Rapport intérimaire - Rapport No. 58, 1962

Cas no 179 (Japon) - Date de la plainte: 30-AVR. -58 - Clos

1. 204. Le Comité, qui, lors de précédentes sessions, s'était borné à examiner certaines allégations relatives aux restrictions à l'affiliation syndicale et à l'élection des dirigeants syndicaux, a procédé, lors de sa vingt-huitième session (mai 1961), à l'examen des autres allégations contenues dans les plaintes dont il était saisi, et formulé ses conclusions dans son cinquante-quatrième rapport, approuvé par le Conseil d'administration lors de sa 149ème session (juin 1961).
2. 205. Dans ce rapport, le Comité a soumis, sur plusieurs allégations, ses conclusions et ses recommandations définitives au Conseil d'administration, savoir: les allégations relatives au déni du droit d'association au personnel de certains services, au déni aux syndicats des fonctionnaires du droit de conclure des conventions collectives, à la loi sur les devoirs de la police, au système des cadres syndicaux exerçant leur activité à plein temps, au déni du droit de grève et à l'absence de garanties compensatoires, à la non-reconnaissance du Syndicat des enseignants du Japon, au déni du droit d'association aux cadres des sociétés publiques et des entreprises nationales. Le Comité a soumis un rapport intérimaire sur les autres allégations et demandé au gouvernement de fournir des informations complémentaires sur divers aspects des questions soulevées.
3. 206. Les conclusions et recommandations contenues dans le cinquante-quatrième rapport du Comité ont été transmises au gouvernement du Japon par une communication du 28 juin 1961.
4. 207. Le 10 juin 1961, une autre plainte a été présentée par le Syndicat des employés municipaux et préfectoraux du Japon. Cette plainte a été transmise au gouvernement pour observations par une communication du 11 juillet 1961.
5. 208. Dans ses deux communications, du 16 septembre et du 3 octobre 1961, respectivement, le gouvernement a fourni des informations complémentaires conformément à la demande qui lui avait été adressée par le Comité. Le 2 octobre 1961, le gouvernement a transmis ses observations sur la plainte du Syndicat des employés municipaux et préfectoraux du Japon.
6. 209. Le présent rapport porte uniquement sur les allégations essentielles au sujet desquelles le Comité n'a pas soumis de recommandations définitives lors de sa vingt-huitième session (mai 1961) et qui sont relatives aux questions soulevées dans la plainte présentée ultérieurement par le Syndicat des employés municipaux et préfectoraux du Japon et aux observations formulées par le gouvernement du Japon au sujet de ces aspects du cas.
7. 210. Le Japon a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, mais il n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

Situation en ce qui concerne la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948

1. 211. Le Comité a examiné à plusieurs reprises la situation en ce qui concerne la ratification par le Japon de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, à l'occasion de son examen des allégations formulées par plusieurs organisations plaignantes et relatives aux restrictions apportées en matière d'appartenance aux syndicats et d'élections des dirigeants syndicaux.
2. 212. Ces allégations ont été formulées dans les premières plaintes présentées par le Conseil général des syndicats du Japon, l'I.P.T.T et le Syndicat des postiers du Japon. Il convient de rappeler que ces allégations, dont une analyse plus détaillée figure aux paragraphes 7 à 12 du trente-deuxième rapport du Comité, relèvent principalement que l'article 4, paragraphe 3, de la loi de 1948 sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales ainsi que la disposition correspondante de l'article 5, paragraphe 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales apportent deux restrictions à l'exercice du droit syndical, parce que, premièrement, l'affiliation syndicale est limitée aux travailleurs des sociétés publiques et des entreprises nationales intéressées et, deuxièmement, seuls ces travailleurs sont habilités à assumer des fonctions de dirigeants syndicaux. Comme certains syndicats, notamment le Syndicat des mécaniciens de locomotives et le Syndicat des postiers du Japon, ont maintenu, dans les fonctions de dirigeants syndicaux, des personnes qui avaient été congédiées de leur emploi, les administrations intéressées ont refusé, selon ces allégations, d'engager des négociations collectives avec les syndicats en question. Après avoir examiné, à sa vingtième session (novembre 1958), les allégations susmentionnées ainsi que les observations du gouvernement s'y rapportant, et ayant noté que le gouvernement étudiait les dispositions légales pertinentes dans le cadre d'une éventuelle ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le Comité a formulé au Conseil d'administration les recommandations qui figurent au paragraphe 20 de son trente-deuxième rapport, qui à été approuvé par le Conseil d'administration à sa 140ème session (novembre 1958).
3. 213. Au cours de sessions ultérieures, et après avoir pris connaissance des communications adressées à diverses occasions par les organisations plaignantes, ainsi que des informations concernant les progrès réalisés dans le domaine de la ratification de la convention susmentionnée, informations contenues dans plusieurs communications émanant du gouvernement du Japon, le Comité a présenté au Conseil d'administration une série de rapports intérimaires. A sa vingt-cinquième session (mai 1960), le Comité a présenté au Conseil d'administration les recommandations suivantes, qui figurent au paragraphe 98 de son quarante-septième rapport:
4. 98. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
5. a) de noter avec satisfaction la déclaration du gouvernement selon laquelle, ayant décidé de solliciter l'approbation de la Diète en vue de la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, il a soumis la convention à la Diète en même temps que des projets de loi destinés à modifier la législation en vigueur, parmi lesquels des projets de loi visant à abroger l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, et l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales;
6. b) d'exprimer l'espoir que les propositions tendant à la ratification de la convention et à la promulgation des textes précités seront approuvées par la Diète dans un proche avenir;
7. c) de demander au gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant des progrès réalisés dans ce sens.
8. 214. Des informations complémentaires relatives aux progrès réalisés en ce qui concerne la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ont été fournies par le gouvernement dans une communication du 13 août 1960. Le Comité a examiné cette communication à sa vingt-sixième session (novembre 1960) et a présenté au Conseil d'administration les conclusions suivantes contenues au paragraphe 7 de son quarante-neuvième rapport:
9. 7. En ce qui concerne le cas relatif au Japon (cas no 179), le Comité était saisi d'une lettre du gouvernement du 13 août 1960, dans laquelle ce dernier déclare que les projets de loi soumis à la Diète en avril 1960 en vue d'approuver la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et d'abroger l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales et l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, n'ont pas été examinés par la Diète au cours de sa dernière session. Le gouvernement ajoute que la convention et les projets de loi destinés à modifier la législation visée seront soumis à la prochaine session régulière de la Diète, qui se tiendra à la fin de cette année. Dans ces conditions, le Comité a décidé de prendre note de la déclaration du gouvernement et, tenant compte de la décision prise par le Conseil d'administration lors de l'adoption du paragraphe 98 de son quarante-septième rapport, d'exprimer de nouveau l'espoir, formulé dans son quarante-septième rapport, que la proposition tendant à ratifier la convention et à promulguer les projets de loi mentionnés plus haut sera approuvée par la Diète lors de sa prochaine session ordinaire, en demandant au gouvernement de bien vouloir continuer à tenir le Conseil d'administration au courant des progrès réalisés à cet égard.
10. Ce rapport a été approuvé par le Conseil d'administration à sa 147- session (novembre 1960).
11. 215. A sa vingt-septième session (février 1961), le Comité a été saisi d'une nouvelle communication du gouvernement, datée du 21 février 1961. Le Comité, après avoir examiné cette communication, a présenté au Conseil d'administration les conclusions contenues au paragraphe 9 de son cinquante-deuxième rapport, dont le texte est rédigé comme suit:
12. 9. En ce qui concerne le cas relatif au Japon (cas no 179), le Comité était saisi d'une lettre du 21 février 1961 émanant du gouvernement, par laquelle ce dernier déclare que, dans le discours qu'il a prononcé à l'ouverture de la session ordinaire de la Diète, laquelle s'est terminée à la fin de janvier 1961, le premier ministre du Japon a déclaré « en ce qui concerne la ratification » de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948: « le gouvernement reconnaît la nécessité d'étudier avec soin la préparation des lois nationales pertinentes et s'apprête à soumettre la convention et les projets de loi correspondants à la session en cours de la Diète, en ayant en vue le développement d'un mouvement ouvrier libre et démocratique ». La lettre indique en outre que le gouvernement, s'inspirant des principes énoncés ci-dessus, s'emploie activement à présenter à la session en cours de la Diète la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et les projets destinés à modifier les lois pertinentes. Dans ces conditions, le Comité a décidé de prendre acte de la déclaration du gouvernement qui renouvelle les assurances déjà données quant aux mesures à prendre en vue de la ratification de la convention, d'exprimer l'espoir que la proposition visant à la ratification de la convention et à la promulgation des projets de loi mentionnés plus haut aura été approuvée par la Diète lorsque le Comité se réunira de nouveau au mois de mai 1961, et de demander au gouvernement de bien vouloir continuer à tenir le Conseil d'administration au courant des progrès réalisés à cet égard. Le Comité a en outre décidé qu'à sa prochaine session, il examinera toutes les allégations formulées dans les différentes plaintes déposées, sur la base de la documentation dont il se trouve maintenant saisi ainsi que de tous autres éléments dont il pourra être saisi à une date suffisamment rapprochée pour permettre au Comité d'en tenir compte à sa prochaine session.
13. Ce rapport a été approuvé par le Conseil d'administration à sa 148ème session (mars 1961).
14. 216. Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement a déclaré qu'il avait présenté à la Diète, le 25 mars 1961, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et les projets de loi destinés à modifier la législation pertinente, et que ces textes étaient actuellement à l'étude.
15. 217. Dans ces conditions, lors de sa vingt-huitième session (mai 1961), le Comité a recommandé au Conseil d'administration, au paragraphe 188 a), de son cinquante-quatrième rapport:
16. ......................................................................................................................................................
17. a) de prendre note de la déclaration du gouvernement figurant dans sa communication du 9 mai 1951, selon laquelle ce dernier a soumis à la Diète, le 25 mars 1961, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que le projet de loi portant modification de la législation en la matière, textes qui sont actuellement à l'étude; d'exprimer l'espoir que les propositions visant à ratifier la convention et à adapter à ce texte la législation nationale seront approuvées par la Diète le plus tôt possible, conformément au voeu exprimé par le premier ministre du Japon lorsqu'il a rencontré les représentants des syndicats japonais le 14 avril 1961 et tendant à ce que ces mesures soient prises par la Diète au cours de sa présente session; de demander au gouvernement de bien vouloir continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de tout progrès réalisé à cet égard;
18. ......................................................................................................................................................
19. Cette recommandation a été approuvée par le Conseil d'administration lors de sa 149ème session (juin 1961).
20. 218. Le 10 novembre 1961, le gouvernement a fourni des informations complémentaires concernant la situation quant à la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Le gouvernement déclare que la Diète s'est réunie en session extraordinaire du 25 septembre au 31 octobre 1961 essentiellement pour examiner la question de l'allocation de crédits destinés à réparer les dégâts causés par les inondations et d'autres questions particulières. Afin d'assurer une approbation rapide des projets de loi relatifs à la ratification de la convention, le gouvernement a procédé à des négociations officieuses avec le parti gouvernemental et, par son intermédiaire, avec les partis d'opposition, au sujet de la soumission des projets de loi pertinents et de leur prompte discussion. On a pensé qu'il serait difficile que ces projets soient adoptés par la Diète à sa session extraordinaire; toutefois, dans l'espoir que les délibérations à leur sujet puissent avancer, le gouvernement souhaitait que les projets fussent présentés de manière que, même s'ils ne passaient pas à la session extraordinaire, ils puissent, grâce à des délibérations continues entre les sessions, passer à la prochaine session ordinaire de la Diète, prévue pour la fin de l'année. Par la suite, il devint évident - déclare le gouvernement - que, même s'ils étaient présentés à la session extraordinaire de la Diète, les projets ne pourraient pas être approuvés par cette dernière. De plus, à la suite du refus de l'opposition, il a été impossible de soumettre les projets à des délibérations continues jusqu'à la session ordinaire de la Diète sans les retirer; dans l'intervalle, la session extraordinaire de la Diète a pris fin sans que les projets de loi lui aient été soumis. Le gouvernement déclare en conclusion que sa politique tendant à une ratification rapide de la convention n'a pas varié, qu'il a été déclaré formellement à plusieurs reprises par le ministre du Travail que tout serait mis en oeuvre pour atteindre cet objectif et que le gouvernement est prêt à ne pas ménager les efforts en vue de faire approuver les projets de loi par la Diète en les lui soumettant à sa prochaine session ordinaire.
21. 219. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de prendre note des explications fournies par le gouvernement quant aux raisons qui ont empêché la soumission des projets de loi relatifs à la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, à la session extraordinaire de la Diète qui s'est achevée le 31 octobre 1961, ainsi que de la déclaration du gouvernement selon laquelle, d'une part, sa politique tendant à une ratification rapide de la convention n'a pas varié, d'autre part, il est prêt à ne pas ménager les efforts en vue de faire approuver les projets de loi par la Diète en les lui soumettant à sa prochaine session ordinaire; d'exprimer sa déception devant le fait que la convention, que le gouvernement a déclaré, à neuf reprises à partir du 25 février 1959, avoir l'intention de ratifier, n'a pas encore été ratifiée par le Japon; de demander au gouvernement de tenir le Conseil d'administration au courant de tout progrès effectué dans l'exécution de l'intention exprimée par le gouvernement de soumettre des projets de loi prévoyant la ratification de la convention à la prochaine session ordinaire de la Diète, qui doit s'ouvrir à la fin de la présente année.
22. Situation en ce qui concerne l'application de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949
23. 220. Le Comité a également eu l'occasion de prendre connaissance des dispositions de la législation japonaise concernant la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, qui a été ratifiée par le Japon. A sa vingt-troisième session (novembre 1959), le Comité a recommandé au Conseil d'administration de noter et de faire siennes certaines observations formulées par la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations relatives à la conformité de l'article 4, paragraphe 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entre prises nationales et de l'article 5, paragraphe 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, avec l'article 2 de la convention (no 98) susmentionnée; cette recommandation a été approuvée par le Conseil d'administration à sa 144ème session (mars 1960). A sa vingt-cinquième session (mai 1960), le Comité de la liberté syndicale a fait remarquer que la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations avait signalé, à sa trentième session (mars-avril 1960), après avoir pris note des informations données verbalement par le gouvernement à la Conférence internationale du Travail en 1959 et répétées dans le rapport sur l'application de la convention no 98 fourni pour la période du 1er juillet 1958 au 30 juin 1959, que l'article 4, paragraphe 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales et l'article 5, paragraphe 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, qui prévoient que les dirigeants syndicaux doivent être occupés dans les entreprises où le syndicat exerce son activité, vont à l'encontre de l'article 2 de la convention. Ayant noté que le gouvernement, d'après son rapport, avait l'intention d'abroger l'article 4, paragraphe 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, la Commission d'experts a exprimé l'espoir que cette abrogation interviendra dès que possible et que l'article 5, paragraphe 3, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales pourra également être abrogé.
24. 221. La Commission d'experts a également été saisie de la question à sa trente et unième session (mars 1961) au cours de laquelle elle a formulé les observations suivantes:
25. La Commission a pris note avec intérêt des informations fournies oralement par le représentant du gouvernement à la Conférence ainsi que du rapport détaillé fourni par le gouvernement.
26. 1. Selon le gouvernement, l'article 4, paragraphe 3, de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et entreprises nationales, disposant que les dirigeants syndicaux doivent obligatoirement être employés dans l'entreprise où le syndicat exerce son activité, tend à protéger le mouvement syndical de ce secteur de l'économie « contre les éléments subversifs »; en outre, cet article ne peut donner prétexte à des actes d'ingérence puisque les motifs de licenciement sont déterminés par la loi et divers recours offerts aux intéressés; enfin, la charge de la preuve du motif de licenciement incombe à l'employeur.
27. 2. La Commission constate cependant qu'il serait extrêmement difficile pour un travailleur pour lequel le motif de licenciement invoqué serait, par exemple, « la négligence de ses devoirs » (article 31, paragr. 2, de la loi sur les chemins de fer japonais) de prouver que le motif réel du licenciement se trouve dans ses activités syndicales. En outre, les voies de recours ouvertes n'étant pas suspensives, le dirigeant licencié doit, en vertu de la loi, abandonner son poste syndical dès son licenciement. Comme la Commission l'a déjà souligné en 1959, l'article 4, paragraphe 3, de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationalisées, ainsi que l'article 5, paragraphe 3, de la loi sur les relations de travail dans les entreprises publiques locales, qui est rédigé en termes similaires, sont donc susceptibles de permettre aux directeurs de ces entreprises de perturber les activités d'un syndicat et vont ainsi à l'encontre de l'article 2 de la convention, selon lequel « les organisations de travailleurs et d'employeurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes d'ingérence des unes à l'égard des autres soit directement, soit par leurs agents ou membres, dans leur formation, leur fonctionnement ou leur administration ».
28. La Commission exprime donc l'espoir qu'en vue d'appliquer pleinement la convention, le gouvernement, qui a manifesté l'intention d'abroger les dispositions citées ci-dessus, pourra obtenir cette abrogation dans un proche avenir.
29. 222. Le Comité, lors de sa vingt-huitième session (mai 1961), a recommandé au Conseil d'administration, paragraphe 188 b), de son cinquante-quatrième rapport:
30. ......................................................................................................................................................
31. b) de faire sienne l'observation formulée par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations à sa trente et unième session (mars 1961), citée au paragraphe 52 ci-dessus, concernant l'article 4, al. 3, de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et entreprises nationales et l'article 5, al. 3, de la loi sur les relations de travail dans les entreprises publiques locales, examinés à la lumière de l'article 2 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ratifiée par le Japon; de prendre note de la soumission à la Diète de projets de loi tendant à modifier la législation en vigueur et d'exprimer l'espoir que les textes législatifs nécessaires en la matière seront promptement promulgués.
32. ......................................................................................................................................................
33. Cette recommandation a été approuvée par le Conseil d'administration à sa 149- session (juin 1961).
34. 223. A la suite de la discussion sur l'application de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, la Commission du Règlement et de l'application des conventions et recommandations a demandé instamment au gouvernement, en juin 1961, de mettre prochainement sa législation en harmonie avec la convention.
35. 224. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de noter le voeu exprimé par la Commission de la Conférence sur l'application des conventions et recommandations, en juin 1961, que le gouvernement mette sa législation en harmonie avec la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, à une date aussi rapprochée que possible, et de s'y associer.
36. Allégations relatives aux perquisitions de locaux syndicaux
37. 225. Dans les paragraphes 62 à 78 de son cinquante-quatrième rapport, le Comité a examiné les allégations relatives aux mesures disciplinaires prises à l'encontre des syndicalistes et aux arrestations opérées, sans oublier les cas où des poursuites avaient été engagées contre des membres du Syndicat des postiers du Japon accusés, en particulier, à la suite d'arrêts du travail dans les bureaux de poste japonais, en mars 1958, d'avoir violé l'article 79 de la loi sur les communications postales. A ce stade de l'examen du cas, lors de sa vingt-huitième session (mai 1961), le Comité avait déjà formulé ses conclusions dans les paragraphes 34 à 61 de ce rapport au sujet de certaines allégations relatives au refus du droit de grève à certaines catégories de travailleurs, y compris les employés des services postaux, et à des imperfections du système de médiation et d'arbitrage, et avait fait à ce propos un certain nombre d'observations et de réserves. Dans ces conditions, le Comité, ayant noté que dans les cas où des personnes étaient détenues il semblait que des accusations étaient portées contre elles devant les tribunaux ordinaires selon la procédure normale, a fait remarquer, aux paragraphes 69 à 78 de son cinquante-quatrième rapport, qu'examiner au fond les allégations relatives aux mesures prises à l'encontre des syndicalistes en question reviendrait à réexaminer la question de l'interdiction des grèves dans les services intéressés et il a décidé qu'étant donné les conclusions relatives aux allégations concernant le droit de grève énoncées aux paragraphes 34 à 61 du rapport ainsi que les diverses observations et réserves contenues dans ces paragraphes, les principes mis en question dans lesdites allégations relatives aux mesures disciplinaires et aux arrestations dont des syndicalistes ont été l'objet avaient déjà été examinés dans ces paragraphes.
38. 226. L'I.P.T.T allègue qu'une conséquence des arrêts du travail des postiers déjà cités était qu'au cours des mesures prises contre les syndicalistes intéressés, la police fit, le 10 mai 1958, des descentes à travers tout le Japon dans les bureaux du Syndicat des postiers du Japon, notamment dans trente-trois bureaux locaux à Tokyo, Osaka et Nagoya. Le Syndicat des postiers du Japon indique dix adresses de locaux syndicaux ainsi qu'un certain nombre de maisons privées de fonctionnaires des syndicats qui, d'après ses allégations, furent perquisitionnés par la police.
39. 227. Comme le gouvernement n'avait pas, alors, répondu à ces allégations, le Comité a décidé, à sa vingt-huitième session (mai 1961), de demander au gouvernement de fournir ses observations sur cette question avant de faire ses recommandations au Conseil d'administration.
40. 228. Le gouvernement a adressé ses observations sur cet aspect du cas dans sa communication du 16 septembre 1961.
41. 229. Le gouvernement déclare que les membres du Syndicat des postiers du Japon ont eu recours à une action directe illégale qui les rendait passibles de poursuites conformément à la loi. Le 20 mai 1958, d'après les déclarations du gouvernement, le syndicat a lui-même donné consigne à ses membres d'abandonner leurs postes de travail, contrevenant ainsi non seulement à l'article 17 de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, mais également à l'article 79 de la loi sur les communications postales, ce qui signifiait que cette action directe et l'instigation de cette action tombaient sous le coup de poursuites pénales. Dans certains cas, les poursuites ont été motivées par ce que les allégations présentent comme des actes de violence et autres délits. Conformément au Code japonais de procédure pénale, qui autorise la police à perquisitionner tous les locaux à la condition que cette mesure soit nécessaire à l'enquête sur un délit et qu'un mandat ait été délivré par un juge, la police a perquisitionné trente-trois locaux comprenant des bureaux de syndicats et des maisons privées. Le gouvernement énumère ces trente-trois locaux et donne les raisons qui ont motivé la délivrance de mandats de perquisition. Dans tous les cas, la seule cause ou l'une des causes semble avoir été le soupçon d'incitation à la violation de l'article 79 de la loi sur les communications postales.
42. 230. Dans le cas no 133 concernant les Antilles néerlandaises, l'une des allégations était, à certains égards, analogue à celle du cas présent. Dans ce cas, le gouvernement admettait qu'une perquisition avait eu lieu dans les locaux du syndicat sur l'ordre du procureur au moment de la recherche des preuves nécessaires aux poursuites entreprises contre les dirigeants syndicaux, qui étaient accusés d'incitation à la grève accompagnée de violences. Le Comité a considéré que les faits qui en ont résultés - acquittement des accusés et intervention du gouvernement pour surseoir à toute nouvelle poursuite et la reconnaissance du caractère « injustifié » des poursuites puisqu'elles étaient entreprises en vertu d'une législation désuète et en contradiction avec les vues exprimées par le gouvernement - ont montré qu'en l'occurrence les mesures ont dû gêner les activités syndicales des personnes mises en cause ainsi que le fonctionnement normal du syndicat auquel elles appartenaient. D'autre part, dans le cas no 40 relatif à la Tunisie, le Comité a estimé que si des locaux syndicaux étaient utilisés comme lieu de refuge par des auteurs d'attentats ou comme lieu de réunion d'une organisation politique, les syndicats intéressés ne sauraient se prévaloir d'aucune sorte d'immunité contre une intervention des autorités dans les locaux syndicaux.
43. 231. Les faits du présent cas no font pas ressortir de circonstance semblable à celle qui est rapportée dans le cas no 40; à la différence du cas no 133, le gouvernement indique, dans le présent cas, les noms de onze dirigeants syndicaux ou responsables qui ont été inculpés à la suite des perquisitions, les accusations se fondant sur l'article 79 de la loi sur les communications postales, disposition qui n'est pas désuète, mais effectivement en vigueur. Les poursuites, dans ces cas, ont été exercées en vertu des dispositions de l'article 17 de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, qui interdit les grèves.
44. 232. Le Comité, tout en admettant que les syndicats, comme les autres associations ou les particuliers, ne peuvent se prévaloir d'aucune immunité contre une perquisition des locaux syndicaux, tient à souligner l'importance qu'il attache au principe selon lequel une telle intervention ne devrait se produire qu'à la suite de la délivrance d'un mandat par l'autorité judiciaire ordinaire, lorsque cette autorité est convaincue qu'il y a de solides raisons de supposer qu'on y trouvera les preuves nécessaires à la poursuite d'un délit conformément à la législation ordinaire et à la condition que la perquisition soit limitée aux objets qui ont motivé la délivrance du mandat. Le Comité ne relève aucune preuve permettant d'affirmer que ce principe n'a pas été respecté dans le présent cas. Compte tenu de cette observation, le Comité est, par conséquent, en droit de considérer qu'un examen plus approfondi de ces allégations ne s'impose pas, quant au fond, pour la même raison qui lui a fait refuser, aux paragraphes 69 et 78 de son cinquante-quatrième rapport, d'examiner des mesures similaires prises à l'encontre de syndicalistes au cours du printemps de 1958, savoir, en raison du fait qu'examiner quant au fond les présentes allégations reviendrait à réexaminer la question de l'interdiction des grèves déjà étudiée aux paragraphes 34 à 61 dudit rapport. En conséquence, le Comité estime qu'aux fins de ces cas particuliers, à la lumière de ce qui a été dit dans les paragraphes 34 à 61 de son cinquante-quatrième rapport, ainsi que des observations et des réserves qui y sont contenues, il considère que les principes soulevés par les présentes allégations ont déjà été étudiés dans les paragraphes en question.
45. 233. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider, sous réserve des observations contenues au paragraphe 232 ci-dessus, et sous réserve des observations contenues aux paragraphes 34 à 61 du cinquante-quatrième rapport du Comité dans lesquels les allégations relatives à l'exercice du droit de grève ont été examinées, qu'il serait sans objet de poursuivre l'examen des allégations concernant les perquisitions de locaux syndicaux.
46. Allégations relatives au déni du droit de grève et à l'absence de garanties compensatoires (concernant les organisations régies par la loi sur les administrations publiques locales)
47. 234. Dans ses communications des 9 novembre et 8 décembre 1960, le Syndicat des enseignants du Japon se plaint que le personnel enseignant des écoles primaires et secondaires - qui jouit du statut des fonctionnaires publics locaux en vertu de la loi sur les administrations publiques locales - se voie refuser le droit de grève et qu'il ne bénéficie pas, à titre de compensation, de garanties appropriées lui permettant de sauvegarder ses intérêts.
48. 235. L'article 37 de la loi sur les administrations publiques locales interdit aux fonctionnaires des administrations locales de recourir à la grève sous peine de licenciement. La loi susmentionnée prévoit comme mesure compensatoire la création, dans chaque département, de commissions du personnel qui sont chargées d'effectuer régulièrement des études sur les salaires, la durée du travail et d'autres conditions de travail, ainsi que de faire rapport à ce sujet à l'administration publique locale et de «prendre des mesures appropriées » concernant les réclamations présentées par le personnel. Chaque commission est composée de trois membres désignés par le chef de l'administration locale, avec le consentement de l'assemblée de ces organismes.
49. 236. Voici, en résumé, ce qu'allègue le plaignant: Les commissions ne se sont pas acquittées de manière satisfaisante de leur tâche, qui consistait à sauvegarder les intérêts des travailleurs privés de leur droit de grève; les conditions de travail du personnel enseignant sont devenues moins favorables (le plaignant se réfère notamment aux conditions prévalant dans la préfecture de Saga); des poursuites légales ont été intentées contre les enseignants qui avaient recouru à l'action directe en vue de faire valoir des réclamations justifiées.
50. 237. Le plaignant cite un nombre considérable de faits et de données statistiques venant à L'appui de ces allégations - nombre d'élèves trop élevé par rapport aux effectifs des instituteurs et, par conséquent, extension de la durée et augmentation du volume du travail; suspension, sous prétexte d'un manque de fonds, du paiement des augmentations de salaire dues en vertu des règlements préfectoraux sur les salaires; bas salaires par rapport à ceux des travailleurs de l'industrie - et énumère également plusieurs cas d'instituteurs qui ont fait l'objet de mesures disciplinaires, de révocation ou de poursuites légales pour avoir recouru ou incité à l'action directe sous une forme ou une autre.
51. 238. Parmi les pièces présentées par le plaignant pour prouver que le déni du droit de grève n'est pas compensé par l'existence d'un système approprié de règlement des conflits du travail, il y a lieu de citer l'extrait d'un jugement rendu par le tribunal du district de Morioka. Selon le plaignant, les autorités départementales de Iwate ont, à deux reprises, édicté des arrêtés en vue d'ajourner le paiement d'augmentations, contrairement aux recommandations de la commission du personnel intéressée; lorsque le syndicat local des enseignants introduisit une demande devant le tribunal, ce dernier débouta le demandeur sous prétexte que les autorités ont, de leur propre chef, le droit de fixer les salaires et que « l'opinion de la commission du personnel n'a pas force obligatoire ».
52. 239. Dans sa communication du 24 janvier 1961, le gouvernement déclare que les conditions de travail du personnel enseignant sont établies par des règlements préfectoraux; l'article 37 de la loi sur les administrations publiques locales interdit le droit de grève aux fonctionnaires de ces administrations, y compris les instituteurs; la Cour suprême a jugé cette interdiction licite. Le gouvernement indique que l'interdiction du droit de grève ne contrevient pas à la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ni à la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, car ces deux conventions ne traitent pas du droit de grève.
53. 240. Le gouvernement se réfère par la suite aux allégations selon lesquelles les commissions du personnel n'auraient pas protégé les intérêts des travailleurs, ce qui aurait eu pour résultat une aggravation de leurs conditions de travail. Le gouvernement déclare que la tâche de la commission du personnel consiste à faire part de ses observations « à l'égard de la promulgation, de la révision et de l'abrogation de règlements préfectoraux concernant le personnel » et que la commission « est également appelée, en vertu de ses fonctions d'arbitrage, à examiner et à juger les plaintes concernant les conditions de travail du personnel, en prenant des mesures nécessaires à ce sujet, ainsi qu'à examiner les mesures contraires aux intérêts du personnel et à donner à ses décisions la suite appropriée». Les membres de la commission du personnel « sont choisis, avec l'approbation de l'assemblée préfectorale, parmi les personnes qui possèdent de hautes qualités morales, une large compréhension du principe de l'autonomie locale, l'aptitude à une gestion démocratique et efficace, ainsi qu'une bonne expérience en matière d'administration du personnel »; la loi impose d'ailleurs l'observation de certaines règles en vue d'« éviter que les membres des commissions du personnel ne soient nommés pour des raisons politiques ». Par conséquent - de l'avis du gouvernement -, lorsque les conditions de travail du personnel enseignant sont fixées par des règlements préfectoraux, les commissions du personnel offrent « des garanties appropriées pour sauvegarder les intérêts des fonctionnaires de l'enseignement, privés du droit de grève ».
54. 241. Se référant au cas de la préfecture de Saga cité par le plaignant, le gouvernement indique que les autorités préfectorales furent obligées, en 1956, de prendre des mesures d'austérité draconiennes en vue de parer aux dommages causés par une série de typhons, mais que, depuis lors, les salaires ont été élevés de manière à s'aligner sur ceux des autres régions. Pendant la période considérée - ajoute le gouvernement -, la commission du personnel de la préfecture de Saga « a formulé à trois reprises, à l'intention des autorités préfectorales, des recommandations tendant à assurer que l'élévation du taux des salaires deviendrait effective ».
55. 242. Dans sa communication du 14 février 1961, le gouvernement fournit des informations tendant à prouver que les mesures disciplinaires ou les poursuites légales intentées contre des membres du Syndicat des enseignants du Japon ont été occasionnées par leurs propres actes illégaux. D'après le gouvernement, les membres en question ont pris congé simultanément, de manière à paralyser les programmes éducatifs; ils ont refusé d'accomplir le service, de jour ou de nuit, ils ont quitté le travail alors que des examens devaient avoir lieu, ils ont commis des actes en vue d'empêcher le déroulement de cycles d'études et ont enfermé des fonctionnaires supérieurs de l'enseignement; ils ont participé à des émeutes et infligé des coups et blessures; ils ont pris part à des manifestations en enfreignant la loi sur la circulation routière, ont pénétré dans des locaux de travail et ont refusé d'en sortir. Il apparaît donc qu'au total 56 personnes ont été congédiées, 289 suspendues de leurs fonctions et 3.288 ont subi des réductions de salaire ou fait l'objet d'avertissements. En outre, 105 poursuites légales sont en cours.
56. 243. Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare que les tableaux statistiques fournis par le Syndicat des enseignants du Japon sont faussés et, dans plusieurs cas, presque dénués de signification, mais il admet que les enseignants, de même que tous les autres fonctionnaires locaux, ont dû attendre longtemps les augmentations de salaire au cours de la période 1954-1957, où la situation financière des organismes administratifs locaux était très mauvaise. Depuis lors, cependant - déclare le gouvernement -, de tels retards ont cessé de se produire.
57. 244. Il n'est pas apparu clairement au Comité, d'après les documents dont il disposait lorsqu'il a examiné ces allégations à sa vingt-huitième session (mai 1961), dans quelle mesure exacte les intérêts des fonctionnaires locaux - le droit de grève leur étant refusé - sont garantis en vertu des dispositions de la loi sur les administrations publiques locales. Alors que de telles personnes, y compris les enseignants, sont classées comme fonctionnaires au Japon, leurs conditions d'emploi sont régies non par un statut national, mais par des arrêtés ou règlements municipaux ou préfectoraux. Alors que le fonctionnaire local, au bénéfice de tels arrêtés ou règlements, n'est pas dans la même situation que le travailleur des services publics, il est néanmoins de pratique courante, comme le remarquait le Comité, que les fonctionnaires au service des autorités locales, dans la majorité des pays, soient protégés par l'établissement d'un système approprié et impartial de conciliation et d'arbitrage pour le règlement des conflits. Il est allégué que les commissions du personnel manquent à leur tâche de protection des travailleurs. Les pouvoirs exacts de ces commissions ne sont pas apparus très clairement au Comité. D'un côté, le gouvernement déclare que les commissions possèdent « de telles fonctions d'arbitrage pour examiner les revendications relatives aux conditions de travail du personnel, rendre une sentence, et prendre des mesures efficaces nécessaires, de même que pour examiner et prendre les moyens nécessaires contre une mesure quelconque défavorable aux intérêts du personnel » et offrent « une garantie appropriée pour assurer les intérêts des fonctionnaires de l'enseignement public, qui sont privés du droit de grève ». D'un autre côté, les plaignants allèguent qu'un tribunal a décidé que « l'avis de la commission du personnel n'a pas d'effet obligatoire », tandis que le gouvernement déclare que dans une période de difficultés financières les commissions préfectorales de Saga « ont fait des recommandations » aux autorités en trois occasions. Le gouvernement déclare également que la loi contient des dispositions pour assurer que les commissions, bien que nommées par les assemblées des organismes publics locaux, sont « politiquement » impartiales.
58. 245. Le Comité a donc décidé de demander au gouvernement d'expliquer plus complètement si les commissions peuvent seulement faire des recommandations sur les conditions de travail et, dans l'affirmative, de préciser dans quels domaines elles peuvent être considérées comme ayant « de telles fonctions d'arbitrage » comme « examiner, prendre une décision... et prendre les mesures nécessaires concernant les revendications ». Le Comité a demandé également au gouvernement d'indiquer, dans le cas où les commissions ne peuvent prendre de décisions liant les autorités, quel autre système d'arbitrage existe éventuellement pour le règlement des conflits entre les autorités locales et les employés régis par des règlements pris par de telles autorités.
59. 246. Dans sa communication du 3 octobre 1961, le gouvernement relève les points suivants. Le personnel peut demander à la commission du personnel de veiller à ce que les autorités de l'organisme public local prennent les mesures adéquates concernant les salaires, la durée du travail et les autres conditions de travail. La commission du personnel prendra ses décisions et « fera les recommandations nécessaires sur la question examinée au service compétent de l'organisme public local (art. 46-48 de la loi sur les administrations publiques locales) ». Le gouvernement poursuit en ces termes: « Quand les membres du personnel estiment qu'ils ont été soumis à une masure préjudiciable à leurs intérêts, ils peuvent, en vertu de la procédure prescrite, faire appel en révision de cette mesure devant la commission du personnel. Suivant le résultat de cet examen, la commission du personnel pourra approuver, modifier ou annuler la mesure et, le cas échéant, donner des directives pour la réparation de tout traitement injuste dont le personnel aurait pu souffrir en raison de cette mesure, par exemple faire prendre à l'autorité compétente les décisions nécessaires appropriées pour l'obtention des compensations et des indemnités auxquelles le personnel a droit (art. 49-51 de la loi sur les administrations publiques locales). La révision, l'annulation ou les directives susmentionnées auront un caractère obligatoire pour l'autorité compétente (art. 60, al. 3, de la loi sur les administrations publiques locales). »
60. 247. Le gouvernement énumère ensuite les fonctions générales des commissions du personnel, conformément à l'article 8 de la loi sur les administrations publiques locales: procéder de manière permanente à l'étude des salaires, de la durée du travail et des autres conditions de travail, donner son avis aux autorités locales intéressées, leur faire des recommandations et, conformément à l'article 26, soumettre un rapport annuel aux autorités locales pour indiquer si l'échelle des salaires est satisfaisante ou non. Lorsque la commission trouve indiqué d'augmenter ou de diminuer le montant des salaires de l'échelle des salaires « elle peut soumettre des recommandations adéquates » en même temps que le rapport susmentionné.
61. 248. En conclusion, le gouvernement déclare qu'il n'existe pas d'autre mécanisme d'arbitrage pour régler les différends entre les autorités compétentes et le personnel et qu'il n'estime pas nécessaire de prévoir un autre mécanisme.
62. 249. Depuis que le Comité a demandé au gouvernement de fournir les renseignements complémentaires analysés dans les paragraphes 246 à 248 ci-dessus, le Syndicat des employés municipaux et préfectoraux du Japon a présenté des allégations sur les mêmes sujets.
63. 250. Dans sa communication du 10 juin 1961, le plaignant cite, en premier lieu, des cas pour lesquels il estime avoir été amené inévitablement à engager une grève qui a entraîné des mesures disciplinaires contre les employés intéressés. Ces points n'ajoutent rien, en principe, aux affirmations contenues dans la plainte du Syndicat du personnel enseignant du Japon.
64. 251. Le syndicat formule ensuite ses propres commentaires sur le mécanisme du règlement des différends aux termes de la loi sur les administrations publiques locales. Le plaignant allègue que les recommandations de salaires faites par la Direction du personnel - de l'administration nationale ont été retenues comme normes par les commissions du personnel des préfectures, mais que ces recommandations n'ont pas été appliquées entièrement ou appliquées seulement après un certain délai et que, depuis 1954, elles ont été en harmonie avec « la politique de bas salaires » du gouvernement.
65. 252. Le plaignant allègue ensuite que les commissions du personnel ne sont pas constituées sur une base impartiale et fournit un tableau afin de démontrer que les cent cinquante-trois membres des commissions pour les quatre préfectures et les six villes principales, portant sur cinquante-deux organismes publics locaux, sont composés de quarante-deux experts juridiques ou membres de la magistrature, trente-cinq hauts fonctionnaires, vingt-sept présidents directeurs de sociétés ou de banques, quinze enseignants, treize membres d'assemblée locale, huit secrétaires généraux de commission du personnel, six dirigeants de société publique, cinq médecins et deux personnes dont la profession est inconnue, trois sièges étant vacants. Cette répartition donne, au dire du plaignant, une énorme prépondérance en faveur des employeurs.
66. 253. Le plaignant fournit des statistiques d'après lesquelles les demandes formulées depuis 1950, en vertu de l'article 46 de la loi sur les administrations publiques locales (voir paragr. 246 ci-dessus), ont été approuvées dans seulement 25,2 pour cent des cas, rejetées en partie dans 21,3 pour cent des cas et rejetées en totalité dans 52,3 pour cent des cas. Les chiffres correspondant aux demandes effectuées en vertu de l'article 49 sont de 7,1 pour cent, 58,8 pour cent et 33 pour cent.
67. 254. En conséquence - conclut le plaignant -, les salaires des fonctionnaires locaux se sont sensiblement avilis, et les commissions du personnel n'ont donné aucune garantie en contrepartie du refus du droit de grève.
68. 255. Dans sa communication du 2 octobre 1961, le gouvernement reprend sa déclaration antérieure, savoir que si elle se conforme aux dispositions générales de la loi sur les administrations locales, toute autorité locale a la liberté de déterminer ses propres règlements sur les questions concernant ses propres fonctionnaires locaux, y compris les salaires et les conditions de travail. Le gouvernement déclare que ces conditions réglementaires locales sont établies après avoir pris en considération des éléments tels que le coût de la vie et les salaires payés dans d'autres secteurs de l'économie. Le gouvernement se réfère de nouveau aux arguments présentés au sujet des commissions du personnel lorsqu'il a fait des remarques sur la plainte du Syndicat des enseignants du Japon et déclare que toute commission est un organe tiers indépendant de l'autorité locale. Aux termes de la loi sur les administrations publiques locales « les membres de la commission doivent être des personnes qui possèdent de hautes qualités morales, une large compréhension du principe d'autonomie locale, l'aptitude à une gestion démocratique et efficace ainsi qu'une bonne expérience en matière d'administration du personnel. Il est également prévu que, lors de la nomination de ces membres, le chef de l'organe public local doit sélectionner les candidats et, clans tous les cas, les nommer après avoir obtenu l'approbation de l'assemblée oui représente la volonté des habitants ».
69. 256. Le gouvernement poursuit ses explications en disant, au sujet de l'affirmation du plaignant selon laquelle les salaires dans les administrations locales sont relativement bas, que celle-ci se fonde sur les résultats d'une enquête effectuée en juillet 1958, où la situation financière des municipalités était défavorable et estime que, depuis lors, les salaires ont été, dans l'ensemble, portés à un niveau convenable, bien que dans certains cas les salaires restent bas dans certaines régions où ils sort également bas dans le secteur privé.
70. 257. Dans cette partie de la réponse, le gouvernement signale que, dans le projet de loi à l'étude destiné à modifier la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales qui s'applique aux employés des collectivités publiques locales autres que ceux qui sont désignés du terme de fonctionnaires locaux, il est prévu une sentence arbitrale qui sera sans appel et obligatoire pour les deux parties.
71. 258. Dans sa conclusion, le gouvernement répète, en substance, ses arguments antérieurs relatifs à l'illégalité des grèves dans les administrations locales, et s'efforce de justifier les mesures prises contre les individus qui prennent part à des actions directes illégales.
72. 259. Le Comité estime que la question du refus du droit de grève aux fonctionnaires locaux et des mesures disciplinaires prises contre les grévistes n'ajoute rien, en principe, aux points similaires sur lesquels, dans un contexte différent, il a formulé certaines conclusions dans son cinquante-quatrième rapport. Le point qui paraît essentiel ici est celui qui a été mis en relief par le Comité lorsqu'il a indiqué, à sa vingt-huitième session (mai 1961), qu'habituellement, les fonctionnaires des administrations locales, dans la majorité des pays où le droit de grève leur est refusé, sont protégés par l'établissement d'un mécanisme approprié et impartial destiné à régler les différends (voir paragr. 244 ci-dessus).
73. 260. A cet égard, il est nécessaire d'élucider deux points: premièrement la mesure dans laquelle les commissions du personnel peuvent être considérées comme des organes d'arbitrage qui compensent l'interdiction des grèves pour les employés de l'administration locale; deuxièmement, leur impartialité.
74. 261. Pour cela, il convient d'examiner l'article de la loi sur tes administrations publiques locales auquel se réfère le gouvernement (voir paragr. 246 ci-dessus). Les articles 46 à 48 de cette loi se rapportent, sous une rubrique générale, aux pouvoirs de la commission du personnel relatifs à « une demande de mesures concernant les conditions de travail ». L'article 46 autorise le personnel à recourir à la commission du personnel pour les salaires, la durée du travail et les autres conditions de travail. L'article 47 prévoit que la commission doit examiner les cas, les juger et « prendre de sa propre initiative, des mesures pour les questions de sa compétence ou, pour les autres questions, faire les recommandations nécessaires au service de l'organisme public local auquel ressortit la question considérée ». L'article 48 autorise la commission à fixer ses propres règles de procédure.
75. 262. Il a été précisé très clairement dans les plaintes et par le gouvernement que la fixation des salaires, de la durée du travail et des conditions générales de travail dépend des pouvoirs exclusifs de l'organisme public local (voir, par exemple, paragr. 255), et que sur ce point, la commission ne peut présenter que des recommandations (voir paragr. 246 ci-dessus). Par conséquent, il semblerait qu'en ce qui concerne cette question, la commission du personnel soit un organe consultatif et non un organe arbitral.
76. 263. Les articles 49 à 51 et l'article 60 de la loi sur les administrations publiques locales cités partiellement par le gouvernement (voir paragr. 246) concernent un tout autre sujet. Sous la rubrique 2, « Recours en révision contre une mesure préjudiciable », cet article donne pouvoir à la commission du personnel de prendre des décisions à caractère obligatoire dans les cas où «un membre du personnel » a subi une sanction disciplinaire ou a été l'objet d'une mesure préjudiciable.
77. 264. Le Comité estime, par conséquent, que, d'après les documents dont il dispose actuellement et conformément aux articles de la loi sur les administrations publiques locales, la commission du personnel ne fonctionne pas comme un organe arbitral, mais comme un organe consultatif en cas de réclamations concernant les salaires et autres conditions d'emploi. Le gouvernement déclare qu'il n'existe pas d'autre système d'arbitrage et qu'aucun autre système n'est envisagé.
78. 265. En ce qui concerne l'impartialité des commissions du personnel, le gouvernement, tout en affirmant qu'elles doivent se composer de personnes possédant de hautes qualités morales et une bonne expérience dans certains domaines (voir paragr. 255), ne fournit aucun argument pour réfuter l'assertion du plaignant sur les activités professionnelles des cent cinquante-trois membres qui siègent actuellement dans ces commissions (voir paragr. 252). Si ce qu'affirme le plaignant est exact, il semblerait qu'à part quarante-sept personnes exerçant des professions juridiques ou médicales, les autres proviennent toutes des milieux dirigeants des secteurs, public et privé de l'économie, de l'administration supérieure ou des organismes gouvernementaux locaux. De plus, ces personnes sont toutes, comme l'admet le gouvernement, nommées par le chef de l'organisme local, sous réserve de l'approbation de ce dernier, qui est lui-même le service employeur.
79. 266. A certains égards, les points évoqués soulèvent des questions de principe analogues à celles dont le Comité a eu à tenir compte lorsqu'il a examiné, aux paragraphes 34 à 61 de son cinquante-quatrième rapport, les allégations relatives au comité d'arbitrage de la Commission des relations professionnelles dans les sociétés publiques. Lorsqu'il a examiné ces allégations, le Comité a insisté sur le principe selon lequel, lorsque les grèves sont interdites ou limitées, cette interdiction ou limitation doit s'accompagner de l'existence d'un mécanisme de conciliation et d'une procédure impartiale d'arbitrage dont les jugements soient obligatoires pour les deux parties; il a également insisté sur le principe selon lequel, en ce qui concerne un tel mécanisme, des mesures doivent être prises pour que les divers intérêts soient représentés équitablement dans la composition numérique de l'organisme au sein duquel sont choisis les arbitres et que tous les membres neutres ou représentant les autorités soient des personnes dont l'impartialité ne puisse pas être mise en doute. La situation que considère ici le Comité diffère de celle qu'il avait relevée aux paragraphes 34 à 61 de son cinquante-quatrième rapport, en ce sens que, premièrement, les commissions du personnel ne sont pas, ainsi qu'il est dit au paragraphe 262 ci-dessus, des organes d'arbitrage, ensuite, qu'elles sont nommées par le chef de l'organisme public qui est l'employeur. Ces différences de fait ne paraissent pas devoir affecter la portée des principes généraux énoncés plus haut et, en conséquence, le Comité réaffirme l'importance qu'il attache à ces principes.
80. 267. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
81. a) de réaffirmer l'importance que le Conseil d'administration a toujours attachée au principe selon lequel, lorsque les grèves sont interdites, il devrait exister des garanties compensatoires; de prendre note de la déclaration du gouvernement pan laquelle il a manifesté son intention de modifier la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales de manière à prévoir un mécanisme d'arbitrage dont les sentences auront force obligatoire dans le cas des employés des organismes publics locaux qui n'ont pas le statut des fonctionnaires publics locaux; de suggérer au gouvernement d'envisager l'opportunité d'adopter la pratique répandue qui consiste à appliquer un mécanisme analogue aux fonctionnaires publics locaux;
82. b) de suggérer au gouvernement de bien vouloir examiner quelles sont les mesures qui peuvent être prises pour assurer que les divers intérêts soient équitablement représentés dans la composition numérique des commissions du personnel et que tous les membres, neutres ou officiels, des commissions soient des personnes dont l'impartialité ne puisse être mise en doute;
83. c) de suggérer au gouvernement d'envisager également l'opportunité de prévoir que chacune des parties intéressées participe sur un pied d'égalité à la désignation des membres des commissions du personnel.
84. Allégations relatives à des projets de modification à la loi sur l'administration publique nationale
85. 268. Le Congrès des syndicats japonais des fonctionnaires publics, dans son mémorandum transmis au B.I.T le 20 octobre 1960 par l'entremise de l'I.P.T.T. expose des allégations relatives à centaines modifications que le gouvernement aurait l'intention d'apponter à la loi sur l'administration publique nationale, en vue d'une éventuelle ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Dans ce mémorandum, le plaignant appelle l'attention sur le fait que le Comité avait examiné le texte d'un projet de loi dans le cas no 105 (Grèce) et signale qu'il fournit dans sa plainte « des allégations précises et détaillées » au sens du paragraphe 136 du quatorzième rapport du Comité et que ce dernier devrait, par conséquent, les examiner quant au fond avant même que cette nouvelle législation soit adoptée.
86. 269. Aux termes des allégations susmentionnées, le nouvel article 108-2, paragraphes 3 et 4, de la loi disposerait que la notion de « fonctionnaires faisant partie du personnel de direction ou de surveillance, ainsi que ceux qui par leurs fonctions sort appelés à occuper des postes de confiance » - mentionnés dorénavant dans le projet comme « personnel de direction et fonctionnaires assimilés » - sera définie par les règlements de la Direction du personnel de l'administration nationale. Un nouvel article 108-3, paragraphe 4, limiterait le droit d'affiliation à un syndicat de fonctionnaires aux personnes effectivement employées; pour ce qui est des fonctionnaires révoqués, l'affiliation est facultative durant une année après leur révocation ou pour une période plus longue, aussi longtemps qu'un appel contre la décision de révocation est en cours. Aux termes des allégations, ces restrictions seraient étendues également aux fédérations syndicales (nouvel an. 108-2, paragr. 1).
87. 270. Le plaignant procède à un examen de ces dispositions à la lumière des Constatations générales présentées pan la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations dans son rapport de 1959 ; il déclare en premier lieu qu'aux paragraphes 15 et 16 des Constatations générales, la Commission d'experts signale que la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, admet l'interdiction, pour les travailleurs appartenant à des professions différentes, de constituer un même syndicat, mais elle prévoit que les organisations de base distinctes, constituées pan professions, « pourront librement créer des fédérations et confédérations et y adhérer ». Toutefois - déclare le plaignait -, une fédération doit, au Japon, être constituée uniquement d'organisations de base groupant des fonctionnaires des administrations nationales. Le plaignant tente de démontrer que les modifications de la législation en vigueur imposent des restrictions semblables aux « limitations par catégories » qui ont été considérées par la Commission d'experts, dans une observation adressée au Pakistan, comme incompatibles avec la convention (no 87). Le système selon lequel la notion des différentes catégories de fonctionnaires en question est définie par la Direction du personnel de l'administration nationale, laquelle est également chargée de l'enregistrement des organisations syndicales, est comparable - au dire du plaignant - au système que la Commission d'experts considère au paragraphe 31 de ses Constatations générales de 1959, comme équivalant à une « autorisation préalable ». De l'avis du plaignant, le recours à un tel système permettrait à l'employeur de procéder à des mutations de militants syndicalistes trop gênants en compromettant ainsi l'enregistrement d'un syndicat - situation qui a été critiquée par la Commission d'experts au paragraphe 84 des Constatations générales précitées.
88. 271. Le plaignant déclare en outre qu'aux termes de l'article 53 de la loi sur les administrations publiques locales, les syndicats doivent exercer leurs activités séparément dans chaque administration publique locale, dispositions qui dépassent nettement les limitations par professions admises par la Commission d'experts et qui conduisent à la création de syndicats distincts au sein de chacun de ces organismes; cette situation, déclare le plaignant, a été critiquée par la Commission d'experts au paragraphe 35 de ses Constatations générales et par le Comité de la liberté syndicale dans les cas nos 134 et 141 concernant le Chili.
89. 272. Le plaignant se réfère ensuite aux dispositions nouvelles concernant l'enregistrement des syndicats. Aux termes du paragraphe 1 du nouvel article 108-5 de la loi sur l'administration publique nationale, seuls les syndicats enregistrés ont le droit de négocier, et seuls ils peuvent acquérir la personnalité juridique. Aux termes du règlement no 13-2 de la Direction du personnel de l'administration nationale, seuls les syndicats enregistrés peuvent présenter à ladite administration « une requête en vue d'une action administrative relative aux conditions de travail ». Les syndicats doivent remplir certaines conditions avant de pouvoir prétendre à l'enregistrement; ces conditions concernent notamment les limitations de la liberté d'affiliation qui ont été analysées plus haut. Selon le plaignant, les syndicats enregistrés jouissent de privilèges si étendus que l'enregistrement est indispensable. Après avoir passé en revue les conclusions du Comité de la liberté syndicale relatives au cas no 11 (Brésil) et au cas no 12 (Argentine) et attiré l'attention sur les paragraphes 30, 31, 32 et 35 des Constatations générales formulées par la Commission d'experts en 1959, le plaignant allègue que les privilèges dont jouissent les syndicats enregistrés sont tels que des organisations non enregistrées auraient de grandes difficultés « à promouvoir et sauvegarder les intérêts » de leurs membres, ainsi qu'il est signalé au paragraphe 27 des Constatations générales en question. Le plaignant allègue encore que le paragraphe 3 de l'article 108-3 de la loi sur l'administration publique nationale confère à la Direction du personnel de l'administration nationale des pouvoirs d'appréciation beaucoup trop étendus en ce qui concerne l'enregistrement - la possibilité d'appel devant les tribunaux portant uniquement sur des questions de droit - de sorte que, conformément à l'opinion de la Commission d'experts, l'enregistrement constitue en ce cas une formalité équivalant à l'autorisation préalable, puisque les privilèges des syndicats enregistrés sont si étendus qu'ils portent atteinte au droit des travailleurs de créer les organisations « de leur choix » et d'y adhérer. Le nouveau paragraphe 3 de l'article 108-3 de la loi n'exige pas seulement des syndicats en voie d'enregistrement que leurs statuts précisent la procédure relative à l'élaboration et à la modification de ces statuts ainsi qu'à l'élection des cadres syndicaux, mais il leur demande également de prouver à la direction du personnel de l'administration, avant que cette dernière procède à l'enregistrement, que cette procédure a réellement été suivie. Le plaignant déclare enfin que, conformément au paragraphe 64 des Constatations générales de la Commission d'experts, cette disposition est incompatible avec l'article 3, paragraphe 2, de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.
90. 273. Etant donné les considérations qui précèdent, le fait que l'appel contre les décisions de la Direction mentionnée ci-dessus en cas d'annulation de l'enregistrement ne peut porter que sur des questions de droit constitue - au dire du plaignant - « une suspension par voie administrative », telle qu'elle est décrite aux paragraphes 80 et 81 des Constatations générales de la Commission d'experts, mentionnées précédemment.
91. 274. Du fait que les conditions d'obtention de la personnalité juridique sont identiques à celles qui sont requises pour l'enregistrement, il y a lieu de relever - allègue le plaignant - une nouvelle incompatibilité avec l'article 7 de la convention (no 87).
92. 275. Le plaignant fait remarquer que le paragraphe 2 de l'article 98 de la loi sur l'administration publique nationale accorde actuellement au Syndicat des fonctionnaires le droit de négociation, aussi bien en ce qui concerne les conditions de travail qu'en ce qui concerne d'autres conditions. Toutefois, le paragraphe 1 du nouvel article 108-5 établirait - selon le plaignant - une distinction entre les conditions de travail et les autres conditions en apportant des limitations au droit de négocier en ce qui concerne les autres conditions, alors que le paragraphe 3 de ce même article disposerait que « les questions intéressant la gestion et la marche des affaires de l'Etat ne pourront pas » faire l'objet de négociations. Selon les déclarations du plaignant, d'autres projets de texte enlèveraient en même temps à la Direction du personnel de l'administration nationale une grande partie de ses attributions, ce qui aurait pour résultat de restreindre considérablement le droit de cette organisation, accordé par les usages coutumiers, de négocier sur les différentes clauses des conventions et de présenter par la suite des recommandations quant aux mesures législatives à adopter, puisque le pouvoir de prendre des décisions a été transféré entièrement au gouvernement. Etant donné que ces mesures font partie de l'ensemble des modifications à apporter à la législation nationale dans le cadre de la procédure de ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, le plaignant allègue qu'on aurait l'intention de limiter, de manière contraire à l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution de l'O.I.T, les droits des syndicats établis par les usages coutumiers.
93. 276. Dans sa communication du 14 février 1961, le gouvernement déclare qu'il est en train d'examiner si le texte des projets de modification qui seront soumis à la session en cours de la Diète nationale est identique à celui des projets présentés par le cabinet précédent à la législature de 1960 et au sujet desquels les plaignants ont formulé des allégations. Les arguments exprimés dans la réponse du 14 février 1961 et analysés ci-après sont ceux que le gouvernement avait fait valoir lorsqu'il a soumis les projets en question à la dernière session de la Diète nationale.
94. 277. Il a été décidé de modifier la loi sur l'administration publique nationale pour permettre aux syndicats de ces employés de choisir leurs dirigeants en toute liberté et de les élire selon les principes démocratiques: ces organisations pourront en effet, aux termes des modifications, élire leurs dirigeants parmi les fonctionnaires qui ne sont pas effectivement employés.
95. 278. Aux termes de la législation en vigueur, il n'est pas interdit aux membres du personnel représentant l'employeur de s'affilier aux mêmes organisations que les autres fonctionnaires. Le projet de modification interdirait au personnel occupant des postes de direction et de surveillance, ainsi qu'aux personnes que leurs fonctions appellent à s'occuper de questions confidentielles, d'appartenir aux mêmes organisations que les autres fonctionnaires.
96. 279. Selon les déclarations du gouvernement, les nouvelles dispositions relatives à l'enregistrement des syndicats prescrivent certaines conditions que les syndicats doivent remplir pour être ou demeurer enregistrés. L'enregistrement n'est pas obligatoire, et les syndicats non enregistrés ne se voient pas refuser le droit d'exister et de fonctionner. Le seul acte d'enregistrement confère à l'organisation intéressée la personnalité juridique, mais cette personnalité n'affecte en rien l'existence et les activités des syndicats; en outre, l'annulation de l'enregistrement n'entraîne pas la dissolution. Le projet de loi confie la responsabilité de l'enregistrement et de la radiation des syndicats à la Direction du personnel de l'administration nationale, que le gouvernement décrit comme un organe équitable et indépendant, dont les décisions peuvent faire l'objet d'un recours devant les tribunaux.
97. 280. Des ajustements analogues seront apportés à la loi sur les administrations publiques locales.
98. 281. En même temps, le gouvernement a décidé de procéder entre les différentes autorités à une nouvelle répartition des responsabilités concernant l'administration du personnel. Ainsi, les questions relatives aux salaires, au rendement, à la formation professionnelle, à la réparation des accidents, aux secours mutuels, à la retraite, etc., qui relevaient de la Direction du personnel de l'administration nationale et du ministère des Finances, seront confiées au premier ministre. Toutefois, des questions telles que les recommandations concernant le maintien et l'amélioration du niveau des salaires et des autres conditions de travail des fonctionnaires publics qui doivent être présentées à la Diète et au Cabinet, les demandes concernant les mesures d'ordre administratif à prendre à ce sujet, ainsi que la procédure administrative à suivre pour remédier à des mesures défavorables prises contre des fonctionnaires et leurs organisations, resteront du ressort de la Direction du personnel de l'administration nationale; cet organisme conservera son autonomie complète, en vertu des dispositions légales qui seront maintenues en vigueur et aux termes desquelles seule la Diète a le droit de licencier les membres de l'administration en question, qui peut faire rapport et présenter des recommandations directement à ta Diète sans passer par le Cabinet.
99. 282. Le gouvernement fournit en annexe à sa réponse le texte des dispositions pertinentes du projet de loi antérieur tendant à modifier la loi sur l'administration publique nationale.
100. 283. Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare qu'en fait, lés projets de loi actuellement soumis à la présente session de la Diète nationale avaient un contenu analogue aux projets de loi soumis en 1960. Il soumet donc ses observations sur le fond de la question. Les textes des projets de loi destinés à modifier la loi sur l'administration publique nationale - désignés comme « le projet de loi » dans les allégations qui vont être examinées - et la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales ont été fournis par le gouvernement.
101. 284. Le gouvernement déclare que le projet de loi ne met aucune restriction à la qualité de membres des organisations de fonctionnaires et ne leur interdit pas « de se fédérer avec quelques autres organisations de travailleurs ». L'affiliation est limitée dans le cas d'une organisation de fonctionnaires « enregistrée »; cette disposition est destinée à établir des relations normales entre les autorités gouvernementales et les organisations de fonctionnaires par l'enregistrement des seules organisations composées uniquement d'employés dont les conditions de travail sont régies par la loi et les règlements. Les autorités compétentes sont « requises... d'entrer en négociation - à moins qu'elles n'aient des raisons justifiées de refuser de le faire - avec une telle organisation enregistrée de fonctionnaires, quand cette derrière a fait des propositions en ce sens ». Toutefois, l'organisation d'employés enregistrée a la liberté d'organiser l'élection de ses dirigeants et de se fédérer avec « toute autre organisation d'employés ou de travailleurs ». En outre - déclare le gouvernement -, « une organisation de fonctionnaires non « enregistrée » aux termes du projet de loi peut également demander à négocier et négocier en fait avec les autorités en vue de servir et de défendre les intérêts de ses membres » (art. 108-5 du projet de loi). L'enregistrement prévu dans le projet de loi n'est donc pas une condition pratique exigée pour la constitution et la gestion d'une organisation... les autorités doivent, en principe, être prêtes à négocier avec les organisations enregistrées (art. 108-1 du projet de loi). D'un autre côté, même «les organisations non enregistrées peuvent négocier ».
102. 285. Le gouvernement réitère ses déclarations précédentes concernant les règlements qui assurent l'indépendance de la Direction du personnel de l'administration nationale.
103. 286. Une autre condition de l'enregistrement d'un syndicat, aux termes du projet de loi, est que « le personnel de direction et assimilé » ne doit pas s'affilier à une organisation de fonctionnaires qui défend les intérêts d'autres catégories de travailleurs. Aux termes du projet de loi, le personnel de direction et assimilé, y compris le personnel de surveillance et les personnes occupant des postes de confiance, peut former ses propres organisations distinctes; de l'avis du gouvernement, cela doit assurer l'indépendance des organisations des autres employés vis-à-vis des employeurs. Le gouvernement ne considère pas que cela soit la même chose que la classification par catégories mentionnée dans les observations de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations. La Direction du personnel de l'administration nationale doit, en vertu du projet de loi, déterminer la notion de « personnel de direction et assimilé », mais cette notion - dit le gouvernement -, « a été déterminée a priori, et la Direction du personnel de l'administration nationale doit seulement la définir clairement »; de cette façon, le système n'équivaut pas à une autorisation préalable puisqu'il est mis en oeuvre par l'autorité qui est aussi responsable de l'enregistrement.
104. 287. Le gouvernement nie qu'aux termes des dispositions du projet de loi, l'employeur puisse muter un syndicaliste actif et ainsi compromettre l'enregistrement d'un syndicat, les changements de personnel à cet effet étant interdits par la loi, tandis que, dans le cas d'une telle action prise au détriment d'employés, un appel en révision peut être fait devant la Direction du personnel de l'administration nationale et devant le tribunal.
105. 288. Le gouvernement déclare que l'acquisition de la personnalité juridique n'est pas une condition requise pour l'existence et l'activité d'une organisation, mais qu'elle est simplement un moyen de lui accorder des facilités financières et ne restreint pas les droits prévus aux articles 2, 3 et 4 de la convention n, 87. Un très petit pourcentage seulement de syndicats ont choisi d'acquérir la personnalité juridique.
106. 289. Les conditions de l'enregistrement, y compris les questions qui sont déterminées par les règlements des syndicats, les dispositions visant l'élection des responsables au scrutin direct secret, etc., sont, aux termes du projet de loi, de simples formalités et ne mettent pas en danger l'autonomie d'une organisation - la Direction du personnel de l'administration nationale ne pouvant pas agir de façon arbitraire, à sa propre discrétion, en effectuant l'enregistrement. Une organisation d'employés peut faire appel devant un tribunal si la Direction du personnel « a commis un acte illégal concernant l'enregistrement. L'interprétation de l'organisation plaignante, selon laquelle les dispositions des paragraphes 3 et 4 de l'article 3 du projet de loi refusent le droit de recours pour des questions de fait, est fondée sur une pure erreur d'interprétation de ces dispositions. » L'annulation de l'enregistrement d'une organisation - dit le gouvernement - « ne porte atteinte d'aucune façon à l'existence et à l'activité d'une organisation de travailleurs en tant que telle ». Le même droit de recours est accordé contre une décision d'annulation aussi bien que contre un refus d'enregistrement.
107. 290. Se référant aux allégations relatives aux questions rentrant dans le domaine des négociations aux termes du nouvel article 108-5, paragraphes 1 et 3 (voir paragr. 275 ci-dessus), le gouvernement déclare qu'aux termes de la loi comme du projet de modification de la loi sur l'administration publique nationale, une disposition prévoit que la négociation « s'applique aux conditions de travail et aux autres fins licites, y compris les activités sociales et de bien-être », mais les questions touchant à la direction et à la gestion de l'entreprise sont exclues du champ des négociations. A cet égard, le gouvernement tire argument de ce que l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution de l'O.I.T n'impose pas à un Etat qui ratifie une convention « l'obligation de maintenir des normes plus favorables que celles de la convention » et que « la révision ou l'abolition par l'Etat, selon sa propre conception, d'un système dont aucune convention ne traite n'a rien à voir avec l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution ».
108. 291. Enfin, le gouvernement présente des observations sur les allégations concernant l'étendue du droit d'organisation aux termes de la loi sur l'administration publique nationale, déclarant que le projet de loi qui doit la modifier n'interdit pas aux fonctionnaires appartenant à deux ou plusieurs organes publics locaux de former une fédération conjointement avec d'autres organisations d'employés ou de travailleurs - les restrictions à la qualité de membre ne s'appliquent, comme dans le cas d'organisations de fonctionnaires de l'administration nationale, que si l'organisation demande à être enregistrée. Mais les conditions de travail des employés d'administrations locales sont déterminées par l'assemblée de l'organe administratif local intéressé (municipalité ou préfecture).
109. 292. Lors de sa vingt-huitième session (mai 1961), le Comité a fait remarquer que les allégations se rapportaient au projet de modification examiné par la Diète nationale. Le Comité a rappelé que dans un certain nombre de cas, il avait examiné dans quelle mesure il pouvait faire des commentaires sur une législation en cours d'élaboration. Alors que le Comité avait, dans certains cas, rejeté des allégations relatives à des projets de législation, soit en raison du caractère vague de ces allégations, soit parce que le projet de texte n'avait pas été proposé par le gouvernement, il a déclaré, d'autre part, que, lorsqu'on lui a soumis des allégations précises et détaillées concernant un projet de loi soumis à la législature par le gouvernement, le fait que les allégations se rapportent à un texte qui n'a pas encore force de loi ne doit pas en soi empêcher le Comité d'exprimer son opinion sur la valeur des allégations formulées. Le Comité a exprimé l'avis que, dans ces conditions, il y a intérêt à ce que le gouvernement et l'organisation plaignante puissent connaître le point de vue du Comité sur le projet de loi avant l'adoption de celui-ci, étant donné que le gouvernement, à qui revient l'initiative en la matière, a la faculté de lui apporter d'éventuelles modifications.
110. 293. Dans le cas présent, le Comité a signalé que des allégations détaillées avaient été formulées concernant un certain nombre de dispositions du projet de modification actuellement soumis à la Diète nationale. Le gouvernement avait fourni une réponse détaillée ainsi que les textes de certains projets de loi dans la forme soumise à la Diète. En conséquence, le Comité, suivant sa pratique antérieure, et ayant particulièrement égard au fait que le projet de loi avait précisément pour origine une proposition du gouvernement de ratifier la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, a estimé à propos d'exprimer son avis sur les modifications projetées, à la lumière des dispositions de ladite convention. Cependant, comme il était toujours possible que les textes de projets de loi fussent modifiés par la Diète et qu'il était difficile, à ce stade, d'avoir une idée d'ensemble de tous les effets d'un programme général de remaniement de la législation en vigueur, dot la portée totale n'était pas entièrement déterminée, le Comité s'est borné, à ce stade, à des commentaires sur quelques-uns des principaux points soulevés et, pour le reste, a décidé d'attendre le résultat final avant de formuler d'autres conclusions.
111. 294. Ces points principaux se rapportent à la question des dispositions proposées concernant l'enregistrement des organisations de fonctionnaires. Les plaignants allèguent que le droit de négociation ne serait accordé qu'aux seules organisations enregistrées dont les privilèges seraient en conséquence tels qu'une organisation non enregistrée aurait de grandes difficultés à « servir et défendre les intérêts » de ses membres et que le droit des travailleurs de « constituer des organisations de leur choix et de s'affilier à ces organisations » serait limité. Le gouvernement confirme qu'aux termes du projet de loi destiné à modifier la loi sur l'administration publique nationale, une organisation ne peut être enregistrée que si la qualité de membre de cette organisation est limitée aux fonctionnaires et si « le personnel de direction et assimilé » forme des organisations distinctes de celles des autres employés.
112. 295. La question essentielle que le Comité a examinée, à sa vingt-huitième session (mai 1961), a été celle de savoir quelles organisations auraient le droit de négocier; en effet, si la situation est telle que seules les organisations qui remplissent pleinement les conditions ci-dessus mentionnées pour l'enregistrement peuvent négocier - comme il est allégué -, une telle situation semble demander un examen à la lumière de l'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Le gouvernement conteste, cependant, qu'il en soit ainsi.
113. 296. A cet égard, le gouvernement a déclaré qu'« une organisation de fonctionnaires non enregistrée aux termes du projet de loi peut également demander à négocier et négocier en fait avec les autorités en vue de servir et de défendre les intérêts de ses membres » (art. 108-5 du projet de loi). C'est une assurance catégorique, et le Comité en a pris note comme telle.
114. 297. Le gouvernement a déclaré que les autorités compétentes sont « requises... d'entrer en négociation, à moins qu'elles n'aient des raisons justifiées de refuser de le faire, avec une telle organisation de fonctionnaires enregistrée, quand cette dernière a fait des propositions en ce sens » et que « les autorités doivent être prêtes, en principe, à négocier avec les organisations enregistrées. D'un autre côté, même les organisations non enregistrées peuvent négocier. »
115. 298. Dans ces conditions, le Comité, étant donné l'importance qu'il attache au droit de négociation des organisations représentatives, qu'elles soient enregistrées ou non, demande au gouvernement d'indiquer si, dans la pratique, les autorités compétentes négocient avec les organisations non enregistrées.
116. 299. Dans sa communication du 16 septembre 1961, le gouvernement exprime l'opinion que le système d'enregistrement prévu par le projet de loi est une formule appropriée pour assurer le fonctionnement normal des organisations et qu'une organisation formée seulement par des employés peut facilement être enregistrée sur une base volontaire. Le gouvernement déclare qu'un règlement en vigueur de la Direction du personnel de l'administration nationale, fondé sur la loi actuelle, prévoit que les négociations ne seront menées que par des organisations d'employés inscrites auprès de la Direction du personnel de l'administration nationale. D'après le projet de loi, une organisation d'employés peut négocier avec les autorités, qu'elle soit enregistrée ou non, et aucune interdiction n'est signifiée aux autorités qui entament des négociations avec cette organisation. Les dispositions du projet de loi sur la procédure de négociation seront applicables aux négociations menées par des organisations d'employés, que celles-ci soient enregistrées ou non. Le projet de loi - déclare le gouvernement - ne fait aucune distinction entre les organisations d'employés enregistrées ou non, soit au sujet de la situation dans laquelle les organisations d'employés peuvent négocier avec les autorités, soit au sujet des conditions dans lesquelles les organisations d'employés négocient en pratique avec les autorités.
117. 300. Le Comité recommande au Conseil d'administration de noter que les dispositions du projet de loi, telles que les explique le gouvernement, aboutiraient à annuler l'actuel règlement de la Direction du personnel de l'administration nationale, qui prévoit que les négociations ne seront conduites que par les organisations d'employés enregistrées auprès de la Direction du personnel de l'administration nationale, et de demander au gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de toute mesure prise dans ce sens.
118. Allégations relatives à des actes de discrimination antisyndicale (Syndicat des enseignants du Japon)
119. 301. Dans ses communications des 9 novembre et 8 décembre 1960, le Syndicat des enseignants du Japon fait remarquer qu'aux termes de l'article 56 de la loi sur les administrations publiques locales, les fonctionnaires publics locaux ne doivent pas être soumis à un traitement discriminatoire du fait qu'ils auraient adhéré à un syndicat ou qu'ils l'auraient représenté légalement et que, conformément à l'article 8-1, paragraphe 10, toute personne lésée peut demander à la Commission du personnel d'examiner tout acte discriminatoire et de prendre les mesures nécessaires.
120. 302. En vertu de la loi sur les organisations syndicales, les travailleurs du secteur privé sont protégés contre: a) les actes discriminatoires antisyndicaux en matière d'emploi; b) le refus d'engager des négociations collectives; c) l'ingérence de l'employeur dans la gestion du syndicat. Le plaignant déclare que la loi sur les administrations publiques locales (à l'instar de la loi sur l'administration publique nationale) n'offre de protection que contre la première de ces catégories d'actes antisyndicaux et que le gouvernement n'applique pas, en ce qui concerne les fonctionnaires publics, les articles 2 et 3 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ratifiée par le Japon. Le plaignant allègue que, selon l'interprétation du gouvernement, le terme « fonctionnaires publics » (art. 6 de la convention no 98) comprendrait tous les fonctionnaires publics, y compris les instituteurs, qui n'ont pourtant aucune relation avec l'administration publique.
121. 303. Le plaignant énumère ensuite plusieurs cas où des actes discriminatoires antisyndicaux auraient été commis contre certaines personnes en raison de leur appartenance au Syndicat des enseignants du Japon. Le plaignant se réfère en particulier à des actes commis dans la préfecture d'Ehimé concernant la participation à la conférence préfectorale d'Ehimé pour la recherche organisée par la Commission préfectorale de l'enseignement qui est habilitée à nommer des instituteurs et à poursuivre des recherches dans le domaine éducatif. Les instituteurs devaient être invités par le directeur de leur école à y prendre part. D'après le plaignant, la Commission préfectorale d'Ehimé n'aurait pas permis à certains membres du Syndicat des enseignants d'y participer tant qu'ils ne se seraient pas retirés de leur syndicat. A titre de preuve, le plaignant produit les déclarations de M. S. Ishikawa (vice-président du Syndicat des enseignants de Niihama-Shi), M. Y. Kitayama (instituteur à l'école secondaire de Iwamatsu) et M. T. Ogawa (instituteur à l'école primaire de Lekushi), relatives à des entrevues qu'ils auraient eues avec des membres de l'administration de l'enseignement ou avec le directeur de leur école. Le plaignant déclare que le but de la manoeuvre aurait été de remplacer, dans la région intéressée, le Syndicat par la conférence d'Ehimé. Il est allégué que les instituteurs auraient été en même temps menacés d'un retard dans leurs promotions s'ils ne se retiraient pas du Syndicat des enseignants. A titre de preuve, le plaignant produit les déclarations de M. Takatoshi Inoue (directeur de l'école primaire municipale de Nakano), M. T. Mizumoto (instituteur), M. K. Yamaoka (professeur à l'école primaire de Kawabe), M. N. Hisai (instituteur à l'école primaire de Kawabe) et M. S. Nishiyama (instituteur à l'école primaire de Sakao). Le plaignant produit encore une déclaration de M. Takeo Inoue, président du comité exécutif du Syndicat préfectoral des enseignants d'Ehimé, où il est fait état de prétendus actes discriminatoires dirigés contre des membres et des cadres syndicalistes, transférés dans des régions éloignées, ainsi que de déclarations discriminatoires émanant de membres de l'administration locale (par exemple, qu'un certain instituteur ferait un bon directeur d'école s'il n'était membre du comité exécutif du syndicat). En revanche, certains instituteurs qui se seraient retirés du syndicat sous l'emprise de la contrainte auraient immédiatement bénéficié d'un traitement de faveur en matière d'augmentations de salaire. Les cas mentionnés ici à titre d'exemples se sont produits dans la préfecture d'Ehimé, mais - au dire du plaignant - ils se répéteraient dans tout le pays, où le Syndicat des enseignants serait partout victime d'actes discriminatoires.
122. 304. Il ressort de la déclaration de M. Ishikawa, qu'en compagnie de cinq autres fonctionnaires et dirigeants du Syndicat des enseignants de Niihama, il aurait négocié, le 25 août 1960, avec M. Ozaki, chef de l'orientation du Bureau de l'enseignement de Saijo. Ce dernier aurait déclaré qu'une partie de la subvention accordée par le gouvernement au titre de ta recherche dans le domaine de l'éducation avait été attribuée à la préfecture d'Ehimé, mais que les autorités municipales de Niihama ne voulaient pas que ces fonds fussent utilisés pour les membres du Syndicat des enseignants du Japon et prétendaient, les réserver à des personnes dont les idées fussent celles du ministère de l'Education. M. Ozaki aurait encore admis, au cours du même entretien, qu'il avait dîné avec trois membres du syndicat, MM. Kato, Shiraishi et Onishi, et qu'il leur aurait suggéré de se retirer du syndicat parce que les membres étaient exclus de la conférence d'Ehimé. Toujours selon la même déclaration, les trois personnes susmentionnées auraient alors quitté le syndicat.
123. 305. Selon la déclaration de M. Y. Kitayama, le directeur de l'école secondaire d'Iwamatsu, M. Nagaosa, aurait déclaré, le 19 septembre 1960, que les membres du Syndicat des enseignants du Japon seraient exclus de la conférence d'Ehimé; il aurait laissé entendre aux instituteurs qu'ils ne devaient pas «manquer le coche», c'est-à-dire qu'ils devaient se retirer du syndicat.
124. 306. Il ressort de la déclaration de M. Imura que, le 17 septembre 1960, le directeur de l'école primaire d'Hisara, M. Yoshida, aurait déclaré que la commission locale de l'enseignement lui avait fait parvenir un document indiquant que les membres du syndicat seraient exclus de la conférence d'Ehimé.
125. 307. D'après la déclaration de M. Ogawa, le directeur de l'école primaire de Jekushi, M. Fugiwara, aurait déclaré à l'école, le 19 septembre 1960, qu'il désirait que les instituteurs qui feraient partie de la conférence d'Ehimé ne fussent pas membres du syndicat et que « si un instituteur qui était déjà membre du syndicat voulait en faire partie, il devait quitter le syndicat». M. Fujiwara aurait fait cette déclaration à la demande du chef de l'enseignement.
126. 308. Selon la déclaration de M. Takatoshi Inoue, directeur de l'école primaire de Nakano, l'un des instituteurs de son école, M. Mizumoto, aurait reçu deux avertissements écrits, avant d'entrer à l'école de Nakano le 1er avril 1959, pour avoir participé, en 1958, à l'« action dans l'unité » du Syndicat des enseignants du Japon. M. Mizumoto aurait néanmoins reçu son augmentation annuelle le 1er avril 1959, mais l'augmentation qui devait lui être accordée le 1er avril 1960 ne lui aurait été accordée que trois mois plus tard. M. Inoue aurait demandé à la commission locale de l'enseignement la raison de ce retard et se serait entendu répondre qu'elle avait probablement un lien avec les avertissements donnés à l'intéressé; M. Inoue aurait fait observer alors que les faits reprochés à M. Mizumoto s'étaient produits avant la période d'augmentation en question. M. houe ajoute qu'il avait établi le 1er novembre 1959 un classement des instituteurs de son école d'après leurs qualités personnelles. M. Mizumoto aurait obtenu de bonnes notes et se serait trouvé au nombre des instituteurs qui formaient le meilleur groupe; certains instituteurs moins bien classés auraient pourtant reçu leur augmentation le 1er avril 1960, de préférence à M. Mizumoto: M. Inoue estime qu'il était illégal et injuste d'exercer une pression sur M. Mizumoto sous prétexte qu'il était militant syndical. M. Mizumoto confirme cette déclaration et fait remarquer qu'un autre instituteur, qui, comme lui-même, avait reçu deux avertissements, aurait obtenu son augmentation après s'être retiré du syndicat.
127. 309. M. Takatoshi Inoue mentionne alors le cas d'un autre de ses instituteurs, M. S. Yamaoka, qui aurait également reçu des avertissements pour avoir participé à l'action menée par son syndicat en 1958. Il aurait bien reçu son augmentation annuelle en 1959, mais le 18 octobre 1960, date à laquelle M. Inoue a fait sa déclaration, il n'avait toujours pas reçu, paraît-il, son augmentation pour 1960. M. Inoue signale que, dans ce cas également, des instituteurs moins bien placés que M. Yamaoka dans le classement qu'il avait établi le 1er novembre 1959 auraient reçu leur augmentation en 1960. Il confirme alors la déclaration faite par M. Mizumoto à propos d'un autre instituteur qui aurait aussi reçu des avertissements et qui se serait vu accorder son augmentation après avoir quitté le syndicat.
128. 310. Selon la déclaration de M. K. Yamaoka, instituteur à l'école secondaire de Kawabe (qu'il ne faut pas confondre avec M. S. Yamaoka, dont il était question au paragraphe précédent), M. Horio, directeur de l'école, lui aurait dit, le 22 juin 1960, que les inspecteurs scolaires, lors d'un entretien qu'il aurait eu avec eux, lui auraient déclaré que les membres du syndicat étaient considérés comme des voyous. Pendant vingt minutes, à en croire M. Yamaoka, le directeur aurait essayé de le persuader de quitter le syndicat, après quoi il aurait eu un même entretien avec un autre instituteur, M. Kawata.
129. 311. M. Hisai, qui est également instituteur à l'école secondaire de Kawabe, déclare que, vers la fin du mois d'août 1960, il aurait été informé d'une remarque qu'aurait faite le superintendant de l'enseignement et d'où il ressortait qu'un crédit avait été accordé pour la création d'un jardin d'enfants rattaché à l'école, parce que seuls quelques instituteurs étaient membres du syndicat; le superintendant aurait ajouté que " ceux qui faisaient partie du syndicat feraient bien de s'en retirer le plus vite possible ". Quelques jours après, selon M. Hisai, le directeur de son école lui aurait dit: " Ne croyez-vous pas que vous n'avez rien à gagner à rester membre du syndicat ?... Je suis prêt à vous aider si vous cessez d'en faire partie; sinon, il ne faudra pas vous étonner d'être désavantagé dans les questions de personnel et de salaire. Je vous conseille de reconsidérer la décision que vous avez prise de vous affilier au syndicat. "
130. 312. Il ressort de la déclaration de M. Nishiyama, instituteur à l'école primaire de Sakao, qu'il aurait été pressé de se retirer du syndicat préfectoral des enseignants d'Ehimé (il s'agit de la section locale, pour la préfecture d'Ehimé, du Syndicat des enseignants du Japon). Le 7 septembre 1960, alors qu'il était en train d'enseigner, il aurait été appelé dans une pièce où se trouvaient M. Omori, chef de l'enseignement, et M. Kamikubo, président de la Commission de l'enseignement, qui lui auraient demandé s'il voulait toujours rester membre du syndicat ou s'il avait changé d'avis. " S'il y a un membre du syndicat parmi les instituteurs - aurait-il ajouté -, l'administration de l'école s'en trouvera compliquée. " Au moment où M. Nishiyama se retirait, MM. Omori et Kamikubo lui auraient dit " qu'ils comptaient sur une réponse satisfaisante " au sujet de son affiliation syndicale.
131. 313. Selon la déclaration de M. Takeo Inoue, président du comité exécutif du Syndicat préfectoral des enseignants d'Ehimé, le Syndicat des enseignants de Shuso (il s'agit d'une des sections du syndicat dans la préfecture) aurait joué un rôle important dans la lutte menée par les instituteurs en 1956 et en 1957 contre l'introduction d'un système de notation du personnel enseignant (merit rating system). Selon M. Inoue, se trouvaient, au nombre des quinze instituteurs qui auraient été transférés hors de la région de Shuso le 1er avril 1958: MM. K. Ishimaru, H. Onoe, Y. Ochi, A. Tamai et T. Yamauchi, tous membres du comité exécutif du syndicat, M. S. Takahashi, ancien président du Syndicat préfectoral des enseignants, M. K. Takahashi, ancien dirigeant syndical, M. Y. Tamai, membre de la section de propagande du syndicat, M. H. Morimatsu, militant de la section de la jeunesse, MM. V. Suzuki et E. Betsumiya, qui avaient refusé de quitter le syndicat, et M. K. Watanabe, président du comité exécutif. Toujours selon M. Inoue, les membres de la commission municipale de l'enseignement et deux membres libéraux-démocrates influents de l'Assemblée préfectorale auraient eu l'habitude de faire des remarques antisyndicales - de déclarer, par exemple, que M. K. Watanabe " ferait un bon directeur d'école s'il n'était pas président du comité exécutif du syndicat ". C'est ainsi que presque tous les membres du comité exécutif du Syndicat des enseignants de Shuso auraient été transférés hors du district et que les trois membres qui se trouvaient toujours dans le district, MM. Akikawa, Tan et Kondo, auraient été transférés dans des régions montagneuses et éloignées.
132. 314. M. Inoue déclare que les instituteurs de l'école primaire et de l'école secondaire de Dowa auraient été victimes de représailles, en leur qualité de militants syndicaux, pour avoir joué un rôle important dans le mouvement d'opposition à l'introduction d'un système de notation du personnel enseignant: tous les instituteurs de l'école secondaire - ils étaient au nombre de six- auraient été transférés le 1er avril 1959, et tous les instituteurs syndiqués de l'école primaire, sauf un l'auraient aussi été. Dans une autre région de la préfecture, près de la moitié des membres du Syndicat des enseignants d'Onsen auraient cessé de faire partie de cette organisation pour éviter d'être l'objet d'une mesure du genre des transferts dont certains avaient été injustement victimes.
133. 315. M. Inoue déclare encore que, dans la préfecture, 3.070 instituteurs qui faisaient partie du syndicat auraient vu l'octroi de leur augmentation remis à plus tard pour avoir participé, avec leur syndicat, au mouvement d'opposition dont il a été question plus haut - 916 de ces augmentations étant dues au 1er avril, chiffre plus important que dans tout autre trimestre -, alors que ceux qui quittaient le syndicat touchaient leur augmentation sans attendre davantage et que certains des premiers à le quitter avaient reçu une augmentation spéciale. Les instituteurs syndiqués craignant d'être lésés, le nombre des membres du Syndicat préfectoral des enseignants d'Ehimé serait tombé régulièrement de 9.664 en 1957 à 4.259 en août 1960. Selon M. Inoue, il y aurait environ 10.000 instituteurs dans l'ensemble de la préfecture. D'après les chiffres qu'il donne, c'est en avril 1958, en avril 1959 et en avril 1960 que les effectifs du syndicat auraient accusé les plus fortes réductions: 733, 910 et 665 membres, respectivement, se seraient retirés. Ces mois mis à part, le syndicat aurait enregistré les pertes les plus élevées en janvier 1959 (elles auraient atteint 436 membres), en janvier 1960 (312 membres) et en juillet 1959 (300 membres). En juillet 1958, quatre membres seulement auraient quitté le syndicat. M. Inoue établit ses chiffres en se fondant sur l'année scolaire (1er avril - 30 mars de l'année suivante).
134. 316. Dans sa communication du 24 janvier 1961, le gouvernement présente ses observations au sujet de l'allégation selon laquelle les fonctionnaires publics locaux ne bénéficieraient pas de la même protection que les travailleurs du secteur privé contre les actes d'ingérence visés par l'article 2 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et ne seraient pas protégés par " des organismes appropriés aux conditions nationales ", ainsi qu'il est prévu à l'article 3 de la convention. Le gouvernement déclare qu'" étant donné qu'il est inconcevable que les autorités publiques locales portent atteinte, par des actes d'ingérence, au droit d'organisation syndicale garanti par la Constitution et par la loi, ... il n'existe pas d'institution dont l'intervention puisse être demandée en cas de pratiques déloyales en matière de travail dirigées contre les syndicats ", comme il en existe pour les travailleurs du secteur privé. Toutefois - déclare le gouvernement -, l'article 56 de la loi sur les administrations publiques locales contient des dispositions spéciales de protection, et il existe un système de recours selon lequel les fonctionnaires publics locaux peuvent demander que les cas de licenciement et les mesures injustes contraires à leurs intérêts soient examinés à nouveau (art. 49, 50 et 51).
135. 317. Le gouvernement fait valoir que l'enseignement obligatoire, dont les autorités locales ont la responsabilité, fait partie de l'administration de l'Etat et que, par conséquent, les instituteurs du Japon sont considérés comme des " fonctionnaires publics " au sens de l'article 6 de la convention no 98.
136. 318. Selon les déclarations du gouvernement, la conférence pour la recherche dans le domaine de l'éducation de la préfecture d'Ehimé serait une organisation créée volontairement par des directeurs d'école et des instituteurs " qui se sont séparés " du Syndicat des enseignants du Japon. Le gouvernement nie qu'une pression quelconque ait été exercée sur certains instituteurs pour les obliger à quitter le syndicat et déclare que, bien que le président et le superintendant du conseil préfectoral de l'enseignement d'Ehimé " aient, à bon droit, signalé des pratiques illégales de la part du Syndicat des enseignants, ils n'ont jamais commis d'abus à l'égard de ce syndicat ".
137. 319. Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclare qu'une enquête menée par la Commission de l'enseignement de la préfecture d'Ehimé a révélé que les déclarations fournies par le plaignant pour prouver qu'une pression aurait été exercée sur M. Kitayama et sur d'autres personnes citées, afin de les obliger à quitter le Syndicat des enseignants du Japon, seraient sans fondement. Il n'est pas vrai non plus, selon le gouvernement, que les instituteurs qui se seraient retirés du syndicat se soient vu accorder des avantages spéciaux.
138. 320. Comme le veut la procédure d'examen des allégations concernant les violations des droits syndicaux, le Comité a exprimé le voeu que, lorsque des allégations précises sont formulées, les gouvernements fournissent, en vue de permettre un examen objectif, des réponses détaillées et précises à chacune des accusations avancées. Lorsque les informations fournies par un gouvernement auquel une plainte a été communiquée semblent être insuffisantes ou de caractère trop général, le Comité demande toujours au gouvernement intéressé de lui fournir des informations plus détaillées afin de lui permettre de faire part d'une opinion fondée au Conseil d'administration.
139. 321. En l'occurrence, le Comité a relevé, lors de sa vingt-huitième session (mai 1961), que le plaignant avait présenté, à l'appui de ses allégations, des déclarations détaillées faites par huit personnes différentes dont il donnait les noms. D'après chacune de ces déclarations, des actes antisyndicaux précis avaient été commis. En réponse à ces allégations, le gouvernement s'est contenté d'une déclaration générale où il niait les faits et déclarait que le conseil préfectoral d'Ehimé - qui est précisément l'employeur visé dans tous les cas - avait fait une enquête d'où il ressortait que les déclarations en question ne correspondaient pas à la vérité.
140. 322. Dans ces conditions, le Comité devait décider de demander au gouvernement de lui faire parvenir des observations détaillées sur les pièces produites par le plaignant à l'appui de ses allégations.
141. 323. Dans sa communication du 3 octobre 1961, le gouvernement commence par signaler que les commissions du personnel des préfectures sont habilitées à prendre des décisions ayant force obligatoire dans les cas où un salarié s'estimerait lésé (voir paragr. 246 et 263 ci-dessus). Il déclare ensuite que, depuis que le Comité a soumis son cinquante-quatrième rapport au Conseil d'administration, le Syndicat des enseignants du Japon a fait passer les conclusions du Comité pour une condamnation du gouvernement. Le gouvernement présente alors ses observations sur la situation qui règne dans la préfecture d'Ehimé et sur les cas de discrimination antisyndicale à propos desquels le Comité lui avait demandé de fournir des précisions.
142. 324. Le gouvernement déclare qu'en août 1961, le ministre de l'Education a envoyé deux fonctionnaires dans la préfecture d'Ehimé pour y mener une enquête sur les faits avancés par le plaignant. Ces deux fonctionnaires seraient arrivés à la conclusion que la conférence préfectorale d'Ehimé pour la recherche était "une organisation librement constituée, pour faire des recherches dans le domaine de l'éducation, sur l'initiative de directeurs d'école et d'instituteurs qui s'étaient retirés du Syndicat des enseignants du Japon " parce qu'ils n'étaient pas d'accord avec la politique et l'activité de ce syndicat, que " si les membres du Syndicat des enseignants du Japon n'étaient pas autorisés à faire partie de la conférence, c'était en raison même des objectifs que voulaient atteindre les promoteurs de la conférence en la créant "; qu'aucun membre de l'administration préfectorale de l'enseignement n'avait jamais obligé ou pressé les instituteurs de quitter leur syndicat; que personne n'avait jamais été l'objet de mesures de faveur ni n'avait subi de préjudice en matière de salaire ou de transferts pour avoir ou n'avoir pas fait partie du syndicat.
143. 325. A propos de la déclaration de M. Ishikawa (voir paragr. 304 ci-dessus), le gouvernement déclare que les six membres du comité exécutif du Syndicat des enseignants de Niihama n'ont jamais négocié avec le chef de l'orientation du Bureau de l'enseignement de Saijo, M. Ozaki, mais qu'ils lui ont rendu visite chez lui et qu'ils n'ont eu " que quelques entretiens avec lui ". Le gouvernement rejette l'allégation selon laquelle les fonds qu'il accorde au titre de la recherche dans le domaine de l'éducation ne pourraient être utilisés que pour des personnes dont les idées soient celles du ministère de l'Education: ces subventions seraient accordées aux organisations intéressées, que celles-ci comptent ou non des membres des syndicats d'instituteurs. Le gouvernement reconnaît que M. Ozaki a dîné avec les trois instituteurs mentionnés par M. Ishikawa: il se serait agi d'un dîner entre vieux amis et non pas d'une réunion que M. Ozaki aurait ménagée pour pousser les instituteurs en question à se retirer du syndicat.
144. 326. Au sujet de la déclaration de M. Kitayama (voir paragr. 305), le gouvernement conteste que le directeur de l'école ait jamais fait la remarque que le plaignant lui prête.
145. 327. Au sujet de la déclaration de M Imura (voir paragr. 3)5), le gouvernement déclare que le document en question a été publié par la conférence d'Ehimé elle-même, et non pas par la Commission de l'enseignement; la conférence ne serait pas une organisation publique, mais une organisation autonome d'instituteurs.
146. 328. A propos de la déclaration de M. Ogawa (voir paragr. 307), le gouvernement nie que le directeur de l'école, M. Fujiwara, ait invité les instituteurs à faire partie de la conférence d'Ehimé à la demande de l'administration de l'enseignement: M. Fujiwara aurait déclaré aux instituteurs " qu'il souhaitait simplement qu'ils envisagent d'en faire partie ", mais chacun d'eux aurait été " libre de décider s'il en ferait partie ou non ".
147. 329. Au sujet de la déclaration faite par M. Takatoshi Inoue au sujet de MM. Mizumoto et S. Yamaoka (voir paragr. 308 et 309), le gouvernement déclare que l'allégation selon laquelle c'est parce qu'ils faisaient partie du syndicat qu'ils n'auraient reçu leur augmentation qu'avec un certain retard repose sur " un préjugé évident ". Ce retard - selon le gouvernement - ne serait pas discriminatoire; il s'expliquerait par le fait que le conseil préfectoral de l'enseignement ne pouvait pas considérer les services de MM. Mizumoto et S. Yamaoka - compte tenu aussi bien des qualités personnelles de ces deux instituteurs que des avertissements reçus par eux - comme " satisfaisants ". L'instituteur qui, selon le plaignant, aurait obtenu son augmentation pour avoir quitté le syndicat est directeur d'une école. S'il s'est vu accorder son augmentation, ce serait - à en croire le gouvernement - parce que ses qualités personnelles et son travail le justifiaient: dire que c'est parce qu'il avait quitté le syndicat serait " mêler dogmatisme et préjugés ".
148. 330. A propos de la déclaration de M. K. Yamaoka (voir paragr. 310), le gouvernement déclare que le directeur de l'école, M. Horio, a bien discuté avec les deux instituteurs en question " de la situation du syndicat ", mais qu'" à cette occasion, il ne les a en aucune manière invités à se retirer du syndicat ". L'allégation selon laquelle les inspecteurs scolaires auraient dit du mal du syndicat dans le dessein d'amener certains membres à s'en retirer serait, toujours selon le gouvernement, " dogmatique ".
149. 331. Au sujet de la déclaration de M. Hisai (voir paragr. 311), le gouvernement déclare qu'il n'a jamais été question de l'affiliation syndicale des instituteurs, à propos de l'octroi d'une subvention pour la création d'un jardin d'enfants et que le directeur de l'école n'a jamais fait la remarque que M. Hisai lui prête. Le gouvernement ajoute: " Il est vrai que le directeur de l'école, M. Yamanoichi, a eu deux ou trois entretiens, de quelque dix minutes chacun, avec M. Hisai et qu'il lui a dit que, pour que l'école marche bien, il fallait créer un climat où tous les instituteurs de l'école, qu'ils fissent ou non partie du syndicat, pussent avoir des échanges de vues libres et francs. Toutefois, M. Yamanoichi n'aurait jamais poussé les instituteurs à se retirer du syndicat en mentionnant les avantages et les désavantages dont il est question dans la déclaration de M. Hisai. "
150. 332. A propos de la déclaration de M. Nishiyama (voir paragr. 312), le gouvernement déclare que l'allégation selon laquelle M. Nishiyama aurait été invité instamment à quitter le syndicat donne " une image déformée des faits ". Selon le gouvernement, les instituteurs se seraient réunis ce jour-là pour vider quelques verres de bière; au cours de la réunion, le président du conseil de l'enseignement aurait demandé à M. Nishiyama " quelle était l'ambiance dans la salle des instituteurs ", mais ne lui aurait jamais conseillé de quitter le syndicat. Le gouvernement prétend que cette version des faits est confirmée par d'autres instituteurs qui étaient présents ce jour-là.
151. 333. Le gouvernement présente alors ses observations au sujet des déclarations de M. Takeo Inoue (voir paragr. 313 à 315).
152. 334. Le gouvernement déclare que, le 1er avril 1958, seize instituteurs, parmi lesquels se trouvaient " les dirigeants du Syndicat des enseignants de Shuso dont les noms sont mentionnés " par le plaignant, ont été transférés dans des écoles situées hors du district de Shuso (préfecture d'Ehimé). Ces instituteurs n'auraient pas été transférés parce qu'ils étaient des fonctionnaires ou des militants syndicaux; ils l'auraient été " dans le cadre de réaffectations normales qui devaient permettre d'obtenir, compte tenu des antécédents des intéressés dans l'enseignement, des résultats scolaires meilleurs ". Le 9 mai 1958, dix des instituteurs nommés dans la déclaration de M moue auraient recouru, auprès de la commission préfectorale du personnel d'Ehimé, contre la décision prise à leur sujet, en faisant valoir qu'ils avaient subi un préjudice. Lorsque, dans trois de ces cas, la commission eut décidé que le transfert était légitime, les sept autres instituteurs auraient retiré leur recours. Le 7 juin 1958, les dix instituteurs auraient entamé une action auprès du tribunal de district, action qu'ils auraient " renoncé de leur plein gré à poursuivre, le 19 mars 1959, alors que le tribunal était en train d'examiner l'affaire ". Selon le gouvernement, M. S. Takahashi, l'une des personnes dont les noms figurent dans la déclaration de M. Inoue, aurait été transféré sur sa demande.
153. 335. Pour ce qui est du transfert des instituteurs des deux écoles de Nuwa (" Dowa ", selon le gouvernement, n'est pas correct), ce n'est pas parce que les intéressés faisaient partie du syndicat qu'il aurait été décidé. Le gouvernement déclare que les instituteurs visés auraient commis des " actes subversifs et contraires à la loi ", de sorte que les habitants du village de Nuwa auraient demandé au conseil de l'enseignement de les éloigner. Trois de ces instituteurs auraient fait un recours devant la commission du personnel, mais auraient retiré leur recours par la suite.
154. 336. A propos de l'allégation selon laquelle les personnes ayant quitté le syndicat auraient bénéficié d'un traitement de faveur en matière d'augmentations de salaire, le gouvernement déclare que 3.775 instituteurs de la préfecture d'Ehimé ont fait l'objet de sanctions disciplinaires ou ont reçu des avertissements pour avoir participé à l'action illégale menée par le syndicat contre l'introduction d'un système de notation du personnel enseignant; à titre de punition, le versement des augmentations annuelles aurait été remis à plus tard. Il n'y aurait eu aucune discrimination, selon le gouvernement, et cette mesure aurait frappé les instituteurs coupables, qu'ils fissent ou non partie du syndicat. Le gouvernement conteste que les instituteurs qui auraient quitté le syndicat se soient vu accorder leur augmentation sans attendre davantage et déclare que l'allégation selon laquelle ceux qui auraient été les premiers à le quitter auraient touché des augmentations spéciales donne une image " délibérément déformée des faits ". En vertu des règlements applicables - poursuit le gouvernement -, des augmentations spéciales sont accordées à un pourcentage déterminé des instituteurs dont les services ont été particulièrement satisfaisants; il n'y a donc " aucune discrimination entre les instituteurs qui sont membres du syndicat et ceux qui ne le sont pas. Il va de soi que les instituteurs qui auraient commis des actes illégaux ne sauraient bénéficier d'une augmentation spéciale. L'allégation selon laquelle les instituteurs qui seraient restés membres du syndicat auraient été lésés, comme l'allégation selon laquelle le conseil préfectoral de l'enseignement et les conseils municipaux auraient poussé les membres du syndicat à s'en retirer en leur accordant un traitement de faveur en matière d'augmentation de salaire et de transfert, ne correspond pas à la vérité. Elles sont l'expression de préjugés erronés. "
155. 337. Enfin, le gouvernement ne conteste pas que le nombre des membres du Syndicat préfectoral des enseignants d'Ehimé ait diminué chaque année depuis 1958, mais à l'en croire, il faudrait chercher la raison de cette diminution dans le malaise créé chez les instituteurs par l'" orientation radicale et subversive de l'action du Syndicat des enseignants du Japon ". Selon le gouvernement, certains instituteurs auraient quitté le syndicat d'Ehimé en juillet 1958 parce que ce syndicat aurait tenté de dissuader les instituteurs de participer à un cours d'été organisé sous les auspices du conseil de l'enseignement d'Ehimé. De ces défections, le gouvernement dit qu'elles auraient été " les premières ". Par la suite, toujours selon le gouvernement, un grand nombre d'instituteurs se seraient retirés du syndicat pour protester " contre l'action illégale menée par celui-ci, le 15 septembre 1958, contre l'introduction d'un système de notation du personnel enseignant ". "Il est faux de dire - conclut le gouvernement - que la réduction des effectifs syndicaux ait été due aux efforts qu'auraient déployés les employeurs pour disloquer le syndicat. "
156. 338. Le Comité est ainsi saisi d'un dossier considérable et détaillé. Toutefois, un certain nombre de points, qui revêtent une importance extrême - surtout si l'on tient compte du fait que le Japon a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - ne sont pas tout à fait clairs. Il semble notamment qu'une association ou un organisme appelé " conférence pour la recherche dans le domaine éducatif de la préfecture d'Ehimé " ait été créé entre 1956 et 1958. Selon le plaignant, cette conférence aurait été organisée par la Commission préfectorale de l'enseignement " pour remplacer le syndicat " et serait habilitée à nommer des instituteurs ainsi qu'à faire des recherches dans le domaine de l'éducation. D'après le gouvernement, cette conférence est " une organisation volontairement créée, pour entreprendre des recherches dans le domaine de l'éducation, par des directeurs d'école et des instituteurs qui se sont séparés du Syndicat des enseignants du Japon ". Le plaignant et le gouvernement (voir paragr. 324) déclarent tous deux que les membres du Syndicat des enseignants du Japon sont exclus de la conférence, bien qu'ils ne soient pas d'accord quant aux raisons de cette explosion. Le plaignant prétend que la conférence a reçu une aide financière de D'administration centrale ou de l'administration préfectorale de l'enseignement. Selon le gouvernement, les subventions de ce genre sont accordées aux organisations qui font des recherches dans le domaine de l'éducation, que ces organisations comptent ou non, parmi leurs membres, des membres des syndicats d'instituteurs.
157. 339. S'il est exact que la conférence de recherche d'Ehimé est uniquement un organisme créé pour procéder à des recherches dans le domaine de l'éducation en raison du désaccord survenu entre ses membres quant à la politique de l'éducation suivie par le Syndicat des enseignants, cet organisme ne saurait prêter à critique. A cet égard, le Comité estime qu'il serait opportun pour lui d'avoir des informations plus précises quant à la structure, aux objectifs et au fonctionnement de la conférence de recherche d'Ehimé. En conséquence, le Comité demande au gouvernement de bien vouloir répondre aux questions suivantes: a) La conférence de recherche de la préfecture d'Ehimé est-elle uniquement un organisme créé pour conduire des recherches dans le domaine de l'éducation ? S'agit-il au contraire d'un organisme chargé de représenter les intérêts professionnels de ses membres auprès des autorités ? b) Quelle est la nature des contacts ou des relations qui existent entre la conférence et l'administration de l'enseignement d'Ehimé? En particulier, dans quelle mesure cette conférence a-t-elle reçu une aide financière de l'administration préfectorale de l'enseignement ou du gouvernement? c) La conférence est-elle habilitée à nommer des instituteurs, comme le prétend le plaignant? En outre, le Comité demande au gouvernement de lui fournir des informations détaillées quant au contenu des statuts et du règlement de la conférence préfectorale de recherche d'Ehimé.
158. 340. Le Comité a toujours attaché la plus grande importance au principe qui figure à l'article 1 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ratifiée par le Japon, et selon lequel les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination tendant à porter atteinte à la liberté syndicale en matière d'emploi, actes qui comprennent ceux qui ont pour but de congédier un travailleur ou de lui porter préjudice par tout autre moyen en raison de son affiliation syndicale ou de sa participation à des activités syndicales. Etant donné que ce principe essentiel est mis en question dans les présentes allégations relatives aux membres du Syndicat préfectoral des enseignants d'Ehimé, un certain nombre de points demandent à être élucidés.
159. 341. D'après M. Inoue, président de ce syndicat, la menace d'un traitement désavantageux en matière d'augmentations, des transferts préjudiciables et autres actes préjudiciables ont eu pour conséquence de faire perdre au syndicat près de 60 pour cent de ses membres, le nombre de ceux-ci étant tombé de 9.664 en 1957 à 4.259 en août 1960. Sur les 5.405 membres ainsi perdus - allègue-t-on -, 2.308 l'auraient été en trois mois seulement: avril 1958, avril 1959 et avril 1960; toutes les allégations relatives à des transferts préjudiciables mentionnent le 1er avril, date d'ouverture de l'année scolaire, comme étant la date effective des transferts; de même, la date du 1er avril est mentionnée comme étant celle où le plus grand nombre d'augmentations auraient été retardées (voir paragr. 315). Dans sa réponse, le gouvernement nie que des menaces de traitements désavantageux aient incité les adhérents à quitter le syndicat, de telles menaces n'ayant en effet jamais existé. Le gouvernement déclare que les membres ont quitté le syndicat à la suite d'un désaccord sur la politique suivie par lui; il donne des exemples de démissions survenues en juin 1958 et d'autres, plus nombreuses, à la suite de l'action du syndicat, le 15 septembre 1958.
160. 342. Dans ces conditions, le Comité demande au gouvernement de bien vouloir indiquer s'il accepte les chiffres donnés par M. Inoue comme exacts et, dans l'affirmative, s'il voit une explication au fait que les pertes subies par le syndicat sont très importantes chaque mois d'avril par rapport aux autres mois; de plus, comme le syndicat a perdu plus de la moitié de ses effectifs en trois ans, le Comité demande au gouvernement d'indiquer quel syndicat est actuellement reconnu par l'administration préfectorale de l'enseignement comme étant le syndicat représentant les intérêts professionnels des enseignants vis-à-vis de l'administration.
161. Allégations relatives à des actes d'ingérence dans les activités du Syndicat national des cheminots (S.N.C) et à l'affiliation des travailleurs à ce syndicat
162. 343. Le S.N.C, dans sa communication du 20 février 1961, allègue que la Direction des Chemins de fer nationaux du Japon porte atteinte au droit d'organisation de la façon suivante: a) elle inciterait les ouvriers (par l'entremise de leurs supérieurs immédiats) à abandonner le syndicat et à adhérer aux organisations qui se sont détachées de ce syndicat durant la période où la direction refusait de discuter avec ses représentants; ces manoeuvres seraient assorties de promesses ou de menaces - avantages personnels, traitement défavorable, etc.; b) elle chercherait à influer (toujours par l'intermédiaire des supérieurs immédiats) sur la décision des ouvriers lors des élections de responsables syndicaux; c) les cadres mettraient des restrictions aux activités des cellules syndicales; d) la direction considérerait l'attachement d'un ouvrier à la politique du syndicat comme un facteur défavorable dans la notation du personnel; e) elle aurait une attitude discriminatoire à l'égard des ouvriers qui prennent part aux activités du syndicat et favoriserait ceux qui n'y prennent pas part.
163. 344. L'organisation plaignante fournit un certain nombre d'exemples d'actes d'ingérence dont elle aurait été victime.
164. 345. Lors de cours de direction organisés par la division de l'exploitation des chemins de fer de Kanayawa, les chargés de cours auraient critiqué le syndicat et stigmatisé certains dirigeants, qu'ils auraient accusés d'être communistes.
165. 346. A l'occasion de l'élection syndicale qui devait avoir lieu le 8 septembre 1959, une assemblée générale de la section du Syndicat des cheminots de Fukui aurait été convoquée, et un sous-chef de gare, M. Shago, aurait profité de sa position officielle pour faire de la propagande en faveur de M. Sada Kato, un " antisyndical " connu.
166. 347. M. S. Tokinda, sous-chef de gare à Kanayawa, aurait fait servir une collation à quelque quarante sous-chefs de gare et contremaîtres principaux des ateliers; il aurait alors critiqué le S.N.C et persuadé les assistants de nommer un comité préparatoire en vue de créer un nouveau syndicat des employés de la gare. L'organisation plaignante déclare que cette réunion avait été convoquée sous prétexte de discuter des services offerts aux voyageurs et de l'organisation d'une excursion, mais que ces sujets n'ont pas été abordés.
167. 348. Il est allégué que M. H. Iwakawa, chef de gare à Naoetsu, qui n'est pas syndiqué, aurait rassemblé son personnel, le 29 février 1960, et aurait prononcé un discours au cours duquel il aurait fait comprendre qu'il serait tenu compte, dans la notation du personnel, du fait que trente membres de l'organisation plaignante se rencontraient parmi les cheminots de cette gare. Le 9 mars 1960, d'après les allégations de l'organisation plaignante, un des surveillants de cette gare aurait ordonné d'enlever les avis syndicaux du tableau d'affichage; le sous-chef de gare, M. K. Ichimura, aurait fait déplacer le tableau d'affichage du syndicat d'un endroit qu'il occupait depuis 1955 par des membres d'un nouveau syndicat régional cautionné par la Direction des chemins de fer. Le 10 mars 1960, M. Iwakawa aurait interdit au secrétaire de la section de l'organisation plaignante de percevoir dorénavant les cotisations syndicales dans les bureaux.
168. 349. Il est allégué que, le 11 mars 1960, M. Y. Ogiwara, vice-président du syndicat rival créé à Naoetsu et cautionné par la direction des chemins de fer, aurait fait appeler M. H. Takenouchi, membre du S.N.C, et lui aurait dit que M. Ichimura, le sous-chef de gare, était très ennuyé qu'il fit partie de ce dernier syndicat. Il lui aurait rappelé alors les promotions qu'il avait eues et l'aurait ainsi persuadé de signer une formule d'affiliation au syndicat régional rival. Peu après, le 20 mars 1960, M. Ichimura aurait dit à M. Takenouchi: " Je suis très heureux que vous ayez pris une aussi sage décision. Peu m'importait ce qu'il advenait de vous lorsque vous apparteniez au S.N.C.: maintenant que vous êtes affilié au nouveau syndicat régional, j'espère au contraire que vous ferez de votre mieux sans difficultés. "
169. 350. Une réunion des membres du nouveau syndicat régional de la gare de Naoetsu se serait tenue les 16 et 17 mars 1960. Il est allégué que le vice-président aurait alors dit: " Quiconque, après s'être affilié au nouveau syndicat régional, redeviendrait membre du S.N.C serait traité défavorablement... et ne pourrait reprendre son emploi dans les chemins de fer nationaux. Ce n'est pas moi, mais la direction des chemins de fer qui le dit. "
170. 351. Le 3 mars 1960, M. Y. Sugimoto, sous-chef de gare à Arai, se serait adressé à deux membres du S.N.C, MM. E. Kakinoki et H. Karasawa, et leur aurait dit de quitter ce syndicat pour s'affilier au syndicat régional rival. A la suite de cet entretien, ces deux membres et deux autres membres du S.N.C se seraient affiliés au syndicat régional. Toutefois, comme il semble que le syndicat régional ne défendait pas leurs intérêts, M. Kakinoki et quelques autres seraient retournés, le 31 mai 1960, au S.N.C. Le 10 août 1960, ces travailleurs auraient été les seuls à ne pas recevoir d'augmentation, bien qu'ils y eussent droit. Le 27 août, selon l'organisation plaignante, M. N. Ozaki, chef de gare, leur aurait dit qu'ils avaient été l'objet d'une sanction pour être retournés au S.N.C et que lui-même avait été blâmé par la direction des chemins de fer pour n'avoir pas empêché ce retour. " La Direction des chemins de fer - aurait-il ajouté - est décidée à écraser le S.N.C et à ne conserver que le second syndicat ".
171. 352. Dans sa communication du fer mai 1961, le gouvernement cite les tracts, datant dé 1957, de certains nouveaux syndicats pour prouver que les syndicats en question ont été formés volontairement et, en termes généraux, il nie toute ingérence dans les activités du S.N.C. Le gouvernement estime que le droit des travailleurs ou des syndicats intéressés de demander l'intervention de la Commission des relations de travail dans les entreprises nationales et les sociétés publiques en cas de pratiques déloyales dirigées contre les travailleurs - telles qu'elles sont mentionnées à l'article 2 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 - et le pouvoir de la commission composée uniquement à cet effet de membres représentant les intérêts publics neutres - de prendre les mesures qui s'imposent, assurent une pleine protection. Des dix-huit cas de pratiques déloyales soumis à la commission jusqu'au fer mai 1961, le gouvernement déclare qu'un a été rejeté, qu'un a fait l'objet d'une décision favorable au plaignant et que les seize autres ont été retirés par les plaignants.
172. 353. Lors de sa vingt-huitième session (mai 1961), le Comité a relevé que, dans sa réponse, le gouvernement se bornait à contester de façon générale les allégations du plaignant et à expliquer qu'en cas d'ingérence telle que celle qui a été alléguée, les intéressés pouvaient faire valoir leurs droits en soumettant le cas à la Commission des relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales et que cette garantie avait joué à plusieurs reprises. Etant donné que le plaignant avait formulé des allégations détaillées au sujet du comportement d'un certain M. Shago à l'occasion d'une élection syndicale et au sujet des actes d'un certain M. S. Tokinda, de plusieurs fonctionnaires de la gare de Naoetsu ou de personnes placées sous les ordres de ces fonctionnaires, ainsi que de fonctionnaires de la gare d'Arai, le Comité devait décider de demander au gouvernement de lui fournir des précisions sur les accusations contenues dans les allégations du S.N.C.
173. 354. Dans sa communication du 16 septembre 1961, le gouvernement présente de nouvelles observations sur les allégations du S.N.C et déclare que les Chemins de fer nationaux du Japon ont fait une enquête à ce sujet.
174. 355. A propos de l'allégation relative à une élection syndicale (voir paragr. 346), le gouvernement déclare que M. Takahashi, sous-chef de gare à Fukui, aurait entendu quelqu'un dire, à la gare, que l'un de ses subordonnés, M. Kato, s'était présenté à une élection syndicale. M. Takahashi aurait alors fait une remarque dans le genre de celle-ci: Allons ! ne le laissez pas tomber ! " Le gouvernement t nie que M. Takahashi ait fait dé la propagande ou qu'il se soit mêlé de l'élection. Il n'est pas question, dans la réponse du gouvernement, de M. Shago, ni de l'assemblée syndicale mentionnée par le plaignant.
175. 356. Au sujet des allégations relatives à M. S. Tokuda (et non pas " Tokinda ") (voir paragr. 347), le gouvernement donne des faits la version suivante: M. Tokuda aurait organisé une réunion amicale - il s'agirait d'une tradition généralement suivie à l'époque où les cerisiers sont en fleurs - à laquelle auraient participé quelque quarante agents supérieurs de la gare, qui auraient chacun payé leur écot. La réunion devait avoir un thème, semblait-il, et on aurait choisi, parce que c'était commode, " L'amélioration du service passagers ". Le gouvernement nie que les promoteurs de cette réunion l'aient organisée pour créer un nouveau syndicat: M. Tokuda aurait fait observer combien il était important de maintenir une étroite coordination entre sous-chefs de gare et agents d'encadrement-, mais n'aurait fait aucune remarque qui puisse être qualifiée d'ingérence dans les activités syndicales. Le gouvernement déclare que M. Tokuda et les représentants de la direction à la gare de Kanayawa ignoraient tout de la formation d'un comité préparatoire en vue de la création d'un nouveau syndicat, mentionné par le plaignant.
176. 357. A propos de l'allocution de M. Iwakawa, chef de gare à Naoetsu (voir paragr. 348), le gouvernement cite le discours prononcé par l'intéressé après sa nomination. D'après la version donnée par le gouvernement, M. Iwakawa aurait fait plusieurs remarques au sujet de la nécessité pour chacun du sens de ses responsabilités; il aurait fait comprendre à ses auditeurs qu'il ne tolérerait rien qui fût contraire aux lois et aux règlements et qu'il n'admettrait pas que l'on désobéît aux ordres; il aurait alors déclaré qu'il évaluerait lui-même le travail des trente agents d'encadrement qu'il avait avec lui et que ceux-ci évalueraient de même les qualités personnelles des hommes placés sous leurs ordres.
177. 358. A propos de l'allégation relative au tableau d'affichage du S.N.C. (voir paragr. 348), le gouvernement déclare que ce syndicat aurait déplacé son tableau d'affichage, en 1955, de l'endroit où il avait été autorisé à le mettre pour l'installer ailleurs, sans permission, et que M. Iwakawa l'aurait fait remettre à sa première place. Le gouvernement ajoute que, de l'autre côté du corridor où se trouve de nouveau le tableau d'affichage du S.N.C, on peut voir celui du Syndicat régional de Niigata, mais qu'aucune discrimination n'est faite entre les deux organisations.
178. 359. Le 4 juin 1954, la direction des chemins de fer nationaux aurait cessé de retenir directement les cotisations syndicales sur le salaire des membres de son personnel. Le S.N.C. - à en croire le gouvernement -, aurait alors commencé à percevoir les cotisations syndicales, les jours de paie, dans les locaux mêmes de la gare et pendant les heures de travail. Il aurait été mis un terme à cette pratique, par une mesure qui est la même pour le S.N.C et pour le syndicat rival.
179. 360. Au sujet du cas de M. Takenouchi (voir paragr. 349), le gouvernement décline toute responsabilité quant aux entretiens que MM. Takenouchi et Ogiwara auraient pu avoir et déclare que M. Ichimura n'aurait jamais fait les remarques que le plaignant lui prête. M. Ichimura s'est bien rendu chez M. Takenouchi et lui a parlé, mais il n'aurait pas été question, selon le gouvernement, de " problèmes syndicaux ".
180. 361. Le gouvernement déclare que la Direction des chemins de fer nationaux n'aurait rien à voir avec aucun des propos tenus par M. Ogiwara lors d'une réunion syndicale (voir paragr. 350) et n'aurait pas indiqué à ce dernier ce qu'il devait dire, contrairement à ce que prétend le plaignant.
181. 362. A propos des allégations relatives aux événements qui se seraient produits à la gare d'Arai (voir paragr. 351), le gouvernement nie que M. Y. Sugimoto, sous-chef de gare, ait persuadé certains membres du S.N.C de s'en retirer et de s'affilier au nouveau syndicat. Selon le gouvernement, la Direction des chemins de fer n'aurait rien à voir avec le passage de MM. Kakinoki et Karasawa du S.N.C au syndicat rival, pas plus qu'avec leur retour au S.N.C. Il ressort de la réponse du gouvernement que M. Kakinoki, comme le déclare le plaignant, n'a pas reçu son augmentation de salaire: ce serait parce que son travail n'aurait pas donné toute satisfaction. Toujours selon le gouvernement, le chef de gare, M. N. Ozaki, n'aurait pas fait la remarque que lui prête le plaignant.
182. 363. En conclusion, le gouvernement nie que la Direction des chemins de fer nationaux du Japon se soit jamais ingérée dans les activités du S.N.C ou qu'elle ait jamais eu une attitude discriminatoire à l'égard de ce syndicat, pas davantage pour favoriser un autre syndicat.
183. 364. Le gouvernement déclare, d'autre part, que la Commission des relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales examine actuellement tous les cas mentionnés par le S.N.C.
184. 365. Dans ces conditions, le Comité, présumant que la commission est pleinement informée des garanties prévues par la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, demande au gouvernement de bien vouloir lui fournir des informations détaillées sur les conclusions auxquelles la commission susmentionnée sera arrivée à propos de ces divers cas, ainsi que sur les raisons sur lesquelles la commission aura fondé ses conclusions.
185. Allégations relatives à des questions mettant en jeu le droit de négociation des organisations de fonctionnaires
186. 366. Le Congrès japonais des syndicats de fonctionnaires prétend que le fait, pour le gouvernement, de refuser d'admettre, comme il le fait actuellement, que la question " de la nomination et du renvoi d'un individu " puisse faire l'objet de négociations est incompatible avec l'article 11 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, à la lumière de l'observation faite en 1957, au sujet du Danemark, par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de l'O.I.T.
187. 367. Dans sa communication du 9 mai 1961, le gouvernement déclarait qu'il ne comprenait pas tout à fait à quoi le plaignant faisait allusion lorsqu'il critiquait l'attitude du gouvernement au sujet " de la nomination et du renvoi d'individus ", mais que le projet de loi portant modification de la loi sur l'administration publique nationale qui était à l'étude ne contenait aucune disposition " qui interdit entièrement les négociations au sujet des nominations et des renvois ".
188. 368. Dans l'observation relative au Danemark dont il est question ci-dessus, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations déclarait qu'elle avait été " amenée à se demander dans quelle mesure le fait que même les organisations reconnues ne peuvent négocier sur la " nomination et le renvoi d'un individu " ne conduisait pas, surtout dans le cas d'un renvoi, à restreindre considérablement " l'exercice du droit syndical " (art. Il de la convention no 87) puisque l'objet même des organisations professionnelles était de pouvoir défendre les intérêts de leurs membres ". En 1958, après avoir reçu des informations complémentaires du gouvernement danois, la Commission d'experts devait constater que, dans le cas du Danemark, " toute décision de mutation, rétrogradation ou renvoi disciplinaire ne pouvait être prise qu'après avis des organisations reconnues (art. 18, paragr. 6, de la loi no 301 de 1946) ".
189. 369. Lors de sa vingt-huitième session (mai 1961), le Comité a relevé que, selon le gouvernement, rien dans la loi modificatrice n'interdirait les négociations sur de telles questions. Toutefois, comme il s'agissait, selon le plaignant, d'une question de pratique actuelle, le Comité devait décider de demander au gouvernement de lui présenter ses observations sur l'allégation selon laquelle il refusait actuellement d'admettre que " la nomination ou le renvoi d'un individu " pût faire l'objet de négociations avec les organisations ouvrières.
190. 370. Dans sa communication du 16 septembre 1961, le gouvernement déclare qu'aux termes de la législation en vigueur, " la nomination ou le renvoi d'un individu " peut faire l'objet de négociations lorsque la question " présente un rapport avec les conditions de travail des salariés ". En fait - ajoute le gouvernement -, de telles négociations ont lieu. Il ne peut y avoir de négociations, en revanche, au sujet d'un renvoi disciplinaire, en vertu de l'article 14-0 du règlement de la Direction du personnel de l'administration nationale, qui prévoit que " les négociations ne peuvent pas porter sur des questions disciplinaires " (conformément au projet de loi actuellement à l'étude, " il serait question " - selon le gouvernement - " de ne pas adopter de dispositions législatives de ce genre "). Toutefois, le gouvernement estime que les salariés sont protégés contre les mesures disciplinaires injustifiées du fait que la loi sur l'administration publique nationale et le règlement de la Direction du personnel de l'administration nationale prévoient explicitement les raisons qui peuvent justifier une mesure disciplinaire, la procédure disciplinaire et les effets d'une mesure disciplinaire. En outre, si un salarié s'estime lésé, il peut recourir auprès de la Direction du personnel de l'administration nationale conformément à la loi précitée, et demander que son cas soit examiné à nouveau. Le travailleur contre lequel une mesure disciplinaire aurait été prise sous prétexte qu'il se serait livré à des activités syndicales illégales ou déplacées peut être représenté " en pratique ", lorsqu'il présente sa défense " en audience ", par des délégués de l'organisation ouvrière intéressée.
191. 371. Il semble ainsi que, conformément à la législation en vigueur et à la pratique actuelle, les mesures disciplinaires prises contre des salariés, les renvois disciplinaires notamment, ne puissent faire l'objet de négociations, mais que, conformément au projet de loi portant modification de la loi sur l'administration publique nationale, il ne serait pas question " d'adopter une disposition législative de ce genre ". La situation actuelle, cependant, semble régie par le règlement de la Direction du personnel de l'administration nationale plutôt que par la législation.
192. 372. Dans ces conditions, le Comité demande au gouvernement de lui indiquer si, sur la base de ce qui précède, il est juste de déduire de sa réponse, comme le fait le Comité, que lorsque la loi modificatrice aura été adoptée, les questions de renvoi disciplinaire et autres mesures disciplinaires seront, dans la législation et dans la pratique, au nombre des questions qui peuvent faire l'objet de négociations et que, partant, l'article 14-0 du règlement de la Direction du personnel de l'administration nationale sera abrogé.
193. Allégations relatives à l'enregistrement d'organisations selon la loi sur les administrations publiques locales
194. 373. Dans sa plainte, du 10 juin 1961, le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon allègue que la loi sur les administrations publiques locales viole les droits syndicaux dans son texte et son application.
195. 374. Selon l'article 53 de la loi sur les administrations publiques locales - déclare le plaignant -, seul le syndicat enregistré est habilité à négocier avec l'autorité si l'organisme public local est doté de la personnalité juridique, si ses dirigeants à plein temps sont des travailleurs réguliers et si la perception des cotisations syndicales lui incombe en vertu d'un accord. Le plaignant allègue qu'il est impossible à une organisation de salariés non enregistrée de poursuivre ses activités, qu'un organisme administratif prend toutes les décisions relatives à l'acceptation, au rejet ou à la suppression de l'enregistrement, sans intervention des tribunaux, et que lorsque l'employeur (l'entreprise publique locale) n'a pas formé de commission du personnel, c'est le chef de l'organisme local lui-même qui remplit ces fonctions. Ce système est - selon le plaignant - incompatible avec le droit des travailleurs de constituer des organisations sans autorisation préalable, ainsi qu'avec le principe que les organisations de travailleurs ne sont pas sujettes à dissolution ou à suspension par voie administrative. Le plaignant cite ensuite un certain nombre de cas dans lesquels les droits des syndicats de travailleurs d'administrations locales (sections ou membrés de l'organisation plaignante) ont été violés.
196. 375. Selon le plaignant, le Syndicat des employés municipaux d'Amagasaki a révisé ses statuts, le 18 août 1959, conformément aux dispositions susmentionnées, au scrutin secret et direct. La principale modification a été que tous les travailleurs employés par l'administration de la ville d'Amagasaki pouvaient devenir membres, tandis que, selon les statuts antérieurs, l'admission comme membres était limitée au " personnel régulier " selon l'article 3 de la loi sur les administrations publiques locales. Le résultat fut que le syndicat forma quatre sections constitutives exerçant des activités autonomes. En l'absence d'une commission du personnel, les modifications des statuts précédemment enregistrées furent dûment notifiées le 23 août 1959 au maire de la ville, comme le veut la loi. Le même jour, l'administration municipale aurait refusé d'approuver l'enregistrement des modifications en alléguant qu'elles auraient pour résultat que l'organisation cesserait d'être une " organisation de personnel ", aux termes de l'article 52 de la loi sur les administrations publiques locales, vu qu'il était envisagé d'admettre comme membres des personnes autres que les travailleurs employés par la municipalité. Le plaignant déclare qu'on arriva à un compromis concernant cet aspect de la question, mais qu'une intervention s'est produite également au sujet de l'élection des dirigeants du syndicat. Selon lui, le syndicat d'Amagasaki ayant transmis les changements survenus dans la liste des dirigeants à l'autorité municipale après l'élection, celle-ci refusa de l'accepter en se fondant sur l'article 53, alinéa 3, de la loi sur les administrations publiques locales, aux termes duquel l'élection des dirigeants syndicaux se fera selon une procédure comportant " un vote à la majorité de tous les membres" et que l'autorité ne pouvait pas accepter les résultats communiqués étant donné que l'élection " à la majorité des voix " n'était pas conforme à la loi.
197. 376. Dans le cas du Syndicat des employés municipaux de Saijo, les statuts du syndicat prévoyaient que toutes les élections auraient lieu lors de l'assemblée du syndicat au scrutin direct et secret, mais qu'il ne pourrait pas y avoir d'élection si le nombre des candidats était égal au quorum des dirigeants. L'autorité municipale - déclare le plaignant - refusa d'enregistrer le syndicat parce que cette dernière disposition de ses statuts était contraire à l'article 53 alinéa 3, de la loi sur les administrations publiques locales.
198. 377. Il est allégué qu'en 1959, la Fédération des syndicats de travailleurs municipaux de Tokushima décida de demander l'enregistrement de la fédération comprenant l'organisation unitaire formée uniquement par le personnel du service administratif général (englobé par la loi sur les administrations publiques locales) et l'organisation unitaire formée uniquement par le personnel du service industriel (englobé par la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales). L'autorité municipale refusa l'enregistrement en alléguant que l'article 52 alinéa 2, de la loi sur les administrations publiques locales n'autorise à se fédérer que les syndicats assujettis à ladite loi.
199. 378. Le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon allègue que n'ayant pas été considéré comme remplissant les conditions requises pour être enregistré selon la loi, il n'a pas le droit de négocier avec les organismes publics respectifs et ne peut acquérir la personnalité juridique.
200. 379. Le plaignant énumère ensuite les projets de modification de la loi sur les administrations publiques locales qui ont été proposés le 25 mars 1961 à la Diète nationale dans le cadre du programme législatif à l'occasion de la motion tendant à la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Le plaignant estime que s'il était adopté, le projet de loi assurerait le maintien du système actuel d'enregistrement avec deux modifications seulement: l'enregistrement d'une organisation ne pourrait pas être refusé pour le motif que la liste de ses dirigeants comprend des personnes étrangères au service et les travailleurs congédiés pourraient rester membres pendant un an au maximum.
201. 380. Dans sa communication du 2 octobre 1961, le gouvernement relève que le système des administrations publiques locales est, sous réserve des normes générales prévues par la loi sur les administrations publiques locales, régi par les différents règlements pris par chaque autorité publique locale. Seules les organisations primaires de travailleurs, formées uniquement par le personnel de l'administration locale dont il s'agit, qui est assujetti à la loi sur les administrations publiques locales et aux règlements locaux, ou les fédérations de ces organisations primaires, " peuvent être enregistrées selon la loi, négocier avec les autorités compétentes au sujet des conditions de travail et conclure un accord écrit ". Néanmoins, cet accord ne constitue pas une convention collective au sens de la loi syndicale: ainsi, les organisations formées aux termes de la loi sur les administrations publiques locales se trouvent dans une position radicalement différente de celles qui sont formées dans le cadre de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, Le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon n'est " ni une organisation primaire ni une fédération d'organisations primaires au sens de la loi sur les administrations locales; il est simplement une fédération nationale de facto comprenant, avec lesdites organisations et fédérations de travailleurs, des syndicats formés par le personnel des administrations publiques locales aux termes de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales ". En ce qui concerne la proposition de modifier ces deux lois selon les mêmes principes que ceux qui inspirent les propositions de modification de la loi sur l'administration publique nationale et de la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales ainsi que les pouvoirs des commissions du personnel, le gouvernement renvoie aux observations qui ont été faites précédemment devant le Comité à sa dernière session. Certaines autres questions traitées dans les annexes à la plainte feront l'objet d'observations ultérieures.
202. 381. Le gouvernement commente ensuite les allégations concernant le système d'enregistrement aux termes de la loi actuelle sur les administrations publiques locales (voir paragr. 374) et aux cas soulevés par rapport à certaines organisations (voir paragr. 375 à 377).
203. 382. A l'heure actuelle - déclare le gouvernement -, seule une organisation de travail- leurs formée uniquement de personnel d'une entreprise publique locale aux termes de la loi sur les administrations publiques locales peut être enregistrée selon la loi (avec la commission du personnel ou le chef de l'organisme municipal lorsqu'il n'existe pas de commission), et ces organisations et fédérations enregistrées sont habilitées à négocier les conditions de travail. Selon le projet de modification de cette loi, une organisation serait habilitée à négocier, qu'elle soit enregistrée ou non, et " aucune interdiction n'empêcherait l'autorité d'entrer en négociation avec l'organisation de travailleurs si elle veut le faire ". Mais le gouvernement déclare que le système d'enregistrement vise à établir des relations professionnelles normales " en adoptant le principe que les autorités accepteront de négocier avec les organisations enregistrées " et qu'il en était clairement disposé ainsi dans ses observations précédentes concernant la plainte du Congrès japonais des syndicats de fonctionnaires. Selon le projet de la loi sur les administrations publiques locales - déclare le gouvernement -, la personnalité juridique octroyée aux organisations de travailleurs seulement lorsqu'elles sont enregistrées, n'affectera pas l'existence ni l'activité de ces organisations, la suppression de l'enregistrement n'entraînera pas la dissolution d'une personne juridique, tandis que la responsabilité de l'octroi ou de la suppression de l'enregistrement incombera à la commission du personnel ou à la commission d'équité décrite par le gouvernement comme étant " le tiers indépendant à la tête de l'organisme public local " (ce dernier n'exerçant plus à cet égard les fonctions qui lui incombent à présent). Aucun droit d'appel aux tribunaux des décisions de la commission du personnel ou de la commission d'équité concernant les questions d'enregistrement n'est prévu.
204. 383. Enfin, le gouvernement déclare que les décisions des autorités relatives aux organisations mentionnées aux paragraphes 375 à 377 ci-dessus sont conformes à la législation en vigueur et que le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux ne peut pas obtenir l'enregistrement selon cette législation.
205. 384. Lorsqu'il a examiné les allégations concernant la loi sur l'administration publique nationale et les propositions de modification de cette loi (voir paragr. 268 à 300 ci-dessus), le Comité a limité son examen de fond à certains points essentiels parce que le projet pouvait être remanié au cours de sa discussion par la Diète nationale et qu'il préférait attendre la phase finale avant de formuler d'autres conclusions. Le gouvernement ayant déclaré que la loi sur les administrations publiques locales sera modifiée sur la base de principes analogues à ceux qui ont inspiré la modification de la loi sur l'administration publique nationale, le Comité a décidé, dans le cas présent aussi, de ne faire porter son examen que sur certains points et il suggère au gouvernement d'en tenir compte lors de la modification de la loi sur les administrations publiques locales.
206. 385. En ce qui concerne l'enregistrement des organisations, le Comité constate qu'une disposition de la loi en vigueur, qui paraît être formellement incompatible avec l'autonomie des organisations de travailleurs - soit l'enregistrement, en l'absence d'une commission du personnel, par le chef de l'organisme public local qui est l'employeur - doit, selon le gouvernement, être abrogée par la législation modificatrice, en sorte que la responsabilité des questions d'enregistrement incombera à la commission du personnel ou à un autre organisme, la commission d'équité, sous réserve d'un appel adressé aux tribunaux. Mais puisque les commissions sont nommées par l'organisme public local, et compte tenu aussi des observations faites par le Comité au sujet des commissions du personnel au paragraphe 267 c) ci-dessus, et du fait que les commissions du personnel exercent déjà un certain nombre de fonctions et qu'elles sont chargées, notamment, de formuler des recommandations sur les conditions de travail, le Comité juge nécessaire de suggérer au gouvernement, d'envisager l'établissement d'un système d'enregistrement par un greffier (registrar) ou un autre organisme entièrement indépendant des commissions et des autorités locales et dont les décisions seront susceptibles de recours devant les tribunaux.
207. 386. Le deuxième point que le Comité a décidé de prendre en considération au stade actuel est - ainsi que cela ressort des cas particuliers mentionnés aux paragraphes 375 à 377 ci-dessus et dans la réponse du gouvernement - que l'enregistrement d'un syndicat de travailleurs d'une administration publique locale est subordonné à une élection de ses dirigeants résultant d'un vote émis par la majorité des membres et non simplement la majorité des votants. Le gouvernement estime que c'est là une interprétation correcte de la disposition " les organisations de travailleurs doivent établir les procédures par un vote à la majorité de l'ensemble des membres au scrutin direct et secret, auquel tout le personnel qui représente les membres constituants aura une faculté égale de participer ", qui figure à l'article 53, alinéa 3, de la loi sur les administrations publiques locales. Il semble que les fonctionnaires de l'administration nationale sont assujettis à une disposition similaire figurant dans le règlement du personnel de l'administration nationale. Dans un certain nombre de pays, la loi et la pratique exigent la majorité absolue des membres d'un syndicat - au moins pour un premier vote - sur certaines questions qui affectent l'existence même du syndicat (modification des statuts ou des objectifs, dissolution, demande d'enregistrement volontaire, etc.), mais il n'est pas usuel d'exiger ces majorités pour les questions courantes de l'activité d'un syndicat (élection des dirigeants, approbation des comptes, etc.). Dans des cas de ce genre, le principe normalement accepté est que, lorsque tous les membres de bonne foi ont eu la possibilité d'exercer librement leur droit de vote, une majorité simple des suffrages exprimés sera, sous réserve d'une règle contraire volontairement adoptée par le syndicat lui-même, suffisante pour l'élection valide de dirigeants syndicaux. En fait, tout abandon de ce principe signifierait qu'en l'absence d'un système de votation obligatoire, les activités d'un syndicat seraient paralysées à moins qu'un vote exceptionnellement massif ne soit exprimé à toute occasion afin de permettre l'élection des dirigeants, situation dans laquelle le Comité estime que la loi du pays tendrait à entraver le droit des organisations d'élire leurs dirigeants et d'organiser leur gestion en toute liberté. Il convient d'observer à cet égard que ni la loi syndicale, ni la loi sur les relations professionnelles dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, ni la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales ne contiennent de norme de ce genre, donnant ainsi effet au principe généralement admis selon lequel il appartient aux organisations de travailleurs elles-mêmes de prévoir, dans leurs statuts et règlements, des dispositions sur la majorité des voix nécessaires aux élections des dirigeants syndicaux.
208. 387. Un troisième point a été mentionné à la fois par le plaignant et par le gouvernement, savoir que la législation en vigueur interdit l'enregistrement du Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon et que cette organisation ne peut pas négocier directement avec les autorités préfectorales ou municipales. A cet égard, le Comité rappelle que, lorsqu'il a examiné des allégations concernant un autre syndicat se trouvant dans une situation analogue - le Syndicat des enseignants du Japon -, il avait recommandé au Conseil d'administration, au paragraphe 157 de son cinquante-quatrième rapport, d'exprimer l'opinion que, bien que les administrations aient le droit de décider si elles entendent négocier à l'échelon national ou à l'échelon régional, les travailleurs devraient avoir le droit de choisir comme ils le désirent, l'organisation qui devra les représenter dans la négociation, à quelque échelon que se déroulent les négociations.
209. 388. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
210. a) de suggérer au gouvernement d'envisager l'introduction d'un système d'enregistrement des organisations du personnel d'administrations publiques locales par un fonctionnaire chargé de l'enregistrement (registrar) ou par un autre organe entièrement indépendant des commissions du personnel et des autorités locales, et dont les décisions pourraient faire l'objet d'un recours devant les tribunaux;
211. b) de rappeler au gouvernement le principe généralement admis selon lequel il appartient aux organisations de travailleurs elles-mêmes de prévoir dans leurs statuts ou règlements la majorité nécessaire à l'élection des dirigeants syndicaux;
212. c) d'exprimer de nouveau l'opinion que, bien que les administrations aient le droit de décider si elles entendent négocier à l'échelon national ou à l'échelon régional, les travailleurs doivent avoir le droit de choisir comme ils le désirent l'organisation qui les représentera dans la négociation, à quelque échelon que se déroule cette dernière;
213. d) d'exprimer l'espoir que le gouvernement tiendra compte des observations présentées aux alinéas a), b) et c) ci-dessus à propos de la modification envisagée de la loi sur les administrations publiques locales et, dans la mesure où cela est approprié, de la loi sur l'administration publique nationale, et d'ajourner pour l'instant l'examen de ces allégations.
214. Allégations relatives aux restrictions à l'affiliation syndicale
215. 389. Le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon allègue que les travailleurs des administrations publiques locales assujettis respectivement à la loi sur les administrations publiques locales, à la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales et à la loi sur le personnel enseignant sont astreints à former des organisations distinctes ou des syndicats distincts, ceux qui sont visés par la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales étant en outre divisés en deux groupes aux fins du droit d'organisation - le " personnel " et " les personnes occupées à un travail simple ". De plus " le personnel technique et de surveillance et le personnel ayant une fonction administrative " n'ont pas le droit d'adhérer aux syndicats du reste du " personnel " ou " des personnes occupées à un travail simple ". La conséquence de cette dualité, comportant une subdivision verticale et horizontale - déclare le plaignant - est de réduire chaque organisation à des dimensions extrêmement restreintes. La seule grande organisation qui puisse être formée est la fédération " virtuelle ", mais celle-ci n'est pas habilitée à négocier et ne peut pas être dotée de la personnalité juridique. Le plaignant allègue que ces restrictions seront maintenues avec les modifications législatives envisagées.
216. 390. Le plaignant se réfère au cas du Conseil industriel des syndicats des travailleurs préfectoraux d'Ooita. Cette organisation a été constituée par des travailleurs de l'administration aux termes de l'article 57 de la loi sur les administrations publiques locales, par la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, placée sous la juridiction du Syndicat des travailleurs de la préfecture d'Ooita affilié à l'organisation plaignante. En 1960, le conseil professionnel aurait subi des interventions des employeurs en ce qui concerne l'élection de ses dirigeants, et son appel à la commission locale des relations professionnelles fut considéré comme irrecevable jusqu'à ce qu'il eût procédé à certaines révisions de ses statuts.
217. 391. Le plaignant se réfère ensuite au cas du Syndicat du personnel médical de la préfecture d'Iwate, organisation englobée par la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, ouvert à tout le personnel des trente hôpitaux de la préfecture d'Iwate. Il allègue qu'en 1959, le gouvernement préfectoral a révisé les règlements de manière à modifier la catégorie de personnel inéligible au syndicat comme appartenant " à la section de direction ou de surveillance " du personnel au sens de l'article 5, alinéa 2, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, ce qui a eu pour résultat d'empêcher l'adhésion de vingt des vingt-sept présidents des branches syndicales existantes et de deux cent soixante-quatorze des dix neuf cents membres du syndicat.
218. 392. Dans sa communication du 2 octobre 1961, le gouvernement confirme que le personnel des administrations publiques locales est divisé en deux catégories: le personnel administratif général (qui peut former une organisation aux termes de la loi sur les administrations publiques locales) et le personnel des entreprises publiques locales ou les personnes employées à un travail simple (qui peuvent former un syndicat aux termes de la loi syndicale sous réserve des dispositions de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales). La première est régie par des dispositions et conditions légales (locales); la deuxième est au bénéfice de conventions collectives. Selon la loi en vigueur, l'organisation du personnel administratif régulier n'est habilitée à se faire enregistrer et à négocier que si tous ses membres appartiennent au personnel de cette catégorie. L'organisation du personnel enseignant se trouve dans la même situation. Les employés des entreprises publiques locales et les personnes employées à un travail simple peuvent - déclare le gouvernement - former un syndicat ou une fédération dépassant les limites d'une seule entreprise publique locale ou d'un organisme public local.
219. 393. Aux termes du projet de modification - déclare le gouvernement -, la condition selon laquelle l'organisation de travailleurs de la catégorie du service administratif général sera formée exclusivement de travailleurs de l'entreprise publique locale dont il s'agit et la condition selon laquelle le syndicat devra comprendre exclusivement des travailleurs des entreprises publiques locales et des personnes employées à un travail simple ne seront pas maintenues. Par conséquent, l'allégation selon laquelle la politique consistant à fractionner les organisations syndicales serait maintenue même après la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 " est sans aucun fondement ".
220. 394. Le gouvernement déclare (au paragr. 24 de sa communication du 2 octobre 1961) qu'il se propose de maintenir la situation selon laquelle le " personnel technique et de surveillance et le personnel ayant des tâches administratives " se distinguent des " personnes occupées à un travail simple " et sont traités, du point de vue des relations professionnelles, de la même manière que " les travailleurs du service général ". En ce qui concerne la disposition de l'article 5, alinéa 1 de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, selon laquelle " les salariés ayant des fonctions de direction ou de surveillance et qui ont connaissance de questions confidentielles n'ont pas le droit de former un syndicat ou de s'affilier à un syndicat ", le gouvernement ajoute une information selon laquelle, aux termes de la législation en vigueur, ces catégories sont autorisées à former une organisation selon la loi sur les administrations publiques locales. Le projet de loi supprimerait l'article 5, alinéa 1, et conférera aux catégories de travailleurs actuellement visées à cette disposition le droit d'organiser un syndicat, sans toutefois leur permettre de s'affilier au même syndicat que les travailleurs du service général.
221. 395. En ce qui concerné le cas du conseil professionnel des Syndicats des travailleurs de la préfecture d'Ooita, le gouvernement déclare qu'avant qu'un syndicat puisse se prévaloir de la procédure de la loi syndicale assurant une protection contre les pratiques inéquitables en matière de travail, le syndicat et ses statuts doivent être conformes aux normes établies dans la loi syndicale. C'est aux membres publics de la commission des relations professionnelles qu'il appartient de décider si cette conformité existe. Dans la négative; la commission peut, au lieu de disqualifier le syndicat, lui recommander en premier lieu d'harmoniser ses statuts avec les dispositions de la loi sur les syndicats. Dans le cas considéré, la commission a suivi cette voie, et le syndicat a accepté les recommandations de la commission en sorte qu'il a pu se prévaloir des procédures instituées par la loi syndicale.
222. 396. En ce qui concerne le cas du Syndicat du personnel médical de la préfecture d'Iwate, le gouvernement se réfère aux dispositions de l'article 5, alinéa 1, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, qui excluent le personnel de direction et le personnel de surveillance, ainsi que le personnel ayant connaissance de questions confidentielles, de toute appartenance au syndicat organisé par le reste du personnel de l'entreprise publique locale, déclarant que cette disposition revient à mettre le syndicat, l'abri de toute domination exercée par des éléments représentant les intérêts de l'autorité. L'article 5, alinéa 2, dispose que l'inclusion de différents grades dans la catégorie du personnel de direction et du personnel de surveillance est déterminée par les règlements locaux, conformément aux normes de l'ordonnance du gouvernement, et le gouvernement estime que cette disposition empêche toute délimitation de la catégorie par voie de détermination arbitrale. Dans le cas du syndicat d'Iwate, le règlement appliqué est - selon le gouvernement - conforme aux normes de l'ordonnance du Cabinet. Le gouvernement n'avance aucun argument réfutant la déclaration du plaignant au sujet du nombre des dirigeants et des membres syndicaux qui ont été disqualifiés comme membres du syndicat en vertu du règlement.
223. 397. La question concernant la séparation présente, du point (le vue de la liberté syndicale, des différentes catégories professionnelles employées dans les entreprises publiques locales soulève certains problèmes complexes d'interprétation que la documentation soumise au Comité ne permet pas d'élucider complètement. Il semble néanmoins, si l'on écarte momentanément la question du personnel de surveillance, que la situation soit la suivante: les travailleurs du " service général " d'un organisme public local sont des travailleurs dont les conditions d'emploi sont déterminées par des règlements locaux et qui sont assujettis à la loi sur les administrations publiques locales, ces travailleurs n'étant autorisés qu'à former une organisation unique selon cette loi. Le personnel enseignant dépendant d'une administration publique locale peut aussi, aux termes de la loi sur les administrations nationales - former un syndicat composé uniquement de membres de leur catégorie - mais distincte de celui des travailleurs du " service général ". Ensuite, selon la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, le " personnel " d'une entreprise donnée peut former un syndicat limité à ce " personnel ", comme " les personnes occupées à un travail simple ". En outre, le gouvernement déclare que les travailleurs des entreprises publiques locales et les personnes occupées à un travail simple peuvent former un syndicat ou une fédération s'étendant au-delà de la limite d'une seule entreprise publique locale ou d'un seul organisme public local. Le Comité demande au gouvernement de bien vouloir dire si l'interprétation qui précède est correcte et d'apporter des précisions sur les points suivants: a) l'ensemble du " personnel " et des " personnes occupées à un travail simple " par une entreprise publique locale peut-il adhérer au même syndicat, et l'ensemble du personnel de toutes les entreprises publiques locales d'une préfecture peut-il former un syndicat ou une fédération unique ayant le droit de négocier des conventions collectives ? b) tous les " travailleurs du service général " de toutes les administrations publiques locales d'une préfecture peuvent-ils adhérer à une organisation unique? c) les différentes organisations formées par les travailleurs assujettis, pour ladite préfecture, respectivement à la loi sur les administrations publiques locales, à la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales et à la loi sur le personnel enseignant peuvent-elles former une fédération commune unique pour une préfecture? d) les termes " personnes occupées à un travail simple " se rapportent-ils uniquement à certains travailleurs des entreprises publiques locales ou comprennent-ils les travailleurs manuels des administrations publiques locales et, le cas échéant, les travailleurs de cette dernière catégorie peuvent-ils adhérer au même syndicat de travailleurs des entreprises publiques locales?
224. 398. Etant donné la déclaration du gouvernement selon laquelle des modifications seront apportées à la législation (voir paragr. 393), le Comité - écartant de nouveau la question du personnel de surveillance - demande au gouvernement de préciser si elles auront pour conséquence de permettre à tous les travailleurs du service général d'une administration locale d'adhérer à une organisation syndicale unique avec tout le personnel et les personnes occupées à un travail simple d'une entreprise publique locale, et si une organisation unique habilitée à négocier pourrait s'étendre à une préfecture tout entière.
225. 399. En ce qui concerne le personnel de surveillance, il semble que le gouvernement ait l'intention de maintenir la séparation, du point de vue du droit d'organisation, entre ces catégories, d'une part, et les catégories inférieures, de l'autre. Mais ici encore, certains points restent obscurs. Il semble que dans le cas de chaque entreprise publique locale, l'organisme local responsable puisse désigner par arrêté les " personnes ayant des fonctions de direction ou de surveillance et celles qui ont connaissance de questions confidentielles " qui, selon l'article 5, al. 1, de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales " ne seront pas autorisées à organiser des syndicats ou à s'affilier à des syndicats ". Le Comité invite le gouvernement à préciser: a) aux termes de quelle disposition légale les personnes en question ont maintenant le droit auquel le gouvernement se réfère (voir paragr. 393) de s'organiser selon la loi sur les administrations publiques locales et si elles peuvent adhérer à la même organisation que " les travailleurs du service général " de l'administration locale? b) comment les modifications législatives proposées transformeront leur situation? c) qui est le " personnel technique et le personnel de surveillance et le personnel ayant des charges administratives " dont il est question au paragraphe 24 de la communication du gouvernement du 2 octobre 1961 et quelle est la législation qui régit leur droit d'organisation ? d) si, vu l'intention de maintenir dans la législation modifiée la disposition selon laquelle les catégories de direction et de surveillance ne peuvent former que des organisations distinctes de celles des autres catégories de personnel, il est envisagé d'autoriser ces organisations à se fédérer avec celles des autres catégories de personnel.
226. Allégations relatives au déni, dans la loi sur les administrations publiques locales, du droit de négocier et de conclure des conventions collectives
227. 400. Le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon allègue que, selon la loi sur les administrations publiques locales, les organisations de travailleurs ont le droit de négocier et de conclure des conventions collectives.
228. 401. Le gouvernement déclare que les organisations de travailleurs dont il s'agit peuvent négocier sur différentes questions et formuler des représentations concernant leurs conditions de travail. Mais les conditions de travail étant fixés par voie réglementaire, ces organisations ne peuvent pas conclure de conventions collectives au sens ordinaire du terme.
229. 402. Le Comité constate que les allégations présentes n'ajoutent rien aux allégations similaires qui ont été examinées et qui ont fait l'objet d'une recommandation de rejet aux paragraphes 178 et 179 de son cinquante-quatrième rapport. Par conséquent, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que ces allégations n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.
230. Allégations relatives aux négociations collectives des organisations de travailleurs des administrations locales
231. 403. Le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon allègue qu'il existe des restrictions aux négociations collectives parce que: a) selon la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales, les questions qui se rapportent à la direction et à la gestion de l'entreprise publique locale sont exclues des négociations collectives; b) un accord dont les dispositions contredisent les règlements n'est pas appliqué sur les points où les deux textes se trouvent en conflit avant que le règlement soit modifié en conséquence; c) un accord prévoyant une dépense de crédits non prévus au budget ou qui ne sont pas disponibles sur les fonds de l'entreprise locale n'a pas de caractère obligatoire pour l'autorité avant qu'une décision appropriée ait été prise par l'assemblée de l'autorité locale intéressée.
232. 404. Le plaignant se réfère particulièrement à un accord conclu par le Syndicat du gouvernement préfectoral de Fukuoka avec le gouvernement préfectoral le 27 mai 1960. Selon cet accord: a) le personnel régulier qui adhérait au syndicat serait autorisé à assister à toute réunion du syndicat n'entravant pas la marche du travail de l'administration; b) si des modifications étaient apportées aux salaires et autres conditions d'emploi, le syndicat devrait en être informé d'avance et ses vues devraient être respectées; c) tous transferts ou changements de personnel devraient être notifiés au syndicat d'avance; d) les cotisations syndicales devraient être prélevées sur le salaire. Le chef de la division de l'administration publique du ministère de l'Autonomie, a - déclare le plaignant - soulevé des objections contre certaines dispositions de l'accord, qui, selon lui, empiétaient sur les responsabilités qui incombent au chef de l'autorité publique locale. En particulier, il faudrait prévoir que le personnel n'est autorisé à quitter son poste durant l'horaire de travail que dans des cas spéciaux prévus dans la législation ou dans les règlements, et aucun accord sur cette question ne devrait précéder la modification des règlements, tandis qu'en ce qui concerne les modifications de salaire, l'autorité désignée (le gouverneur) devrait être compétente pour décider des majorations spéciales, et aucun accord restreignant ce pouvoir n'aurait dû être conclu.
233. 405. Le gouvernement déclare que les questions se rapportant à la direction et à la gestion de l'entreprise publique locale doivent être réglées selon la loi et non par voie de convention collective. Néanmoins, les dispositions correspondantes ont été interprétées et appliquées de manière à permettre que même les questions affectant la direction et la gestion puissent faire l'objet de conventions collectives lorsqu'elles se rapportent aux conditions de travail. Les conditions de travail des salariés des entreprises publiques locales et des personnes occupées à un travail simple doivent - selon le gouvernement - être déterminées par voie d'accord collectif résultant de négociations collectives entre l'autorité et le syndicat selon l'article 7 de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales. Mais - déclare le gouvernement - certaines questions telles que les " sortes de salaire " doivent être réglées par la voie réglementaire en vertu de l'article 38 de la loi sur les entreprises publiques locales (loi no 292, de 1952), en sorte qu'un accord peut parfois contredire ce règlement. Dans les cas de ce genre, l'article 8 de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales stipule que le chef de l'autorité publique doit soumettre un projet de loi modifiant ou abrogeant le règlement dont il s'agit à l'assemblée de l'organisme local de manière que l'accord cesse d'être en conflit avec le règlement.
234. 406. Le gouvernement explique ensuite que l'entreprise publique locale doit rester dans les limites du budget approuvé par l'assemblée de l'autorité publique locale. Si un accord devait entraîner un dépassement du budget, le chef de l'autorité publique locale devrait soumettre l'accord à l'assemblée de l'autorité publique locale pour approbation (art. 10 de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales). Le but de ces dispositions est d'assurer une meilleure application du principe de cette loi selon lequel " les conditions de travail des salariés de l'entreprise publique locale et des personnes employées à un travail simple doivent être déterminées par l'accord collectif intervenu entre l'autorité et le syndicat après des négociations collectives volontaires ".
235. 407. Le Syndicat des travailleurs du gouvernement préfectoral de Fukuoka est, selon le gouvernement, une organisation de salariés assujettie à la loi sur les administrations publiques locales et il n'est pas habilité à conclure de " conventions collectives ". La question de la portée juridique du " document écrit " avant et après sa signature a donné lieu à des controverses juridiques.
236. 408. Tout d'abord, le Comité estime qu'il n'y avait pas lieu pour le plaignant de relier le cas de l'accord de Fukuoka aux allégations présentes, étant donné qu'il a été évoqué dans les paragraphes 400 à 402 ci-dessus. Etant donné les conclusions formulées dans ces paragraphes, le Comité estime qu'il n'est pas nécessaire de reprendre l'examen de cet aspect du cas.
237. 409. Tandis que l'article 7-1 de la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales dispose que les questions portant sur la direction et la gestion de l'entreprise publique locale seront exclues de la négociation collective, l'article 7-2 dispose expressément que les questions suivantes " peuvent faire l'objet de conventions collectives et pourront figurer dans tous les accords de travail ": salaires et autres rémunérations, durée du travail, pauses de repos, congés et vacances, normes pour l'avancement, la rétrogradation, le transfert, le congédiement, la suspension, l'établissement du tableau d'ancienneté et les mesures disciplinaires, la sécurité et la salubrité, la réparation des accidents du travail, et toutes autres conditions de travail. Selon l'article 8, lorsqu'un, accord dont les termes contredisent le règlement de l'autorité publique locale dont il s'agit a été conclu, le chef de l'entreprise publique locale soumettra, dans les dix jours, à l'assemblée de l'organisme public local pour décision un projet de loi sur la révision ou l'abrogation du règlement afin de supprimer toute contradiction entre l'accord et le règlement. L'accord ne sera pas appliqué sur les points où il est en conflit avec le règlement à moins qu'il n'y ait eu révision ou abrogation du règlement en question.
238. 410. Il semble donc manifestement que les salaires et autres conditions de travail des personnes assujetties à la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales doivent être régies par convention collective. En fait, le principe de la loi tel qu'il a été défini par le gouvernement (voir paragr. 406) est que ces conditions " doivent " être déterminées par accord collectif. La mise en vigueur d'un tel accord pourra nécessiter une modification de la réglementation locale. Il est clair que le principe du règlement des questions en jeu par accord collectif serait inefficace si l'on ne reconnaissait pas la nécessité de modifier la réglementation locale de manière à garantir le respect des conventions collectives; ainsi, la question de la modification cesse de relever uniquement des autorités publiques locales.
239. 411. Aux termes de l'article 10 de la loi sur les entreprises publiques locales, aucun accord prévoyant des dépenses dépassant le budget ou la capacité des fonds de l'entreprise publique locale ne lie l'autorité publique locale, et aucun montant ne peut être dépensé sans décision de l'assemblée de l'autorité publique locale intéressée. Dans les dix jours de la conclusion d'un accord de ce genre, la chef de l'autorité publique locale doit le soumettre à ladite assemblée.
240. 412. A cet égard, le Comité rappelle le principe énoncé par le Conseil d'administration lorsqu'il a adopté le paragraphe 188 e) iii) du cinquante-quatrième rapport du Comité, selon lequel le fait que le pouvoir budgétaire réservé à l'autorité législative ne devrait pas avoir pour conséquence d'empêcher l'application des sentences émises par le tribunal arbitral, et l'application efficace de ce principe devrait être assurée dans le cas de l'exercice des pouvoirs budgétaires d'une autorité publique locale en ce qui concerne les conventions collectives conclues par cette autorité publique ou en son nom.
241. 413. Etant donné les considérations exposées aux paragraphes 410 et 412 ci-dessus, le Comité demande au gouvernement d'indiquer si des conventions soumises aux assemblées des autorités publiques locales ont été rejetées, soit à la suite du refus des assemblées de modifier la réglementation locale, soit à la suite du refus de libérer des crédits, et, dans l'affirmative, le nombre des rejets prononcés et les mesures qui pourraient être prises pour donner force obligatoire aux conventions effectives en cas de rejet.
242. Allégations relatives à des ingérences dans les activités de syndicats affiliés au Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon
243. 414. Le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon allègue que des actes d'ingérence dans les activités des syndicats assujettis à la loi sur les administrations publiques locales ont été commis et qu'on ne disposait d'aucun remède approprié. Des interventions dans les activités d'organisations affiliées au syndicat plaignant assujetti à la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales sont également signalées. Le plaignant déclare que tandis que les syndicats et leurs membres assujettis à la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales disposent des remèdes prescrits par la loi syndicale, la loi sur les administrations publiques locales prévoit une protection beaucoup plus précaire.
244. 415. Le plaignant cite le cas du Syndicat des travailleurs préfectoraux d'Akita assujetti à la loi sur les administrations publiques locales, alléguant qu'en vertu d'" instructions confidentielles " des autorités, le syndicat fut scindé et qu'il y a eu ingérence dans les élections syndicales. Le conseil industriel des syndicats des travailleurs préfectoraux d'Ooita auquel - selon le plaignant - la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales est applicable, a subi des ingérences lors de ses élections, sa demande de rectification étant refusée pour le motif que c'est la loi sur les administrations publiques locales qui lui est applicable. En ce qui concerne le Syndicat des travailleurs municipaux de Shizuoka, il est allégué que les autorités municipales ont fait imprimer et distribuer des formules de démission du syndicat à signer par les membres de cette organisation. D'autres actes d'ingérence du gouvernement de la préfecture du Gumma sont rapportés, ainsi qu'un certain nombre de cas d'intervention auprès de syndicalistes en raison de leurs activités syndicales. Différents actes d'ingérence des autorités, à Saijo, Hammatsu, Kawaguchi et Tanabe, ont été signalés.
245. 416. Il est allégué que le gouvernement se propose de modifier la loi sur les administrations publiques locales, de manière à prévoir que les remèdes statutaires en cas de traitement préjudiciable ne seront pas applicables dans le cas d'un travailleur qui enfreint ses obligations selon les règlements édictés par une autorité locale et les règles promulguées par des organismes de l'autorité publique.
246. 417. Enfin, le plaignant allègue que, bien que les fonctionnaires locaux ne soient pas " des fonctionnaires de l'administration de l'Etat ", le gouvernement les considère comme des fonctionnaires publics au sens de l'article 6 de la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et que les garanties prévues par cette convention ne leur sont donc pas applicables.
247. 418. Le gouvernement déclare que, comme il l'a dit dans sa réponse à la plainte du Syndicat du personnel enseignant du Japon, les remèdes prévus par la loi sur les administrations publiques locales sont différents de ceux qui sont prévus dans le reste de la législation en raison du devoir qui incombe aux fonctionnaires de se consacrer au service public, de se conformer aux règlements, etc., des autorités publiques et d'obéir aux ordres de leurs supérieurs. Aucune infraction à ces obligations ne peut être excusée pour le motif qu'elle a été commise au nom d'une organisation de travailleurs.
248. 419. Le gouvernement estime que les autorités publiques locales représentent un élément fondamental de la structure du gouvernement du pays qui est assurée par leur collaboration commune avec le gouvernement central. De même, en leur qualité de fonctionnaires nationaux, les personnes au service des autorités publiques locales sont régies par la voie réglementaire pour ce qui est de leurs conditions d'emploi. Le gouvernement estime donc que, de ce fait, les personnes en question sont des " fonctionnaires publics au service de l'administration de l'Etat " et que le Comité a déjà traité ce point au paragraphe 179 de son cinquante-quatrième rapport.
249. 420. Le gouvernement déclare que tous les cas particuliers de prétendue ingérence dans les activités des syndicats et de leurs membres, cités par les plaignants (voir paragr. 415), font l'objet d'une enquête dont les conclusions seront communiquées.
250. 421. Dans ces conditions, le Comité décide d'inviter le gouvernement a bien vouloir communiquer ces conclusions dans le plus bref délai possible et ajourne l'examen de ces allégations en attendant d'être en leur possession.
251. Allégations relatives à une intervention du législateur dans la douzaine des négociations collectives concernant les cotisations syndicales
252. 422. Le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux du Japon allègue que la loi sur les administrations publiques locales doit être modifiée de manière, à interdire la perception des cotisations syndicales par l'employeur.
253. 423. Le gouvernement déclare que le projet de modification a pour effet d'interdire la perception des cotisations syndicales par l'employeur, à moins qu'elle ne soit autorisée par "des règlements ou par des lois".
254. 424. Le Comité estime que le fait que la pratique généralement acceptée est de considérer que la perception volontaire doit faire l'objet de négociations par accord collectif et que, normalement, un employeur est libre de signer ou non un tel accord. Il semble que les administrations locales ont jusqu'à présent conservé leur liberté à cet égard au Japon en ce qui concerne leur personnel et ses organisations.
255. 425. Le Comité invite le gouvernement à préciser si les modifications proposées laisseront à l'administration locale la liberté d'édicter un règlement, dans sa capacité législative, lui accordant à elle-même ou à ses agents la faculté de décider, en tant qu'employeur, si elle entend conclure, en application de la loi sur les administrations publiques locales, avec les organisations de travailleurs des accords contenant une disposition relative à la perception volontaire des cotisations syndicales par l'employeur.
256. Allégations relatives à la suppression du système des dirigeants syndicaux à plein temps
257. 426. Le Syndicat des travailleurs préfectoraux et municipaux allègue que les projets de modification de la loi sur les administrations publiques locales tendent à supprimer le système des "congés non payés " présentement applicable aux fonctionnaires locaux qui remplissent des charges de dirigeants syndicaux.
258. 427. Le gouvernement déclare que cette modification découlera d'un autre changement prévoyant que des personnes autres que des fonctionnaires pourront être élues en qualité de dirigeants de leurs organisations.
259. 428. Les mêmes allégations, inscrites dans un contexte législatif plus large, ont été examinées par le Comité à sa vingt-huitième session (mai 1961). Au paragraphe 177 du cinquante-quatrième rapport, le Comité a recommandé au Conseil d'administration de décider, sous réserve des considérations exposées aux paragraphes 175 et 176 dudit rapport, que ces allégations n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.
260. 429. Aux paragraphes 175 et 176 de son cinquante-quatrième rapport, le Comité avait constaté qu'aux termes de la législation actuelle, un syndicat ne peut désigner comme dirigeants que des personnes qui appartiennent à la profession représentée. Ces personnes sont obligées, en vertu des règlements sur la fonction publique, de se consacrer exclusivement à leurs devoirs de fonctionnaires au cas où elles n'obtiendraient pas une dispense spéciale. Un syndicat ne peut donc disposer de dirigeants à plein temps que si ces derniers obtiennent l'autorisation de s'absenter. Les personnes en question demeurent des fonctionnaires et ne peuvent, par conséquent, être élues comme dirigeants que si l'autorisation de s'absenter de leur travail est assortie du maintien du statut de fonctionnaire. Par conséquent, aussi longtemps que la législation en vigueur demeurera inchangée, le Comité a estimé que seul le maintien du système actuel pourra permettre aux syndicats d'organiser convenablement leur gestion. Le Comité a en outre exprimé l'opinion que lorsqu'un syndicat a le droit de désigner comme dirigeants à plein temps des personnes étrangères à la profession représentée - le gouvernement déclare qu'il en sera ainsi aux termes de la nouvelle législation -, les employeurs intéressés ne sont plus obligés d'accorder une autorisation de congé non rémunéré prolongé, mais avec le maintien du statut de fonctionnaire, à des personnes appartenant à cette profession afin qu'elles puissent exercer des fonctions de dirigeants syndicaux à plein temps.
261. 430. Par conséquent, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider, sous réserve des considérations exposées au paragraphe 429 ci-dessus, que les présentes allégations n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 431. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité, rappelant que, lorsque le Conseil d'administration, à sa 149ème session (juin 1961), a adopté les recommandations contenues au paragraphe 188 du cinquante-quatrième rapport du Comité, il a attiré l'attention du gouvernement japonais sur l'importance qu'il attache à un certain nombre de principes soulevés dans le présent cas, recommande au Conseil d'administration:
   • a) de prendre note des explications fournies par le gouvernement quant aux raisons qui ont empêché la soumission des projets de loi relatifs à la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, à la session extraordinaire de la Diète qui s'est achevée le 31 octobre 1961, ainsi que de la déclaration du gouvernement selon laquelle, d'une part, sa politique tendant à une ratification rapide de la convention n'a pas varié, d'autre part, il est prêt à ne pas ménager les efforts en vue de faire approuver les projets de loi par la Diète en les lui soumettant à sa prochaine session ordinaire; d'exprimer sa déception de ce que la convention que le gouvernement du Japon a déclaré, à neuf reprises, à partir du 25 février 1959, avoir l'intention de ratifier, n'a pas encore été ratifiée par le Japon, de demander au gouvernement de tenir le Conseil d'administration au courant de tout progrès effectué dans la réalisation de l'intention, exprimée par le gouvernement, de soumettre des projets de loi prévoyant la ratification de la convention à la prochaine session ordinaire de la Diète, qui doit s'ouvrir à la fin de la présente année;
   • b) dé noter et de faire sien le voeu exprimé en juin 1961 par la Commission de la Conférence sur l'application des conventions et recommandations de voir le gouvernement mettre le plus rapidement possible sa législation en harmonie avec la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949;
   • c) de décider que les allégations relatives au déni, dans la loi sur les administrations publiques locales, du droit de négocier et de conclure des conventions collectives n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi;
   • d) de décider que les allégations relatives à la suppression du système des dirigeants syndicaux à plein temps n'appellent pas, sous réserve des considérations exposées au paragraphe 429 ci-dessus, un examen plus approfondi de sa part;
   • e) de décider que, sous réserve des observations contenues au paragraphe 232 ci-dessus ainsi que des observations et des réserves contenues aux paragraphes 34 à 61 du cinquante-quatrième rapport du Comité - qui traitent des allégations concernant l'exercice du droit de grève -, il serait sans objet de poursuivre l'examen des allégations relatives aux perquisitions de locaux syndicaux;
   • f) de décider, en ce qui concerne les allégations relatives au déni du droit de grève et au manque de garanties compensatoires (concernant les organisations assujetties à la loi sur les administrations publiques locales):
   • i) de réaffirmer l'importance que le Conseil d'administration a toujours attachée au principe selon lequel des garanties compensatoires devaient exister lorsque les grèves sont interdites, de noter la déclaration du gouvernement d'après laquelle il entre dans ses intentions de modifier la loi sur les relations professionnelles dans les entreprises publiques locales de manière à prévoir un mécanisme d'arbitrage dont les sentences seront obligatoires dans le cas des employés des administrations publiques locales qui ne possèdent pas le statut des fonctionnaires publics locaux; de suggérer au gouvernement d'envisager l'opportunité d'adopter la pratique largement répandue qui consiste à appliquer un système analogue aux fonctionnaires publics locaux;
   • ii) de suggérer au gouvernement d'examiner les mesures qui permettent d'assurer une représentation équitable des différents intérêts dans la composition numérique des commissions du personnel et de faire en sorte que tous les membres neutres ou publics des commissions sont des personnes dont l'impartialité ne puisse être mise en doute;
   • iii) de suggérer au gouvernement d'envisager également la possibilité de prévoir que chacune des parties intéressées participera sur un pied d'égalité à la désignation des membres des commissions du personnel;
   • g) de noter que les dispositions du projet de loi envisagé en vue de modifier la loi sur le service public national, telles que le gouvernement les décrit, impliqueraient l'annulation de l'actuel règlement de la Direction du personnel de l'administration nationale, qui prévoit que la négociation ne devra être conduite que par les organisations d'employés enregistrées auprès de la Direction du personnel de l'administration nationale, et de demander au gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant des mesures prises à cette fin;
   • h) de décider, en ce qui concerne les allégations relatives à l'enregistrement des organisations selon la loi sur les administrations publiques locales:
   • i) de suggérer au gouvernement d'envisager la mise sur pied d'un système d'enregistrement des organisations du personnel d'administrations publiques locales par un fonctionnaire chargé de l'enregistrement (registrar) ou par un autre organe entièrement indépendant des commissions du personnel ou des autorités locales, dont les décisions pourraient faire l'objet d'un recours devant les tribunaux;
   • ii) de rappeler au gouvernement le principe généralement admis selon lequel il appartient aux organisations de travailleurs elles-mêmes de prévoir, dans leurs statuts et règlements, quelle sera la majorité nécessaire lors de l'élection de dirigeants syndicaux;
   • iii) d'exprimer de nouveau l'opinion que, bien que les administrations aient le droit de décider si elles entendent négocier à l'échelon national ou à l'échelon régional, les travailleurs doivent avoir le droit de choisir, comme ils le désirent l'organisation qui les représentera dans la négociation, à quelque échelon que se déroulent les négociations;
   • iv) d'exprimer l'espoir que le gouvernement tiendra compte des observations contenues aux alinéas i), ii) et iii) ci-dessus à propos de la modification de la loi sur les administrations publiques locales et, dans la mesure où cela est approprié, de la loi sur l'administration publique nationale, et d'ajourner pour l'instant l'examen de ces allégations;
   • i) de prendre note du présent rapport intérimaire en ce qui concerné les allégations relatives à des actes de discrimination antisyndicale (Syndicat des enseignants du Japon), aux ingérences dans l'activité du S.N.C et dans l'affiliation des travailleurs à ce syndicat, au droit de négociation des organisations de fonctionnaires, aux restrictions à l'affiliation syndicale, aux négociations collectives par les organisations d'employés des entreprises publiques locales, aux actes d'ingérence en ce qui concerne les syndicats affiliés au Syndicat des employés municipaux et préfectoraux du Japon et à l'intervention du législateur dans le domaine des négociations collectives concernant la perception des cotisations syndicales par l'employeur (check-off), étant entendu que le Comité fera de nouveau rapport lorsqu'il sera en possession des informations complémentaires sollicitées du gouvernement.