Rapport définitif - Rapport No. 116, 1970

Cas no 558 (Brésil) - Date de la plainte: 16-JUIN -68 - Clos

1. 118. La plainte de la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole est contenue dans une communication en date du 16 juin 1968, adressée directement à l'OIT. Le texte en ayant été transmis au gouvernement par une lettre en date du 3 juillet 1968, celui-ci a fait parvenir ses observations à son sujet par une communication en date du 5 novembre 1968.
2. 119. Le Brésil n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; il a ratifié par contre la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 120. Les plaignants déclaraient que, le 28 mars 1968, il aurait été procédé au dépouillement du scrutin organisé en vue de renouveler le bureau, le Conseil de surveillance et le Conseil des représentants du Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro, les opérations électorales ayant eu lieu les 25, 26 et 27 du même mois. A la suite du dépouillement du scrutin, poursuivaient les plaignants, l'une des deux listes en présence aurait été proclamée victorieuse par le bureau des scrutateurs.
2. 121. Les plaignants indiquaient ensuite que, faisant droit à des allégations formulées par les tenants de la liste défaite, allégations selon lesquelles les opérations électorales auraient été entachées d'irrégularités, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale aurait appliqué la procédure en vigueur à ce sujet, qui aurait abouti à l'annulation des opérations électorales et à la mise en place d'un conseil exécutif chargé d'administrer le syndicat et d'organiser de nouvelles élections dans un délai de quatre-vingt-dix jours.
3. 122. Les plaignants, qui affirmaient que les élections avaient été régulières, alléguaient par contre que l'annulation du scrutin et la nomination du conseil exécutif auraient, elles, été marquées par des irrégularités. Ils alléguaient en outre, de manière détaillée, que le conseil exécutif aurait agi de façon incorrecte; ainsi, son président aurait dénoncé aux autorités divers travailleurs qu'il aurait accusés d'avoir des opinions « subversives et antidémocratiques », et aurait par ailleurs déclaré qu'il ne convoquerait pas les électeurs avant six mois, car, s'il le faisait, « le syndicat tomberait aux mains d'éléments antidémocratiques ».
4. 123. Les plaignants alléguaient, d'autre part, que des militaires d'un grade élevé au service de la PETROBRAS auraient effectué des démarches auprès de la Délégation régionale au travail du Guanabara afin que celle-ci fasse obstacle à des élections au sein du Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats, de Guanabara et de Rio de Janeiro au cours des six mois à suivre, de manière à empêcher selon leurs propres déclarations, « que cette organisation ne se trouve placée sous la direction d'éléments subversifs ».
5. 124. Il était allégué également que « les noms de près de quatre cents chefs de divers échelons de la PETROBRAS, jusqu'ici non syndiqués, ont été relevés en hâte par décision supérieure, en vue de demandes d'inscription des intéressés sur la liste des membres du Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro ». Des pressions auraient enfin été exercées sur certains syndicalistes originairement élus pour qu'ils renoncent à se présenter aux nouvelles élections, auquel cas la direction de la PETROBRAS ne ferait plus obstacle à ce que le scrutin ait lieu dans le délai de quatre-vingt-dix jours fixé par décision ministérielle.
6. 125. Dans sa réponse en date du 5 novembre 1968, le gouvernement invoquait le fait que l'organisation plaignante n'avait pas d'existence légale au Brésil pour décliner la demande d'observations qui lui avait été adressée. « L'Organisation internationale du Travail - déclarait-il - comprendra que, dans ce cas, le fait de donner des explications signifierait violer les principes qui, au Brésil, régissent les relations syndicales. En reconnaissant à cette fédération une autorité suffisante pour provoquer une demande de renseignements au niveau international, le Brésil se verrait, par voie de conséquence, obligé de reconnaître la légitimité de son existence sur le plan national également. Ce faisant, le gouvernement brésilien manifesterait expressément son mépris des lois qui lui sont propres et qui règlent son comportement. Sans que cela implique un manque de respect pour les objectifs élevés de l'Organisation internationale du Travail, telle est la déclaration que nous devons faire pour sauvegarder la souveraineté brésilienne. »
7. 126. Saisi du cas à sa session du mois de février 1969, le comité, au vu de la réponse du gouvernement, a tenu, comme il l'avait fait en des occasions antérieures, à rappeler que la non-reconnaissance par les autorités publiques d'une organisation syndicale n'était pas, en soi, une raison suffisante pour priver cette organisation de son droit de recourir à la procédure de plainte en violation de la liberté syndicale devant le comité. En effet, rappelait-il, dès son premier rapport, le comité a estimé que l'on irait à l'encontre des fins auxquelles a été établie la procédure d'examen des plaintes en violation des droits syndicaux si l'on admettait que la dissolution ou la non-reconnaissance d'une organisation par un acte gouvernemental abolit le droit de ladite organisation de recourir à la procédure en question.
8. 127. Le comité a noté que, dans la présente affaire, il ressortait des éléments dont il disposait que c'était à la suite de faits rapportés par le Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro (tels que ces faits avaient été décrits par la personne en tête de la liste qui avait originairement été élue) à la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole que cette dernière organisation avait déposé plainte devant l'OIT après - déclarait-elle dans la communication qu'elle a adressée au Directeur général - s'être assurée de la véracité des accusations qui avaient été portées devant elle.
9. 128. Le comité a relevé qu'il semblait que la fédération plaignante ait eu tout au moins une existence de fait. Il est apparu, par ailleurs, au comité que, de son côté, le syndicat à l'origine de la plainte, reprise à son compte par la fédération plaignante, jouissait d'une certaine forme de reconnaissance, du moins implicite, puisque, aussi bien, d'après les allégations formulées, les élections qui se sont déroulées au sein de ce syndicat ont donné lieu, à la suite de l'intervention d'une tierce partie, à un acte officiel du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale sous la forme d'une annulation desdites élections assortie de la mise en place d'un conseil exécutif chargé, en particulier, d'organiser de nouvelles élections (voir paragr. 121 ci-dessus).
10. 129. Dans ces conditions, et compte tenu des principes rappelés au paragraphe 126 ci-dessus, le comité, avant d'envisager l'examen du fond de l'affaire et pour se faire notamment une opinion sur le point de savoir si la plainte dont il était saisi émanait d'une organisation habilitée à la déposer, a estimé nécessaire d'obtenir du gouvernement certaines informations complémentaires.
11. 130. C'est pourquoi le comité a prié le gouvernement de bien vouloir indiquer, d'une part, quel est le statut juridique exact de la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole, en précisant les raisons pour lesquelles, et les dispositions législatives ou réglementaires éventuelles en vertu desquelles, cette organisation n'a pas d'existence légale, d'autre part, quel est le statut juridique exact du Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro.
12. 131. Parallèlement, pour avoir une idée plus claire de la situation, le comité a estimé qu'il lui serait utile d'obtenir certaines précisions de la fédération plaignante.
13. 132. Il a donc prié cette dernière de lui fournir tous renseignements utiles sur ses statuts, son importance numérique éventuelle par rapport au nombre total des travailleurs relevant des professions qu'elle représente et le nombre des syndicats qui lui sont affiliés en indiquant notamment si le Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro est un de ses adhérents.
14. 133. Les informations complémentaires dont il est question aux paragraphes 130 et 132 ci-dessus ont été sollicitées des parties intéressées par deux lettres datées du 4 mars 1969.
15. 134. Le gouvernement a répondu par une communication en date du 22 avril 1969. Par contre, l'organisation plaignante n'a pas donné suite à la demande d'informations qui lui avait été adressée; cependant, la communication du gouvernement fournit une réponse partielle à ce que le comité entendait demander au plaignant en ce qu'elle fait notamment ressortir que le Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro a été, à un moment donné, affilié à la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole.
16. 135. Dans sa réponse, le gouvernement déclare que la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole a été constituée le 26 juin 1966 par sept syndicats pétroliers de régions différentes; il précise les noms de ces syndicats. A côté de ces syndicats fondateurs, indique le gouvernement, la fédération a reçu ultérieurement l'adhésion de cinq autres syndicats pétroliers, dont il donne les noms et parmi lesquels figure le Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro.
17. 136. Le gouvernement fournit ensuite les indications suivantes. La constitution de syndicats en fédération est conforme à l'article 534 du Code du travail, qui prévoit que « les syndicats sont autorisés à se constituer en fédération lorsqu'ils sont au nombre de cinq au moins et qu'ils représentent un groupe d'occupations ou professions identiques, similaires ou connexes ». Les fédérations devront être constituées par Etat, mais le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale pourra autoriser la constitution de fédérations inter-Etats et nationales. Le gouvernement cite ensuite le paragraphe unique de l'article 16 de la circulaire no 39, du 2 août 1944, en vertu duquel « les syndicats ayant leur siège dans différents Etats, qui veulent constituer une fédération à base inter-Etats ou nationale, doivent préalablement demander l'autorisation selon le présent article ».
18. 137. Le gouvernement déclare que la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole a, dès l'abord, violé les normes juridiques susmentionnées en ce que les syndicats qui l'ont fondée, bien qu'ayant leur siège et leur base territoriale dans différents Etats, n'ont pas demandé l'autorisation ministérielle prescrite par la loi.
19. 138. En dépit de cette violation, déclare le gouvernement, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a consenti à examiner la demande de reconnaissance de la fédération, demande qui a suivi le cours normal de la procédure.
20. 139. « L'instruction de la demande - indique le gouvernement - a fait ressortir un avis unanimement défavorable à l'égard de la demande de reconnaissance présentée à la Commission de l'encadrement syndical, organisme collégial composé de représentants des services techniques et de différents ministères ainsi que des représentants, siégeant à égalité, des employeurs et des salariés. » La question lui ayant été soumise, poursuit le gouvernement, le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale, tenant compte de l'avis du Département national du travail, a - par une décision publiée le 20 février 1967 - décidé de rejeter la demande de reconnaissance de la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole.
21. 140. Dès cet instant, déclare le gouvernement, « la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole ne pouvait se prévaloir d'un semblant d'existence légale. Sa personnalité juridique, qui n'a pu se concrétiser, se réduit à la période qui a précédé le refus opposé par le ministre à sa demande de reconnaissance. Si, avant ce refus, son activité fédérative était admissible, elle était interdite ensuite, ainsi que l'usage de la dénomination adoptée. »
22. 141. Il semble ressortir des explications détaillées fournies par le gouvernement que la décision de refuser sa reconnaissance à la Fédération nationale des travailleurs de l'industrie du pétrole ait son origine dans le fait que les syndicats qui entendaient fonder cette fédération ne se sont pas conformés aux exigences de la loi (voir ci-dessus, paragr. 136 et 137) et que c'est finalement la raison pour laquelle ladite fédération n'a pas d'existence légale dans le pays intéressé.
23. 142. Sans contester que cela puisse être le cas en vertu de la législation nationale en vigueur, et bien que ce ne soit pas là l'objet de la plainte, le comité croit devoir faire remarquer que les conditions posées par la législation à la constitution de fédérations, qui font notamment une obligation aux syndicats fondateurs, lorsqu'ils ont leur siège dans des Etats différents, d'obtenir du ministre du Travail et de la Prévoyance sociale une autorisation préalable, susceptible d'être refusée, que ces conditions, donc, sont en contradiction avec les principes généralement admis en matière de liberté syndicale qui comprennent le droit des organisations syndicales de constituer les fédérations de leur choix.
24. 143. Etant donné, en outre, que le Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro dont il est question dans la plainte paraît, lui, avoir une existence tout à fait régulière (voir ci-dessous) et, d'autre part, que le gouvernement a répondu sur le fond des allégations formulées, le comité a jugé opportun de procéder à l'examen desdites allégations.
25. 144. Au sujet de ces allégations, qui sont analysées aux paragraphes 120 à 124 ci-dessus, le gouvernement donne les indications suivantes. Le Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro a organisé un scrutin en vue de renouveler le bureau, le conseil de surveillance et le conseil des représentants du syndicat. Deux listes étaient en présence. Après la proclamation du scrutin, la liste perdante a allégué que les opérations de vote avaient été marquées par des irrégularités, que de nombreux membres n'avaient pas pu voter et que les voix perdues avaient faussé les résultats.
26. 145. Le gouvernement déclare ensuite que, reconnaissant le bien-fondé des allégations formulées, le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale a pris la décision suivante:
    • Sur avis du Département du travail, considérant qu'il a été mis fin aux opérations de vote deux heures avant l'horaire fixé dans la convocation et tenant compte du fait que la différence du nombre des voix des listes en présence est inférieure au nombre des membres qui n'ont pas voté, je décide, me fondant sur l'article 48 (lettre a de l'arrêté no 40 du 21 janvier 1965), d'accepter le recours contre la validité du scrutin organisé par le Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro, et d'annuler les élections.
    • Je délègue les pouvoirs nécessaires au délégué régional du travail de l'Etat de Guanabara l'habilitant à désigner un conseil exécutif qui devra procéder à de nouvelles élections dans un délai de quatre-vingt-dix jours. Fait le 26 avril 1968. Jorbas Passarinho.
27. 146. Le gouvernement déclare que cet arrêté visait donc uniquement l'organisation d'un nouveau scrutin, « véridique et authentique, exempt de toute irrégularité et par lequel la majorité des membres pouvait s'exprimer ».
28. 147. Le gouvernement précise que les dispositions légales qui régissent les élections syndicales prévoient que le ministre peut désigner un conseil exécutif lorsqu'un scrutin a été annulé par la faute des dirigeants ou que le mandat de ceux-ci a pris fin avant qu'il ait été possible d'organiser de nouvelles élections. Le conseil exécutif désigné par délégation ministérielle au délégué régional du travail de l'Etat de Guanabara pour gérer ledit syndicat - poursuit le gouvernement - a été constitué par des membres de cette organisation choisis parmi ceux qui offraient les meilleures garanties pour mener à bien les objectifs énoncés dans l'arrêté ministériel. Le ministère - déclare le gouvernement - a donc placé le syndicat sous l'administration de ses propres membres et n'a rien fait pour retarder l'organisation de nouvelles élections; il précise que, si ces élections n'ont pas eu lieu dans le délai prescrit, ce retard doit être attribué à des motifs d'ordre intérieur résultant des divergences de vues existant au sein de l'organe représentatif du syndicat.
29. 148. Le gouvernement déclare que la situation administrative du Syndicat des travailleurs de l'industrie de la distillation et du raffinage du pétrole des Etats de Guanabara et de Rio de Janeiro s'est normalisée à la suite de l'organisation d'élections régulières tenues les 18, 19 et 20 novembre 1968 et l'entrée en fonctions, le 28 du même mois, du nouveau président élu.
30. 149. « Le syndicat en question - conclut le gouvernement - se trouve donc en pleine jouissance des droits que la législation brésilienne assure aux organes représentatifs des professions et occupations économiques. Une fois écartés les obstacles à la désignation du conseil exécutif, le syndicat a repris son fonctionnement normal sous la direction de membres légalement élus. »
31. 150. Des informations fournies par le gouvernement, il ressort que les élections du mois de mars 1969 (voir paragr. 120 ci-dessus), tenues par le syndicat dont il est question dans la présente affaire, ont été considérées comme ayant été entachées d'irrégularités, que les autorités administratives du travail les ont annulées et ont désigné un conseil exécutif provisoire chargé de faire procéder à de nouvelles élections.

B. B. Conclusions du comité

1. 151. Le comité a déjà eu l'occasion d'examiner la question de l'intervention des autorités administratives du travail dans les élections syndicales, à la suite d'irrégularités qui auraient marqué ces élections et qui auraient amené ces autorités à annuler ces élections. A cette occasion, le comité a estimé qu'une mesure de suspension des résultats d'élections qui serait prise par l'autorité administrative risquerait de paraître arbitraire, même si elle a un caractère provisoire et temporaire et est suivie d'une action judiciaire. Comme il l'avait fait dans le passé, le comité estime que les principes de la liberté syndicale n'interdisent pas le contrôle de l'activité d'un syndicat lorsque cette activité viole les dispositions légales ou statutaires, mais il estime aussi qu'il importe au plus haut point, à l'effet de garantir l'impartialité et l'objectivité de la procédure, que ce contrôle soit le fait de l'autorité judiciaire compétente.

Recommandation du comité

1. 152. Dans ces conditions, étant donné que dans la présente affaire l'intervention de l'autorité administrative du travail s'est fondée sur des dispositions légales applicables aux élections syndicales, le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations exposées au paragraphe précédent et de l'inviter à réexaminer la législation et la pratique nationales à la lumière de ces considérations.