation relative à la loi sur la sécurité intérieure
  51. 70. Le plaignant allègue qu'une loi sur la sécurité intérieure autoriserait le gouvernement à restreindre, par la déclaration de l'état d'exception, certains droits fondamentaux, dont notamment le droit de coalition, et à procéder à la détention de certaines personnes à titre préventif.
  52. 71. Le gouvernement, en signalant que le texte visé par le plaignant est la loi du 23 juin 1952 sur les pouvoirs extraordinaires des autorités civiles, soutient que cette loi accorde au gouvernement un pouvoir qui est généralement reconnu comme indispensable pour protéger le régime constitutionnel et l'ordre public.
  53. 72. D'après cette loi, le gouvernement peut proclamer soit l'état de vigilance spéciale, soit l'état d'exception dans le cas où des mouvements révolutionnaires, des émeutes ou des événements similaires mettant en péril l'ordre public ou l'existence nationale se produisent ou risquent sérieusement de se produire (Staatsblad, no 361).
  54. 73. Dans les nombreux cas, où il avait été saisi de plaintes concernant de prétendues atteintes portées à la liberté syndicale sous le régime de l'état de siège ou d'exception ou encore en vertu d'une loi sur la sécurité de l'Etat, le Comité a toujours estimé qu'il ne lui appartenait pas de se prononcer sur la nécessité ou sur l'opportunité d'une telle législation, question d'ordre purement politique, mais il a été d'avis qu'il devait examiner les répercussions que cette législation pourrait avoir sur les droits syndicaux.
  55. 74. Le plaignant allègue tout d'abord que la loi autoriserait le gouvernement à supprimer le droit de coalition. Sans faire spécialement mention du droit de coalition, la loi du 23 juin 1952 prévoit, à son article 13, que la liberté de se rassembler en public peut être restreinte si l'état de vigilance spéciale est proclamé et, à son article 20, que l'organisation de réunions publiques peut être subordonnée à une autorisation préalable si l'état d'exception est déclaré.
  56. 75. Le Comité a exprimé à maintes reprises l'opinion que si le droit de tenir des réunions syndicales est un élément essentiel de la liberté syndicale, les organisations sont toutefois tenues de respecter les dispositions générales relatives aux réunions publiques applicables à tous, principe énoncé également par l'article 8 de la convention no 87, d'après lequel les travailleurs et leurs organisations sont tenus, comme les autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité.
  57. 76. Etant donné que les dispositions précitées ne visent pas spécifiquement les réunions syndicales, le Comité estime que le plaignant n'a pas prouvé qu'atteinte aurait été portée à la liberté syndicale.
  58. 77. Le plaignant allègue en plus que la loi néerlandaise précitée autoriserait le gouvernement à procéder à la détention préventive de certaines personnes. En vertu de l'article 24 de la loi du 23 juin 1952, les autorités compétentes peuvent, en effet, faire interner des personnes légitimement soupçonnées de pouvoir porter atteinte à l'ordre public, à la tranquillité et à la sécurité intérieure.
  59. 78. Le Comité, tout en s'abstenant de se prononcer sur l'aspect politique d'un régime d'exception, a toujours souligné qu'une procédure de détention doit être accompagnée de garanties juridiques mises en oeuvre dans des délais raisonnables et que toute personne détenue doit bénéficier des garanties d'une procédure judiciaire régulière engagée le plus rapidement possible.
  60. 79. D'après les articles 24 et 25 de la loi, une détention préventive ne peut être effectuée que dans les conditions suivantes : dans chaque cas d'internement, un procès-verbal est établi ; copies en sont transmises au ministre de l'Intérieur, au tribunal d'arrondissement compétent et à l'intéressé même. Il y a droit de recours contre la mesure auprès du tribunal d'arrondissement. Celui-ci doit entendre l'intéressé, s'il le requiert, le plus tôt possible, et au plus tard dans le délai d'un mois. Le tribunal doit statuer et communiquer son avis aussi rapidement que possible, tant à l'intéressé qu'au ministre. Celui-ci est tenu de prendre une décision immédiatement après avoir reçu l'avis du tribunal. Si aucun recours n'est présenté, le tribunal peut, de sa propre initiative, demander de la part du ministre de l'Intérieur des informations sur les cas d'internement portés à sa connaissance. Il peut de même formuler un avis et le communiquer au ministre. Des mesures doivent être prises pour assurer la sauvegarde des biens de l'intéressé. Toute décision relative à l'internement d'une personne doit être confirmée par le gouvernement dans un délai de trois mois. S'il appert enfin que l'internement a été effectué à tort, le ministre de l'Intérieur accordera une indemnité adéquate à l'intéressé si celui-ci en présente la demande dans les trois mois de sa libération.
  61. 80. Il ressort de ces dispositions que la procédure de détention est effectivement accompagnée de garanties juridiques sérieuses et que les personnes détenues bénéficient notamment d'une procédure judiciaire rapidement engagée.
  62. 81. Etant donné les conditions précises auxquelles toute détention préventive est subordonnée, le Comité estime que le plaignant n'a pas apporté de preuves suffisantes à l'appui de son allégation d'après laquelle la loi sur la sécurité intérieure, par voie de restriction des libertés individuelles, porterait atteinte aux droits syndicaux.
  63. Allégation relative à la non-reconnaissance de la Centrale syndicale unitaire
  64. 82. En alléguant que le gouvernement ne reconnaîtrait pas la Centrale syndicale unitaire comme partie intéressée dans les différentes procédures de négociation collective, le plaignant invoque l'article 11 de la convention no 87, en vertu duquel tout Membre de l'Organisation internationale du Travail pour lequel cette convention est en vigueur doit prendre toutes mesures nécessaires et appropriées en vue d'assurer aux travailleurs le libre exercice du droit syndical.
  65. 83. A cet égard, le Comité a exprimé à différentes reprises l'avis que le droit aux négociations collectives constitue un aspect important du droit syndical.
  66. 84. Dans le cas d'espèce, la question de la collaboration entre le gouvernement et les organisations professionnelles en matière de négociations collectives se trouve réglée par un arrêté du 5 octobre 1945. Aux termes des articles 11 et suivants de ce texte, il est institué un collège de conciliateurs, qui est habilité, soit à la demande d'organisations d'employeurs et de travailleurs, soit d'office, à établir avec effet obligatoire des règles relatives aux salaires et aux conditions de travail. Il est compétent pour approuver les conventions collectives librement conclues et pour les déclarer, le cas échéant, généralement obligatoires. Il peut enfin, dans le cadre des instructions générales données par le gouvernement, établir des directives relatives à la réglementation des salaires et aux conditions de travail. Il ressort de ces dispositions que le gouvernement est autorisé à fixer les directives générales d'une politique des salaires auxquelles les parties, dans leurs négociations, doivent se tenir.
  67. 85. Cette politique est mise en oeuvre avec le concours même des intéressés. Aussi, avant de prendre une des mesures susmentionnées portant sur des questions d'un intérêt général, le collège des conciliateurs, conformément à l'article 19 du texte, doit prendre l'avis de la Fondation du travail, organisme de coopération volontaire établi à la fin de la guerre par accord entre les principales organisations centrales d'employeurs et de travailleurs, à l'exception toutefois de la Centrale syndicale unitaire. Le collège des conciliateurs peut, en outre, inviter d'autres organisations d'employeurs et de salariés à lui donner leurs avis.
  68. 86. Le gouvernement soutient qu'une organisation professionnelle doit être représentative pour pouvoir participer à une telle procédure de consultation et de collaboration. Quels que soient les critères pour déterminer si une organisation professionnelle est représentative, le gouvernement estime qu'il doit avoir la certitude que cette organisation respecte la Constitution et a effectivement la volonté et la capacité de fournir une contribution constructive à l'ouvre de collaboration et d'en assumer les responsabilités. Or, l'expérience a prouvé, déclare le gouvernement, que la Centrale syndicale unitaire ne remplit pas ces conditions.
  69. 87. Dans le cas présent, la loi ne fait aucune distinction entre les syndicats existants, mais il semble ressortir de l'allégation du plaignant que le gouvernement n'aurait pas, en fait, associé la Centrale syndicale unitaire à l'application des mesures prévues par la loi. Or, le Comité note que la Centrale syndicale unitaire, de son côté, s'est abstenue de faire partie de la Fondation du travail, organisme librement constitué, qui doit être consulté conformément à l'article 19 précité. Et si la Centrale syndicale unitaire ne figure pas parmi les organisations qui peuvent être consultées, il appert des observations présentées par le gouvernement que « celle-ci n'a ni la volonté ni la capacité de fournir une contribution constructive à l'oeuvre de collaboration et d'en assumer les responsabilités ».
  70. 88. Etant donné que de libres négociations ne peuvent, par définition, reposer que sur le libre consentement des parties intéressées et non pas sur la contrainte, le Comité estime que le plaignant n'a pas fourni la preuve que le gouvernement aurait enfreint l'article 11 précité de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical.

Recommandation du comité

Recommandation du comité
  1. 89. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que, sous réserve des observations faites au paragraphe 69, le cas n'appelle pas un examen plus approfondi de sa part.
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