Rapport définitif - Rapport No. 190, Mars 1979

Cas no 822 (République dominicaine) - Date de la plainte: 14-NOV. -74 - Clos

1. 36. Le comité est saisi, depuis 1971, de nombreuses plaintes pour violations de la liberté syndicale en République dominicaine. Ces plaintes émanent des organisations suivantes de travailleurs: Confédération mondiale du travail (CMT), Fédération syndicale mondiale (FSM), Fédération internationale des organisations de travailleurs de la métallurgie (FIOM), Fédération internationale syndicale de l'enseignement (FISE), Centrale générale des travailleurs (CGT), Fédération nationale des travailleurs des ports, Syndicat des débardeurs (POASI), Syndicat national des conducteurs de machines lourdes (SINOMAPE), Syndicat national des travailleurs des téléphones (SNTT). Elles sont traitées dans les cas nos 672, 768, 802, 819, 822 et 847.
2. 37. Le comité a examiné le cas no 672 en mai et en novembre 1972 et il a présenté à chacune de ces sessions des conclusions au Conseil d'administration. Le comité a soumis au Conseil de nouvelles conclusions (sur les cas nos 672, 768, 802, 819 et 822) en mai 1976. Il a enfin examiné l'ensemble des cas en instance relatifs à la République dominicaine en novembre 19773 et en mai 1978.
3. 38. La République dominicaine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 39. Le comité avait constaté, en mai 1976, que les éléments dont il disposait paraissaient insuffisants pour lui permettre d'aboutir à ce stade à des conclusions quant au fond sur les différentes questions soulevées. Il avait d'ailleurs déjà eu à examiner, à plusieurs reprises, des cas relatifs à la République dominicaine qui contenaient des allégations analogues à celles présentées dans les cas en instance. Dans ces conditions, il avait estimé qu'il serait très utile de recourir à la formule des contacts directs. Le Conseil d'administration avait donc prié le gouvernement d'examiner la possibilité de donner son consentement à ce qu'un représentant du Directeur général puisse procéder dans le pays à une étude des faits se rapportant aux plaintes.
2. 40. Cette demande avait été répétée à plusieurs reprises. D'autre part, de nouvelles plaintes avaient été présentées qui contenaient, comme les précédentes, des allégations graves et variées. Aucune réponse précise n'ayant été reçue en mai 1978, le comité avait dû formuler ses conclusions sur l'affaire dans son 186e rapport. Toutefois, le nouveau gouvernement dominicain constitué après les élections de mai 1978 a accepté ces contacts directs par une lettre du 15 septembre 1978.
3. 41. Le Directeur général a chargé M. Jean-Michel servais, fonctionnaire au Service de la liberté syndicale du Département des normes internationales du travail, de le représenter au cours de cette mission. La visite sur place s'est déroulée du 19 au 26 novembre 1978 et un rapport sur la mission a été soumis au comité. Au cours de la visite, le représentant du Directeur général s'est notamment entretenu avec le Secrétaire d'Etat au travail et le Secrétaire d'Etat à l'intérieur et à la police, avec les Sous-Secrétaires d'Etat au travail et les Sous-Secrétaires d'Etat à l'intérieur et à la police, ainsi qu'avec le Procureur général de la République. Il a aussi été reçu par le Président de la Cour suprême de justice. Il a rencontré, dans leurs locaux syndicaux, les dirigeants de plusieurs organisations syndicales - parmi lesquelles deux syndicats plaignants: la CGT et le Syndicat POASI. Enfin, il a eu des conversations au siège de la Confédération patronale de la République dominicaine avec les responsables de cette organisation ainsi que de l'Association d'industries de la République dominicaine.
4. 42. Le comité note avec satisfaction que le représentant du Directeur général a bénéficié de la coopération de toutes les personnes intéressées. Il a pu accomplir sa tâche en toute liberté et en toute indépendance et il a reçu du gouvernement dominicain les facilités nécessaires pour remplir son mandat dans les meilleures conditions.
5. 43. Le représentant du Directeur général a recueilli des informations sur les différentes questions soulevées dans les plaintes et sur les mesures prises ou envisagées pour résoudre les difficultés rencontrées. Il a également traité, à l'invitation du gouvernement, des commentaires formulés par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations dans le cadre de l'examen périodique - au titre de l'article 22 de la constitution de l'OIT - de la mise en oeuvre des conventions nos 87 et 98. Ces différents points sont examinés dans les paragraphes qui suivent.
6. 44. Il convient néanmoins de relever tout d'abord que, selon le représentant du Directeur général, plusieurs confédérations se disputent actuellement les préférences des travailleurs et le contrôle des syndicats d'entreprise. "Ainsi", écrit celui-ci, "au moment de ma visite, l'antagonisme avait pris un tour très vif dans l'entreprise "Central Romana Corporations y Central Romana By Products". Ces rivalités devraient se poursuivre, sinon s'exacerber, dans les mois à venir". Les confédérations syndicales maintiennent souvent des relations étroites avec des partis politiques. Tout récemment s'est constituée l'Union générale des travailleurs dominicains (UGTD) dont les sympathies vont au Parti révolutionnaire dominicain (PRD). Le gouvernement a été accusé, comme on le verra plus loin, de favoriser dans une certaine mesure cette nouvelle organisation. Dans le même ordre d'idée, on mentionnera un télégramme du 7 décembre 1978 de la Centrale générale des travailleurs (CGT) où cette organisation proteste parce que le gouvernement aurait arrêté, par voie administrative, le programme de la station radio "Rutas" à la Romana et empêcherait la réorganisation unitaire du syndicat local. La communication a été transmise au gouvernement pour observation. Les représentants des employeurs ont indiqué, poursuit le rapport, que cette situation alourdit le climat des relations professionnelles. D'un autre côté, il semble que de très nombreux syndicats se constituent aujourd'hui dans le climat social actuel.
7. 1. Allégations concernant la mort, l'arrestation ou le bannissement de syndicalistes
8. 45. Comme le précise le rapport de mission, une loi d'amnistie a été promulguée le 8 septembre 1978. Tous les syndicalistes cités comme détenus se trouvent aujourd'hui en liberté. De même, les dirigeants syndicaux bannis sont rentrés récemment dans le pays à la faveur également de la loi d'amnistie et après la levée des empêchements administratifs à leur retour.
9. 46. Il ressort enfin des informations recueillies que, selon le Code de procédure pénale, tout détenu doit être présenté à un juge dans les 48 heures de son arrestation. En outre, une loi ancienne sur l'habeas corpus protège la liberté individuelle contre les détentions arbitraires. Précédemment, a précisé le Procureur général de la République, la pratique était de renvoyer les recours au ministère public "qui prenait une décision d'une manière parfois arbitraire"; la pratique a changé aujourd'hui et les recours sont soumis à un juge de première instance. De plus, un projet de révision de la loi sur l'habeas corpus est en préparation; il dispose expressément que le recours est déféré à un juge et il prévoit une procédure d'appel. Pour ce qui est des bannissements, le Procureur général a signalé que, légalement, seuls les étrangers peuvent faire l'objet d'une telle mesure (en vertu de la loi sur l'immigration). Aucune loi ne prévoit l'expulsion des nationaux et les mesures de cet ordre prises par le gouvernement précédent étaient, selon lui, arbitraires. Il n'y a plus eu d'expulsion depuis le 16 août 1978.
10. 47. Des poursuites judiciaires ont été engagées pour les deux meurtres cités dans les plaintes de dirigeants syndicaux du secteur paysan (Florinda Muñoz Soriano, en novembre 1974, et Dionisio Frías, en juin 1975). Le secrétaire et le sous-secrétaire d'Etat au travail ont indiqué qu'ils enverraient des informations précises au sujet des enquêtes judiciaires engagées. Ils ont admis qu'effectivement des dirigeants paysans avaient dans le passé trouvé la mort dans des situations anormales. Le nouveau gouvernement, ont-ils ajouté, a déclaré qu'il mènerait une politique de respect des libertés publiques et des droits de l'homme, y compris la liberté syndicale. Le Sous-Secrétaire d'Etat a encore insisté sur la volonté des autorités de respecter strictement la loi. Le représentant du Directeur général a, par ailleurs, appris des responsables de la Confédération autonome des syndicats chrétiens (CASC) que la procédure judiciaire était toujours en cours dans le cas du meurtre de Dionisio Frías; pour ce qui est la mort de Florinda Muñoz Soriano, le tribunal avait estimé que l'inculpé avait agi en état de légitime défense.
11. 48. Le comité note ces diverses informations. Il prend acte en particulier de la libération ou du retour d'exil des syndicalistes cités dans les plaintes. Les faits relatifs à la mort de deux dirigeants paysans en 1974 et 1975 ont été l'objet de procès devant les tribunaux. L'une de ces affaires semble d'ailleurs s'être terminée par un acquittement. Le gouvernement, tout en admettant que des syndicalistes du secteur rural avaient dans le passé trouvé la mort dans des circonstances anormales, a indiqué sa volonté de faire respecter la légalité ainsi que les libertés publiques. Dans ces conditions, le comité est d'avis qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'examen de ces différents points, sous réserve d'être tenu informé des résultats des procès au sujet de la mort de Dioniso Frías et de Florinda Muñoz Soriano.
12. 2. Allégations concernant les licenciements antisyndicaux
13. 49. De très nombreuses allégations portaient sur le licenciement de dirigeants et de militants syndicaux. Selon les plaignants, les comités directeurs des syndicats étaient spécialement visés, mais certaines allégations faisaient état du démantèlement et de tentatives de démantèlement d'organisations de travailleurs. Le représentant du Directeur général signale dans son rapport que cette question lui parait être un problème essentiel qui perturbe encore aujourd'hui les relations professionnelles dans le pays. L'article 307 du code du travail interdit bien ces pratiques antisyndicales, mais les sanctions prévues sont des amendes de 10 à 500 pesos (1 peso vaut 1 dollar des Etats-Unis). Selon le rapport, le gouvernement semble disposé à faire tout ce qu'il peut pour lui trouver une solution:
    • "Le Secrétaire et le Sous-Secrétaire d'Etat ont reconnu l'existence de nombreux licenciements. Une partie de ceux-ci semblaient viser en fait des responsables syndicaux. Il est possible également à leur avis que pour se défaire de certains dirigeants certains employeurs aient licencié un ensemble de travailleurs... Le gouvernement a cherché à remédier à la situation par la voie de la conciliation et de la médiation et y est parfois arrivé. Néanmoins, la législation actuelle ne lui donne pas de moyens pour faire davantage. Outre le fait que les preuves sont difficiles à établir - le problème n'est pas propre à la République dominicaine -, le code du travail (article 69) permet à l'employeur de mettre un terme à un contrat conclu pour une durée indéterminée sans donner de motif. L'employeur peut donc licencier le travailleur lorsqu'il l'estime convenable pourvu qu'il verse à celui-ci les indemnités légales (de préavis, de licenciement, de vacances). Il en va de même en présence d'une clause spéciale de protection des responsables syndicaux inscrite dans une convention collective de travail...; selon la jurisprudence, si un employeur ne respecte pas cette disposition et licencie les dirigeants syndicaux, il sera seulement tenu de payer l'indemnité spéciale prévue en cas de violation de cette clause."
14. 50. Le rapport indique qu'il existe aujourd'hui des propositions de révision du code du travail, en particulier de l'article 69 précité. Le représentant du Directeur général fait état de différents projets élaborés et ajoute:
    • "Enfin, le Président de la République a lancé un appel en faveur d'une trêve sociale. Aussi, les représentants des travailleurs et des employeurs sont-il en train de négocier au secrétariat d'Etat au travail les termes d'un accord. Une réunion s'est tenue pendant mon séjour; les différentes centrales interprofessionnelles que j'ai rencontrées y participaient de même que les associations d'employeurs. Un des points en discussion concerne le respect réel de la liberté syndicale en faveur des travailleurs. Les organisations d'employeurs s'obligeraient à garantir pendant la période qui serait fixée que, dans leurs entreprises, aucun dirigeant syndical, ni aucun dirigeant d'un syndicat en cours de formation ne serait licencié sauf autorisation d'une commission d'arbitrage il s'agit pratiquement d'une modification conventionnelle de l'article 69 précité du code du travail. Rien n'empêcherait d'ailleurs de présenter cette question, une fois l'accord intervenu, au Congrès sous forme d'un projet de loi. Le Secrétaire d'Etat m'a indiqué que même en l'absence d'un accord, un projet de modification de la loi sur ce point serait déposé. Cet amendement pourrait donc être adopté sans attendre l'adoption d'un nouveau code du travail."
15. 51. Comme le comité l'a déjà signalé dans d'autres cas, la loi d'un pays n'accorde pas une protection suffisante contre les actes de discrimination antisyndicale lorsqu'elle se borne à prescrire que tout travailleur congédié sans motif légitime a droit, en plus du salaire afférent au préavis de congé et, le cas échéant, d'une indemnité de licenciement, à des dommages et intérêts: il en découle, en effet, qu'à condition de payer les indemnités légales un employeur peut renvoyer n'importe quel membre de son personnel, syndiqué ou non, pour des activités syndicales ou non, sans que les autorités publiques puissent l'en empêcher. Une protection est particulièrement souhaitable pour les dirigeants syndicaux. En effet, pour pouvoir remplir leurs fonctions syndicales en pleine indépendance, ils doivent avoir la garantie de ne pas subir de préjudice en raison de leur mandat syndical. Cette garantie est en outre nécessaire pour assurer le respect du principe selon lequel les organisations de travailleurs ont le droit d'élire librement leurs représentants.
16. 52. Le gouvernement dominicain a indiqué qu'il est très conscient des lacunes de sa législation à cet égard et il cherche à obtenir un large consensus sur la solution à donner à ces difficultés. Le comité estime important que cette question, vu les problèmes qui se sont posés dans le pays, soit résolue dans un proche avenir.
17. 3. Allégations concernant les pratiques déloyales dans le secteur public
18. 53. Les allégations à cet égard portaient sur la création par le gouvernement d'un syndicat parallèle au Puerto de Andres à Boca Chica (communication d'août 1974) et sur les manoeuvres entreprises au sein de la Compagnie dominicaine des téléphones (CODETEL) pour faire perdre au Syndicat national des travailleurs des téléphones (SNTT) sa représentativité (communication de juin 1977).
19. 54. Le représentant du Directeur général a pu constater, sur ce dernier point, que la SNTT exerçait pleinement ses activités syndicales et qu'elle avait récemment conclu avec l'entreprise une convention collective de travail pour la période 1978-1981. L'accord contient une clause spéciale sur la protection des responsables syndicaux; cette disposition avait été respectée, sauf dans le cas d'un ancien dirigeant qui avait été suspendu. D'un autre côté, le rapport signale d'autres cas que celui mentionné au paragraphe précédent où des syndicats parallèles avaient été constitués sous le gouvernement antérieur. A cet égard, le comité avait déjà rappelé en mai 1978 la disposition de l'article 2 de la convention no 98. En vertu de celle-ci - comme d'ailleurs de l'article 5 de la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, qui n'a pas été ratifiée par la République dominicaine -, les organisations de travailleurs doivent bénéficier d'une protection adéquate contre les actes d'ingérence des employeurs dans leur formation, leur fonctionnement et leur administration. L'article 2 précité ajoute que sont notamment assimilées à des actes d'ingérence des mesures tendant à provoquer la création d'organisations de travailleurs dominées par un employeur (ou une organisation d'employeurs) ou à soutenir des organisations de travailleurs, par des moyens financiers ou autrement, dans le dessein de placer ces organisations sous le contrôle d'un employeur (ou d'une organisation d'employeurs).
20. 55. Le Secrétaire et le Sous-Secrétaire d'Etat au travail ont déclaré que le gouvernement actuel ne patronnerait pas et ne tolérerait pas de telles pratiques, comme l'avait fait son prédécesseur, spécifiquement dans le secteur des transports et dans l'industrie sucrière. Le représentant du Directeur général ajoute ce qui suit:
    • "J'ai, d'autre part, évoqué en termes plus généraux le problème des actes d'ingérence des employeurs dans les organisations de travailleurs, sans plus me limiter au secteur public. A cet égard, le Secrétaire et le Sous-Secrétaire d'Etat ont souligné que les dispositions actuelles du code du travail n'étaient pas suffisantes pour lutter contre ces pratiques, mais que la politique du gouvernement était néanmoins de chercher à intervenir sur la base des plaintes reçues. Ils ont toutefois manifesté l'intention d'adopter des dispositions adéquates pour lutter contre ces actes d'ingérence."
    • Le comité note ces déclarations. Il estime en effet souhaitable, même si le gouvernement est décidé à ne plus tolérer de telles pratiques, que la protection légale soit renforcée et que le code du travail prévoie, par exemple, des sanctions plus dissuasives en cas d'infraction à l'article 307 cité en note.
21. 56. Plusieurs confédérations syndicales ont, d'autre part, manifesté leur préoccupation, ainsi qu'il ressort des informations recueillies, à la suite de la constitution de l'Union générale des travailleurs dominicains (UGTD) liée au parti politique au pouvoir (PRD), car ils ont peur que cette nouvelle confédération ne soit favorisée, en particulier dans le secteur public (l'Etat est d'ailleurs le principal employeur dans certaines branches d'activité comme l'agriculture). Des licenciements seraient déjà intervenus dans le secteur de la santé et celui de la canne à sucre et l'on craint que ces travailleurs ne soient remplacés par des sympathisants du nouveau gouvernement; dans certains cas, cette pratique aurait déjà commencé. Le représentant du Directeur général explique que, selon ses interlocuteurs gouvernementaux, la majorité des syndicats dominicains sont indépendants des confédérations syndicales traditionnelles et sont proches du PRD: ils peuvent aujourd'hui s'organiser et sont en train de se regrouper au sein de l'UGTD. Le rapport poursuit en ces termes:
    • "Mes interlocuteurs gouvernementaux ont ajouté que les licenciements intervenus dans le secteur public n'avaient pas de mobiles syndicaux; il fallait tenir compte spécialement de deux éléments: d'un côté, la coutume existe dans le pays d'octroyer des places dans le secteur public aux adhérents du parti arrivé au pouvoir (spoils system); d'un autre côté, il est nécessaire du point de vue économique de réduire un personnel parfois pléthorique. Ils ont déclaré que le gouvernement respecterait la liberté syndicale et le pluralisme idéologique; d'ailleurs, des recours juridictionnels existent en cas d'abus de pouvoir de l'administration."
22. 57. A plus d'une reprise, le comité a examiné des affaires où les autorités publiques auraient eu, selon les allégations présentées, une attitude de faveur ou, au contraire, de discrimination à l'égard d'une ou plusieurs organisations syndicales: ainsi, des pressions exercées sur les travailleurs lors de déclarations publiques faites par les autorités, une inégale distribution de subsides entre syndicats ou l'octroi à l'un d'entre eux, plutôt qu'aux autres, de locaux pour la tenue de ses réunions ou de ses activités syndicales, le refus de reconnaître les dirigeants de certaines organisations dans leurs activités légitimes. Des discriminations par de tels procédés ou par d'autres peuvent constituer le moyen le moins formel d'influencer les travailleurs dans leur affiliation syndicale. Aussi sont-elles parfois difficiles à prouver. Il n'en reste pas moins, comme le comité l'a rappelé dans chacun des cas précités, que toute discrimination de ce genre met en cause le droit des travailleurs - consacré dans l'article 2 de la convention no 87 - de créer des organisations de leur choix et de s'y affilier.
23. 58. Le comité voudrait aussi insister sur les principes énoncés dans la résolution sur l'indépendance du mouvement syndical adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 35e session (1952). L'objectif fondamental et permanent du mouvement syndical, déclare cette résolution, est le progrès économique et social des travailleurs. Lorsque les syndicats décident, en se conformant aux lois et usages en vigueur dans leurs pays respectifs et à la volonté de leurs membres, d'établir des relations avec les partis politiques ou d'entreprendre une action politique, conformément à la Constitution, pour favoriser la réalisation de leurs objectifs économiques et sociaux, ces relations ou cette action politique ne doivent pas être de nature à compromettre la continuité du mouvement syndical ou de ses fonctions sociales et économiques, quels que soient les changements politiques qui peuvent survenir dans le pays. La résolution souligne par ailleurs que les gouvernements ne devraient pas chercher à transformer le mouvement syndical en un instrument politique qu'ils utiliseraient pour atteindre leurs objectifs et ne devraient pas, non plus, essayer de s'immiscer dans les fonctions normales d'un syndicat en prenant prétexte de ses rapports librement établis avec un parti politique.
24. 4. Allégations concernant l'enregistrement et le retrait de l'enregistrement des syndicats
25. 59. Une résolution no 22/78 du 18 octobre 1978, précise à cet égard le représentant du Directeur général, abroge des résolutions de 1973 qui avaient annulé, par la voie administrative, l'enregistrement - nécessaire pour agir en tant que tel de nombreux syndicats dont le Syndicat unifié des travailleurs de la "Central Romana Corporations y central Romana By Products" cité dans les plaintes. On lit, notamment, dans les considérants de cette résolution récente que dans les cas d'espèce l'autorité administrative avait commis un excès de pouvoir en s'attribuant des pouvoirs qui appartiennent légalement aux tribunaux de première instance en vertu de l'article 356 du code du travail. Ces considérants se référent aussi à l'article 4 de la convention no 87 qui interdit la dissolution ou la suspension des organisations professionnelles par voie administrative. Dans ces conditions, le comité estime qu'il n'y a pas lieu de poursuivre l'examen de cet aspect de l'affaire.
26. 60. Dans le même ordre d'idée d'ailleurs, la commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations avait relevé que l'enregistrement d'un syndicat peut être refusé par le secrétariat d'Etat au travail (article 350 du code du travail). Elle avait demandé au gouvernement d'indiquer si le refus d'enregistrement pouvait faire l'objet d'un recours devant les tribunaux. Le Sous-Secrétaire d'Etat a précisé au représentant du Directeur général qu'un recours existe contre le refus d'enregistrer un syndicat, comme contre tous les actes administratifs.
27. 5. Allégations sur l'intervention des pouvoirs publics dans les affaires intérieures des syndicats et sur l'occupation de locaux syndicaux
28. 61. Les problèmes soulevés à cet égard étaient de deux ordres. Les premiers concernaient une résolution administrative no 13/74 du 21 octobre 1974 émanant du secrétariat d'Etat au travail. D'après celle-ci, les assemblées générales organisées en vue de constituer un syndicat, une fédération ou une confédération, d'élire son comité directeur, de modifier ses statuts, de fusionner avec d'autres syndicats ou d'adhérer à une fédération, à une confédération doivent être "certifiées" par un inspecteur du travail. Après avoir reçu le dossier de l'affaire et l'avis de l'administration, le secrétaire d'Etat prend une décision sur l'enregistrement du syndicat, sur la reconnaissance de son comité directeur, sur les fusions ou affiliations; il vérifie préalablement si les exigences légales ont été respectées. Le comité avait estimé dans son 186e rapport que l'obligation d'admettre la présence d'un représentant des autorités à des assemblées générales constitue une restriction à la libre activité des syndicats.
29. 62. Le représentant du Directeur général a reçu l'assurance que cette résolution serait abrogée dans un proche avenir. Ses interlocuteurs gouvernementaux ont ajouté qu'en attendant cette abrogation, les autorités respecteraient les limitations apportées à ce texte par deux arrêts de la Cour suprême de justice. Il résulte, notamment de ceux-ci, que la présence d'un inspecteur aux assemblées syndicales ne peut viser qu'à rendre compte au secrétariat d'Etat au travail - dont les attributions en matière syndicale doivent être interprétées de manière restrictive - des circonstances dans lesquelles les assemblées se déroulaient et des décisions prises. La Cour a souligné que la contestation des élections syndicales relève des tribunaux du travail et non des autorités administratives. Selon les responsables de la Centrale générale des travailleurs (CGT), précise le rapport, si le gouvernement précédent avait commis des abus sur la base de cette résolution, le gouvernement actuel ne l'appliquait pas dans le même esprit.
30. 63. Les seconds problèmes soulevés se rapportaient à des situations de fait: intervention des autorités dans le déroulement des élections au Syndicat des débardeurs (POASI); manoeuvres dans d'autres entreprises, avec l'aide des autorités, pour destituer les dirigeants syndicaux en place; confiscation et utilisation indues des fonds du syndicat POASI; occupation de ses locaux ainsi que de ceux de l'Union nationale des chauffeurs syndiqués indépendants (UNACHOSIN). A ce propos, on peut lire dans le rapport du représentant du Directeur général:
    • "Pour ce qui est de l'élection de dirigeants syndicaux, le Secrétaire et le Sous-Secrétaire d'Etat au travail ont souligné que l'arrêt de la Cour suprême dans le cas POASI établissait la violation de la loi par le gouvernement de l'époque. Ils ont confirmé que le syndicat POASI avait organisé des élections, le 31 octobre 1977, et qu'il fonctionnait aujourd'hui normalement. Ils ont confirmé aussi 'occupation des locaux des syndicats POASI et UNACHOSIN et ajouté que ces mesures avaient cessé... Le Sous-Secrétaire d'Etat a souligné qu'en occupant ces locaux syndicaux, le gouvernement précédent n'avait pas respecté les dispositions légales en vigueur. En effet, la loi protège l'inviolabilité du domicile et le code pénal punit les abus de pouvoir commis par les fonctionnaires. S'agissant des allégations concernant les fonds du syndicat POASI, il a souligné que ces faits appartenaient au passé et que le POASI procédait actuellement à des vérifications financières: si cet examen prouvait des malversations, les instances compétentes seraient saisies."
31. 64. Le représentant du Directeur général poursuit:
    • "D'un point de vue plus général, le Secrétaire d'Etat à l'intérieur et à la police m'a déclaré que les réunions organisées dans les locaux syndicaux se déroulent sans entrave; aucune autorisation n'est nécessaire. Il en va autrement des réunions organisées à l'air libre pour lesquelles une autorisation est requise; la décision est prise en tenant compte de tous les éléments en présence: importance de la date pour le syndicat (1er mai, par exemple), troubles à la circulation, proximité d'un bâtiment important (hôpital, par exemple), etc."
32. 65. Le comité note que les problèmes de fait soulevés dans les plaintes ont aujourd'hui trouvé une solution. Il prend acte également de l'intention du gouvernement d'abroger la résolution no 13/74 précitée et veut croire que cette mesure sera prise dans un proche avenir.
33. 6. Allégations concernant des restrictions au droit de grève
34. 66. Des plaintes portaient également sur l'exercice du droit de grève. A ce propos, signale le représentant du Directeur général, les autorités du travail ont reconnu qu'il était pratiquement impossible de faire grève dans l'état actuel de la législation; le mouvement ne peut durer que quelques jours car le juge peut ordonner la reprise du travail. Le rapport ajoute:
    • "A cet égard, il est utile de signaler que le code du travail n'autorise, en effet, la grève que dans les limites très étroites (voir articles 373, 374 et 377): elle doit, par exemple, être votée à une majorité de 60 pour cent des travailleurs intéressés; elle ne peut avoir lieu quand une des parties décide d'entamer la procédure d'arbitrage et doit cesser une fois échu le délai fixé par le juge pour la reprise du travail. Les dispositions relatives à la procédure d'arbitrage restreignent encore davantage l'exercice du droit de grève. Le magistrat compétent peut désigner les arbitres d'office ou à la demande du Secrétaire d'Etat au travail (article 636) et ordonne la reprise du travail (article 640; voir aussi article 642, articles 625 à 629). La sentence arbitrale produit les effets d'une convention collective de travail (article 656). Le Secrétaire d'Etat a ajouté que le juge ordonnait la reprise du travail mais, qu'en outre, les arbitres n'étaient pas désignés. Le Sous-Secrétaire m'a dit qu'il ne connaissait guère de cas où la grève avait été reconnue comme légale. La police était souvent intervenue dans le passé et un recours aux tribunaux n'était guère imaginable dans ces conditions. Aujourd'hui, en cas de conflit collectif de travail, le gouvernement cherche à concilier les parties; souvent, les employeurs acceptent de réintégrer une partie au moins des grévistes; la police n'intervient plus. Toutefois, a-t-il ajouté, en cette période de transition, il n'hésiterait pas si l'ordre public était menacé - situation qui ne s'est pas présentée - à utiliser les articles du code du travail qui lui permettent d'empêcher la grève."
35. 67. Le représentant du Directeur général cite des informations selon lesquelles le parti au pouvoir, le PRD, s'est engagé à réviser, dans un sens plus libéral, le code du travail; l'examen de cette question a débuté au sein des Chambres législatives. Le problème du droit de grève n'a pas encore été débattu, mais le Secrétaire d'Etat au travail a déclaré qu'il avait l'intention de proposer l'adoption de dispositions libérales dans ce domaine car il voulait adapter pleinement la législation nationale aux normes et principes de l'OIT sur la liberté syndicale.
36. 68. Le comité a toujours considéré le droit de grève comme un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et pour défendre leurs intérêts professionnels. Il n'a considéré comme admissibles des restrictions, voire des interdictions de la grève, que dans certaines conditions en particulier dans la fonction publique et les services essentiels (au sens strict du terme). Dans ces derniers cas, a-t-il ajouté, ces limitations devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage adéquates, rapides et impartiales; les parties intéressées devraient participer aux diverses étapes de ces procédures et les sentences rendues devraient toujours être obligatoires pour les deux parties. Ces sentences devraient être exécutées rapidement et de façon complète.
37. 69. Le comité prend note de l'intention du gouvernement de réviser sa législation sur cette importante question. Il a constaté en outre que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations avait formulé certains commentaires sur la législation actuelle relative à la grève. Il serait souhaitable que les modifications envisagées soient adoptées à une date prochaine.
38. 7. Allégations concernant les droits syndicaux des travailleurs agricoles
39. 70. La question faisait l'objet à la fois d'une plainte et de commentaires de la part de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations (celle-ci avait considéré comme contraire à la convention no 87 l'exclusion de certains travailleurs ruraux du champ d'application des dispositions du code du travail garantissant le droit de se syndiquer). On lit à ce sujet dans le rapport du représentant du Directeur général:
    • "Interrogés sur ce point, le Secrétaire et le Sous-Secrétaire d'Etat au travail m'ont expliqué qu'il existait, sous le régime précédent, une opposition de fait à la syndicalisation. Par contre, le gouvernement actuel cherche à rencontrer et à faire participer les représentants des paysans. Les travailleurs agricoles peuvent se syndiquer conformément au code du travail. Selon l'article 265 de celui-ci, les - dispositions du code ne s'appliquent pas aux entreprises agricoles, agro-industrielles, d'élevage et forestières qui n'occupent pas, d'une manière continue et permanente, plus de dix travailleurs. Ce texte vise les entreprises et non les travailleurs. Il signifie, a souligné le Sous-Secrétaire d'Etat, que les travailleurs ne peuvent créer un syndicat d'entreprise; en effet, selon l'article 298 du code, les syndicats de travailleurs ne peuvent compter moins de vingt membres. Rien n'empêche toutefois ces derniers de former un syndicat professionnel (de métier). Mes interlocuteurs gouvernementaux ont d'ailleurs mentionné deux fédérations qui sont enregistrées au secrétariat d'Etat au travail (et sont donc dotées de la personnalité juridique)..."
40. 71. Les informations recueillies par le représentant du Directeur général portent à la fois sur la situation de fait et sur certaines difficultés juridiques. A ce dernier point de vue, les éclaircissements nécessaires ont été apportés par les autorités même s'il est souhaitable que le code du travail soit plus explicite dans la reconnaissance du droit syndical à tous les travailleurs ruraux. Il apparaît, d'autre part, que dans les faits la situation s'est améliorée et le comité prend note de cette évolution.
41. 8. Allégations concernant les droits syndicaux des enseignants et des agents publics
42. 72. Les plaignants avaient cité le cas spécifique d'un syndicat d'enseignants, l'Association dominicaine des professeurs (ADP), que les autorités publiques refusaient de reconnaître. Dans son 186e rapport, le comité, se référant aux commentaires de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, s'était préoccupé de la situation des fonctionnaires et agents publics en général qui sont exclus du code du travail et donc privés des droits syndicaux qui y sont prévus.
43. 73. L'ADP, rapporte le représentant du Directeur général, a reçu la personnalité juridique en janvier 1978. Un autre syndicat, l'Union nationale des éducateurs (UNE) est enregistré au secrétariat d'Etat au travail, conformément au code du travail. Ces deux organisations regroupent, en principe, des enseignants du secteur privé; elles peuvent toutefois, selon leurs statuts et, ajoute le rapport, avec l'assentiment tacite des autorités publiques, accepter également l'adhésion de professeurs du secteur public.
44. 74. D'une manière générale, les fonctionnaires et les autres travailleurs au service des pouvoirs publics sont exclus, sauf exceptions, de la législation sur le travail (article 3 du code du travail et loi no 2059 du 194 juillet 1949). Ils sont donc privés des garanties qui y sont prévues dans le domaine de la liberté syndicale. Le représentant du Directeur général se réfère, en outre, à une loi no 56 du 24 novembre 1965 qui interdit toute activité de propagande ou de prosélytisme syndical au sein des administrations publiques et municipales à des institutions autonomes de l'Etat (article 2). "Cette dernière disposition", écrit-il, "revient, selon mes interlocuteurs gouvernementaux, à interdire toute activité syndicale dans le secteur public. Cependant, en dehors de la fonction publique au sens strict, des statuts particuliers accordent le droit syndical."
45. 75. Le rapport poursuit:
    • "Le Secrétaire d'Etat au travail a précisé que si le droit de se syndiquer n'était pas reconnu aux agents publics, ils possédaient pleinement le droit d'association sur la base de la loi no 520 sur les associations sans but lucratif. La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations avait toutefois, dès 1964, formulé certains commentaires à propos de cette loi: elle contient des dispositions dont l'application pourrait aller à l'encontre de la convention no 87, comme l'article 13 qui se réfère à la dissolution d'une association par le pouvoir exécutif. Les organisations syndicales rencontrées ont d'ailleurs vivement critiqué cette législation: la loi no 520 permet la création d'associations culturelles ou de secours mutuel mais non pas, selon elles, de véritables organisations de travailleurs jouissant notamment de la possibilité d'avoir une action revendicative et de négocier collectivement. En outre, c'est au gouvernement que revient le pouvoir d'enregistrer et de reconnaître les associations qui ne sont pas régies par le code du travail. Selon l'UGTD, cependant, si une législation syndicale serait préférable, ces associations permettent néanmoins aux travailleurs de s'organiser et de se défendre; elles peuvent ester en justice... D'après le Sous-Secrétaire d'Etat au travail, le gouvernement admet les activités des organisations de défense des agents publics. Ainsi, une Fédération dominicaine de la fonction publique (FEDOMEPIA) s'est constituée. Le Secrétaire d'Etat a ajouté qu'il avait l'intention de proposer un nouveau statut de la fonction publique qui consacrerait le droit syndical dans le secteur.
46. 76. Le comité a souvent souligné, et il l'a notamment fait dans deux cas récents, que les normes de la liberté syndicale contenues dans la convention no 87 s'appliquent à tous les travailleurs "sans distinction d'aucune sorte" et couvrent donc le personnel de l'Etat. Il a semblé, en effet, inéquitable d'établir une discrimination dans le domaine syndical entre les travailleurs du secteur privé et les agents publics qui doivent, les uns comme les autres, être en mesure de s'organiser pour la défense de leurs intérêts. Il est d'ailleurs clairement dit dans les travaux préparatoires de la convention no 872 que la reconnaissance aux agents publics du droit de se syndiquer ne préjuge en rien la question du droit de grève pour les fonctionnaires. Leur situation spéciale a amené le comité à admettre, comme on l'a dit plus haut, des restrictions à la grève pour cette catégorie de travailleurs.
47. 77. Le comité prend note des informations recueillies sur les possibilités actuelles pour le personnel de l'Etat de se regrouper en associations de défense de leurs intérêts professionnels ainsi que sur les réformes envisagées. Il estime néanmoins essentiel que le droit de se syndiquer soit, dans un proche avenir, pleinement reconnu à tous les agents publics et il note à cet égard que la question fait l'objet d'un examen et de commentaires de la part de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.
48. 9. La question du droit de constituer des fédérations et des confédérations
49. 78. Au cours de la mission de contacts directs, les discussions avec les autorités ont également porté sur une limitation imposée par la législation au droit de constituer des fédérations et confédérations. Le représentant du Directeur général écrit à ce propos:
    • "La Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a enfin relevé qu'une résolution no 15/64 du secrétaire d'Etat au travail exigeait un nombre minimum de sept syndicats pour former une fédération et quatre fédérations (ou de trois fédérations syndicales de métier) pour constituer une confédération. Elle avait estimé que ces dispositions restreignaient le droit des organisations de constituer des fédérations et confédérations, comme le prévoit l'article 5 de la convention no 87. Le secrétaire d'Etat m'a signalé que ce texte visait à éviter la multiplicité des centrales syndicales. Néanmoins, lorsque je lui ai expliqué le point de vue des organes de contrôle de l'OIT sur l'ensemble de cette question, il m'a indiqué que cette résolution serait abrogée très rapidement."
50. 79. Bien que ce problème n'ait pas fait l'objet de plaintes, le comité note ces informations qu'il signale à l'attention de la commission d'experts.

B. B. Conclusions du comité

1. 80. Le comité constate, d'une manière générale, que le récent changement de gouvernement a amené une évolution favorable de la situation syndicale dans le pays intervenue depuis le moment où les plaintes ont été déposées. Si certains problèmes restent à régler - en particulier celui des licenciements antisyndicaux et de certaines pratiques alléguées de discrimination dans le secteur public -, les autres questions de fait soulevées par les plaignants ont aujourd'hui trouvé une solution et des modifications à la législation syndicale sur les points relevés par le comité et par la commission d'experts sont à l'examen.

Recommandation du comité

1. 81. Dans ces conditions, le comité recommande au conseil d'administration:
   • a) au sujet de la mort, de l'arrestation ou du bannissement de syndicalistes:
2. 1) de noter le souci exprimé par le nouveau gouvernement de mener une politique de respect de la légalité et des libertés publiques;
3. 2) de noter que tous les syndicalistes arrêtés ou exilés ont été libérés ou sont rentrés dans le pays à la faveur d'une amnistie;
4. 3) de noter que des poursuites judiciaires ont été engagées pour le meurtre de deux dirigeants paysans en 1974-75 et que le gouvernement a promis de fournir des informations sur les résultats de ces procès;
   • b) au sujet des licenciements antisyndicaux, d'exprimer l'espoir, pour les raisons indiquées aux paragraphes 51 et 52, que des mesures seront prises pour une meilleure protection des responsables syndicaux contre de telles pratiques;
   • c) au sujet des pratiques déloyales dans le secteur public:
5. 1) de noter la déclaration du gouvernement selon laquelle il est décidé à ne plus tolérer les actes d'ingérence dans la constitution des syndicats, mais de suggérer que la protection légale soit renforcée dans ce domaine;
6. 2) de rappeler l'importance des principes énoncés dans la résolution sur l'indépendance du mouvement syndical adoptée en 1952 par la Conférence internationale du Travail;
   • d) au sujet de l'enregistrement de syndicats, de noter avec intérêt que les résolutions annulant l'enregistrement de plusieurs organisations de travailleurs ont été abrogées;
   • e) au sujet de l'intervention des pouvoirs publics dans les affaires intérieures des syndicats et de l'occupation des locaux syndicaux:
7. 1) de noter que les problèmes de fait soulevés dans les plaintes ont, aujourd'hui, été réglés;
8. 2) de noter que le gouvernement a déclaré qu'il se propose d'abroger la résolution no 13/74 (relative à la présence d'un inspecteur du travail à certaines assemblées syndicales) ;
   • f) au sujet des restrictions apportées au droit de grève, de signaler au gouvernement qu'il serait souhaitable, pour les raisons exprimées aux paragraphes 68 et 69, que des modifications à cet égard soient adoptées à une date prochaine;
   • g) de noter les éclaircissements apportés par le gouvernement au sujet des droits syndicaux des travailleurs agricoles, ainsi que l'amélioration de la situation de fait dans ce secteur;
   • h) au sujet des droits syndicaux des enseignants et des agents publics:
9. 1) de noter que deux syndicats d'enseignants ont été enregistrés, conformément au code du travail;
10. 2) de prendre note également des informations recueillies sur les possibilités actuelles pour le personnel de l'Etat de se regrouper en associations de défense de leurs intérêts professionnels, ainsi que sur les réformes envisagées, mais d'insister auprès du gouvernement pour que les droits syndicaux soient, dans un proche avenir, pleinement reconnus à tous les agents publics;
    • i) de signaler ce rapport à l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.