Rapport définitif - Rapport No. 108, 1969

Cas no 530 (Uruguay) - Date de la plainte: 25-AOÛT -67 - Clos

1. 31. Le comité a déjà examiné ce cas à sa session de mai 1968 et a abouti à certaines conclusions définitives sur l'ensemble de la question; celles-ci figurent dans son cent cinquième rapport, qui a été approuvé par le Conseil d'administration à sa 172ème session (mai juin 1968).
2. 32. En date du 26 juin 1968, la Convention nationale des travailleurs de l'Uruguay a transmis une communication contenant une série d'observations sur la base desquelles elle demandait que le cas fasse l'objet d'un nouvel examen. Cette communication a été portée à la connaissance du gouvernement uruguayen qui y a répondu par une communication du 16 août 1968.
3. 33. L'Uruguay a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de même que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.
4. 34. A d'autres occasions, le comité a estimé qu'il ne lui appartenait pas de procéder, à moins que de nouveaux éléments ne se présentent et soient portés à sa connaissance, à un nouvel examen d'un cas au sujet duquel il s'était déjà prononcé quant au fond et avait formulé ses recommandations définitives au Conseil d'administration.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 35. Le comité rappelle que, conformément aux allégations contenues dans les plaintes soumises primitivement, le Conseil général du Congrès permanent d'unité syndicale des travailleurs d'Amérique latine (C.P.U.S.T.A.L.) devait se réunir à Montevideo du 29 août au fer septembre 1967, sur l'invitation de la Convention nationale des travailleurs de l'Uruguay, pour examiner les problèmes de l'unité syndicale en Amérique latine et étudier également la question de la sécurité sociale dans la région. Selon ces mêmes allégations, la Convention nationale des travailleurs avait obtenu l'autorisation du gouvernement pour convoquer ladite réunion et celui-ci avait accordé les visas nécessaires aux délégations nationales appelées à y participer. Néanmoins, en date du 22 août 1967, le gouvernement a pris un décret interdisant la réunion. Lors de leur arrivée en Uruguay, divers participants ont été arrêtés et expulsés du pays. En ce qui concerne l'objet spécifique de la réunion, il avait été allégué également que celle-ci avait pour objet essentiel d'examiner les possibilités de création d'une centrale syndicale continentale, comme suite aux travaux commencés en 1964 à Brasilia, lors de la constitution du Congrès d'unité syndicale. L'ordre du jour portait sur le bilan des tâches accomplies par le secrétariat permanent et sur l'état d'organisation du mouvement syndical en Amérique latine. Les plaignants soutiennent que le gouvernement a violé la convention no 87 en ce qui concerne le droit de constituer des fédérations, ainsi que la législation uruguayenne qui garantit la liberté syndicale et le droit de réunion.
2. 36. Dans sa réponse, le gouvernement déclare qu'en interdisant la réunion susmentionnée, il s'est conformé aux dispositions constitutionnelles et légales applicables en la matière. A cet égard, il s'est référé à la faculté du gouvernement d'accorder ou de refuser l'autorisation requise pour toute réunion ayant pour objet de faire des démonstrations ou des critiques favorables ou hostiles à la politique d'un Etat étranger ou à sa situation internationale, ou encore à son comportement en tant que personne de droit international (art. 1 de la loi no 9565 du 2 juillet 1936). Le gouvernement affirme qu'il a respecté la disposition constitutionnelle qui garantit le droit de réunion, mais qui, en même temps, autorise le gouvernement, en vertu de la loi, à limiter ledit droit, afin d'assurer la sécurité et l'ordre publics. En prononçant cette interdiction, le gouvernement a tenu compte des antécédents et des circonstances du cas: but politique de la réunion, affiliation des délégués, lien existant entre la réunion et les décisions concernant la subversion intérieure et le renversement par la violence des gouvernements, conformément aux résolutions de la Conférence tricontinentale de La Havane, et la stricte exécution des obligations internationales de l'Etat uruguayen. Dans sa réponse, le gouvernement déclare également qu'à aucun moment il n'a été demandé ni obtenu d'autorisation de convoquer la réunion et qu'aucun visa d'entrée n'a été délivré, ce qui, d'autre part, n'était pas nécessaire du fait qu'il s'agissait de citoyens latino-américains. Aucun délégué étranger n'a été arrêté, mais, étant donné que la réunion ne pouvait avoir lieu, ils ont été invités à quitter le pays. Le gouvernement signale qu'aucune organisation syndicale uruguayenne n'a demandé que cette mesure fût révoquée et soutient que la convention no 87 était inapplicable dans le cas présent qui a trait à l'interdiction d'une réunion de représentants étrangers sur le territoire national.
3. 37. Lors de l'examen des informations présentées par les plaignants et par le gouvernement, le comité a constaté les contradictions qui existaient entre elles. Il a rappelé également l'importance qu'il a toujours attachée au fait que les autorités devaient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter le droit de tenir des réunions syndicales et à entraver le déroulement légal de celles-ci. Toutefois, il a estimé que, dans le cas présent, le véritable point de litige paraissait être le droit souverain d'un pays d'accorder ou de refuser l'entrée sur son territoire à des étrangers qui désiraient y pénétrer. A cet égard, il a signalé qu'il ne lui appartenait pas de traiter la question générale du statut des étrangers à laquelle ne s'appliquent pas les conventions internationales. Il s'est, par ailleurs, référé à un cas antérieur, à l'occasion duquel il a dû s'abstenir d'examiner certaines allégations selon lesquelles les autorités d'un pays avaient refusé les visas à des délégués travailleurs d'une organisation syndicale étrangère, en les empêchant ainsi de participer à un congrès syndical tenu sur un territoire qui se trouvait alors sous la juridiction dudit Etat. En conséquence, le comité a recommandé au Conseil d'administration de décider que ce cas n'appelait pas de sa part un examen plus approfondi.
4. 38. Dans sa nouvelle communication, la Convention nationale des travailleurs de l'Uruguay soutient que la véritable question qui se pose n'est pas celle que le comité a signalée, mais bien la reconnaissance du droit de réunion par le gouvernement. En effet, selon ce dernier, il est indispensable, pour exercer ledit droit, d'obtenir une autorisation officielle. Au dire des plaignants, un tel critère est en contradiction avec la teneur de l'article 38 de la Constitution nationale qui « garantit le droit de réunions pacifiques et sans armes qui ne pourra être dénié sinon en vertu d'une loi et uniquement en tant que contraire à la santé et à l'ordre publics ». La loi no 2499, du 28 juin 1897, a donné effet à cette disposition constitutionnelle et, à ses termes, aucune autorisation préalable ne peut être exigée pour l'exercice du droit de réunion. En revanche, allèguent les plaignants, la loi no 9565, du 2 juillet 1936, à laquelle se réfère le gouvernement, est inconstitutionnelle au sens de la doctrine et de la jurisprudence nationales.
5. 39. En réitérant leurs déclarations relatives à l'objet de la réunion projetée, les plaignants repoussent l'argument du gouvernement suivant lequel la mesure adoptée répondait à la nécessité de garantir l'ordre public en se bornant à interdire une réunion subversive. Ils allèguent à cet égard que ni les intentions des organisateurs, ni les points de l'ordre du jour de la réunion n'autorisaient le gouvernement à considérer, comme il est dit dans l'exposé des motifs du décret d'interdiction, « qu'il n'était pas opportun, dans les circonstances actuelles, d'autoriser la réunion mentionnée, étant donné la proclamation d'insurrection émanant du récent Congrès de La Havane et les conséquences que ladite réunion pourrait entraîner en ce qui concerne les relations que la République entretient avec les autres pays du continent ».
6. 40. Les plaignants rappellent à ce propos l'opinion exprimée par le groupe de travail de l'O.I.T constitué en Uruguay et qui, étant de composition tripartite, remplit des fonctions de consultation et d'information. Le 30 décembre 1967, ce groupe de travail a adressé au ministère du Travail et de la Sécurité sociale une note en réponse à une demande d'information formulée par le gouvernement. Selon cette note, ce n'est que « dans le cas d'atteinte à la légalité, c'est-à-dire s'il est possible d'invoquer des raisons légales, que la limitation d'un droit aussi généralement reconnu que celui de la liberté de réunion des organisations et confédérations syndicales pourrait trouver une justification. Or les membres du groupe de travail n'ont trouvé dans le texte de la décision du 22 août, tel qu'il figure dans le journal officiel, aucune raison d'ordre légal de nature à justifier la restriction de la liberté syndicale que représente l'interdiction d'une réunion du genre de celle qui était projetée ».
7. 41. Dans sa réponse, le gouvernement fait savoir qu'il ne désire nullement s'opposer à ce que le cas présent soit discuté de nouveau et étudié sous tous ses aspects. A cette occasion, il réaffirme son respect des droits syndicaux en accord avec les normes internationales et internes qui les régissent aux fins d'assurer l'observation effective desdits droits dans le cadre de l'ordre public défendu par le droit. Le gouvernement signale que, bien que les plaignants n'aient présenté dans leur communication aucun fait nouveau, il désire faire quelques commentaires sur certaines informations contenues dans cette dernière.
8. 42. En ce qui concerne la décision du 22 août 1967, le gouvernement affirme que la loi no 9565 qui l'a inspirée constitue une disposition en vigueur dans le pays et que le Pouvoir exécutif est dans l'obligation de l'appliquer. Cette loi n'a jamais été déclarée inconstitutionnelle par la Cour suprême de justice et, depuis son entrée en vigueur, il y a trente-deux ans, son caractère constitutionnel n'a jamais été attaqué devant ledit organisme. Elle a été mise en application en 1952, sur la base des mêmes principes fondamentaux, conformément à la Constitution, qui prévoit la possibilité de limiter le droit de réunion en vertu de la loi, lorsque la sécurité et l'ordre publics sont mis en danger. A cet égard, la Constitution uruguayenne est en harmonie avec la Déclaration universelle des droits de l'homme ainsi qu'avec la teneur du Pacte international de droits civils et politiques dans le sens que « l'exercice de ce droit pourra être sujet seulement aux restrictions prévues par la loi comme nécessaires dans une société démocratique dans l'intérêt de la sécurité nationale, de la sécurité publique ou de l'ordre public ou pour protéger la santé et la morale publiques ou les droits ou libertés d'autrui ».
9. 43. Le gouvernement tient à signaler que, dans sa réponse aux premières plaintes qui lui avaient été soumises, il a déjà indiqué les raisons pour lesquelles il considérait que la réunion projetée était de nature à affecter la sécurité et l'ordre publics au sens de ce qui avait été prévu par la loi no 9565. En dehors de ces diverses raisons, il a relevé le fait que les résolutions adoptées par le Congrès permanent de l'unité syndicale des travailleurs d'Amérique latine, lors de sa réunion tenue à Montevideo en 1964, avaient un caractère entièrement politique et étaient dirigées contre l'Organisation des Etats américains dont l'Uruguay est membre, et contre les gouvernements de divers Etats d'Amérique avec lesquels l'Uruguay entretient des relations diplomatiques. Dans ces conditions, il était évident que la nouvelle réunion suivrait la même ligne de conduite que celle adoptée en 1964, la situation étant encore aggravée par le fait que la réunion devait se solidariser avec la politique subversive préconisée par la Conférence tricontinentale de La Havane de 1966 et par l'Organisation latino-américaine de solidarité (O.L.A.S.) de 1967, politique dénoncée par l'Uruguay comme violant le droit international et le principe de non-intervention. Le gouvernement rappelle que c'est en fonction de tous ces critères d'appréciation qu'il a décidé d'interdire la réunion en question afin de garantir l'ordre public.

B. B. Conclusions du comité

1. 44. Le comité constate que les plaignants demandent que le cas soit réexaminé en ce qui concerne le droit de réunion que le gouvernement aurait violé. A cet effet, ils signalent, à titre d'information complémentaire, que la loi sur laquelle se fonde l'interdiction de la réunion projetée serait considérée comme inconstitutionnelle au sens de la doctrine et de la jurisprudence uruguayennes et se réfèrent à l'opinion exprimée par le groupe de travail de l'O.I.T aux termes de laquelle une telle décision est injustifiée. Le gouvernement soutient, de son côté, que les allégations soumises par les plaignants ne contiennent, en réalité, aucun élément nouveau. Toutefois, il déclare que, même si le comité s'est déjà prononcé sur le cas, il ne voit pas d'inconvénient à ce que celui-ci soit considéré sous ses différents aspects. En ce qui concerne la prétendue inconstitutionnalité de la loi susmentionnée, le gouvernement signale qu'en aucun cas la Cour suprême n'a formulé de décision en ce sens.
2. 45. Le comité considère que, pour l'essentiel, tant les plaignants que le gouvernement, même en apportant des informations complémentaires relatives à la législation interne en matière de droit de réunion, citent de nouveau les faits déjà exposés à l'origine. Sur la base de tels éléments, le comité a jugé opportun de formuler ses conclusions à l'égard des mesures adoptées par le gouvernement contre les délégués étrangers qui devaient participer à la réunion, conclusions dont les plaignants n'ont pas tenu compte.
3. 46. Or les plaignants présentent dans leur nouvelle communication une série de considérations tendant à ce que le comité réexamine la question du point de vue de l'exercice du droit de réunion des organisations syndicales et, étant donné la position adoptée par le gouvernement à l'égard de ladite demande, le comité juge opportun de formuler ses observations sur cet aspect du cas.
4. 47. Dans cet ordre d'idée, le comité a signalé à diverses reprises que le droit des syndicats de se réunir librement dans leurs propres locaux, et sans contrôle des autorités publiques, constitue un élément fondamental de la liberté syndicale. Le comité estime, de même, que les organisations intéressées doivent observer les normes applicables dans un pays en matière de réunions publiques. Dans les cas en question, il appartient au gouvernement, en tant que responsable du maintien de l'ordre public et dans l'exercice de ses pouvoirs de police, d'apprécier si, dans des circonstances déterminées et spéciales, les réunions, y compris les réunions syndicales, sont susceptibles de mettre en danger la tranquillité et la sécurité publiques et de prendre des mesures adéquates pour éviter une telle situation.
5. 48. Dans le cas présent, le gouvernement a pris cette mesure indépendamment du caractère public ou privé que pouvait revêtir la réunion. A l'appui de sa décision, le gouvernement a fait allusion au caractère politique qu'aurait eu cette réunion, comme pouvaient le faire supposer les réunions antérieures du C.P.U.S.T.A.L, au sein desquelles ont été formulées des déclarations contraires à l'Organisation des Etats américains ainsi qu'à d'autres pays d'Amérique avec lesquels l'Uruguay entretient des relations diplomatiques. Il s'est référé également au lien existant entre la réunion et certaines résolutions sur la subversion intérieure, adoptées notamment par la Conférence tricontinentale de La Havane. Cette hypothèse a été repoussée par les plaignants qui rappellent les intentions et l'ordre du jour strictement syndicaux de la réunion. La mesure du gouvernement se fonde sur la loi no 9565 qui autorise le gouvernement à accorder ou à refuser la permission de tenir des réunions ayant pour but de se livrer à des démonstrations contraires à la politique d'un Etat étranger ou à sa situation internationale, ou à son comportement en tant que personne de droit international. En considération de tout ce qui précède, le gouvernement a pris ladite mesure afin de garantir l'ordre public.
6. 49. Le comité observe que les plaignants et le gouvernement expriment des vues divergentes en ce qui concerne la constitutionnalité de la loi précitée et que, si le gouvernement fournit certaines précisions sur l'application de celle-ci dans le passé, les plaignants n'apportent aucune preuve à l'appui de la déclaration selon laquelle ladite loi serait contraire à la doctrine et à la jurisprudence nationales.
7. 50. Sur la base des considérations qui précèdent, le comité constate qu'il s'agit, dans le cas présent, d'un problème relatif au droit de réunion des organisations syndicales dans une situation où, selon le gouvernement, l'exercice dudit droit pourrait avoir des répercussions politiques de nature à compromettre la position internationale du gouvernement uruguayen et, en outre, la sécurité et l'ordre publics.
8. 51. Dans un cas antérieur, le comité a été appelé à examiner des allégations relatives à un congrès syndical national interdit par les autorités, qui se fondaient sur certains faits précis permettant de prévoir que la réunion courait le risque de perdre de vue ses buts syndicaux et d'être utilisée à des fins politiques. A cette occasion, le comité a décidé d'attirer l'attention du gouvernement sur l'opportunité qu'il y aurait d'accorder au mouvement syndical la plus grande liberté d'action professionnelle compatible avec le maintien de l'ordre public. En même temps, le comité a signalé qu'il serait souhaitable que les parties intéressées s'inspirent, dans l'intérêt du développement normal du mouvement syndical, des principes énoncés dans la résolution adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 35ème session (1952). Cette résolution prévoit notamment que les activités syndicales ont pour but essentiel et permanent le progrès économique et social des travailleurs et que, partant, lorsque les syndicats décident, conformément aux lois et coutumes en vigueur dans leurs pays respectifs et sur la volonté de leurs membres, d'établir des relations politiques avec un parti politique ou d'entreprendre une action politique conforme à la Constitution pour favoriser la réalisation de leurs objectifs économiques et sociaux, ces relations ou cette action politique ne doivent pas être de caractère tel qu'elles puissent compromettre la continuité du mouvement syndical ou de son rôle social et économique, quels que soient les changements politiques qui puissent intervenir dans le pays.
9. 52. En ce qui concerne notamment les activités politiques des syndicats, le comité rappelle également les conclusions de la Commission d'experts sur l'application des conventions et recommandations, à savoir que l'interdiction générale et a priori des activités politiques des syndicats peut soulever des difficultés du fait que l'interprétation qui est donnée dans la pratique aux dispositions respectives est susceptible de changer à tout moment et de restreindre considérablement les possibilités d'action des organisations. A cet égard, il conviendrait de réprimer seulement les abus qui pourraient être commis par les organisations qui auraient perdu de vue leur objectif fondamental, à savoir le progrès économique et social des travailleurs.
10. 53. Le comité tient compte du fait que, dans le cas présent, il ne s'agit pas du congrès d'une organisation nationale, mais d'une réunion syndicale de caractère international. Ce genre de réunion est susceptible de soulever des problèmes spéciaux, non seulement en ce qui concerne la nationalité des participants, mais également en relation avec la politique et les engagements internationaux du pays dans lequel ces réunions doivent avoir lieu. Compte tenu de ces engagements, le gouvernement dudit pays pourrait juger nécessaire d'adopter des mesures restrictives en se fondant à cet égard sur certaines circonstances existant à un moment déterminé.
11. 54. Le comité estime que de telles mesures pourraient à la rigueur être justifiées dans des cas exceptionnels, compte tenu d'une situation particulière et à condition qu'elles soient conformes aux dispositions en vigueur dans le pays. Toutefois, elles ne devraient jamais être appliquées de façon générale contre des organisations syndicales déterminées et sans qu'il existe, dans chaque cas, des motifs suffisants de nature à justifier les décisions du gouvernement, tels que les dangers réels qui pourraient surgir dans le domaine des relations internationales d'un Etat et du point de vue de la sécurité et de l'ordre publics. Sinon le droit de réunion, dont l'exercice doit être également reconnu aux organisations internationales, serait sérieusement limité.
12. 55. Le cas examiné révèle des divergences entre les plaignants et le gouvernement en ce qui concerne les objectifs de la réunion qui ont motivé la décision de ce dernier. De telles divergences se manifestent également au sujet de la légalité de cette décision, principalement à la lumière des dispositions constitutionnelles en vigueur. Il s'agit ici, d'une part, de questions de fait sur lesquelles le comité manque de critères suffisants pour apprécier dans toute leur étendue les circonstances du cas et, d'autre part, de questions de droit interne au sujet desquelles le comité est incompétent pour se prononcer. De telles questions devraient, autant que possible, être posées devant les autorités judiciaires compétentes du pays, ce dont, dans le cas présent, les plaignants se sont vraisemblablement abstenus.

Recommandation du comité

1. 56. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration de décider, sous réserve des observations contenues dans les paragraphes 47, 51, 52, 53 et 54, que les allégations qui font l'objet du cas en question n'appellent pas de sa part un examen plus approfondi.