Rapport intérimaire - Rapport No. 127, 1972

Cas no 644 (Mali) - Date de la plainte: 28-OCT. -70 - Clos

1. 226. Les plaintes ont été adressées directement au Directeur général du Bureau international du Travail par l'Union syndicale panafricaine, par la Fédération syndicale mondiale et par l'Union nationale des travailleurs du Mali dans des communications en date du 28 octobre 1970, du 19 novembre 1970 et du 4 janvier 1971 respectivement. Des informations complémentaires concernant les allégations ont été présentées par la Fédération syndicale mondiale dans une communication datée du 15 décembre 1970 et par l'Union syndicale panafricaine dans une communication datée du 14 janvier 1971. L'Union nationale des travailleurs du Mali, dans une communication datée du 13 février 1971, a retiré sa plainte.
2. 227. Les plaintes et les informations complémentaires susmentionnées ont été transmises, dès leur réception, au gouvernement qui a communiqué ses observations dans une lettre en date du 27 août 1971.
3. 228. Le Mali a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 229. Dans leurs communications, l'Union syndicale panafricaine et la Fédération syndicale mondiale demandent l'intervention du BIT, en alléguant la dissolution de l'Union nationale des travailleurs du Mali (UNTM) et la saisie de ses biens par les autorités maliennes. La première de ces organisations déclare avoir envoyé au Mali une délégation qui avait pu se rendre compte par elle-même de l'impossibilité dans laquelle se trouvaient les organisations syndicales d'exercer légalement leurs activités.
2. 230. Les organisations plaignantes déclarent que, depuis le coup d'Etat militaire de novembre 1968, les autorités maliennes, après avoir arrêté et éloigné un certain nombre de dirigeants syndicaux, dont le secrétaire général Famady Sissoko, avaient dissous une première fois la direction syndicale démocratiquement élue par les travailleurs et interdit toute activité syndicale dans le pays. En outre, Famady Sissoko serait toujours détenu sans jugement.
3. 231. En février 1969, poursuivent les plaignants, les organisations syndicales de base ont constitué, sous le contrôle du gouvernement, un comité chargé d'organiser un congrès et de prendre les mesures nécessaires en vue du renouvellement, par voie d'élections, de toutes les directions des syndicats de base.
4. 232. Le 25 septembre 1970, ajoutent les plaignants, les représentants démocratiquement élus des travailleurs tenaient, avec l'autorisation du gouvernement, les assises du congrès de l'Union nationale des travailleurs du Mali. Les plaignants déclarent que le caractère représentatif du congrès était attesté par la présence du gouvernement et du chef de l'Etat lui-même à la séance d'ouverture des travaux.
5. 233. A peine le congrès clôturé et les statuts déposés, les autorités maliennes refusèrent de reconnaître la direction syndicale élue et décrétèrent la dissolution de l'Union nationale des travailleurs du Mali, la confiscation de ses biens et l'occupation de ses locaux.
6. 234. Les plaignants concluent en déclarant que les arguments invoqués par les autorités maliennes pour justifier ces mesures répressives ne reposent sur aucun fondement. Le congrès de l'UNTM n'avait nullement outrepassé les droits normaux d'une organisation syndicale en défendant les intérêts matériels, moraux, économiques et sociaux des travailleurs.
7. 235. Dans sa communication en date du 4 janvier 1971, l'Union nationale des travailleurs du Mali décrit également le congrès qui s'est tenu à Bamako du 25 septembre au 3 octobre 1970 au cours duquel le ministre du Travail a déclaré que le gouvernement était favorable à l'existence d'un mouvement syndical, subordonné à aucune ingérence de la part des autorités. Le ministre du Travail aurait aussi déclaré qu'en ce qui concerne les candidats aux fonctions de dirigeants syndicalistes le gouvernement était tout disposé à collaborer avec n'importe quel membre qui serait élu. L'organisation plaignante poursuit en décrivant la dissolution par le gouvernement du bureau élu de l'Union nationale des travailleurs du Mali, la non-reconnaissance des statuts adoptés, la saisie des biens et avoirs de l'UNTM et l'occupation de ses locaux (bourse du travail) par les forces de sécurité.
8. 236. Dans une communication en date du 13 février 1971, l'Union nationale des travailleurs du Mali a retiré la plainte qu'elle avait formulée le 4 janvier 1971 contre le gouvernement. D'après cette communication, la situation syndicale créée après réception d'un communiqué du Comité militaire de libération nationale (CMLN) concernant la non-reconnaissance du bureau de l'UNTM avait été réexaminée au cours d'une réunion commune gouvernement-syndicats, tenue à Bamako le 5 février 1971. Dans la communication considérée, l'organisation plaignante déclare que les travailleurs ont reconnu s'être trompés dans leur interprétation du communiqué du CMLN, et ont décidé, d'une part, de mettre fin à leurs dissensions intersyndicales et, d'autre part, de continuer à insérer leurs activités dans le cadre strict du programme de développement économique de la nation et d'œuvrer pour sa pleine réussite. Selon la même communication, le gouvernement, dans son souci de réconciliation nationale, avait décidé de faire table rase du passé. Le comité a également pris note d'une communication en date du 17 septembre 1971 adressée au BIT par le Comité de coordination des syndicats nationaux du Mali, dans laquelle il déclare que les travailleurs maliens soutiennent, sans réserve aucune, les explications du gouvernement relatives aux plaintes déposées contre lui par certaines organisations internationales.
9. 237. Le comité se propose d'examiner ultérieurement dans le présent rapport la question du retrait de la plainte de l'Union nationale des travailleurs du Mali.
10. 238. Le gouvernement, dans sa communication en date du 27 août 1971, limite sa réponse aux allégations figurant dans les plaintes de la Fédération syndicale mondiale et de l'Union syndicale panafricaine.
11. 239. Le gouvernement déclare qu'il n'est pas exact d'affirmer que l'Union nationale des travailleurs du Mali ait été dissoute quand bien même le Comité consultatif provisoire de l'UNTM aurait été dissous et certaines de ses instances non reconnues. Il convient de rappeler, poursuit-il, que le Comité consultatif provisoire avait été mis en place par le gouvernement pour assurer la continuité du mouvement syndical, les travailleurs ayant eux-mêmes dénoncé l'ancienne direction syndicale après les événements de novembre 1968 qui ont provoqué un changement de régime politique en République du Mali. Le mandat du Comité consultatif provisoire devait normalement prendre fin dès l'ouverture du congrès. Si le Comité consultatif provisoire de l'UNTM a été dissous, l'UNTM n'en a pas moins poursuivi ses activités à travers les syndicats nationaux, les sections syndicales nationales, les divisions syndicales et les comités d'entreprise, confirmant ainsi, d'après le gouvernement, son existence.
12. 240. En ce qui concerne la non-reconnaissance des diverses instances élues par le congrès, le gouvernement fournit, à titre d'explication, la citation suivante tirée du communiqué du Comité militaire de libération nationale: « Il a été malgré tout constaté que le 2e congrès de l'UNTM n'a pas tenu compte du souci manifesté par le CMLN et le gouvernement dans cette période transitoire pendant laquelle toutes les énergies devraient être orientées vers le redressement économique, la réconciliation des cours et des esprits et la réalisation de l'unité nationale. » Cette attitude du congrès - ajoute le gouvernement - a provoqué une dangereuse scission au sein du mouvement syndical malien avec comme conséquence l'installation d'une surenchère démagogique de nature à perturber l'ordre social, diminuant ainsi le rendement et la productivité.
13. 241. Le gouvernement poursuit en précisant que les termes du communiqué cité ci-dessus traduisent la volonté du CMLN de ne pas tolérer que l'ordre social et public puisse être troublé par les remous de l'agitation syndicale. De plus, ajoute le gouvernement, eu égard à la scission qui s'est produite au sein du congrès, le CMLN a estimé devoir ne pas reconnaître le bureau issu du congrès.
14. 242. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle les biens de l'UNTM ont été confisqués, le gouvernement fait observer que les mesures prises à cet égard avaient pour objet le contrôle et la protection de tous les biens, meubles et immeubles, de l'UNTM qui se trouvait dans une conjoncture particulière. Il ajoute que, l'UNTM étant subventionnée par l'Etat, le contrôle de l'utilisation de cette subvention entre dans la compétence du gouvernement. Le gouvernement déclare aussi que les mesures qui avaient été prises ont été levées et les locaux restitués aux syndicats.
15. 243. Le gouvernement fait encore observer qu'il avait appelé l'attention des travailleurs - dans une allocution faite le 1er mai - sur le fait qu'il avait été conduit à adopter les mesures en cause en raison des graves dissensions apparues entre les dirigeants syndicalistes au cours du congrès, mais que la situation ainsi créée était en voie de dénouement et n'affectait en rien la confiance du gouvernement en la masse des travailleurs, à condition toutefois que le mouvement syndical fonctionne de manière à ne pas entraver l'action du gouvernement tendant à assurer l'ordre public, la continuité de l'Etat et le bon fonctionnement de ses institutions.
16. 244. Certains événements, poursuit le gouvernement, montrent bien que les relations entre les syndicats et les autorités maliennes ont continué d'évoluer favorablement. C'est ainsi que, poursuit-il, le 5 février 1971, le gouvernement du Mali a expliqué aux secrétaires généraux des syndicats nationaux les motivations des mesures qu'il avait été amené à prendre à l'encontre des syndicats. A la faveur de la compréhension ainsi créée, l'UNTM avait jugé opportun de retirer la plainte qu'elle avait déposée auprès de l'OIT. Le processus de normalisation de la situation syndicale s'est poursuivi par la mise en place, le 10 juillet 1971, du Comité de coordination des syndicats nationaux groupant les treize syndicats nationaux et comprenant vingt-six membres - instance exécutive chargée depuis lors des destinées du mouvement syndical malien. Enfin, poursuit le gouvernement, le 9 août 1971, l'inventaire des biens de l'UNTM a été fait, et ces biens ont été remis au Comité de coordination des syndicats nationaux, permettant ainsi le libre exercice des activités syndicales.
17. 245. Le gouvernement déclare que, depuis l'accession du pays à la souveraineté nationale en 1960, le Mali a pleinement respecté la liberté d'association et a constamment affirmé sa volonté de garantir les droits syndicaux des travailleurs et de permettre le libre exercice de l'activité syndicale pour autant que l'ordre et la légalité soient aussi respectés. « C'est pourquoi - déclare le gouvernement - le Comité militaire de libération nationale, au lendemain des événements du 19 novembre 1968, après avoir dissous les organes de direction du mouvement syndical, a mis en place un comité consultatif provisoire chargé de la gestion des biens et avoirs de l'UNTM jusqu'à l'élection d'un nouveau bureau par des voix libres et démocratiques. »
18. 246. Le comité note que les plaintes se rapportent essentiellement à l'arrestation et à l'emprisonnement de plusieurs dirigeants syndicalistes (y compris notamment M. Famady Sissoko, secrétaire général de l'Union nationale des travailleurs du Mali), qui ont suivi le changement de régime intervenu au Mali le 19 novembre 1968, à la dissolution du bureau de l'Union nationale des travailleurs du Mali (UNTM) par les autorités du pays, au refus des autorités maliennes de reconnaître le nouveau bureau de l'UNTM élu à son 2e congrès qui s'est tenu entre le 25 septembre et le 3 octobre 1970, au refus de reconnaître les statuts adoptés à ce congrès, à la confiscation des biens de l'UNTM et à l'occupation de ses locaux.
19. 247. Selon la déclaration faite par le gouvernement en réponse aux allégations, un comité consultatif provisoire a été institué par le gouvernement après le coup d'Etat en vue d'assurer la continuité du mouvement syndical pendant une période transitoire et jusqu'à ce qu'un bureau démocratiquement élu puisse le remplacer. Au 2e congrès de l'UNTM, un nouveau bureau exécutif a été élu et le Comité consultatif provisoire a été en conséquence dissous, son mandat étant arrivé à terme. Ce nouveau bureau n'a pas été, de l'aveu même du gouvernement, reconnu par les autorités maliennes qui motivent leur décision par le fait qu'il était apparu, au cours du congrès, que le mouvement syndicaliste national était divisé en factions différentes, créant ainsi une situation de nature à bouleverser ou à perturber l'ordre social.
20. 248. Malgré la non-reconnaissance du bureau national de l'UNTM, le gouvernement explique que celle-ci a continué à fonctionner normalement au niveau de la région et de la section et que, le 10 juillet 1971, un nouvel organe national, le Comité de coordination des syndicats nationaux, représentant treize syndicats nationaux et groupant vingt-six membres, a été créé et chargé des destinées du mouvement syndical malien.

B. B. Conclusions du comité

1. 249. Dans ces conditions, le comité estime utile de faire observer, en ce qui concerne cet aspect de l'affaire, qu'il soulève des questions ayant un rapport direct avec les droits syndicaux au Mali. Le comité a toujours accordé de l'importance au principe, incorporé à l'article 3 de la convention no 87 ratifiée par le Mali, selon lequel les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter le droit des organisations de travailleurs d'élire librement leurs représentants et d'organiser leur gestion et leur activité. Le comité estime que les mesures prises à l'endroit des syndicats par les autorités maliennes, depuis le coup d'Etat de novembre 1968, l'établissement par le gouvernement d'un comité consultatif provisoire et le refus de reconnaître le bureau exécutif qui avait été élu aux assises du congrès en septembre-octobre 1970 constituent des violations de ce principe.
2. 250. Le comité est aussi d'avis que le refus du gouvernement de reconnaître les statuts adoptés par le congrès de l'UNTM est en contradiction avec le principe selon lequel les organisations de travailleurs ont le droit d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs sans intervention de la part des autorités publiques (art. 3 de la convention no 87).
3. 251. En ce qui concerne les biens de l'UNTM qui ont été saisis, le comité prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle cette mesure a été prise en vue de contrôler et de protéger ces biens. Le comité note également la déclaration du gouvernement selon laquelle il s'estime en droit de saisir ces biens étant donné que l'UNTM bénéficie de subventions de l'Etat. Le comité a également noté que ces biens ont été restitués aux syndicats.
4. 252. Le comité estime que les répercussions qu'une aide financière peut avoir sur l'autonomie des organisations syndicales varient essentiellement selon les circonstances et qu'il s'agit là d'une question qui doit être examinée concrètement pour chaque cas qui se présente. Eu égard, toutefois, à l'attitude du gouvernement qui considère, en l'espèce, que l'octroi de subventions à un syndicat par le gouvernement confère à celui-ci le droit de confisquer les avoirs dudit syndicat à sa guise, le comité estime qu'il convient de faire observer que l'indépendance financière des syndicats - extrêmement importante pour le libre exercice des activités syndicales - ne peut être assurée que si les organisations de travailleurs sont financées de manière à ce que les autorités publiques ne puissent exercer un pouvoir discrétionnaire à leur encontre. Dans la présente affaire, le comité estime que la saisie des biens de l'UNTM par le gouvernement constitue une intervention évidente, contraire aux dispositions de l'article 3 de la convention no 87, dans les activités dudit syndicat.
5. 253. Enfin, le comité note que le gouvernement, dans sa réponse, ne se réfère nulle part à l'allégation selon laquelle un certain nombre de dirigeants syndicalistes, dont M. Famady Sissoko, secrétaire général de l'UNTM, auraient été arrêtés après le coup d'Etat de novembre 1968.
6. 254. Le comité va maintenant examiner la demande présentée par l'Union nationale des travailleurs du Mali visant au retrait de sa plainte. Cette demande soulève un point de procédure que le comité a déjà été appelé à examiner. Le comité a précédemment exprimé l'avis selon lequel le désir manifesté par une organisation plaignante de retirer sa plainte, tout en constituant un élément qui mérite la plus grande attention, ne fournit pas, en soi, une raison suffisante pour que le comité abandonne automatiquement l'examen de la plainte. Le comité a estimé devoir s'inspirer, en cette matière, des conclusions adoptées par le Conseil d'administration en 1937 et en 1938 à propos de deux réclamations formulées z en application de l'article 23 de la Constitution de l'Organisation (aujourd'hui art. 24). Le Conseil d'administration avait alors établi le principe selon lequel, dès le moment où il était saisi d'une réclamation, il avait seul qualité pour décider de la suite qu'elle comportait et « le désistement de l'organisation requérante n'est pas toujours une preuve que la réclamation n'est pas recevable ou est dénuée de fondement ». Le comité a estimé que, pour l'application de ce principe, il était libre de peser les raisons fournies pour justifier le retrait de la plainte et de chercher à établir si ces raisons semblaient suffisamment plausibles pour donner à penser que ce désistement était la conséquence d'une décision prise en toute indépendance. Le comité a fait observera qu'il pourrait se présenter des cas où le retrait d'une plainte par une organisation plaignante serait la conséquence non pas du fait que la plainte était devenue sans objet, mais d'une pression exercée par le gouvernement sur le plaignant, ce dernier ayant été menacé d'une aggravation de la situation s'il ne consentait au retrait de sa plainte.
7. 255. Dans le présent cas, les éléments de fait et les informations soumis au comité suggèrent que les agissements du gouvernement sont incompatibles avec le libre exercice des droits syndicaux et, en conséquence, le comité ne peut pas avoir la certitude que la décision de retrait de la plainte présentée par l'UNTM a été prise en toute indépendance. De toute façon, le comité est saisi de deux autres plaintes recevables portant sur les mêmes questions, plaintes qu'il a été appelé à examiner.

Recommandation du comité

1. 256. Dans ces conditions, et en ce qui concerne le cas dans son ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) d'appeler l'attention du gouvernement sur le fait que les mesures qu'il a prises, dont il est question aux paragraphes 249, 250, 251 et 252 ci-dessus, sont contraires aux principes généralement acceptés en matière de liberté syndicale et aux garanties prévues dans la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ratifiée par le Mali;
   • b) d'appeler en particulier l'attention du gouvernement sur les principes énoncés à l'article 3 de la convention no 87, selon lesquels les organisations de travailleurs et d'employeurs ont le droit d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d'élire librement leurs représentants, d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action, et les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal;
   • c) d'appeler l'attention sur l'importance qu'il convient d'attacher à l'indépendance financière des syndicats, ce qui suppose que le financement des organisations de travailleurs soit assuré de manière à ce que les autorités publiques ne puissent exercer un pouvoir discrétionnaire à leur encontre;
   • d) de prier le gouvernement de bien vouloir fournir des informations détaillées relatives aux syndicalistes, en particulier M. Famady Sissoko, qui auraient été arrêtés en novembre 1968, de préciser si ces personnes ont été jugées, et, dans l'affirmative, de fournir le texte des décisions judiciaires les concernant;
   • e) de prendre note du présent rapport intérimaire, étant entendu qu'un nouveau rapport sera présenté quand les informations demandées ci-dessus auront été fournies par le gouvernement.