Rapport intérimaire - Rapport No. 48, 1961

Cas no 191 (Soudan) - Date de la plainte: 07-DÉC. -58 - Clos

1. 56. Les plaintes de la Confédération internationale des syndicats arabes et de la F.S.M sont contenues dans deux communications des 7 et 31 décembre 1958 et adressées directement à l'O.I.T. Le gouvernement du Soudan a présenté ses observations sur ces deux plaintes par une communication du 21 février 1959. A sa réunion des 25 et 26 mai 1959, le Comité a décidé de demander au gouvernement de fournir des informations complémentaires sur certains aspects du cas et a ajourné son examen à sa session suivante. Le gouvernement a fourni de nouvelles observations par une communication du 25 août 1959. A sa session des 9 et 10 novembre 1959, le Comité a décidé de demander au gouvernement des informations complémentaires sur certains points et il a de nouveau ajourné son examen de la question. Les informations complémentaires demandées n'étant pas encore parvenues lors de la session du Comité des 17 et 18 février 1960, le cas fut de nouveau ajourné jusqu'à la présente session. Des informations complémentaires ont été fournies par le gouvernement dans une communication du 13 mars 1960, de sorte que le Comité est maintenant en mesure de reprendre son examen sur le fond du cas.
2. 57. Le Soudan n'a pas ratifié la convention (no 87) concernant la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. Allégations relatives à la suspension de syndicats

1. 58. Il est allégué par la F.S.M qu'après la prise du pouvoir par l'armée le 17 novembre 1958, les autorités auraient fermé les bureaux de tous les syndicats, y compris ceux de la Fédération des syndicats soudanais (F.S.S.). Le 23 novembre 1958, le ministre de l'Intérieur aurait autorisé le président et quatre membres de la Fédération à retirer des bureaux le matériel nécessaire à la collecte des cotisations syndicales. Toutefois - allèguent les plaignants -, le 3 décembre 1958, le Cabinet des ministres aurait ordonné la suspension des activités de la F.S.S ainsi que des autres syndicats, interdisant toute réunion des membres, toute convocation des comités de direction, toute collecte et toute utilisation des cotisations syndicales. Les plaignants déclarent que cette suppression des activités syndicales a été effectuée sous le prétexte dénué de fondement de la révision de la loi du travail. De son côté, la Confédération internationale des syndicats arabes allègue également que toutes les activités syndicales ont été suspendues, y compris celles de son affiliée, la F.S.S.
2. 59. Le gouvernement déclare, dans sa communication du 21 février 1959, que les allégations formulées sont tendancieuses et qu'elles présentent les faits hors de leur contexte sans tenir compte de la situation générale. D'après le gouvernement, avant l'action menée par l'armée, le pays se trouvait dans un état de dégénérescence et d'instabilité s'étendant aux institutions gouvernementales et aux services publics, la cause essentielle de cette situation résidait dans la lutte que se livraient les partis politiques, lesquels se servaient dans leur intérêt propre de certaines organisations de travailleurs comme d'autres organisations. Le 17 novembre 1958, l'armée a assumé pacifiquement le contrôle du pays et a édicté des directives ordonnant la dissolution de tous les partis politiques, interdisant les attroupements, rassemblements, cortèges et manifestations et suspendant tous les journaux jusqu'à nouvel avis du ministre de l'Intérieur. Le gouvernement affirme que la proclamation de l'état d'urgence était une nécessité vitale pour maintenir la sécurité intérieure, que les directives mentionnées plus haut n'ont été promulguées que pour protéger et assurer l'ordre public et qu'elles n'étaient dirigées contre aucune organisation, qu'elle fût ou non de travailleurs. Certes - ajoutait le gouvernement -, l'interdiction des rassemblements, etc., «s'applique aussi aux bureaux des syndicats - car on peut supposer qu'il se serait formé des rassemblements d'un genre ou d'un autre dans ces bureaux - comme aux bureaux des partis politiques et à tous autres lieux où des personnes auraient pu se rassembler ou constituer des attroupements de nature à troubler la paix ». C'est pourquoi, le 17 novembre 1958, tous les bureaux des syndicats de travailleurs et d'employeurs ainsi que ceux des fédérations ont été fermés.
3. 60. Le gouvernement donne ensuite des explications sur la suspension des activités des syndicats le 3 décembre 1958. Il affirme que l'établissement, au Soudan, d'un mouvement syndical conscient de ses responsabilités est une tâche difficile, en raison de l'étendue du pays, de l'ignorance des travailleurs et de leur manque de compréhension de la nature du syndicalisme, « éléments qui expliquent tous en partie le comportement inadmissible et l'activité de tous les syndicats au Soudan jusqu'à novembre 1958 ». Pensant que l'un des principaux facteurs qui ont empêché les syndicats de jouer un rôle sain et efficace dans l'économie du pays pourrait résider dans les insuffisances de la législation du travail en vigueur avant cette date, le Conseil des ministres a décidé le 3 décembre 1958 de suspendre les activités des syndicats pendant la durée de l'état d'urgence et en attendant que le gouvernement soit en mesure de procéder à la révision de l'ordonnance sur les syndicats. La suspension des activités syndicales signifiait, ainsi qu'il est allégué, qu'aucune réunion des membres ou des comités de direction n'était autorisée et comportait l'impossibilité, pour les syndicats et leurs fédérations, de recueillir des fonds ou d'en distribuer. Le 16 décembre 1958, le gouvernement a constitué une commission chargée d'étudier la législation syndicale et de faire rapport à ce sujet au ministre de l'Information le 31 mars 1959 au plus tard. La commission en question se composait d'un juge de la Cour suprême, d'un professeur d'université, du commissaire au Travail, d'un représentant du ministère de l'Intérieur, du procureur général et d'un syndicaliste « connaissant bien la question ». Au 21 février 1959, date de la réponse du gouvernement, la commission avait tenu six séances et décidé de consulter et d'entendre certains membres de syndicats - entre autres le président de la F.S.S. - ainsi que d'autres citoyens.
4. 61. Lors de son examen du cas les 25 et 26 mai 1959, le Comité a observé que la plainte comprenait un certain nombre d'aspects des droits syndicaux dont on allègue qu'ils auraient été violés: interdiction de réunions des affiliés aux syndicats et des comités syndicaux de direction, fermeture des locaux syndicaux, interdiction de recueillir et d'utiliser les cotisations syndicales. Il ne s'agit pas là, toutefois, d'événements distincts pouvant, en l'occurrence, faire l'objet d'examens séparés; ils constituent des aspects différents, mais reliés entre eux, d'une allégation unique essentielle: la suspension générale de toutes les activités de l'ensemble des syndicats en vertu d'une décision d'une autorité administrative militaire. Le gouvernement n'accusait pas expressément les syndicats d'avoir violé la loi avant leur suspension; il n'alléguait pas non plus que, lorsque l'armée a assumé le contrôle du pays en novembre 1958, celui-ci traversait une période où l'ordre public se trouvait sérieusement troublé; il déclarait au contraire que l'armée avait pris le pouvoir «pacifiquement ». Les raisons données par le gouvernement pour justifier la suspension de toutes les activités syndicales résidaient dans le fait que l'administration du pays était devenue dégénérescente et instable, que les partis politiques rivaux avaient tenté de se servir de diverses organisations, dont les organisations syndicales, pour atteindre leurs buts respectifs, que les travailleurs étaient illettrés et comprenaient mal la nature du syndicalisme, et que la législation sociale et syndicale renfermait de nombreux et sérieux défauts qu'il convenait de faire disparaître. C'est en raison de ces circonstances que l'armée a pris le pouvoir et suspendu toute activité syndicale durant la période d'urgence qui s'ensuivit et en attendant la révision de l'ordonnance en vigueur sur les syndicats par le gouvernement, révision en vue de laquelle ce dernier a désigné une commission chargée d'examiner la législation et de faire rapport au plus tard le 31 mars 1959.
5. 62. Le Comité a rappelé que, dans de nombreux cas antérieurs, il avait insisté sur l'importance qu'il attache à ce que soit respecté le principe généralement admis selon lequel les syndicats ne devraient pas être susceptibles de dissolution ou de suspension par voie administrative. Dans le cas d'espèce, bien que les syndicats soudanais aient été suspendus par une autorité administrative, cette mesure ne constitue qu'un événement parmi une série d'autres événements importants dont la plupart n'étaient pas directement liés à l'exercice des droits syndicaux, qui se sont produits à un moment de crise politique aiguë au cours de laquelle l'armée a pris le pouvoir et l'état d'urgence a été proclamé. Tenant compte, d'autre part, de la déclaration du gouvernement selon laquelle la suspension a été effectuée pour la seule durée de l'état d'urgence et en attendant la révision par le gouvernement de la législation syndicale en vigueur à la lumière d'un rapport devant être présenté par une commission spéciale le 31 mars 1959 au plus tard, le Comité a estimé, avant de formuler ses recommandations sur cet aspect du cas, qu'il lui était nécessaire d'obtenir du gouvernement des informations sur l'évolution récente de la situation au Soudan et, en particulier, sur le point de savoir si le rapport de la commission chargée d'étudier la législation a été fait et, dans l'affirmative, quant à la nature de ce rapport, aux amendements que le gouvernement envisage d'apporter à la législation, enfin, à ses intentions en ce qui concerne la possibilité, pour les syndicats suspendus, de reprendre leurs fonctions en pleine liberté.
6. 63. Le gouvernement a fait parvenir de nouvelles informations sur ces questions par une communication du 25 août 1959. Le gouvernement déclarait que la commission spéciale avait à l'époque tenue quelque quinze réunions. La Commission a entendu des dirigeants syndicaux de toutes les tendances, des employeurs, des citoyens et des hauts fonctionnaires gouvernementaux et elle procède à une étude comparative de la législation du travail d'autres pays sans perdre de vue les conditions économiques et sociales propres au Soudan. A la suite de la mort de l'un de ses membres, le professeur Fawzi, et pour d'autres raisons indépendantes de sa volonté, les travaux de la commission spéciale ont été quelque peu retardés, mais - déclare le gouvernement- on espère qu'elle présentera son rapport au début de septembre 1959. Lorsque ce rapport aura été approuvé par le gouvernement, on envisagera d'en porter l'essentiel à la connaissance du Comité; d'autre part, toute nouvelle législation promulguée à la suite du rapport sera communiquée au Comité le plus rapidement possible. Le gouvernement n'a pas jugé opportun de fournir des informations sur d'éventuels projets de modification de la législation avant d'avoir pris à cet égard sa décision définitive. Quant aux intentions du gouvernement relatives à la permission qui serait donnée aux syndicats suspendus de reprendre leur activité, on ne peut ainsi donner à leur sujet aucune autre information que celles que fournissait la communication gouvernementale du 21 février 1959, tout dépendant en effet du rapport de la commission spéciale et de la nouvelle législation dont l'adoption serait recommandée. L'état d'urgence est toujours proclamé et toutes les mesures d'exception annoncées le 17 novembre 1958 restent en vigueur.
7. 64. Le Comité a observé, à sa session des 9 et 10 novembre 1959, que le rapport de la commission spéciale instituée pour examiner la législation du Soudan avait été retardé et que les syndicats dont les activités avaient été suspendues par voie administrative près d'un an auparavant ne s'étaient pas encore vu octroyer l'autorisation de reprendre leurs activités. Dans ces conditions, le Comité avait décidé d'exprimer l'espoir que le gouvernement communiquerait au Comité, le plus rapidement possible, des informations quant à la nature des conclusions de la commission spéciale et aux modifications que l'on envisageait d'apporter à la législation, enfin, aux intentions du gouvernement, en ayant à l'esprit le principe généralement admis selon lequel les syndicats ne devraient pas être sujets à suspension par voie administrative, en ce qui concerne l'autorisation donnée aux syndicats suspendus de reprendre leurs activités en pleine liberté.
8. 65. Dans sa communication du 13 mars 1960, le gouvernement déclare que la commission spéciale susmentionnée a terminé son enquête et présenté son rapport au Conseil des ministres. Le gouvernement déclare: « Il va sans dire que le principe d'autoriser les syndicats à reprendre leurs activités a été le point principal des recommandations de la commission. La reconnaissance et la reprise des activités syndicales restent l'axe sur lequel tourne toute la question. »
9. 66. La commission spéciale a recommandé que l'ordonnance de 1948 sur les syndicats et le règlement de 1948 sur l'enregistrement des syndicats soient modifiés de manière à répondre aux besoins du mouvement ouvrier soudanais, parce qu'une grande partie de leur terminologie n'est pas comprise au Soudan et que ces mesures législatives ne sont pas pleinement en harmonie avec les conditions sociales locales. C'est pourquoi l'ordonnance de 1960 sur les syndicats (modification) a été promulguée. Cette ordonnance est entrée en vigueur le 9 février 1960. Le texte en a été communiqué par le gouvernement, lequel signale que l'enregistrement obligatoire des syndicats est maintenu aux termes de la nouvelle ordonnance, mais que le nombre minimum de membres requis pour fonder un nouveau syndicat est dorénavant fixé à cinquante au lieu de cinq. Dans l'esprit du gouvernement, le maintien de l'enregistrement obligatoire permettra aux syndicats d'exercer leurs activités dans l'ordre et de se développer selon des principes orthodoxes. Le gouvernement considère que les dispositions relatives aux finances syndicales présentent une importance capitale au Soudan où la majorité des syndiqués sont illettrés et ont fort peu d'expérience en matière de responsabilités financières.
10. 67. La commission spéciale a estimé que ni l'ordonnance de 1948 portant réglementation des différends du travail, ni l'ordonnance de 1948 sur les différends du travail (arbitrage et enquête) n'avaient eu d'effets favorables pour les travailleurs ou pour les employeurs. La commission a recommandé que ces textes soient abrogés et remplacés par une nouvelle loi prévoyant le règlement des conflits par la négociation, la conciliation et l'arbitrage. Les deux textes législatifs susmentionnés furent donc abrogés et remplacés par la loi de 1960 sur les différends du travail (Tracte Disputes Act), entrée en vigueur le 9 février 1960. Cette loi, déclare le gouvernement, prévoit notamment que les conventions collectives sont obligatoires pour les deux parties. Le texte de la loi a été communiqué par le gouvernement.
11. 68. La situation syndicale dans son ensemble et les dispositions de la nouvelle législation soulèvent un certain nombre de questions qui mettent en jeu des principes d'une grande importance pour l'exercice du droit d'association.
12. 69. En premier lieu, le gouvernement a expliqué, dans sa réponse du 21 février 1959, que les activités des syndicats du Soudan, y compris celles de la Fédération centrale, avaient été «suspendues» durant l'état d'urgence et avant la révision de la législation syndicale existante, ce qui signifie en particulier que les syndicats se trouvaient dans l'impossibilité de tenir des réunions ou de recueillir les cotisations syndicales (voir paragraphe 60 ci-dessus). Dans sa réponse du 25 août 1959, le gouvernement a déclaré qu'aucune nouvelle information concernant ses intentions de permettre aux syndicats suspendus de reprendre leurs activités ne pouvait être donnée, car tout dépendait du rapport de la commission spéciale et des amendements législatifs qui seraient recommandés (voir paragraphe 63 ci-dessus). Bien qu'il ait été à nouveau invité par le Comité, à sa session des 9 et 10 décembre 1959, à fournir des renseignements sur ses intentions concernant les syndicats suspendus, il ne précise pas encore clairement sa position dans sa communication du 13 mars 1960, bien qu'une nouvelle législation ait été promulguée. Ce que le gouvernement déclare en termes généraux, c'est que le principe d'« autoriser les syndicats à reprendre leurs activités » a été le point principal des recommandations de la commission spéciale (voir paragraphe 65).
13. 70. Le Comité estime peu probable - étant donné le niveau de développement du mouvement syndical au Soudan lors de la suspension des syndicats, en novembre 1958, et le fait que, depuis lors, lesdits syndicats se sont trouvés dans l'impossibilité de recueillir les cotisations syndicales ou de tenir des réunions - que l'un quelconque d'entre eux puisse maintenant être en mesure de se reconstituer en se conformant à la nouvelle législation et qu'il serait vain de poursuivre la question sous cet angle. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil a toujours attachée au principe généralement accepté que les syndicats ne doivent pas pouvoir être dissous ou suspendus par voie administrative et au fait que la suspension des syndicats du Soudan, en novembre 1958, a constitué une infraction grave à ce principe et d'exprimer l'espoir que, maintenant qu'une législation syndicale a été promulguée, le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour assurer aux travailleurs la liberté de constituer les organisations de leur choix et pour assurer que ces organisations pourront librement organiser leur gestion et poursuivre leurs activités, enfin, de demander au gouvernement de tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à cet égard.
14. 71. La nouvelle législation contient un certain nombre de dispositions qu'il convient d'examiner à la lumière des principes généralement admis concernant le droit d'association et aussi une ou deux dispositions dont la signification et la portée ne sont pas tout à fait claires. Plusieurs de ces principes ont été inclus dans la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Cette convention n'a pas été ratifiée par le Soudan, mais le Comité, comme il l'a fait à propos du cas no 102 concernant l'Union sud-africaine et du cas no 169 concernant la Turquie, estime qu'il convient de souligner que la Déclaration de Philadelphie- qui fait maintenant partie intégrante de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail et dont les buts et les objectifs figurent au nombre de ceux pour la réalisation desquels l'Organisation existe en vertu de l'article premier de la Constitution, telle qu'elle a été modifiée à Montréal en 1946 -, reconnaît « ... l'obligation solennelle pour l'Organisation internationale du Travail de seconder la mise en oeuvre, parmi les différentes nations du monde, de programmes propres à réaliser... la reconnaissance effective du droit de négociation collective et la coopération des employeurs et de la main-d'oeuvre pour l'amélioration continue de la production ainsi que la collaboration des travailleurs et des employeurs à l'élaboration et à l'application de la politique sociale et économique ». Dans ces conditions, le Comité, comme il l'a fait à propos des cas nos 102 et 169, estime « qu'en s'acquittant de la responsabilité qui lui a été confiée de favoriser l'application de ces principes, il devrait, notamment se laisser guider dans sa tâche par les dispositions en la matière approuvées par la Conférence et contenues dans la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et dans la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, qui constituent des éléments d'appréciation lors de l'examen d'allégations déterminées, d'autant plus que les membres de l'Organisation ont, en vertu de l'article 19, al. 5) e), de la Constitution, l'obligation de faire rapport au Directeur général du Bureau international du Travail, à des périodes appropriées, selon ce que décidera le Conseil d'administration, sur l'état de leur législation et sur leur pratique concernant les questions faisant l'objet de conventions non ratifiées, en précisant dans quelle mesure suite a été donnée à toute disposition de la convention par voie législative, par voie administrative, par voie de contrats collectifs ou par toute autre voie et en exposant quelles difficultés empêchent ou retardent la ratification de ces conventions ». Le Soudan est l'un des gouvernements qui se sont conformés à cette obligation à la demande du Conseil d'administration relativement à la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, en envoyant un rapport en 1959. Par conséquent, le Comité estime que, tout en reconnaissant que les dispositions de cette convention n'ont pas pour le Soudan un caractère obligatoire, il doit examiner les allégations contenues dans la présente plainte qui mettent en question des principes énoncés dans la convention, en vue d'établir les faits et de présenter un rapport au Conseil d'administration.
15. 72. En premier lieu, le nombre minimum de membres fondateurs d'un syndicat a été porté à cinquante. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a exprimé l'avis que la création d'un syndicat peut être considérablement gênée ou même rendue impossible lorsque la législation fixe le nombre minimum des membres d'un syndicat à un niveau manifestement trop élevé, ce qui est le cas, par exemple, lorsque la législation stipule qu'un syndicat doit compter au moins quinze membres fondateurs. Cette condition doit être considérée à propos du nouvel article 27, al. 3, de l'ordonnance, selon lequel « aucun travailleur n'adhérera à un syndicat autre que celui qui est constitué par les travailleurs au service du gouvernement ou de l'entreprise privée qui l'occupe». Le Comité estime donc nécessaire d'attirer l'attention du gouvernement sur l'opinion de la Commission d'experts citée plus haut. Le Comité estime également nécessaire d'inviter le gouvernement à déclarer si l'effet dudit article 27, al. 3, est d'empêcher la formation de syndicats professionnels et, par suite, de priver les travailleurs des entreprises occupant moins de cinquante personnes du droit d'adhérer à des syndicats, situation qui serait clairement incompatible avec le principe énoncé à l'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, stipulant que les travailleurs « ...sans distinction d'aucune sorte, ont le droit... de constituer des organisations de leur choix... ».
16. 73. Dans le nouvel article 2 a), la définition du terme «travailleur » englobe uniquement les personnes qui exécutent «un travail manuel, qualifié ou non ». Ainsi, tous les travailleurs, à l'exception des seuls ouvriers manuels, seraient privés du droit de s'organiser, ce qui est évidemment incompatible avec le principe énoncé à l'article 2 de la convention.
17. 74. En outre, l'article 27, al. 4, prévoit que tout syndicat dont les membres sont engagés par un unique employeur n'ont pas le droit de s'unir ou de se fédérer ou autrement de s'affilier à un autre syndicat. Cet article n'est pas compatible avec le principe généralement accepté que les organisations de travailleurs ont le droit de constituer des fédérations et des confédérations (article 5 de la convention). Comme il n'apparaît pas tout à fait clairement ici que l'article couvre tous les différents types de syndicats, le Comité estime utile de demander au gouvernement de préciser dans quelles circonstances, le cas échéant, les syndicats ont, selon le libellé actuel de la loi, le droit de se fédérer, quel en a été l'effet sur la situation de la F.S.S et l'éventuelle reprise de ses activités, et en outre dans quelles conditions les syndicats sont autorisés à fusionner (étant donné l'abrogation de l'article 29 de l'ordonnance principale, selon lequel le fusionnement était autorisé).
18. 75. D'après le nouvel article 27, al. 1, aucun syndicat enregistré ne peut s'affilier à une organisation non assujettie à l'ordonnance, ni participer à une action d'une organisation de ce genre. Cet article semble avoir pour effet de priver les syndicats du droit de s'affilier à des organisations internationales de travailleurs, droit qui est presque universellement reconnu et qui est énoncé à l'article 5 de la convention.
19. 76. Selon l'article 14 de l'ordonnance principale, il peut être fait appel du refus d'enregistrement d'un syndicat devant un juge de la Haute Cour, qui peut ordonner « que le syndicat soit enregistré ou... qu'il ne soit pas enregistré». Selon l'article 18, al. 4, il peut être fait appel de l'annulation de l'enregistrement «devant la Haute Cour dont la décision sera définitive ». Dans le texte de la nouvelle ordonnance modificatrice, les mots placés entre guillemets ont disparu et, dans chaque cas, l'appel doit être adressé à un « juge de la Haute Cour, qui examinera l'appel selon la Civil Law Ordinance et, dans ce cas, les documents du greffier seront considérés comme documents d'un tribunal». Lorsqu'elle a examiné la législation de certains pays dans lesquels le droit d'appel contre une décision de refus d'enregistrement d'un syndicat ou une notification d'annulation de l'enregistrement doit se faire devant des autorités gouvernementales supérieures, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a formulé des observations suggérant qu'une disposition expresse devrait prévoir que ces appels doivent être adressés aux tribunaux, comme c'est généralement le cas, étant donné que les dispositions de la première ordonnance faisaient porter effet au principe généralement admis selon lequel un appel contre tout refus ou annulation de l'enregistrement d'un syndicat doit être adressé aux tribunaux ordinaires, le Comité estime utile d'inviter le gouvernement à préciser dans quelle mesure la nouvelle législation fait porter effet à ce principe et en particulier si le juge de la Haute Cour dispose encore du pouvoir de renverser une décision comportant le refus ou l'annulation de l'enregistrement.
20. 77. L'article 32 de l'ordonnance principale prévoyait que le commissaire du Travail « pouvait» édicter des règlements concernant les questions spécifiées dans cet article. La législation modificatrice stipule que le commissaire « devra » édicter des règlements concernant notamment « les buts et objectifs du syndicat » et «les fonds d'un syndicat, cotisations des membres, subventions du gouvernement et la manière dont ces fonds sont utilisés». Le Comité souligne l'importance qu'il attache aux principes généralement admis - énoncés aux articles 3 et 8 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - selon lesquels les organisations de travailleurs ont le droit « d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs... d'organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d'action », et prévoyant que la législation nationale «ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte à l'observation de ce droit ». Le Comité estime que toute disposition qui conférerait aux autorités le droit, par exemple, de limiter les activités syndicales par rapport aux activités déployées et objectifs poursuivis par les syndicats, dans la grande majorité des pays, en vue de promouvoir et de défendre les intérêts de leurs membres, ou le droit de restreindre la liberté d'un syndicat de fixer les cotisations de ses membres et de gérer et d'utiliser ses fonds comme il le désire, en vue d'objectifs syndicaux normaux et licites, serait incompatible avec les principes généralement acceptés qui ont été rappelés plus haut. Par conséquent, le Comité invite le gouvernement à préciser, à la lumière de ces principes, la portée exacte des nouvelles dispositions de l'article 27 g) et h) de l'ordonnance modificatrice et la compétence du commissaire du Travail à ces différents égards.
21. 78. Enfin, la signification d'une autre disposition de l'ordonnance modificatrice n'est pas claire. L'article 21, al. 1, de l'ordonnance principale contient une disposition-type selon laquelle le trésorier d'un syndicat doit présenter des comptes à l'assemblée générale des membres. Un article nouveau, 21, al. 2, de l'ordonnance modificatrice dispose que « ces comptes seront présentés par le gouvernement à condition que le syndicat contribue par le paiement d'honoraires dont le montant sera fixé par le commissaire du Travail». Il est difficile de comprendre, à la suite de l'article 21, al. 1, la signification des mots « présentés par le gouvernement ». Il y a peut-être là une erreur de transcription. Le Comité invite le gouvernement à préciser la signification des mots figurant à l'article 21, al. 2, et l'enchaînement de l'article 21, al. 2, à l'article 21, al. 1).
22. 79. Les principes énoncés aux paragraphes 71 à 78 ci-dessus sont de ceux que le Comité, lors de son examen au fond des allégations apportées et de la législation nouvellement édictée, doit avoir présents à l'esprit, comme il l'a déjà fait à maintes reprises, indépendamment de la question de savoir si la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, a été ratifiée par l'Etat considéré. Avant de formuler ses recommandations définitives au Conseil d'administration, le Comité invite le gouvernement à fournir les informations complémentaires demandées par le Comité dans ces paragraphes, à la lumière des principes en question généralement acceptés et en tenant compte de ces principes.
    • Allégations relatives à un journal syndical
23. 80. Il est allégué que le journal syndicaliste El Taliaa a été interdit le 14 décembre 1958. Dans sa communication du 21 février 1959, le gouvernement a déclaré que, le 24 novembre 1958, le rédacteur a été accusé de propagande séditieuse contre le gouvernement et averti que s'il poursuivait cette activité, l'interdiction du journal serait prononcée. Le 13 décembre 1958, une nouvelle accusation de propagande séditieuse a été formulée, et le journal, immédiatement interdit.
24. 81. A sa session des 9 et 10 novembre 1959, le Comité a observé que dans certains cas précédents, il a estimé que le droit d'exprimer des opinions par la voie de la presse ou autrement constitue manifestement l'un des éléments essentiels des droits syndicaux. Le Comité avait également exprimé l'opinion que l'application de mesures de contrôle des publications et des moyens d'information en vertu de dispositions législatives de sécurité pouvait impliquer une ingérence sérieuse des autorités administratives dans l'exercice de ce droit et que, par conséquent, « dans un tel cas, la politique devrait tendre à subordonner l'exercice des pouvoirs administratifs à un contrôle judiciaire qui devrait intervenir le plus rapidement possible». Etant donné toutefois que l'interdiction de la publication du journal syndical en question ne constitue qu'un aspect de la suspension des activités syndicales au sujet de laquelle, ainsi qu'il est dit au paragraphe 62 ci-dessus, il a paru nécessaire d'obtenir des informations complémentaires du gouvernement, le Comité a ajourné l'examen de cet aspect du cas en attendant d'être en possession des informations en question.
25. 82. Dans sa communication du 13 mars 1960, le gouvernement ne fait aucune allusion au journal El Taliaa ou à la presse syndicale en général. Etant donné la conclusion formulée au paragraphe 70 ci-dessus, le Comité estime qu'il n'est pas utile de poursuivre particulièrement la question de l'El Taliaa, mais il recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il a toujours attachée à la liberté de la presse syndicale, de formuler l'espoir que, maintenant qu'une nouvelle législation syndicale a été promulguée, la liberté de la presse syndicale sera rétablie, et d'inviter le gouvernement à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de cette question.
    • Allégations relatives à l'arrestation de syndicalistes
26. 83. Il est allégué que, le 17 décembre 1958, El Shafia Ahmed El Sheikh, secrétaire général de la Fédération syndicale du Sud-Ouest, Gasim Amin, secrétaire de la F.S.S et Shakir Mursal, rédacteur du journal syndical El Taliaa, ainsi que neuf autres dirigeants syndicaux, auraient été arrêtés. Le gouvernement déclarait, dans sa communication du 21 février 1959, que les personnes en question - dont la plupart n'étaient pas des syndicalistes - avaient été arrêtées au siège du journal syndical où elles tenaient une réunion illicite et non pas en raison de leurs activités syndicales. Le gouvernement déclarait qu'elles avaient été accusées de tenir une réunion illicite aux termes de l'article 4 de l'ordonnance de 1924 sur les sociétés illicites, texte applicable à tous les citoyens.
27. 84. Dans un certain nombre de cas antérieurs, le Comité a insisté sur l'importance qu'il attache à ce que, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou criminels que le gouvernement considère comme étrangers à leurs activités syndicales, les personnes en question soient jugées promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante. Lorsque, à l'occasion de cas précédents, les gouvernements ont répondu aux allégations selon lesquelles des dirigeants syndicaux ou des travailleurs avaient été arrêtés pour activités syndicales en déclarant que les personnes en question avaient en fait été arrêtées pour leurs activités subversives, pour des raisons de sécurité intérieure ou pour des crimes de droit commun, le Comité a toujours suivi la règle consistant à prier les gouvernements intéressés de fournir des informations complémentaires aussi précises que possible sur les arrestations, et en particulier sur la procédure légale ou judiciaire engagée à la suite des arrestations, et sur le résultat de ces procédures. En conséquence, le Comité, à sa session du 25 et du 26 mai 1959, avait demandé au gouvernement de bien vouloir lui faire savoir si, parmi les douze syndicalistes mentionnés par les plaignants, y compris les trois dirigeants dont les noms sont donnés, il s'en trouvait encore qui soient en prison, et de lui fournir des informations sur les procédures légales ou judiciaires en cours contre ces personnes ainsi que le résultat de ces procédures.
28. 85. Dans sa communication du 25 août 1959, le gouvernement a fourni des informations complémentaires au sujet du jugement des syndicalistes en question. Il a déclaré que MM. El Shafia Ahmed El Sheikh, Shakir Mursal et Taha Mohamed Ali ont été tous trois condamnés à cinq ans de prison par la Cour martiale, devant laquelle ils ont été défendus par un avocat, pour avoir tenu une réunion illicite aux termes de l'article 4 de l'ordonnance de 1924 sur les sociétés illicites, que MM. Gasim Amin et Mohamed Omer ont été condamnés à deux ans de prison et que MM. Hassan Mohamed Salih et Awad Sharaf Eddin ont été condamnés à un an de prison; les autres inculpés ont été acquittés faute de preuves.
29. 86. A sa session des 9 et 10 décembre 1959, le Comité a constaté que le gouvernement n'a donné aucune indication quant aux raisons précises pour lesquelles ceux qui ont été condamnés ont été jugés coupables, ni aucune information permettant au Comité de se faire une opinion sur le point de savoir si la réunion en question - que le gouvernement admet s'être tenue dans les locaux d'un journal syndical - avait directement trait à l'exercice des droits syndicaux. Dans ces conditions, le Comité a demandé au gouvernement de bien vouloir lui fournir des informations plus précises, notamment la copie des jugements rendus, sur les motifs donnés par la Cour martiale à la condamnation à des peines de prison des personnes mentionnées plus haut.
30. 87. Dans sa communication du 13 mars 1960, le gouvernement déclare que les autorités concernées sont convaincues qu'il n'y a aucune nécessité de divulguer ces informations étant donné que la question ne se rapporte en aucune manière aux activités syndicales des personnes intéressées.
31. 88. Dans certains cas antérieurs où les gouvernements ont, pour des raisons similaires, refusé de fournir des informations de la nature de celles qui sont indiquées au paragraphe 86 ci-dessus, le Conseil d'administration a, sur la recommandation du Comité, repoussé les arguments présentés, déclarant que la question de savoir si des accusations de crimes, formulées sur la base de faits et d'allégations impliquant l'exercice de droits syndicaux, doit être considérée comme se rapportant à un délit criminel ou à l'exercice des droits syndicaux, n'est pas de celles qui peuvent être tranchées unilatéralement par le gouvernement intéressé, de manière à empêcher le Conseil d'administration de procéder à une étude plus approfondie.
32. 89. Dans ces conditions, le Comité, prenant acte que les condamnations à des périodes d'un à cinq ans de prison ont été prononcées par la Cour martiale pour participation à une réunion tenue dans des locaux syndicaux, pour des raisons que le gouvernement allègue n'avoir aucun rapport avec des activités syndicales, mais qu'il ne précise pas, recommande au Conseil d'administration de prendre acte avec regret de ce que le gouvernement n'ait pas jugé bon de fournir au Comité les informations demandées et d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il a toujours attachée au principe selon lequel, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de crimes que le gouvernement considère comme étant étrangers à leurs activités syndicales, les personnes en question devraient être jugées promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante.

Recommandation du comité

1. 90. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne les allégations concernant la suspension des syndicats au Soudan:
   • i) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration a toujours attachée au principe généralement accepté que les syndicats ne doivent pas pouvoir être dissous ou suspendus par l'autorité administrative et au fait que la suspension des syndicats soudanais, en novembre 1958, constitue une infraction grave à ce principe;
   • ii) d'exprimer l'espoir que, maintenant qu'une nouvelle législation sur les syndicats a été promulguée, le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour assurer aux travailleurs la liberté de constituer les organisations de leur choix et pour assurer que ces organisations pourront librement organiser leur gestion et exercer leur activité;
   • iii) d'inviter le gouvernement à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à cet égard;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives à l'interdiction d'un journal syndical:
   • i) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration a toujours attachée à la liberté de la presse syndicale;
   • ii) d'exprimer l'espoir que maintenant qu'une nouvelle loi sur les syndicats a été promulguée, la liberté de la presse syndicale sera rétablie;
   • iii) d'inviter le gouvernement à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à cet égard;
   • c) en ce qui concerne les allégations relatives à l'arrestation de syndicalistes:
   • i) de prendre acte avec regret de ce que le gouvernement n'a pas jugé bon de communiquer au Comité les informations qu'il lui avait demandées, comme cela est indiqué au paragraphe 86 ci-dessus;
   • ii) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration a toujours attachée au principe selon lequel, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de délits de droit commun que le gouvernement considère comme étrangers à leurs activités syndicales, les personnes en question devraient être jugées promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante;
   • d) de prendre acte du présent rapport intérimaire du Comité en ce qui concerne certaines questions portant sur la nouvelle législation syndicale récemment promulguée au Soudan, à propos de laquelle le Comité a attiré l'attention sur un certain nombre de principes généralement admis concernant la liberté d'organisation et a demandé au gouvernement de fournir des informations complémentaires sur certains points relatifs à ces principes, le Comité devant mettre le Conseil d'administration au courant de la nouvelle situation lorsque lesdites informations lui seront parvenues.
     • Genève, le 24 mai 1960. (Signé) Paul RAMADIER, Président.