Rapport intérimaire - Rapport No. 69, 1963

Cas no 307 (Somalie) - Date de la plainte: 28-AOÛT -62 - Clos

1. 85. La plainte de la Confédération générale des travailleurs de Somalie est formulée dans une communication adressée directement à l'O.I.T le 28 août 1962. Le gouvernement a fait connaître ses observations à ce sujet par une communication datée du 29 décembre 1962.
2. 86. La Somalie n'a ratifié ni la convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 (no 87), ni la convention sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 (no 98).

A. Allégations relatives à une grève des travailleurs des P.T.T.

1. 87. L'organisation plaignante allègue que, du 4 au 8 juin 1962, les travailleurs des postes, télégraphes et téléphones se sont mis en grève en vue d'obtenir des conditions d'emploi équitables. Cette grève a été déclarée par leur syndicat en vertu des dispositions de l'article 27 de la Constitution, mais le gouvernement n'a ni satisfait les revendications des intéressés ni reconnu le syndicat, en prétendant, contrairement à la vérité, que la grève était illégale parce qu'elle avait été organisée à des fins politiques.
2. 88. Le gouvernement déclare que l'article 27 de la Constitution reconnaît le droit de grève tout en précisant que ce droit doit être exercé dans les limites prévues par la loi. L'article 140 du Code du travail, qui a trait au droit de grève, dispose qu'en ce qui concerne les fonctionnaires de l'Etat et des autres institutions publiques, « l'exercice du droit de grève est subordonné à l'observation des lois qui régissent ces relations de travail ». Toutefois, comme, selon le gouvernement, ces lois ne contiennent aucune disposition relative à l'exercice du droit de grève, les dispositions de l'article 139 du Code, qui réglemente l'exercice du « droit de grève dans le secteur des services publics et d'utilité publique », ont été invoquées « par analogie » en vertu de l'article 5 dudit code. Etant donné que les travailleurs intéressés n'ont pas observé les prescriptions de l'article 139, la grève a été déclarée illégale et les grévistes ont été considérés comme s'étant absentés arbitrairement de leur travail, conformément aux dispositions de l'article 137. Le gouvernement déclare qu'en dépit de ces faits, il n'a pris aucune sanction disciplinaire contre les grévistes.
3. 89. Le Comité a toujours appliqué le principe selon lequel les allégations relatives à l'exercice du droit de grève n'échappent pas à sa compétence dans la mesure, mais seulement dans la mesure, où elles mettent en cause l'exercice des droits syndicaux, et il a noté à plusieurs reprises que le droit de grève est généralement reconnu aux travailleurs et à leurs organisations en tant que moyen légitime de défense des intérêts professionnels. A cet égard, le Comité a souligné l'importance qu'il attache, lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions, à ce que des garanties appropriées soient accordées pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels a et a relevé que les restrictions devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer.
4. 90. Pour avoir une idée claire de la situation, il est nécessaire d'examiner plus attentivement les dispositions pertinentes du Code du travail.
5. 91. Il ressort de la réponse du gouvernement que les travailleurs des postes, télégraphes et téléphones sont considérés comme rentrant dans la catégorie des « fonctionnaires publics », visée par l'article 140 du Code, et non dans celle des travailleurs du « secteur des services publics et d'utilité publique », dont il est question à l'article 139 du Code.
6. 92. L'article 140 dispose que:
   • Pour les fonctionnaires de l'Etat ou d'autres institutions publiques, ainsi que pour tous les travailleurs appartenant aux catégories dont les relations de travail sont régies exclusivement par la loi ou par des actes de l'Administration publique, l'exercice du droit de grève est subordonné à l'observation des dispositions législatives qui régissent ces relations.
   • Le gouvernement a communiqué le texte des règlements régissant l'emploi des fonctionnaires publics, mais, ainsi qu'il le relève dans sa réponse, ces règlements ne contiennent aucune disposition relative à l'exercice du droit de grève. Il déclare qu'en l'absence de telle disposition, il convient de se reporter à l'article 5 du Code, qui précise que:
   • Les dispositions du présent code s'appliquent également aux personnels des administrations ou institutions publiques, à moins que leurs relations de travail ne soient réglementées différemment par la loi.
   • En vertu de cette disposition, le gouvernement a recouru à l'article 139, qui dispose que:
   • Dans le secteur des services publics et d'utilité publique, le droit de grève ne peut être exercé que sous les conditions suivantes:
7. 1° moyennant préavis écrit d'au moins dix jours, une fois épuisée la procédure de conciliation, d'arbitrage ou judiciaire;
8. 2° la continuité du service doit être assurée par le maintien au travail d'une proportion suffisante de travailleurs, de manière à pouvoir faire face aux besoins indispensables du public.
9. 93. Bien que, sur le plan juridique, il ne soit pas pleinement évident que l'on puisse déduire de l'article 5 que l'article 139, qui vise une catégorie particulière d'employés, peut être appliqué « par analogie » à une autre catégorie déterminée de travailleurs, il semblerait que l'organisation plaignante aurait pu, si elle l'avait jugé opportun, contester cette interprétation de la loi en faisant valoir l'article 135 du Code, aux termes duquel:
   • La connaissance des recours sur la légitimité des dispositions du ministre des Affaires sociales en matière de syndicats et de travail est de la compétence exclusive de la Cour de justice.
   • Dans le cas particulier, rien ne laisse supposer que l'organisation plaignante ait recours aux tribunaux. Cela étant, le Comité doit considérer que la situation des employés des P.T.T est régie par les dispositions générales relatives à la conciliation et à l'arbitrage en cas de différend collectif contenues dans les articles 132 et 133, ainsi que par celles de l'article 136, qui concerne le droit de grève, dispositions qui, à certains égards, sont modifiées par l'article 139 cité au paragraphe précédent en ce qui concerne les employés des P.T.T. (par analogie) et les employés du secteur des services publics et d'utilité publique.
10. 94. L'article 132 dispose que la conciliation est obligatoire dans tous les cas de différend collectif. Toutefois, que les travailleurs qui sont partie à un différend soient des employés du secteur public ou des employés du secteur privé, la conciliation n'est pas suivie d'un arbitrage obligatoire si elle n'aboutit pas à un accord. Il ressort de l'article 133 qu'en cas d'échec de la tentative de conciliation, le conciliateur doit recommander aux parties de soumettre le différend à un arbitrage. Ce n'est que si cette recommandation est acceptée par les deux parties que le cas est soumis à un conseil d'arbitrage composé d'un nombre égal de représentants des employeurs et de représentants des travailleurs ainsi que d'un président indépendant. Une sentence de ce conseil porte effet au même titre qu'une convention collective; or, selon l'article 28, une convention collective a force de loi entre les parties. D'autre part, aux termes de l'article 134, les parties peuvent saisir les tribunaux « en vue de la protection » de leur droit lorsqu'un différend n'a pas été soumis à arbitrage; la portée exacte de cette disposition n'est pas claire.
11. 95. Selon l'article 136 du Code, l'exercice du droit de grève en général est subordonné au recours préalable à la conciliation ou à l'arbitrage ainsi qu'à la notification d'un préavis écrit de quarante-huit heures. Ainsi qu'on l'a relevé au paragraphe 92 ci-dessus, cette disposition est modifiée - en droit, dans le cas des employés du secteur des services publics et d'utilité publique et, en fait, tout au moins, pour ce qui est des fonctionnaires publics qui, tels les employés des P.T.T, ne sont pas visés par d'autres dispositions pertinentes - par l'article 139, qui dispose que le droit de grève ne peut être exercé que moyennant préavis écrit d'au moins dix jours, une fois épuisée la procédure de conciliation, d'arbitrage ou judiciaire.
12. 96. Il semblerait donc que les employés des P.T.T qui se sont mis en grève auraient été en règle avec la loi s'ils avaient suivi la procédure de conciliation obligatoire et, au cas où celle-ci n'aurait pas abouti, s'ils avaient notifié leur intention de se mettre en grève en donnant un préavis de dix jours. Dans le cas d'un service public, tel que les postes, télégraphes et téléphones, exiger l'observation d'une disposition de ce genre ne paraît pas constituer en soi une infraction aux droits syndicaux. Le Comité a admis qu'en ce qui concerne les employés des services publics essentiels, il est raisonnable d'exiger qu'ils notifient avec préavis leur intention de se mettre en grève et de restreindre temporairement le droit de grève jusqu'à ce que les procédures de négociation, de conciliation ou d'arbitrage aient été épuisées. Tel est le cas en l'occurrence, et il ne semble pas que, de ce point de vue, cela puisse prêter à des critiques.
13. 97. Le point qui exige un examen approfondi, c'est qu'après avoir épuisé les procédures de conciliation et notifié en due forme leur intention de se mettre en grève, les employés des P.T.T ou les autres travailleurs visés par l'article 139 du Code du travail, qui ne sont pas soumis aux dispositions législatives relatives à l'arbitrage obligatoire, sont tenus d'assurer la continuité du service « par le maintien au travail d'une proportion suffisante de travailleurs, de manière à pouvoir faire face aux besoins indispensables du public ». Cette disposition est rédigée dans des termes si vagues que, si elle était interprétée de manière restrictive, elle pourrait être comprise comme impliquant que toute diminution des activités des services intéressés signifie que les besoins indispensables du public ne sont pas satisfaits.
14. 98. Bien que ce soit à la législation ou à la pratique nationales qu'il appartient de décider si les travailleurs d'un service public essentiel ont ou n'ont pas le droit de se mettre en grève, il y a lieu de relever que plus l'exercice du droit de grève est limité dans de telles circonstances, plus la législation accorde, en général, des garanties compensatoires destinées à protéger les travailleurs intéressés.
15. 99. En conséquence, lorsqu'elle autorise les travailleurs d'un service ou d'une industrie essentiels à se mettre en grève - et, partant, ne les oblige pas à soumettre leurs différends à un arbitrage -, la législation nationale se borne généralement à exiger des grévistes qu'ils maintiennent au travail uniquement le personnel nécessaire pour protéger les installations et les machines et qu'ils observent les prescriptions relatives à la sécurité. C'est du reste parce qu'il a tenu compte de ce fait que, dans le cas no 60, relatif au Japon, le Comité a considéré comme normales les restrictions au droit de grève dans l'industrie charbonnière, restrictions aux termes desquelles, si le droit d'arrêter la production n'était pas limité, les personnes chargées de protéger les installations et d'observer les règlements obligatoires de sécurité se voyaient refuser le droit de grève et que, dans le cas no 40, relatif à la Tunisie, il a noté qu'en ce qui concerne le secteur public, le gouvernement pouvait, sous le contrôle du juge administratif, prévoir certaines limitations du droit de grève, licite en principe, pour ce qui est du personnel d'encadrement et du personnel de sécurité.
16. 100. D'autre part, lorsque les limitations du droit de grève vont plus loin que l'obligation de maintenir en état de fonctionnement les services touchés aux fins simplement de protéger les installations et d'observer les mesures de sécurité indispensables, il existe normalement des dispositions prévoyant un système d'arbitrage auquel les travailleurs intéressés peuvent toujours recourir. Toutefois, en Somalie, la situation des employés des postes, télégraphes et téléphones est la suivante: alors que l'exercice effectif du droit de grève peut être limité en ce qui les concerne, même s'ils ont, d'autre part, observé les dispositions du Code du travail, l'article 139, 2°, dudit code ne leur accorde pas la garantie compensatoire de pouvoir obliger la partie adverse à soumettre le différend à l'arbitrage du conseil dont l'institution est prévue par le Code.
17. 101. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
    • a) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache, lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions dans les services publics essentiels, à ce que des garanties appropriées soient accordées pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels et au principe selon lequel cette interdiction ou cette restriction devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives;
    • b) de suggérer au gouvernement que, s'il a l'intention de maintenir les restrictions à l'exercice du droit de grève prévues à l'article 139, 2°, du Code du travail, il veuille bien envisager des mesures destinées à garantir que les catégories de travailleurs auxquelles s'applique ledit article pourront, dans tous les cas, recourir au système d'arbitrage établi par le Code, même si la partie adverse n'est pas d'accord;
    • c) de demander au gouvernement de bien vouloir le tenir au courant de tout fait nouveau en la matière.
      • Allégations relatives à la mutation de fonctionnaires du Syndicat des instituteurs somalis
    • 102. L'organisation plaignante allègue qu'à la suite de l'élection, le 29 juin 1962, des fonctionnaires d'un syndicat qui lui est affilié, à savoir le Syndicat des instituteurs somalis, le gouvernement, nonobstant les dispositions de l'article 9 du Code du travail, est intervenu arbitrairement en vue de s'assurer la haute main sur le comité directeur dudit syndicat. Elle affirme que les autorités ont transféré hors de la capitale « tous les représentants syndicaux légitimes des instituteurs, qui venaient d'être élus, et rappelé de l'intérieur des personnes qui n'avaient pas été élues, mais sont favorables au gouvernement, afin de les reconnaître comme fonctionnaires du syndicat ». Les représentants dûment élus ayant refusé d'accepter cette relégation en s'appuyant sur les dispositions de la loi, l'organisation plaignante déclare que le gouvernement aurait l'intention de les révoquer. L'une des personnes visées par cette mutation serait le secrétaire général de la Confédération générale des travailleurs de Somalie, qui assume également les fonctions de président du Syndicat des instituteurs somalis.
18. 103. Le gouvernement déclare que l'allégation selon laquelle plusieurs instituteurs auraient été mutés à de nouveaux postes en raison de leurs activités syndicales est dénuée de tout fondement. Il indique que le ministère de l'Instruction publique assigne chaque année leur poste aux instituteurs selon les besoins du service et que les intéressés sont tenus d'accepter leur affectation en vertu des dispositions du règlement de la fonction publique. Selon le gouvernement, le transfert des trois instituteurs rentre dans un système normal de roulement annuel déterminé uniquement par les besoins de l'enseignement. Les intéressés ayant refusé d'occuper leur nouveau poste malgré plusieurs avertissements, le ministère de l'Instruction publique a soumis leur cas, le 23 août 1962, au Conseil disciplinaire institué conformément aux dispositions du règlement de la fonction publique. Le Conseil a examiné le cas de ces trois instituteurs, lesquels ont été déclarés passibles de « révocation ». Le 16 octobre 1962, les intéressés - qui avaient la faculté d'appeler de cette décision devant la Cour suprême dans les soixante jours - ont été avisés que la sanction disciplinaire proposée par le Conseil était devenue effective.
19. 104. Deux points sembleraient exiger de plus amples éclaircissements. Le premier; c'est que l'organisation plaignante allègue que tous les fonctionnaires élus du Syndicat des instituteurs, et non pas seulement trois instituteurs, ont été mutés en même temps. Le second, c'est que, toujours selon l'organisation plaignante, le gouvernement a rappelé de l'intérieur des personnes qui n'avaient pas été élues afin de les reconnaître comme fonctionnaires du Syndicat. Le Comité a toujours attaché la plus grande importance au principe contenu à l'article 1 de la convention sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 (no 98), principe selon lequel les travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre tous actes de discrimination tendant à porter atteinte à la liberté syndicale en matière d'emploi, une telle protection devant s'appliquer en ce qui concerne les actes ayant pour but de congédier un travailleur ou lui porter préjudice par tous autres moyens, en raison de son affiliation syndicale ou de sa participation à des activités syndicales. Dans ces conditions, le Comité, avant de présenter sa recommandation au Conseil d'administration, prie le gouvernement de bien vouloir lui fournir des informations plus détaillées sur ces deux points particuliers.
    • Allégations relatives à une ingérence dans les activités de la Confédération générale des travailleurs de Somalie
20. 105. L'organisation plaignante allègue que le gouvernement et la police oppriment et intimident les syndicats et les fonctionnaires syndicaux, lesquels ne peuvent ni organiser librement des réunions de caractère syndical, même dans les locaux des syndicats, ni professer leurs idées par écrit malgré les garanties prévues à l'article 28 de la Constitution; elle allègue également que le secrétaire général de la Confédération et tous les autres membres du comité directeur et du secrétariat de l'organisation sont persécutés.
21. 106. Le gouvernement soutient que ces allégations ne s'appuient sur aucune preuve manifeste et que l'existence, dans le pays, de trente-quatre syndicats dûment constitués témoigne de son respect des droits syndicaux. Il affirme que les autorités chargées de faire observer la loi n'ont jamais persécuté ni intimidé un syndicat ou des dirigeants syndicaux et que les rares fois où elles sont intervenues, généralement à la demande des travailleurs, c'était pour rétablir le calme lors des réunions syndicales et, dans d'autres cas, pour prévenir des troubles.
22. 107. Ces allégations, formulées dans des termes très généraux, ne portent sur aucun fait précis. De l'avis du Comité, elles sont si vagues qu'il est impossible de juger de leur bien-fondé.
23. 108. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider qu'elles n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 109. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité, étant donné le fait que le Comité a toujours été guidé par le principe selon lequel les allégations relatives à l'exercice du droit de grève ne sortent pas du champ de sa compétence dans la mesure, mais seulement dans la mesure, où elles affectent l'exercice des droits syndicaux, recommande au Conseil d'administration:
   • a) de décider que les allégations relatives à une ingérence dans les activités de la Confédération générale des travailleurs de Somalie n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi;
   • b) de décider, pour ce qui est des allégations relatives à une grève des travailleurs des postes, télégraphes et téléphones:
   • i) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache, lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions dans les services publics essentiels, à ce que des garanties appropriées soient accordées pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels et au principe selon lequel cette interdiction ou cette restriction devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées, impartiales et expéditives;
   • ii) de suggérer au gouvernement que, s'il a l'intention de maintenir les restrictions à l'exercice du droit de grève prévues à l'article 139, 2°, du Code du travail, il veuille bien envisager des mesures destinées à garantir que les catégories de travailleurs auxquelles s'applique ledit article pourront, dans tous les cas, recourir au système d'arbitrage établi par le Code, même si la partie adverse n'est pas d'accord;
   • iii) de demander au gouvernement de bien vouloir le tenir au courant de tout fait nouveau en la matière;
   • c) de prendre note du présent rapport intérimaire en ce qui concerne les allégations relatives à la mutation de fonctionnaires du Syndicat des instituteurs somalis, étant entendu que le Comité fera de nouveau rapport lorsqu'il aura reçu les informations complémentaires demandées au gouvernement.