Rapport intérimaire - Rapport No. 158, Novembre 1976

Cas no 824 (Bénin) - Date de la plainte: 12-SEPT.-75 - Clos

1. 271. La plainte de la Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) figure dans une communication du 12 septembre 1975. Dans d'autres communications en date des 22 septembre et 20 octobre 1975, la CMOPE a fourni des informations complémentaires relatives à la plainte. Dans une communication en date du 28 novembre 1975, la Confédération mondiale du travail a présenté des allégations en rapport avec cette plainte.
2. 272. Les plaintes ainsi que les informations complémentaires ont été dûment transmises au gouvernement du Bénin qui a envoyé ses observations à ce sujet dans une communication du 30 janvier 1976.
3. 273. Le Bénin a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 274. Dans sa communication du 12 septembre 1975, la CMOPE précise que sa plainte concerne le Syndicat national de l'Ecole publique du Bénin (SYNEPDA) qui lui est affilié et qui est membre de l'Union nationale des syndicats des travailleurs du Bénin (UNSTD). La CMOPE rappelle que le SYNEPDA avait lancé un mouvement de grève les 21 et 22 avril 1975 - suivi par 98 pour cent des enseignants des écoles publiques - par suite du refus systématique du ministre de l'Education nationale de discuter des revendications que le syndicat avait formulées depuis plus de deux ans.
2. 275. Toujours selon la CMOPE, le 29 mai 1975, cinq membres de l'UNSTD avaient pris la décision de suspendre le secrétaire général de la centrale, M. Timothée Adanlin, qui est en même temps secrétaire général du Syndicat national de l'enseignement secondaire (SYNEPDA), sous le prétexte que ce syndicat avait enfreint les statuts de l'UNSTD, en omettant d'informer au préalable l'UNSTD de sa décision relative à la grève. Cette accusation, selon la CMOPE, était fausse car l'un de ceux qui l'avaient portée avait signé le cahier Par lequel l'UNSTD avait été informée de l'ordre de grève.
3. 276. La CMOPE ajoute que les syndicats affiliés à l'UNSTD ont pris vivement position contre cette décision illégale de suspension du secrétaire général et que le gouvernement, auquel cette prise de position avait déplu, a décidé de sévir contre cinq responsables de l'UNSTD qui avaient arrêté la décision. C'est dans cette atmosphère de tension qu'est survenu l'assassinat du ministre de l'Intérieur qui a, selon les plaignants, envenimé la situation.
4. 277. Selon la CMOPE, les syndicats, choqués par le meurtre brutal du ministre, ont appelé à la grève générale et illimitée le 24 juin 1975, pour protester contre cet assassinat et contre la manière dont le Président de la République s'est placé au-dessus de la loi en faisant justice lui-même. Ils avaient été également révoltés par le communiqué émanant de la Présidence invitant la population à aller voir le corps de la victime exposé en public. Les plaignants allèguent que la décision de faire grève avait été déposée au ministère de l'Intérieur quarante-huit heures à l'avance, conformément à la loi.
5. 278. Au cours des manifestations populaires organisées spontanément, poursuit la CMOPE, le Président de la République a donné l'ordre aux soldats de tirer sur les manifestants et plusieurs syndicalistes seraient au nombre des morts et des blessés. A la suite de ces événements, les dirigeants syndicaux qui avaient lancé l'ordre de grève ont été arrêtés et transférés au camp militaire de Dodja où ils ont été sauvagement battus. En outre, le 9 juillet 1975, le Conseil des ministres a adopté diverses mesures, en vertu desquelles tous ceux qui avaient participé à la grève du 24 au 27 juin 19-/5 feraient l'objet de retenues sur leurs traitements et salaires correspondant à la durée de la grève; tous ceux qui n'avaient pas repris leur travail le 30 juin 1975 seraient révoqués de la fonction publique ou licenciés de leur emploi; tous les signataires de la motion de grève, tous les meneurs, tous les activistes, qu'ils aient été arrêtés avant le 30 juin ou à leur poste de travail le 30 juin, ou bien encore arrêtés après le 30 juin, seraient suspendus de leur emploi et envoyés dans une unité de production agricole jusqu'au 31 décembre 1975; tous les travailleurs des secteurs public et privé devaient obtenir une autorisation pour sortir du territoire national. En outre, ajoute la CMOPE, les dirigeants syndicaux régulièrement élus aux congrès de leurs syndicats ont été remplacés par des personnes choisies par le gouvernement. Les enseignants et les autres travailleurs sont privés des libertés essentielles telles que la liberté de réunion et la liberté de presse. Tout le matériel d'information (ronéo, machines à écrire) du SYNEPDA a été arbitrairement confisqué.
6. 279. La CMOPE joint à sa communication une liste de vingt-six syndicalistes qui auraient été, selon elle, internés dans des camps militaires et soumis à la torture. Elle fournit également le nom de treize syndicalistes qui seraient en fuite. Les personnes détenues ne sont pas autorisées à recevoir la visite de leur famille.
7. 280. Dans son autre communication en date du 22 septembre 1975, la CMOPE a déclaré que M. Akan Hilaire, un responsable du SYNEPDA, a trouvé la mort le 5 septembre 1975 au camp militaire de Dodja où il avait été interné pour faits de grève. M. Akan Hilaire, selon la CMOPE, souffrait d'asthme et sa mort serait due aux mauvais traitements auxquels il a été soumis durant sa détention.
8. 281. Dans une communication en date du 20 octobre 1975, la CMOPE a transmis le texte d'une protestation écrite émanant du SYNEPDA contre la tentative du ministre de l'Education nationale d'imposer un bureau national au syndicat. Dans ce texte, il est allégué que peu après l'arrestation des syndicalistes dont il est question ci-dessus, le gouvernement a imposé aux syndicats des bureaux directeurs pour remplacer les dirigeants emprisonnés. Le 3 octobre 1975, lorsque le ministre tenta d'imposer un bureau directeur au SYNEPDA, les enseignants ont protesté énergiquement et ont forcé le ministre à recevoir les membres du bureau légal du SYNEPDA restés en liberté. Selon les plaignants, le ministre a demandé que soit désigné un comité exécutif plus représentatif.
9. 282. Dans sa communication en date du 28 novembre 1975, la Confédération mondiale du travail a fait état des graves événements qui ont eu lieu à Bénin ainsi que de l'arrestation de syndicalistes, dont M. Timothée Adanlin, secrétaire général de l'UNSTD, et des tortures auxquelles ils ont été soumis.
10. 283. Dans sa communication en date du 30 janvier 1976, le gouvernement nie vigoureusement avoir violé les droits syndicaux et met l'accent sur l'impartialité qu'il a observée durant le conflit à l'intérieur du mouvement syndical survenu en mai 1975. Rappelant l'obligation des syndicats de base d'informer au préalable la Centrale unique (UNSTD) de toute intention de grève, le gouvernement précise que la décision de M. Timothée Adanlin d'appeler à la grève les enseignants du secondaire pour le 29 mai 1975 a été transmise à Romain Velon Guezo, premier secrétaire général adjoint de l'UNSTD sous forme de tract ronéotypé le 27 mai 1975, c'est-à-dire en même temps que les autorités gouvernementales en étaient informées. Selon le gouvernement, l'UNSTD, qui doit coordonner toutes les activités syndicales dans le pays, n'a donc pas été informée au préalable du mot d'ordre de grève, mais a été mise devant le fait accompli. C'est à la suite de cet acte d'insubordination et d'indiscipline, déclare le gouvernement, que le comité exécutif national de l'UNSTD, à l'occasion d'une réunion convoquée dans les formes normales le 29 mai 1975, a décidé de suspendre M. Adanlin de ses fonctions. Le gouvernement souligne que, sur les vingt-cinq membres du comité exécutif national, dix-huit étaient présents à la réunion du 29 mai 1975, trois étaient absents du territoire national et quatre étaient absents de la réunion sans motifs. La décision de suspendre le secrétaire général n'a donc pas été prise uniquement par cinq membres du comité exécutif, comme l'ont allégué les plaignants.
11. 284. Le gouvernement explique qu'il existe un désaccord profond entre les opinions politiques de l'ancien secrétaire général et celles de la centrale syndicale. M. Adanlin, selon le gouvernement, n'a accepté le poste de secrétaire général que pour des raisons stratégiques. Il s'agissait pour lui de s'introduire dans une organisation syndicale dont il ne partageait pas les idées politiques, en vue d'imposer ses propres idées.
12. 285. Il importe de rappeler, poursuit le gouvernement, que l'Union nationale des syndicats des travailleurs de la République populaire du Bénin, créée en novembre 1974, comporte quatre-vingt-cinq syndicats de base. Elle est dirigée par un comité exécutif national de vingt-cinq membres. Il est important également de noter que certaines clauses des statuts de cette nouvelle centrale prescrivaient une autonomie politique et "organisationnelle" et la non-participation aux instances politiques. Le 30 novembre 1974, le peuple béninois optait pour la voie socialiste du développement sur la base de l'idéologie marxiste-léniniste. Les syndicats avaient donc été invités à participer à la direction politique du pays. En conséquence, les travailleurs ont estimé que les clauses statutaires relatives à l'autonomie politique et d'organisation de l'UNSTD étaient devenues contraires aux intérêts de la classe ouvrière et, le 17 avril 1975, les secrétaires généraux des syndicats du Bénin ont adopté à une écrasante majorité une résolution levant temporairement les dispositions statutaires en question. Une minorité, dirigée par M. Adanlin, s'était opposée à cette modification. Tout en contestant l'attitude du secrétaire général, le Conseil national avait toutefois décidé alors de ne pas le destituer.
13. 286. Le gouvernement fait observer que quelques jours seulement après l'adoption de la résolution du 17 avril, M. Adanlin a rendu public un manifeste qui remettait en question la résolution, sa tactique étant de toute évidence de se servir de sa qualité de secrétaire général pour semer la confusion quant à la politique définie par la centrale. Selon le gouvernement, M. Adanlin a recouru à la même tactique, en déclenchant la grève le 29 mai 1975 sans en avoir informé au préalable la centrale.
14. 287. Le gouvernement fait également observer que, sur les quatre-vingt-cinq syndicats de base affiliés à l'UNSTD, une vingtaine seulement ont protesté contre la suspension de M. Adanlin, les autres syndicats, soit soixante-cinq, ayant activement soutenu cette mesure. Quoi qu'il en soit, poursuit le gouvernement, huit au moins des syndicats qui ont protesté contre cette mesure n'ont jamais existé au Bénin.
15. 288. Rappelant les termes de la convention no 87, le gouvernement nie toute ingérence de sa part dans le conflit syndical qui a eu lieu et déclare que le ministre de la Fonction publique et du Travail a proscrit toute partialité à l'égard des divers groupes en conflit. Les recommandations et suggestions formulées à l'époque par le ministre tendaient à la convocation d'une réunion du congrès général, qui apparaissait comme le seul moyen de trouver à la crise une solution qui viendrait des travailleurs eux-mêmes. En outre, toujours selon le gouvernement, le ministre de l'Information s'était abstenu de faire diffuser par les voies officielles les nombreux communiqués qui lui avaient été adressés par les représentants des divers groupes en conflit.
16. 289. Pour le gouvernement, la grève du 24 juin 1975 était une grève politique qui appelait une riposte également politique. L'ordre de grève exigeait la démission immédiate du Chef de l'Etat et du gouvernement du Président de la République, le lieutenant-colonel Mathieu Kerekou, et sa mise en accusation immédiate pour homicide volontaire et prémédité.
17. 290. Le gouvernement explique que, conformément à la législation du Bénin, le droit de grève n'est reconnu aux fonctionnaires que pour la défense de leurs intérêts professionnels collectifs; les travailleurs du secteur privé sont astreints aux mêmes exigences. Le droit de grève, alors même que l'objet en serait légal, doit s'exercer conformément à la procédure définie dans l'ordonnance no 69-14/PR/MFPRAT du 19 juin 1969 aux termes de laquelle toute grève dans le secteur public doit être subordonnée 8 une procédure de négociation avec le ministre chargé de la Fonction publique ou son représentant. En cas d'échec des négociations, un préavis de grève doit être adressé au responsable de l'organisme on de l'entreprise concerné cinq jours avant le déclenchement de la grève. En ce qui concerne les travailleurs du secteur privé, ils ne peuvent non plus déclencher une grève sans avoir respecté la procédure prévue dans le Code du travail (articles 186 et suivants) qui prévoit la conciliation et l'arbitrage.
18. 291. Enfin, le gouvernement précise que, contrairement aux allégations de la CMOPE, il n'a été enregistré aucune mort de syndicalistes lors des manifestations du 24 juin 1975.

B. B. Conclusions du comité

1. 292. En ce qui concerne l'aspect du cas relatif à la révocation, le 29 mai 1975, de M. Timothée Adanlin, secrétaire général de l'UNSTD, des fonctions qu'il occupait au comité exécutif national du syndicat, le comité tient à souligner qu'il a toujours été d'avis que la solution d'une question qui résulte d'un conflit au sein même du mouvement syndical est du seul ressort des parties intéressées. De plus, il apparaît au comité que la décision de suspendre M. Adanlin de ses fonctions a été prise par la majorité des syndicats affiliés à l'UNSTD. En tout état de cause, les plaignants n'ont pas fourni suffisamment de preuve démontrant que le gouvernement est intervenu pour influencer la décision prise à ce sujet. C'est pourquoi le comité recommande que cet aspect du cas n'appelle pas plus ample examen.
2. 293. Le comité relève toutefois, d'après les informations dont il dispose, que la majorité des syndicats du Bénin sont affiliés à l'Union nationale des travailleurs du Bénin (UNSTD), centrale unique de ce pays qui, selon le gouvernement, a supprimé de ses statuts les dispositions garantissant son autonomie politique. Un certain nombre de syndicats, dont le Syndicat national de l'Ecole publique du Bénin (SYNEPDA), sont opposés à cette forme de structure syndicale et à la possibilité pour le gouvernement d'intervenir dans les affaires intérieures des syndicats. Le comité n'est pas appelé à examiner les cas qui concernent des conflits entre syndicats, mais il tient à faire observer que l'article 2 de la convention no 87, en prévoyant que les travailleurs et les employeurs ont le droit de constituer des organisations de leur choix, ainsi que celui de s'affilier à ces organisations, ne vise en aucun cas à soutenir l'idée de l'unité syndicale ni celle de la diversité syndicale. Il vise, d'une part, à reconnaître que, dans de nombreux pays, il existe plusieurs organisations parmi lesquelles les travailleurs ou les employeurs peuvent souhaiter choisir librement et, d'autre part, que les travailleurs et les employeurs devraient être libres de créer de nouvelles organisations dans un pays où il n'existe pas encore une telle diversité. En d'autres termes, si la convention ne vise évidemment pas à faire du pluralisme syndical une obligation, du moins exige-t-elle que cette diversité soit possible dans tous les cas. En outre, elle exige que les garanties qu'elle fournit bénéficient à toutes les organisations de travailleurs et d'employeurs.
3. 294. A cet égard, le comité appelle également l'attention sur le principe énoncé dans la résolution concernant l'indépendance du mouvement syndical, adoptée par la Conférence internationale du Travail à sa 35e session (1952), selon laquelle les gouvernements ne devraient pas chercher à transformer le mouvement syndical en un instrument politique qu'ils utiliseraient pour atteindre leurs objectifs.
4. 295. En ce qui concerne la grève qui a eu lieu le 24 juin 1975, le gouvernement affirme qu'elle était illégale et, d'après les informations dont on dispose, il semble évident que l'ordre de grève a été lancé principalement pour des raisons d'ordre politique plutôt que professionnel. A cet égard, le comité rappelle le point de vue qu'il a adopté en d'autres occasions, selon lequel l'interdiction des grèves en raison de leur caractère non professionnel, ou des grèves qui visent à faire pression sur le gouvernement dans une question politique sans avoir pour objet un conflit du travail, ne constitue pas une infraction aux droits syndicaux. Toutefois, dans le présent cas, la grève en question et les manifestations qui l'ont accompagnée ont conduit à l'intervention des forces armées et à l'arrestation et à la détention d'un certain nombre de syndicalistes. Le gouvernement nie que des syndicalistes aient été tués par suite de cette intervention, bien que, selon les plaignants, un syndicaliste soit décédé après son arrestation pour avoir participé à la grève.
5. 296. Toutefois, le gouvernement ne dément pas l'allégation relative aux vingt-six syndicalistes dont les noms ont été cités et qui auraient prétendument été internés dans des camps militaires et soumis à la torture. Compte tenu de ce fait, le comité rappelle l'importance qu'il a toujours attachée au principe selon lequel, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de délits de droit commun que le gouvernement estime sans rapport avec leurs fonctions syndicales, les intéressés doivent être jugés équitablement et dans les plus brefs délais par une autorité judiciaire impartiale et indépendante. Dans les cas de ce genre, le comité, estimant qu'il incombe aux gouvernements de montrer que les mesures prises ne l'ont été en aucune manière en raison des activités syndicales des intéressés, a demandé aux gouvernements concernés de lui communiquer le texte des jugements prononcés avec leurs considérants. En conséquence, le comité désire demander au gouvernement d'indiquer si les syndicalistes qui, selon la plainte, ont été arrêtés se trouvent encore détenus et, dans l'affirmative, d'indiquer la nature des charges qui ont été retenues contre eux et la date à laquelle ils seront jugés. Le comité voudrait également demander au gouvernement de lui communiquer les textes de jugements rendus par les tribunaux concernant ces cas.
6. 297. Les autres allégations des plaignants concernent le fait que le gouvernement aurait imposé à certains syndicats des comités exécutifs en remplacement des dirigeants syndicaux qui ont été emprisonnés, et la tentative faite par le ministre de l'Education nationale d'imposer un comité exécutif au syndicat des enseignants (SYNEPDA). Le comité relève, à cet égard, que le gouvernement ne fait aucune mention de ces allégations dans sa réponse relative à la plainte.
7. 298. Le comité désire attirer l'attention du gouvernement sur les termes de l'article 3 de la convention no 87 qui dispose que les organisations de travailleurs et d'employeurs ont le droit d'élire librement leurs représentants et que les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal. La désignation par les autorités publiques de membres des comités exécutifs des syndicats constitue une intervention directe dans les affaires intérieures des syndicats et n'est pas conforme à la convention. Le comité, rappelant que le Bénin a ratifié la convention no 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et qu'il se trouve, par conséquent, lié par les dispositions de cette convention, souhaite demander au gouvernement de fournir des informations détaillées concernant les allégations faites à ce sujet.

Recommandation du comité

1. 299. Dans ces conditions, en ce qui concerne le cas dans son ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) au sujet de la suspension de M. Timothée Adanlin de ses fonctions de secrétaire général de l'UNSTD, de décider, pour les raisons exposées au paragraphe 292 ci-dessus, que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi;
   • b) d'appeler l'attention du gouvernement sur les principes et considérations exposés aux paragraphes 293 et 2914 ci-dessus concernant le droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier et, en particulier, concernant l'indépendance du mouvement syndical;
   • c) d'appeler l'attention sur le principe exposé au paragraphe 295 ci-dessus concernant les grèves de caractère politique;
   • d) d'appeler l'attention sur les principes et considérations exprimés au paragraphe 296 ci-dessus concernant le droit des syndicalistes détenus d'être jugés équitablement et dans les plus brefs délais par une autorité judiciaire impartiale et indépendante, et de demander au gouvernement d'indiquer si les syndicalistes cités dans la plainte comme ayant été arrêtés se trouvent encore détenus et, dans l'affirmative, d'indiquer la nature des charges retenues contre eux et la date à laquelle ils seront jugés; de demander au gouvernement de transmettre les textes de jugements prononcés par les tribunaux concernant ces cas;
   • e) de demander au gouvernement de fournir des informations détaillées concernant les allégations selon lesquelles le gouvernement a nommé des membres des comités exécutifs de certains syndicats; et
   • f) de prendre note de ce rapport intérimaire, étant entendu que le comité soumettra un autre rapport lorsqu'il aura reçu les informations demandées aux alinéas d) et e) ci-dessus.