Rapport intérimaire - Rapport No. 27, 1958

Cas no 144 (Guatemala) - Date de la plainte: 02-MAI -56 - Clos

1. 188. A sa 133ème session (Genève, novembre 1956), le Conseil d'administration a approuvé les recommandations présentées par le Comité de la liberté syndicale sous la forme d'un rapport intérimaire concernant le cas no 144 : Plainte, en date du 2 mai 1956, de la Confédération des travailleurs d'Amérique latine. Ces recommandations avaient la teneur suivante
2. 258. Dans ces conditions, le Comité:
   • a) recommande au Conseil d'administration de décider que les allégations relatives à la violation des droits de l'homme, à la législation du travail guatémalienne, ainsi qu'à l'arrestation et à la persécution des dirigeants et militants syndicaux, n'appellent pas un examen plus approfondi ;
   • b) recommande au Conseil d'administration, pour les raisons indiquées aux paragraphes 239 et 240 ci-dessus:
   • i) d'appeler l'attention du gouvernement sur le fait que le Code du travail en vigueur impose aux syndicats agricoles des conditions de caractère restrictif incompatibles avec la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, qui a été ratifiée par le Guatemala, et sur la nécessité de faire en sorte que la réglementation future dont la Constitution de 1956 prévoit la promulgation supprime les restrictions en question ; il recommande enfin au Conseil d'administration de demander au gouvernement de le tenir informé des dispositions de la réglementation nouvelle lorsque celle-ci sera promulguée ;
   • ii) de signaler cette question à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations ;
   • c) recommande au Conseil d'administration, pour les raisons indiquées aux paragraphes 243 et 244 ci-dessus:
   • i) d'appeler l'attention du gouvernement sur le fait que l'interdiction faite actuellement aux fonctionnaires, aux employés et aux travailleurs au service de l'Etat de constituer des syndicats est en contradiction avec la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, qui a été ratifiée par le Guatemala, et sur la nécessité de prendre les mesures voulues pour que le texte définitif du statut des employés de l'Etat soit conforme à la convention ; il recommande enfin au Conseil d'administration de demander au gouvernement de le tenir informé des dispositions de la réglementation nouvelle lorsque celle-ci sera promulguée ;
   • ii) de signaler la question à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations ;
   • d) recommande au Conseil d'administration, pour les raisons indiquées au paragraphe 252, d'attirer l'attention du gouvernement sur la recommandation présentée par le Comité à propos du cas no 109 - recommandation que le Conseil d'administration a faite sienne en approuvant le dix-septième rapport du Comité - pour qu'il prenne toutes mesures nécessaires afin de faire en sorte que les organisations centrales de travailleurs et de paysans libres, ainsi que les fédération et syndicats y affiliés, puissent se reconstituer conformément aux dispositions de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, qui a été ratifiée par le Guatemala ;
   • e) recommande au Conseil d'administration de prendre acte du présent rapport intérimaire pour ce qui est des allégations relatives à la confiscation des biens du Syndicat de l'enseignement, étant entendu que le Comité présentera un nouveau rapport dès qu'il aura reçu les renseignements sollicités au paragraphe 257.
3. 189. Les renseignements sollicités au paragraphe 257 portent sur les fondements légaux de la confiscation des biens du Syndicat de l'enseignement, sur la destination donnée aux fonds et sur les moyens de défense à la disposition des membres du syndicat dissous, ainsi que sur l'intention éventuelle du gouvernement de restituer ces biens aux intéressés au cas où il autoriserait, conformément à la recommandation du Comité, la reconstitution de l'organisation dissoute.
4. 190. Le Directeur général s'est adressé au gouvernement du Guatemala, en date du 3 décembre 1956, pour le prier de fournir les renseignements demandés par le Comité. A ses seizième et dix-septième sessions (Genève, février et mai 1957), le Comité a constaté que le gouvernement du Guatemala n'avait pas répondu à la demande de renseignements qui lui avait été adressée. Lors de la dernière de ces sessions, le Comité a décidé que le gouvernement devrait être invité de manière pressante à fournir lesdits renseignements. En date du 6 juin 1957, le Directeur général a communiqué cette décision au gouvernement. Le gouvernement guatémalien a présenté ses observations à ce sujet en date du 24 août 1957.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 191. La présente analyse se limite aux points de la plainte qui sont en suspens et sur lesquels le Comité a demandé des renseignements. La C.T.A.L allègue que les travailleurs agricoles se sont vu refuser le droit d'organisation. De même, les travailleurs au service de l'Etat ne pourraient se syndiquer ; des centaines d'entre eux, notamment des instituteurs, des cheminots et des employés de travaux publics, auraient été licenciés sans qu'il leur soit permis de défendre leurs intérêts. Le Syndicat de l'enseignement aurait été dissous arbitrairement ; ses biens (se montant à 40.000 quetzales), provenant des cotisations des membres, auraient été confisqués.
   • ANALYSE DES REPONSES
   • Communications des 18 juin et 24 septembre 1956
2. 192. Ces communications sont analysées ici uniquement en fonction des questions restées en suspens. Le gouvernement déclare que, selon le paragraphe 9 de l'article 116 de la Constitution, le droit d'organisation des travailleurs et des employeurs est reconnu comme un principe fondamental. Toutefois, la loi réglemente ce droit en tenant compte du caractère des diverses professions et des différentes conditions où sont placés les employeurs et les travailleurs ruraux et urbains. Pour ce qui est des employés de l'Etat, un projet de statut des fonctionnaires publics est actuellement à l'étude. En attendant, ceux-ci sont soumis au décret gouvernemental no 584 du 29 février 1956, intitulé « Des employés de l'Etat ». Ce décret règle provisoirement la situation des travailleurs en cause. Quant à la confiscation des biens du Syndicat de l'enseignement, le gouvernement indique que, par suite des infiltrations communistes qui se sont produites dans ce syndicat, il s'est vu obligé de le dissoudre. Les biens du syndicat dissous seront incorporés au patrimoine national, ce qui est d'ailleurs prévu par les propres statuts du syndicat.
   • Communication du 24 août 1957
3. 193. Dans cette communication, qui constitue la réponse à la demande réitérée de renseignements complémentaires formulée par le Comité, le gouvernement du Guatemala signale, en ce qui concerne les syndicats agricoles et le droit d'organisation des travailleurs au service de l'Etat, que l'on procède actuellement aux études nécessaires pour donner effet aux dispositions constitutionnelles. En attendant, le Code du travail reste en vigueur. Quant à la confiscation des biens du Syndicat de l'enseignement, le gouvernement déclare que ceux-ci se trouvent en dépôt, jusqu'au moment où la situation de cet organisme sera élucidée. Une commission de liquidation, qui est chargée de protéger les biens déposés, est actuellement en activité. Le gouvernement joint à sa réponse une copie des statuts du syndicat dissous.

B. B. Conclusions du comité

1. 194. Le gouvernement du Guatemala a ratifié, le 13 février 1952, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 ; ces conventions sont entrées en vigueur le 13 février 1953.
   • Allégations relatives au droit d'organisation des travailleurs agricoles
2. 195. Dans son rapport intérimaire sur le cas, le Comité a examiné en détail la situation des syndicats agricoles à la lumière du Code du travail de 1947 (articles 235-238). En réponse à la demande de renseignements du Comité, le gouvernement précise que la situation légale ne s'est pas modifiée, bien que l'on procède à des études pour mettre en harmonie la législation avec la Constitution.
3. 196. Le Comité, dans un rapport antérieur, a constaté que les syndicats agricoles prévus par le Code du travail sont des organisations ayant des buts précis (coopération, diffusion de l'enseignement) et que - sauf s'ils comptent plus de 50 affiliés et si 60 pour cent de leurs membres savent lire et écrire - ils ne peuvent exercer les droits reconnus ordinairement aux organisations syndicales, par exemple le droit le passer des contrats collectifs et des conventions collectives sur les conditions de travail, que le Code reconnaît aux syndiqués urbains. Le Comité a relevé que la convention no 87, ratifiée par le Guatemala, dispose expressément que « les travailleurs... sans distinction d'aucune sorte » ont le droit de constituer des organisations de leur choix. Il en a conclu que la réglementation en vigueur au Guatemala restreignait ce droit d'une façon incompatible avec les dispositions de l'instrument ratifié.
4. 197. Après la parution du rapport intérimaire du Comité, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a eu également l'occasion (en avril 1957) de se prononcer sur le problème. Dans son rapport, la Commission d'experts déclare que « la législation en vigueur contient des dispositions qui ne sont pas compatibles avec les normes établies par la convention » (no 87). « Il en est ainsi notamment des deux textes suivants, qui établissent des distinctions entre les travailleurs, alors qu'aux termes de l'article 2 de la convention, les travailleurs doivent bénéficier des droits et garanties prévus « sans distinction d'aucune sorte » : ... 2) les dispositions des articles 235 à 238 du Code du travail restreignent considérablement les droits des travailleurs agricoles en prévoyant notamment que les organisations constituées par ces travailleurs ne peuvent passer de conventions collectives que si le syndicat remplit certaines conditions particulièrement strictes (syndicat d'entreprise existant sur un domaine comptant au moins 500 travailleurs ou organisation comprenant au moins 50 membres, dont 60 pour cent au moins savent lire et écrire, et à condition d'avoir préalablement organisé une coopérative ou établi une institution d'assistance et de prévoyance sociale). » La Commission d'experts a, en conclusion, demandé au gouvernement de bien vouloir indiquer quelles mesures il entendait prendre pour abroger ou modifier les dispositions en cause.
5. 198. Dans ces conditions étant donné que la situation légale des syndicats agricoles guatémalien n'a subi aucune modification jusqu'à présent, et compte tenu des conclusions formulées par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, conclusions qui concordent avec celles auxquelles le Comité était arrivé lors de son examen préliminaire du cas, le Comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement du Guatemala sur la nécessité de prendre des mesures pour modifier les dispositions du Code du travail qui sont incompatibles avec celles de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ratifiée par le Guatemala, afin que les travailleurs agricoles puissent exercer, sans aucune discrimination, leurs droits syndicaux.
   • Allégations relatives au droit d'organisation syndicale des travailleurs au service de l'Etat
6. 199. Dans son rapport intérimaire sur le cas, le Comité a examiné la situation des travailleurs au service de l'Etat à la lumière du décret gouvernemental no 584 du 29 février 1956. En réponse à la demande de renseignements du Comité, le gouvernement a fait savoir que la situation légale ne s'est pas modifiée, bien que l'on procède à des études en vue de l'élaboration d'un statut de la fonction publique.
7. 200. Le Comité, dans son rapport précité, a constaté que le paragraphe 2 de l'article 9 du décret du 29 février 1956 interdit aux employés publics et aux travailleurs de l'Etat de constituer des organisations syndicales. Or cette interdiction est, à son avis, nettement contraire aux dispositions de la convention no 87, ratifiée par le Guatemala.
8. 201. De son côté, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a constaté, en examinant ce point en avril 1957, que la disposition incriminée du décret du 29 février 1956 n'était pas compatible avec les normes établies par la convention ratifiée, étant donné que les travailleurs doivent bénéficier des droits et garanties prévus sans distinction d'aucune sorte. En outre, divers membres de la Commission de l'application des conventions et recommandations de la 40ème session (juin 1957) de la Conférence internationale du Travail ont indiqué que plusieurs articles du décret en cause présentaient « une divergence flagrante avec les dispositions de la convention » ; le représentant gouvernemental du Guatemala a répondu alors que son gouvernement « a dû faire face à une situation particulièrement délicate qui lui interdisait d'autoriser la constitution de syndicats de fonctionnaires et d'employés de l'Etat, mais que, cependant, le droit syndical des fonctionnaires serait reconnu d'ici peu de temps ». La Commission a « exprimé l'espoir que les modifications nécessaires seront apportées à la législation ».
9. 202. Dans ces conditions, étant donné que la situation légale des employés publics et des travailleurs au service de l'Etat n'a subi, jusqu'à présent, aucune modification, puisqu'il est interdit à ces salariés de constituer des organisations de leur choix, et compte tenu du fait que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, de même que la Commission de l'application des conventions et recommandations de la Conférence internationale du Travail, ont constaté que cette interdiction était contraire à la convention no 87, ratifiée par le Guatemala, ce qui les a amenées à recommander l'abrogation des dispositions nationales pertinentes, le Comité recommande au Conseil d'administration d'appeler l'attention du gouvernement du Guatemala sur la nécessité de prendre des mesures pour supprimer les dispositions qui interdisent aux travailleurs au service de l'Etat de se syndiquer, afin que la législation guatémalienne soit mise en harmonie avec les obligations solennellement acceptées par le gouvernement lorsqu'il a ratifié la convention.
   • Allégations relatives à la confiscation des biens du Syndicat de l'enseignement
10. 203. Le Comité a examiné ces allégations dans son rapport intérimaire. Il a constaté à cette occasion que le décret no 48 de 1954, qui portait dissolution du syndicat en question, ordonnait la liquidation des biens et leur mise en dépôt. Pour sa part, le gouvernement, dans sa première communication, signalait que « les biens du syndicat dissous seront nécessairement incorporés au patrimoine national, tant il est vrai que les statuts mêmes du syndicat prévoyaient qu'en cas de dissolution, les biens lui appartenant passeraient à l'Etat ». En revanche, dans sa deuxième communication, en réponse à la demande de renseignements formulée par le Comité, le gouvernement déclare qu'il ne s'agit pas d'une confiscation de biens : « les biens du syndicat se trouvent en dépôt, jusqu'au moment où la situation de celui-ci sera élucidée ». Une commission de liquidation, chargée de protéger les biens déposés, est actuellement en activité.
11. 204. Les statuts du Syndicat de l'enseignement du Guatemala - dont une copie a été fournie par le gouvernement à la demande du Comité - contiennent, en ce qui concerne une éventuelle dissolution, les dispositions que voici:
    • Article 75. - Le Syndicat de l'enseignement du Guatemala sera dissous lorsque deux tiers de ses membres en décideront ainsi ; en pareil cas, le Comité exécutif communiquera la décision au Département du travail, ainsi qu'une copie des procès-verbaux contenant la décision de dissolution, signée de tous les membres du Comité exécutif. En même temps, le ministère de l'Economie et du Travail doit être prié de désigner un comité de liquidation composé d'un inspecteur du travail et de deux personnes honorablement connues, élues parmi les travailleurs.
    • Article 76. - En cas de dissolution du Syndicat de l'enseignement du Guatemala, les biens de ce syndicat passeront à la fédération à laquelle il est affilié ou à la confédération à laquelle cette fédération est affiliée.
12. 205. Dans ces conditions, il importe de faire observer que, trois ans après que le Syndicat de l'enseignement a été dissous par le gouvernement, la question de ses biens n'a toujours pas été réglée. En effet, même si le gouvernement dans sa deuxième communication, revient sur la première assertion, selon laquelle les biens du syndicat en cause ont été confisqués par l'Etat, il ressort de la lecture des statuts du Syndicat de l'enseignement que, dans le cas d'une dissolution, les avoirs de l'organisation ont une destination précise, en ce sens qu'ils doivent être transférés à la fédération ou à la confédération à laquelle ledit syndicat est, affilié. Ce principe, énoncé dans les statuts mêmes du syndicat, est conforme au critère suivi par le Comité dans tous les cas où il a dû examiner des questions en rapport avec la protection des fonds syndicaux. Dans divers cas de ce genre, le Comité a considéré que, lorsqu'une organisation est dissoute, ses biens doivent être mis provisoirement en dépôt, pour être finalement distribués à ses membres, ou transférés à l'organisation qui lui succède. Dans le cas particulier, en outre, les statuts du syndicat dissous disposent que la commission de liquidation sera composée de deux travailleurs et d'un inspecteur du travail, et qu'elle sera constituée par le ministère de l'Economie et du Travail à la demande du Comité exécutif du syndicat dissous. Le Comité ne dispose pas de données suffisantes pour juger si la commission de liquidation a été ou n'a pas été créée selon ces dispositions statutaires ; quoi qu'il en soit, il ne fait pas de doute, étant donné que le Syndicat de l'enseignement a été dissous par décision administrative en vertu du décret no 48 de 1954, que ladite commission n'a pas été créée à la demande des intéressés.
13. 206. En définitive, la question de la confiscation des biens du Syndicat de l'enseignement - question qui n'est toujours pas réglée après trois ans - constitue un aspect de la dissolution dont cette organisation a fait l'objet. Dans son vingt-quatrième rapport, le Comité a constaté que cette dissolution avait eu lieu dans des conditions identiques à celles du cas no 109 (Guatemala), où le Comité avait recommandé au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur l'opportunité d'adopter « toutes mesures nécessaires afin de faire en sorte que des organisations centrales de travailleurs et de paysans libres et indépendants, ainsi que les fédérations et syndicats y affiliés, puissent se reconstituer conformément aux dispositions de la convention (no 87) sur la liberté syndicale... ».
14. 207. Dans ces conditions, et étant donné que trois ans après la dissolution, par le gouvernement, du Syndicat de l'enseignement, les biens de celui-ci n'ont pas encore reçu une destination définitive, le Comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement du Guatemala sur la nécessité de prendre, aussi vite que possible, des mesures pour que les biens de l'organisation en cause soient restitués aux intéressés et reçoivent la destination que prévoient les statuts du syndicat.

Recommandation du comité

1. 208. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) d'attirer à nouveau l'attention du gouvernement du Guatemala sur l'opportunité d'adopter toutes les mesures nécessaires pour que des organisations centrales de travailleurs et de paysans libres et indépendants, ainsi que les fédérations et syndicats y affiliés, puissent se reconstituer conformément aux dispositions de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, dispositions solennellement acceptées par le Guatemala lorsqu'il a ratifié cet instrument ;
   • b) d'appeler l'attention du gouvernement du Guatemala sur la nécessité de prendre des mesures pour modifier les dispositions du Code du travail qui sont incompatibles avec celles de la convention susmentionnée (no 87), ratifiée par le Guatemala, afin que les travailleurs agricoles puissent exercer, sans aucune discrimination, leurs droits syndicaux ;
   • c) d'attirer l'attention du gouvernement du Guatemala sur la nécessité de prendre des mesures pour abroger les dispositions qui interdisent aux travailleurs au service de l'Etat de se syndiquer, afin que la législation guatémalienne soit mise en harmonie avec les dispositions de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ratifiée par le Guatemala;
   • d) d'attirer l'attention du gouvernement du Guatemala sur la nécessité de prendre, aussi rapidement que possible, des mesures pour que les biens du Syndicat de l'enseignement, actuellement détenus par le gouvernement, soient restitués aux intéressés et reçoivent la destination prévue par les statuts du syndicat en cause ;
   • e) de demander au gouvernement de le tenir informé des mesures qu'il compte prendre en vue de donner suite aux recommandations ci-dessus ;
   • f) de transmettre les conclusions qui précèdent à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations en attirant son attention sur la persistance d'une situation incompatible avec la ratification d'une convention.