Rapport intérimaire - Rapport No. 32, 1960

Cas no 179 (Japon) - Date de la plainte: 30-AVR. -58 - Clos

1. 3. La plainte du Conseil général des syndicats du Japon a été directement adressée au B.I.T le 30 avril 1958 et transmise au gouvernement du Japon par lettre en date du 12 mai 1958. La Confédération internationale des syndicats libres et la Fédération internationale des ouvriers du transport ont fait savoir au B.I.T, par des communications en date des 16 et 23 mai 1958, respectivement, qu'elles appuyaient cette plainte. Ces deux communications, ainsi qu'une autre plainte, en date du 22 mai 1958, reçue de l'Internationale du personnel des postes, télégraphes et téléphones (Berne), ont été transmises au gouvernement par une lettre du 4 juin 1958. Cette dernière organisation a fourni des informations complémentaires dans une communication du 25 août 1958, qui a été transmise au gouvernement le 29 août 1958.
2. 4. Le gouvernement du Japon a formulé ses observations sur la plainte du Conseil général des syndicats du Japon, mentionnée ci-dessus, dans une communication en date du 9 octobre 1958. Il a fourni des observations supplémentaires en ce qui concerne cette même plainte par une communication en date du 6 novembre 1958.
3. 5. Une autre plainte a été présentée, le 22 septembre 1958, par le Syndicat des postiers du Japon. Elle a été transmise le 8 octobre 1958 au gouvernement du Japon, qui n'a pas encore formulé d'observations à cet égard. L'organisation plaignante a donné des informations complémentaires dans une lettre adressée au B.I.T le 6 octobre 1958 et transmise au gouvernement le 17 octobre. Le Conseil général des syndicats du Japon a présenté des allégations supplémentaires dans une communication en date du 20 octobre 1958, transmise au gouvernement le 30 octobre 1958. La plainte du Syndicat des postiers du Japon a été appuyée par la Confédération internationale des syndicats libres dans une communication en date du 3 novembre 1958. Enfin, le 21 octobre 1958, la Fédération pancypriote du travail a allégué en termes généraux que les employés publics n'ont pas le droit de s'organiser au Japon. Etant donné les allégations détaillées sur ces questions, qui se trouvent déjà devant le Comité, cette communication n'a pas été transmise au gouvernement.
4. 6. Le Japon a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, mais il n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Allégations relatives aux restrictions à l'affiliation syndicale et à l'élection des dirigeants syndicaux
  7. 7 Le Conseil général des syndicats du Japon allègue que l'article 4 (3) de la loi de 1948, modifiée, sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, met deux restrictions à l'exercice du droit syndical, parce que, premièrement, l'affiliation syndicale est limitée aux travailleurs des sociétés publiques et des entreprises nationales intéressées et, deuxièmement, seuls ces travailleurs sont habilité à assumer des fonctions de dirigeants syndicaux. L'organisation plaignante indique que cette disposition contrevient à la garantie du droit d'organisation, de négociation et d'action collectives prévue à l'article 28 de la Constitution du Japon et est contraire à l'article premier de la loi de 1949, modifiée, sur les syndicats, qui déclare que l'objet de la loi est de protéger l'organisation autonome des travailleurs dans les syndicats de manière qu'ils puissent négocier collectivement par l'intermédiaire de représentants de leur propre choix.
  8. 8 Le Conseil général des syndicats du Japon a joint à sa plainte un exemplaire du rapport de la mission mixte Fédération internationale des ouvriers du transport/C.I.S.L effectuée au Japon (18-29 novembre 1957). Dans leurs propres communications au B.I.T. (voir paragraphe 3 ci-dessus), dans lesquelles elles appuient la plainte du Conseil général des syndicats du Japon, la Fédération internationale des ouvriers du transport et de la Confédération internationale des syndicats libres prient le Comité de la liberté syndicale d'étudier les preuves fournies dans le rapport à la suite de l'examen du cas auquel elles ont procédé. Cette mission exprime l'avis que l'article 4 (3) de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales est en contradiction avec les dispositions des articles 2 et 3 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et que, bien que le Japon n'ait pas ratifié cette convention, le gouvernement devrait néanmoins se conformer à son esprit et à ses objectifs. Tout en admettant qu'en 1948, au moment où la loi a été adoptée, l'article 4 (3) a pu paraître nécessaire à un gouvernement qui s'efforçait alors d'empêcher les syndicats de tomber sous la domination «d'influences et d'idéologies totalitaires », la mission est d'avis que la situation générale est maintenant stabilisée et qu'une telle nécessité n'existe plus. Les restrictions incontestables apportées à la liberté d'association des travailleurs japonais pourraient, si elles étaient poussées à l'extrême, détruire complètement ce que l'on cherchait à créer, c'est-à-dire «un mouvement syndical fort, mûr et responsable ». L'article 4 (3) de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales est également critiqué dans le rapport, en date du 7 mai 1958, de sa propre mission au Japon, qu'une autre organisation plaignante, l'Internationale du personnel des postes, télégraphes et téléphones, a soumis comme preuve à l'appui d'une plainte. Dans sa communication en date du 3 novembre 1958, la Confédération internationale des syndicats libres déclare que, le 24 septembre 1958, le Conseil national pour les problèmes du travail, organe consultatif tripartite rattaché au ministère du Travail, a publié une déclaration unanime selon laquelle l'article 4 (3) de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales et l'article 5 (3) de la loi sur les relations de travail dans les entreprises publiques locales (qui est similaire) sont incompatibles avec l'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948
  9. 9 Le Conseil général des syndicats du Japon, l'Internationale du personnel des postes, télégraphes et téléphones (invoquant le rapport de leur propre mission), de même qu'une autre organisation plaignante, à savoir le Syndicat des postiers du Japon, ont tous formulé des allégations relatives à la situation créée du fait que l'article 4 (3) de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales n'est pas appliqué.
  10. 10 De l'avis du Conseil général des syndicats du Japon, le Syndicat national des travailleurs des chemins de fer et le Syndicat des mécaniciens de locomotives se sont vu refuser la reconnaissance du fait qu'ils ont maintenu dans des fonctions de dirigeants syndicaux des personnes qui ont été disqualifiées en vertu de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales. Le Syndicat des travailleurs de la Société nationale des chemins de fer, à son congrès de juin 1957, et le Syndicat des mécaniciens de locomotives, au cours de la réunion de son comité central en mai 1957, ont élu à l'unanimité à des fonctions de direction des personnes qui avaient été congédiées de leur emploi. En conséquence, est-il allégué, la Société nationale des chemins de fer a donné pour instruction à tous ses directeurs locaux « de rejeter toute négociation collective, à moins que le Syndicat ne soit élu comme organisme représentatif, conformément aux dispositions de l'article 4 (3) de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales », niant ainsi complètement toute autonomie aux syndicats. Par la suite, les syndicats ont présenté des demandes formelles de négociation concernant leurs revendications économiques. Il est allégué que la société a répondu, au début de 1958, que ces demandes, ayant été présentées par un employé licencié, M. J. Nakamura, président du Syndicat des mécaniciens de locomotives, ne pouvaient être considérées comme valables puisque M. Nakamura ne pouvait légitimement représenter le Syndicat.
  11. 11 Déjà le 24 juillet 1957, les deux syndicats, dont les règlements prévoient que les employés licenciés ne perdent pas leur qualité de membre, avaient intenté devant le tribunal de district de Tokyo une action tendant à obliger la société à négocier avec eux, en se fondant sur le fait que l'article 4 (3) de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales violait l'article 28 de la Constitution du Japon. Le 25 octobre 1957, l'instance étant encore pendante, le président de la Commission des relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales s'est efforcé de concilier les deux parties en proposant que les syndicats choisissent de nouveaux représentants qui n'aient pas été licenciés de leur emploi, qu'ils retirent leur recours et que des négociations soient ensuite engagées sur les revendications de salaire non satisfaites. Cette proposition n'avait pas force obligatoire, mais l'organisation plaignante estime que cette intervention est contraire à la liberté syndicale. Tout en maintenant ses objections de principe, le Syndicat national des travailleurs des chemins de fer a estimé qu'il était opportun d'agir de la manière qui était suggérée. Le Syndicat des mécaniciens de locomotives a rejeté la proposition et, le 2 novembre 1957, le tribunal de district a rejeté sa demande. L'organisation plaignante, déclare que, dans ses motifs, le tribunal a reconnu que le Syndicat avait bien qualité de syndicat, aux termes de la Constitution, et que son président était effectivement « un représentant du syndicat »; toutefois, ajoutait le tribunal, le Syndicat des mécaniciens de locomotives ne peut pas être considéré comme un syndicat aux termes de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, du fait qu'il ne comprend pas uniquement parmi ses membres des employés en exercice, mais également des employés licenciés. Le syndicat a fait appel devant la Cour suprême de Tokyo, et déclare que le juge-, ment définitif ne sera pas rendu avant un certain temps.
  12. 12 Des événements de nature quelque peu similaire sont allégués par l'Internationale du personnel des postes, télégraphes et téléphones et par le Syndicat des postiers du Japon. D'après ces allégations, ce syndicat a, lors de son congrès annuel du 8 au 12 juillet 1958, réélu comme dirigeants syndicaux toutes les personnes qui avaient été licenciées de leur emploi par l'Administration des postes et, notamment, le président Nogami et le vice-président Takaragi, à la suite de certains arrêts du travail survenus dans divers bureaux de poste le 27 mars 1958. Il est allégué que le gouvernement, invoquant les mêmes dispositions, législatives que celles invoquées dans le cas du Syndicat national des travailleurs des chemins de fer, a refusé de reconnaître les dirigeants dûment élus et a déclaré qu'il ne négocierait pas avec le syndicat. Le Syndicat des postiers du Japon, déclarant qu'il ne peut plus négocier ou conclure des conventions collectives, a joint à sa plainte un document présenté comme étant une copie de propositions par lesquelles une commission de méditation, a accordé « des allocations de combustible » aux postiers. Il joint également à sa plainte la réponse de l'Administration des postes, qui déclare qu'elle ne pourrait accepter les propositions, le syndicat n'ayant pas qualité pour participer à des négociations collectives. L'Internationale du personnel des postes, télégraphes et téléphones ajoute que les autorités compétentes non seulement refusent de négocier avec les syndicats dont les dirigeants comprennent des employés licenciés, mais encore abrogent aussi les accords existants.
  13. 13 Le gouvernement déclare que les limitations imposées par l'article 4 (3) de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales reflètent ce qui, en fait, est une tendance du mouvement syndical au Japon et qu'elles « ne limitent pas fondamentalement» le droit d'organisation. La disposition qui prévoit que seuls les employés des entreprises intéressées pourront être membres ou dirigeants des syndicats de ces employés est, de l'avis du gouvernement, destinée à assurer le fonctionnement normal des sociétés et des entreprises publiques et est en réalité en accord avec les tendances du mouvement syndical; elle n'a jamais été déclarée inconstitutionnelle par les tribunaux. Le gouvernement indique, en outre, que le point soulevé à propos des travailleurs licenciés (pour avoir participé à des conflits illégaux) n'a jamais été invoqué dans le cas de travailleurs licenciés ou mis à la retraite pour d'autres raisons ou à la suite de la constitution de syndicats des employés des chemins de fer ou de syndicats d'employés d'industries connexes. Dans sa communication en date du 6 novembre 1958, le gouvernement déclare que, le 29 septembre 1958, le Syndicat des mécaniciens de locomotives a retiré son appel devant la Cour suprême de Tokyo.
  14. 14 Dans ses observations générales sur l'ensemble des plaintes, le gouvernement déclare que le droit d'organisation est garanti par la Constitution et que la législation existante sur les syndicats, en vertu de laquelle les travailleurs «jouissent du droit d'organisation, tel qu'il est généralement reconnu par les normes internationales », a pour objet de protéger et de promouvoir un sain développement du mouvement syndical. Comparés aux droits des travailleurs du secteur privé, les droits des employés des chemins de fer et d'autres sociétés publiques et entreprises nationales sont, « du fait de leur importance pour l'intérêt public, plus ou moins limités ». Mais le gouvernement soutient que, même dans leur cas, il a été tenu compte de la garantie du droit d'organisation. Afin d'assurer aussi largement que possible cette liberté d'organisation, le gouvernement étudie attentivement les limitations actuelles. Dans sa communication ultérieure du 6 novembre 1958, le gouvernement déclare que l'article 4 (3) de la loi sur les relations de travail dans les sociétés publiques et les entreprises nationales, est actuellement étudié soigneusement, à la lumière de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, par la commission consultative tripartite pour les problèmes du travail, rattachée au ministère du Travail, et que ses commentaires sur la question de la ratification de cette convention seront prochainement envoyés au Bureau.

B. B. Conclusions du comité

1. 15. Quatre questions essentielles se posent en ce qui concerne ces allégations. La première est que l'affiliation syndicale des employés des entreprises publiques en question est limitée à ces seuls employés et qu'ils ne sont plus habilités à s'affilier dès que cesse leur emploi pour n'importe quel motif; la seconde est que seuls les membres du syndicat peuvent être élus comme dirigeants; la troisième est qu'ils ne sont plus habilités à assumer des fonctions de dirigeants lorsque, en perdant leur emploi, ils perdent leur qualité de membre du syndicat; la quatrième est la question soulevée par les allégations selon lesquelles les administrations des sociétés ou des entreprises nationales refusent, sur instructions du gouvernement, de reconnaître les syndicats ou de négocier avec des syndicats qui ne retirent pas de leur poste les dirigeants congédiés de leur emploi.
2. 16. Le fait de limiter exclusivement aux fonctionnaires le droit d'affiliation aux organisations de fonctionnaires se rencontre dans un certain nombre de pays, mais, en général, avec la réserve qu'ils sont libres d'adhérer à des organisations intersyndicales. Ce dernier point n'a pas été soulevé directement dans les allégations qui sont actuellement examinées. Le Comité, tout en reconnaissant dans un cas qu'une disposition qui prévoit que les fonctionnaires gouvernementaux ne pourront s'affilier qu'à des syndicats s'occupant exclusivement de la défense de leurs propres intérêts peut être raisonnable dans certaines circonstances, a souligné que cette limitation mériterait d'être réexaminée en temps opportun.
3. 17. En ce qui concerne la condition imposée aux dirigeants syndicaux d'être aussi des employés de l'industrie ou de la profession intéressée, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations ainsi que le Comité de la liberté syndicale ont, l'un et l'autre, exprimé leur opinion sur cette question. La Commission d'experts a déclaré qu'une disposition qui exige que les dirigeants syndicaux, ou du moins une certaine proportion d'entre eux, appartiennent à la profession dans laquelle l'organisation exerce son activité (la situation des fonctionnaires au Japon était l'un des neuf cas invoqués) pourrait, dans certains cas, être susceptible d'apporter une limitation au droit d'une organisation de travailleurs d'élire ses représentants en pleine liberté. Dans le cas no 30, relatif à la Fédération de Malaisie, le Comité de la liberté syndicale a examiné une disposition en vertu de laquelle les dirigeants syndicaux autres que le secrétaire doivent être ou avoir été engagés ou employés dans l'industrie ou la profession intéressée et, en outre, les deux tiers d'entre eux doivent y être effectivement engagés ou employés. Bien que le Comité n'ait pas poussé plus loin l'examen de cette question en tenant compte, parmi d'autres facteurs, de l'origine, à ce moment récente, du mouvement syndical dans la Fédération de Malaisie, il a, toutefois, souligné que cette disposition restrictive était l'une de celles qui mériteraient d'être réexaminées en temps opportun. En outre, en décidant ainsi de ne pas poursuivre l'examen de la question dans ce cas, le Comité a tenu compte du fait que la disposition restrictive ne s'appliquait pas au secrétaire et qu'elle n'empêchait pas non plus qu'un tiers des dirigeants syndicaux soient choisis parmi les personnes qui avaient été, mais n'étaient peut-être plus, des employés de l'industrie ou de la profession dont les intérêts étaient défendus par le syndicat.
4. 18. Dans le cas présent, toutefois, la restriction va plus loin. Non seulement tous les dirigeants d'un syndicat d'employés d'une société publique ou d'une entreprise nationale doivent être des employés de cette entreprise au moment où ils sont nommés, mais encore la perte de leur emploi entraîne-t-elle à la fois la perte de la qualité de membre et la cessation du droit d'assumer les fonctions de dirigeants syndicaux. Le Comité a eu à examiner une situation assez analogue dans le cas no 105, relatif à la Grèce. Dans ce cas, il a noté que la législation en préparation aurait pour effet, en cas de licenciement par son employeur d'un employé de banque membre du conseil d'administration de son syndicat, d'entraîner automatiquement pour cet employé la perte de cette qualité dès le moment où il cesserait d'exercer son activité professionnelle. Le gouvernement a objecté dans ce cas, que cette disposition était justifiée en ce qu'elle visait à ne maintenir dans l'administration des organisations syndicales que des personnes exerçant réellement la profession qu'elles représentent. Le Comité a, toutefois, été d'avis que le fait qu'un membre du conseil d'administration d'un syndicat licencié par la direction de la banque se trouverait non seulement privé de son emploi, mais encore de son droit de participer à l'administration de son syndicat, signifiait que la direction de la banque pouvait par ce moyen «faire obstacle au droit des travailleurs d'élire leurs propres représentants, droit qui constitue l'un des principes fondamentaux de la liberté d'association». Le Comité a également pris en considération le fait qu'à l'époque il n'existait aucune disposition législative prévoyant expressément que les dirigeants syndicaux ne pourraient être congédiés de leur emploi pendant la période de leur mandat.
5. 19. Le Comité a estimé qu'il y avait une analogie étroite entre les dispositions de la législation japonaise dont il est question et celles qu'il a eu à examiner dans le cas no 105, et même entre les arguments avancés par le gouvernement japonais (voir paragraphe 13) et ceux avancés par le gouvernement de la Grèce pour justifier les législations en question. Toutefois, un autre point entre en ligne de compte. Un des syndicats intéressés dans le cas présent, le Syndicat des mécaniciens de locomotives, après avoir contesté la légalité de ces dispositions devant le tribunal de district de Tokyo, et après avoir perdu son procès devant ce tribunal, en vertu d'un jugement en date du 2 novembre 1957, était allé en appel devant la Cour suprême de Tokyo. Il déclare cependant qu'il se passerait un certain temps avant que le jugement final puisse intervenir. Le gouvernement déclare, depuis, que le syndicat a retiré son appel le 29 septembre 1958. Dans des cas précédents, la procédure suivie par le Comité a été de ne pas examiner les questions faisant l'objet d'une action judiciaire pendante - à condition que cette action s'accompagne de toutes les garanties d'une procédure judiciaire régulière - lorsqu'il est apparu que la décision judiciaire pendante pourrait mettre à la disposition du Comité des informations qui l'aideraient dans son appréciation du bien ou du mal-fondé des allégations formulées. Dans le cas présent, il ne semble plus y avoir d'instance pendante, le Comité estime, néanmoins, que le texte du jugement déjà rendu par le tribunal de district de Tokyo lui serait très utile pour l'examen quant au fond de ces allégations.

Recommandation du comité

1. 20. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) d'attirer l'attention du gouvernement sur son opinion que le fait qu'un dirigeant ou un membre du conseil d'administration d'un syndicat licencié par la direction d'une société publique ou d'une entreprise nationale, non seulement perd son emploi, mais aussi son droit de participer à la gestion de son syndicat, signifie que la direction pourrait, par ce moyen, faire obstacle au droit des travailleurs d'élire leurs représentants en toute liberté, droit qui constitue l'un des aspects essentiels de la liberté syndicale;
   • b) de demander au gouvernement de bien vouloir fournir copie des jugements déjà rendus par le tribunal de district de Tokyo dans l'action intentée par le Syndicat des mécaniciens de locomotives;
   • c) de demander au gouvernement de communiquer ses observations sur le prétendu refus des administrations compétentes de négocier avec le Syndicat des mécaniciens de locomotives et avec le Syndicat des postiers du Japon, sous prétexte que leurs dirigeants comprenaient des personnes qui avaient été licenciées de leur emploi;
   • d) de prendre note de la déclaration du gouvernement, selon laquelle le gouvernement japonais examine la question de la ratification de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et de demander au gouvernement de bien vouloir informer le Conseil d'administration du résultat de son examen.
     • Genève, 14 novembre 1958. (Signé) Roberto AGO, Président.