Rapport intérimaire - Rapport No. 36, 1960

Cas no 192 (Argentine) - Date de la plainte: 16-JANV.-59 - Clos

1. 72. Par une communication en date du 16 janvier 1959, adressée directement à l'O.I.T, la Fédération syndicale mondiale a déposé une plainte selon laquelle il aurait été porté atteinte à l'exercice des droits syndicaux en Argentine. Cette plainte a été communiquée au gouvernement, pour observations, par une lettre en date du 27 janvier 1959.
2. 73. A sa vingt et unième session (Genève, février 1959), en l'absence des observations gouvernementales, le Comité a décidé d'ajourner l'examen du cas à sa prochaine session, décision qui a été portée à la connaissance du gouvernement par une lettre en date du 13 mars 1959.
3. 74. Les plaignants ont fait parvenir des informations complémentaires à l'appui de leur plainte par une communication en date du 26 février 1959. Ces informations complémentaires ont été transmises au gouvernement par une lettre en date du 13 mars 1959.
4. 75. Le gouvernement a fait parvenir sa réponse par une communication en date du 8 avril 1959.
5. 76. L'Argentine a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, mais elle n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948.

A. Allégations relatives à la grève des chemins de fer et à sa répression

1. 77. La Fédération syndicale mondiale, dans sa communication du 16 janvier 1959, allègue qu'une répression antisyndicale aurait frappé les cheminots argentins, répression qui aurait son origine dans la lutte revendicatrice de ces derniers en vue de l'obtention d'une augmentation de salaire.
2. 78. La F.S.M fait des événements la description suivante. Le 17 octobre 1958, à la suite de longues négociations, un accord aurait été signé entre l'Entreprise des chemins de fer d'Etat de l'Argentine (E.F.E.A.) et l'Union des cheminots, accord en vertu duquel ces derniers auraient obtenu une augmentation de salaire avec effet rétroactif, à compter du 1er janvier 1958. L'Union des cheminots aurait demandé que le paiement de cette augmentation rétroactive soit effectué en un seul versement dans un délai de trente jours. Le 24 novembre, c'est-à-dire cinq semaines après que cette demande eut été formulée, le président de l'E.F.E.A aurait fait savoir qu'il rejetait ladite demande en informant les syndicats que le paiement des sommes dues serait effectué en plusieurs versements à raison de deux mois de salaire arriéré à l'occasion de chaque mois de salaire normal.
3. 79. Les travailleurs ayant insisté sur leur demande et celle-ci s'étant heurtée à un refus persistant de la part de l'E.F.E.A, un mouvement de grève se serait déclaré le 25 novembre 1958 parmi les travailleurs des gares du chemin de fer national de Mitre. Le lendemain, le mouvement se serait étendu au personnel des lignes des chemins de fer de San Martin et d'Urquiza et, le 27, à tout le personnel du chemin de fer de Roca.
4. 80. Ce même jour, le Président de la République aurait décidé la mobilisation militaire de tous les travailleurs des chemins de fer sans exception, qu'ils aient ou non participé au mouvement de grève, les plaçant ainsi sous la juridiction du Code militaire avec toutes les conséquences que cela implique.
5. 81. Pour protester contre ces mesures et pour soutenir les revendications des travailleurs, l'Union des cheminots aurait déclaré la grève générale le 28 novembre 1958 à midi. Le même jour, l'armée et la gendarmerie nationale auraient occupé le siège de l'Union des cheminots et placé un contrôleur militaire à la tête de cette organisation.
6. 82. Dès les premières heures de l'après-midi du 28 - poursuivent les plaignants - de nombreux cheminots auraient été arrêtés pour infraction à la mobilisation militaire et pour avoir suivi l'ordre de grève lancé par leur organisation syndicale. A partir du 29 novembre, les tribunaux militaires auraient commencé à fonctionner et leur action se serait poursuivie jusqu'en décembre. Les plaignants donnent certains noms de personnes qui auraient été arrêtées et condamnées à des peines d'emprisonnement; la F.S.M évalue à 6.000 le nombre des travailleurs qui auraient été arrêtés.
7. 83. Pour éviter que la répression ne fasse de plus nombreuses victimes encore, l'Union des cheminots aurait décidé, le 2 décembre 1958, d'annuler l'ordre de grève. Le travail aurait donc repris normalement dès le 3 décembre. En dépit de cette reprise du travail, l'état de mobilisation aurait été maintenu et, deux jours plus tard encore, les tribunaux militaires prononçaient de nouvelles condamnations.
8. 84. Les plaignants déclarent qu'en janvier 1959, la mobilisation persistait, de même que l'occupation des sièges syndicaux et le contrôle des organisations professionnelles, faisant régner ainsi un régime d'exception à l'encontre de quelque 250.000 travailleurs.
9. 85. Dans sa réponse datée du 8 avril 1959, après avoir réaffirmé son appui total pour les buts de l'O.I.T et rendu hommage à l'oeuvre du Comité de la liberté syndicale dont il dit reconnaître la pleine utilité, le gouvernement indique qu'au lendemain de la restauration d'un gouvernement constitutionnel, celui-ci a consacré tous ses efforts à la reconstruction d'une économie compromise par des années de mauvaise gestion. Convaincu qu'il n'existe pas de paix sociale sans stabilité économique, le gouvernement se déclare déterminé à faire usage de tous les moyens légaux dont il dispose pour stimuler le développement économique et pour mettre en échec toutes les tentatives - généralement d'inspiration politique - visant à faire obstacle audit développement.
10. 86. Passant ensuite aux événements spécifiques qui font l'objet de la plainte de la F.S.M, le gouvernement nie tout d'abord que l'accord intervenu entre l'Union des cheminots et l'E.F.E.A ait été le résultat de longues négociations. Il déclare au contraire que la direction des chemins de fer a accepté immédiatement l'augmentation rétroactive dont il est question au paragraphe 78 ci-dessus. Il précise que ladite augmentation correspondait à un accroissement de salaire de 125 pour cent par rapport au salaire en vigueur au 1er février 1956, c'est-à-dire 2.600 pesos mensuels au lieu de 800, ce qui faisait des travailleurs des chemins de fer une catégorie de travailleurs éminemment privilégiés.
11. 87. Le gouvernement déclare que la somme totale des salaires rétroactifs que l'E.F.E.A s'était engagée à payer se montait à 5 millions de pesos et que l'on ne saurait raisonnablement attendre de la compagnie des chemins de fer qu'elle paie cette somme dans un délai d'un mois, ce qu'elle serait d'ailleurs dans l'impossibilité matérielle de faire.
12. 88. Le gouvernement poursuit en déclarant qu'au moment des événements dont il est question, l'organisation syndicale des chemins de fer était proprement chaotique, qu'il y régnait des conflits et des rivalités, que des ordres et des consignes contradictoires étaient émis par les différentes sections, que ces dernières agissaient en dehors des instructions de l'autorité syndicale centrale, laquelle ne constituait plus un interlocuteur valable pour des négociations éventuelles. Cet état de choses se serait du reste traduit assez clairement dans la façon dont le mouvement de grève a débuté, à savoir par des grèves isolées déclenchées par des groupes de spécialités professionnelles distinctes, à un moment où sévissait une intense campagne d'agitation d'inspiration politique.
13. 89. Dans de telles conditions - déclare le gouvernement—, les autorités nationales ont lancé un appel solennel et public aux cheminots, les avertissant des conséquences que pourrait avoir un arrêt du travail dans une période critique pour l'économie nationale telle que celle traversée par le pays.
14. 90. Cet appel étant resté sans écho, le gouvernement a estimé de son devoir de prendre les mesures nécessaires pour maintenir en fonctionnement un service aussi essentiel que les chemins de fer. Tout d'abord, L'état d'urgence a été proclamé sur l'ensemble du territoire; ensuite, en vertu de la loi no 13234, la mobilisation des travailleurs des chemins de fer a été décrétée, plaçant ces travailleurs sous la juridiction militaire.
15. 91. Contrairement à ce qu'allèguent les plaignants (qui mentionnent le chiffre de 6.000 personnes arrêtées), le gouvernement déclare que 1.000 personnes en tout ont été poursuivies, dont 300 seulement purgent une peine sur un total de 240.000 personnes mobilisées.
16. 92. En ce qui concerne le contrôle des syndicats par les autorités militaires, le gouvernement déclare qu'il s'agit là d'une conséquence automatique de l'état d'urgence. Il précise d'ailleurs que, sur 267 sections syndicales, seules 60 ont été placées sous contrôle et que, parmi ces dernières, la plupart étaient sans dirigeant au moment des événements incriminés.
17. 93. Le gouvernement déclare qu'une confirmation concluante de la légalité des mesures prises par lui a été donnée par les tribunaux à l'occasion d'une action intentée par certains employés mobilisés. En effet, tant la Cour d'appel fédérale que les juges de la Haute Cour ont estimé que le gouvernement avait agi dans le cadre de ses pouvoirs constitutionnels à l'occasion de toutes les mesures prises par lui.
18. 94. Le gouvernement conclut en déclarant qu'il ne saurait méconnaître le droit de grève des syndicats, droit qui est expressément reconnu par l'article 14bis de la Constitution nationale. Toutefois, ce droit, comme tous les autres, ne peut s'exercer que dans le respect des lois qui le régissent; il est limité par l'exercice des autres droits fondamentaux et par l'intérêt vital de la communauté, qui ne veut pas que les services publics essentiels souffrent de paralysie.
19. 95. Le Comité a déjà eu l'occasion, dans un cas antérieur mettant également en cause l'Argentine, d'examiner la question de la mobilisation de travailleurs. Il s'agissait alors des employés de banque, dont le gouvernement avait décidé la mobilisation étant donné «la nécessité de faire fonctionner à nouveau les services indispensables pour l'accomplissement régulier des tâches de l'Etat ». Pour ce faire, le gouvernement avait eu recours, comme dans le cas présent, à la loi no 13234 sur l'organisation générale de la nation pour le temps de guerre, dont l'article 27 prévoit:
    • La mobilisation des forces supplétives pourra seulement être décrétée par le pouvoir exécutif lorsqu'elle sera nécessaire à la défense nationale et dans le cas de catastrophe ou d'urgence grave qui affecteraient des parties importantes du territoire national ou de sa population.
20. 96. Par ailleurs, comme dans le cas présent, la mobilisation des travailleurs intéressés avait eu pour effet de soumettre lesdits travailleurs aux dispositions du Code militaire et au régime administratif disciplinaire.
21. 97. A cette occasion, le Comité avait constaté que, bien que la mesure adoptée par le gouvernement argentin ne fût pas destinée à restreindre les droits syndicaux en tant que tels, mais qu'elle ait été motivée par la situation d'exception créée par la grève des banques, dans la pratique, ces droits s'en sont néanmoins trouvés affectés.
22. 98. On pourrait, certes, considérer qu'il existe une nuance assez importante entre le cas dont il vient d'être question et celui dont le Comité est maintenant saisi en ce sens que l'on pourrait estimer que les chemins de fer revêtent le caractère d'un service essentiel à un degré beaucoup plus marqué que les banques. A cet égard, dans un cas intéressant les Etats-Unis où il avait eu à connaître d'une réquisition des chemins de fer, qui avaient été placés sous le contrôle de l'armée, le Comité avait conclu que le cas n'appelait pas un examen plus approfondi uniquement après avoir constaté que ladite réquisition n'avait pas constitué une mesure arbitraire, mais avait été motivée par des considérations d'intérêt général, dans des circonstances très particulières de crise nationale; il s'agissait, en effet, d'assurer l'envoi de fournitures et de munitions aux troupes des Nations Unies engagées en Corée, et cette mesure de réquisition n'avait été prise qu'une fois épuisés tous les moyens de solution du conflit prévus par la loi.
23. 99. Dans le cas d'espèce, il ne paraît pas avoir existé un état de crise nationale aiguë tel que celui que le Comité avait constaté dans le cas no 33 et tel qu'il est d'ailleurs envisagé par la loi citée au paragraphe 95 ci-dessus; le gouvernement argentin, en effet, invoque, pour justifier son action, le seul souci de ne pas compromettre le développement de l'économie nationale (voir paragraphe 85 ci-dessus), argument qu'il avait déjà avancé à l'occasion de la mobilisation du personnel des banques.
24. 100. Dans ces conditions, les circonstances du cas d'espèce étant analogues à celles qui existaient dans le cas no 172 auquel il a été fait allusion plus haut, le Comité a abouti à une conclusion semblable et recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur la possibilité d'abus que comporte la mobilisation de travailleurs lors de conflits du travail et de souligner l'inopportunité qu'il y a d'avoir recours à de semblables mesures, si ce n'est afin de permettre le fonctionnement des services essentiels dans des circonstances de la plus haute gravité.
25. 101. En ce qui concerne les poursuites exercées contre certains travailleurs mobilisés et les arrestations d'un certain nombre d'entre eux, il ressort des explications données par le gouvernement que ces mesures résultent de l'application du Code militaire, auquel les intéressés étaient soumis du fait de la mobilisation ainsi que de la proclamation de l'état d'urgence.
26. 102. Dans les nombreux cas où le Comité s'est trouvé saisi de plaintes relatives à des violations de la liberté syndicale qui auraient été commises sous un régime d'état de siège ou d'exception, ou encore en vertu d'une loi sur la sécurité de l'Etat, le Comité - tout en indiquant qu'il n'était pas appelé à se prononcer sur la nécessité ou l'opportunité d'une telle législation, question qui relève entièrement de l'ordre politique - a estimé qu'il lui appartenait d'examiner les répercussions qu'une telle législation pouvait avoir sur les droits syndicaux.
27. 103. Dans le cas présent, encore que les chiffres donnés par les plaignants et le gouvernement ne coïncident pas, le Comité a constaté qu'il n'en reste pas moins qu'un certain nombre de grévistes et de travailleurs mobilisés ont été l'objet de poursuites et ont subi des peines en vertu d'une législation assimilable à une législation d'exception.
28. 104. Dans ces conditions, le Comité, comme il l'a fait dans plusieurs cas antérieurs, recommande au Conseil d'administration d'exprimer l'espoir que le gouvernement, soucieux de voir les rapports de travail se développer dans une atmosphère de confiance mutuelle, aura recours, pour faire face aux conséquences d'une grève ou d'un lock-out, à des mesures prévues par le droit commun plutôt qu'à des mesures d'exception qui risquent de comporter, par leur nature même, certaines restrictions à des droits fondamentaux.
29. 105. En ce qui concerne la mise sous le contrôle d'un administrateur militaire de l'Union des cheminots, ainsi que de plusieurs sections de cette union, le Comité a déjà eu à connaître d'une situation analogue dans le cadre du cas no 172, auquel il a été fait allusion plus haut. A cette occasion, il avait recommandé au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe généralement reconnu selon lequel les pouvoirs publics doivent s'abstenir de toute intervention susceptible de limiter le droit des organisations de travailleurs d'élire leurs représentants en toute liberté et d'organiser leur gestion et leurs activités. Le Comité se trouvant confronté dans le cas d'espèce avec une situation analogue, croit devoir faire au Conseil d'administration une recommandation identique.
    • Allégations relatives à la grève des frigorifiques de l'Etat, devenue générale, et à sa répression
30. 106. Dans une communication datée du 26 février 1959, les plaignants relatent de nouveaux événements qui illustrent - disent-ils - les violations systématiques de la liberté syndicale auxquelles se livre le gouvernement argentin.
31. 107. Les plaignants allèguent qu'un décret du gouvernement ayant remis l'entreprise frigorifique d'Etat « Lisandro de Torre » à une société privée, 8.000 travailleurs de cette entreprise se seraient mis en grève, le 17 janvier 1959, en signe de protestation, à l'appel du Syndicat argentin des produits de la viande. Le gouvernement argentin aurait immédiatement envoyé d'importantes forces militaires, appuyées de chars, pour déloger les travailleurs qui occupaient pacifiquement les locaux. Il y aurait eu de nombreux blessés et de nombreuses arrestations.
32. 108. En signe de protestation contre ces mesures de répression, tous les syndicats argentins auraient décrété la grève. Les grévistes auraient demandé l'abrogation du décret affectant l'entreprise frigorifique, la démobilisation des travailleurs des chemins de fer, l'annulation des condamnations prononcées par les tribunaux militaires, des mesures effectives contre la cherté de la vie, une augmentation d'urgence de 1.500 pesos par mois pour tous les salariés et des mesures contre le chômage.
33. 109. Le gouvernement aurait déclaré ces grèves illégales et aurait décrété la mobilisation militaire des travailleurs du pétrole et du personnel des transports de la ville de Buenos-Aires. Certaines parties du territoire national auraient en outre été déclarées zones militaires.
34. 110. Le Syndicat des transports aurait décidé la reprise du travail le 20 janvier 1959, ainsi que les syndicats du groupe dit des « Trente-Deux ». Les autres syndicats auraient repris le travail deux jours plus tard.
35. 111. En dépit de la reprise du travail, sur ordre du gouvernement, la police aurait pénétré dans les sièges des six organisations syndicales les plus importantes du pays et les aurait fermés; ces six organisations auraient par la suite été placées sous contrôle d'administrateurs militaires.
36. 112. La F.S.M allègue, en outre, que cinq cents travailleurs et dirigeants syndicaux auraient été emprisonnés et que les tribunaux militaires auraient recommencé à fonctionner.
37. 113. En conclusion, les plaignants déclarent que «ces faits, qui viennent s'ajouter à ceux déjà exposés dans notre lettre du 16 janvier, prouvent l'ampleur de la politique antidémocratique et antisyndicale du gouvernement argentin et l'urgence, pour le B.I.T, de prendre des mesures efficaces pour faire respecter la liberté syndicale en Argentine ».
38. 114. Le gouvernement a répondu par une communication en date du 12 mai 1959 reçue le 15 du même mois. Cette communication, précise le gouvernement, ne constitue qu'une réponse partielle, et il annonce qu'un complément d'informations sera adressé au Bureau à une date ultérieure.
39. 115. Dans ces conditions, étant donné, d'une part, l'arrivée tardive de la réponse du gouvernement, d'autre part, son caractère incomplet, le Comité a ajourné l'examen de cet aspect du cas en attendant d'être en possession des informations complémentaires annoncées par le gouvernement.

Recommandation du comité

1. 116. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne la mobilisation du personnel des chemins de fer, d'attirer l'attention du gouvernement sur le fait que les droits syndicaux risquent d'être compromis par la possibilité d'abus que comporte la mobilisation de travailleurs lors de conflits du travail et de souligner l'inopportunité d'avoir recours à de semblables mesures, si ce n'est afin de permettre le fonctionnement des services essentiels dans des circonstances de la plus haute gravité;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives à la poursuite et à l'arrestation de travailleurs syndiqués, d'exprimer l'espoir que le gouvernement, désireux de voir les rapports de travail se développer dans une atmosphère de confiance mutuelle, aura recours, pour faire face aux conséquences résultant d'une grève ou d'un lock-out, à des mesures prévues par le droit commun plutôt qu'à des mesures d'exception qui risquent de comporter, par leur nature même, certaines restrictions aux droits fondamentaux;
   • c) en ce qui concerne la désignation d'administrateurs militaires de l'Union des cheminots et de certaines de ses sections, d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe généralement reconnu selon lequel les pouvoirs publics doivent s'abstenir de toute intervention susceptible de limiter le droit des organisations de travailleurs d'élire leurs représentants en toute liberté et d'organiser leur gestion et leurs activités;
   • d) de prendre note du présent rapport intérimaire, étant entendu que le Comité fera de nouveau rapport sur les allégations relatives à la grève des frigorifiques de l'Etat, devenue générale, et à sa répression- allégations restées en suspens- lorsqu'il sera en possession des informations complémentaires annoncées par le gouvernement.