Rapport définitif - Rapport No. 202, Juin 1980

Cas no 911 (Malaisie) - Date de la plainte: 03-JUIL.-78 - Clos

1. 122. Le comité a déjà examiné ce cas à sa session de février-mars 1979, lors de laquelle il a présenté des conclusions provisoires au Conseil d'administration. La Fédération internationale des organisations de travailleurs de la métallurgie (FIOM) a communiqué des renseignements supplémentaires dans des lettres en date du 7 février et du 13 juillet 1979 et, dans une communication du 12 septembre 1979, le Congrès des syndicats malais (sigle anglais: MTUC) a présenté de nouvelles allégations concernant l'affaire. Le gouvernement a fait part de sa réponse dans une communication du 6 mai 1980.
2. 123. La Malaisie n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; elle a ratifié la convention (no )8) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 124. Lors de son examen antérieur du cas, le comité a conclu que l'affaire portait essentiellement sur les obstacles d'ordre législatif ou administratif rencontrés par différents syndicats de Malaisie pour constituer des organisations représentant de plus larges secteurs de la métallurgie et des industries électriques et électroniques, et sur le fait que, selon les plaignants, le gouvernement n'avait pris aucune mesure pour donner effet aux recommandations que le comité avait formulées antérieurement sur ces questions à propos du cas no 879 concernant la Malaisie. Les plaignants y ajoutaient deux nouveaux cas de refus du greffier des syndicats de permettre à certains syndicats d'organiser les travailleurs de plusieurs entreprises.
2. 125. Les plaignants déclaraient que, malgré la conclusion du comité relative au cas no 379 suggérant au gouvernement de faire en sorte que les dispositions de l'ordonnance sur les syndicats professionnels soient interprétées d'une manière moins restrictive par les autorités administratives, le greffier des syndicats continuait de refuser d'enregistrer les syndicats des industries "similaires". Ils déclaraient en particulier que le greffier des syndicats et l'organisme da recours contre les décisions de ce dernier avaient refusé au Syndicat des travailleurs de l'industrie électrique (sigle anglais: EIWU) le droit d'organiser les travailleurs de certaines entreprises, en établissant entre l'industrie électronique et l'industrie électrique une distinction fondée sur les différences de méthodes de travail et de méthodes de production.
3. 126. Les plaignants alléguaient que le greffier avait refusé de reconnaître l'EIWU aux fins de négociations collectives à la Mitsumi Electric Company, alors que celle-ci était d'accord pour reconnaître le syndicat, en classant la Compagnie Mitsumi comme une usine électronique. La même chose s'était produite, selon les plaignants, à la Sankyo Seiki (Malaisie) Company, où le Syndicat des travailleurs de l'industrie métallurgique (sigle anglais: MIEU), reconnu par la compagnie, s'était vu refuser par le greffier les droits de représentation et de négociation collective. Ces deux syndicats avaient interjeté appel de ces décisions devant le ministre du Travail, conformément aux dispositions de l'ordonnance sur les syndicats professionnels.
4. 127. Le gouvernement a répondu qu'au stade actuel du développement des syndicats en Malaisie, les travailleurs pouvaient être manipulés par les dirigeants syndicaux, aux dépens de leurs propres intérêts et des intérêts da la nation, et que le système de classification des branches de l'industrie les protégeait contre ce risque. En outre, le gouvernement défendait l'interprétation du terme "similaire" donné par le greffier des syndicats et déclarait que celui-ci prenait le plus grand soin de s'assurer que les travailleurs étaient réunis dans le bon syndicat, selon leur secteur d'activité.
5. 128. Le comité a réitéré ses conclusions relatives au cas no 879, déclarant que le mot "similaire" semblait être interprété dans un sens restrictif et que les travailleurs de professions, occupations ou branches d'activité comparables ou voisines ne pouvaient se regrouper au sein d'une même organisation de base. Il a rappelé que l'ordonnance sur les syndicats professionnels contient aussi des dispositions restrictives concernant les organisations de niveau supérieur, ce qui empêche la création par les travailleurs de fédérations de leur choix et fait ainsi obstacle à l'établissement d'organisations fortes et efficaces en vue de mieux défendre leurs intérêts professionnels. En ce qui concerne les deux autres exemples d'interprétation restrictive cités par les plaignants, le comité a noté que, si le droit de constituer des syndicats n'était pas refusé aux travailleurs, ceux-ci ne pouvaient pas toujours décider par eux-mêmes du syndicat auquel ils allaient appartenir. Notant aussi que, selon les plaignants, des appels contre la décision du greffier des syndicats avaient été interjetés devant le ministre dans les cas concernant les entreprises Sankyo Seiki (Malaisie) et Mitsumi, le Conseil d'administration a demandé au gouvernement de fournir des informations sur le résultat de ces recours ainsi que sur toutes les actions judiciaires qui auraient pu être instituées au sujet de ces deux cas.

B. Faits nouveaux

1. 129. Sous couvert d'une lettre du 7 février 1979, la FIOM a fourni copie d'un mémorandum soumis par l'EIWU au ministère du Travail en décembre 1978, allant dans le même sens que ses plaintes antérieures adressées au Premier ministre et qui ont été renvoyées au ministère du Travail. Dans ce mémorandum, l'EIWU proteste contre le fait que le greffier ait refusé d'enregistrer une modification apportée aux dispositions de ses statuts relatives à ses effectifs et qu'il ait classé une industrie électronique comme n'étant pas similaire à une industrie électrique. Dans une communication du 13 juillet 1979, la FIOM a fourni copie d'un autre mémorandum soumis par l'EIWU au ministère du Travail en juin 1979, où est décrit un autre cas de décision arbitraire du greffier, qui concerne cette fois l'organisation des salariés du département Telecoms d'Ericsson Telecommunications.
2. 130. Pars une lettre du 12 septembre 1979, le MTUC a présenté des allégations semblables, ajoutant que le droit des travailleurs de s'organiser librement est aussi gêné par des retards démesurés et souvent injustifiés dans l'examen des demandes de reconnaissance tendant à déterminer et à établir le caractère représentatif des syndicats. Il cite les exemples suivants de morcellement des syndicats et de retards inutiles: le Syndicat des salariés du textile de Selangor attend sa reconnaissance depuis le 3 janvier 1979, et cela bien que le ministère du Travail ait ordonné le 7 juin à l'employeur intéressé de lui donner satisfaction; le Syndicat des travailleurs de l'industrie des produits minéraux non métalliques attend sa reconnaissance depuis le 13 avril 1978, là encore malgré un ordre du ministre aux employeurs intéressés; le même syndicat attend depuis le 5 septembre 1972 sa reconnaissance par un autre employeur, dans des circonstances semblables. L'organisation plaignante allègue d'autres exemples du manque d'esprit de coopération du gouvernement: le Syndicat des salariés de la construction mécanique a demandé au greffier des syndicats, le 17 juillet 1977, un avis sur l'affiliation éventuelle des salariés de Sankyo Seiki (M) Sdn Bhd, mais celui-ci ne lui a pas encore fait connaître sa décision; le Syndicat des travailleurs de l'industrie chimique de Malaisie et le Syndicat national des travailleurs de l'industrie pétrolière et chimique ont signé un accord, le 3 août 1977, pour régler un conflit de représentativité dans deux usines de plastiques; mais le greffier, désapprouvant cet accord, n'a pas répondu à une demande présentée le 18 octobre 1977 qui tendait à ce qu'une rencontre fût organisée pour examiner l'affaira, et le ministre a déclaré que la question était encore à l'étude; le syndicat des travailleurs du bois, qui attendait depuis le 26 septembre 1977 sa reconnaissance par une entreprise travaillant en sous-traitante, a été informé par le ministère, en octobre 1978, que, la relation contractuelle ayant pris fin, la demande de reconnaissance était caduque.
3. 131. Les plaignants allèguent que l'organisation et la formation des fédérations de syndicats se heurtent à des problèmes semblables. Ils donnent dus exemples du retard apporté à l'enregistrement de certaines fédérations de syndicats: le Conseil des salariés des organismes publics et des collectivités locales (demande d'enregistrement en instance depuis 1972) et le Congrès des syndicats des secteurs privés (demande en instance depuis 1975).
4. 132. Enfin, les plaignants demandent que soient modifiées diverses dispositions restrictives de la législation du travail, en particulier l'article 12 (pouvoir d'appréciation du greffier concernant l'enregistrement des syndicats), l'article 17 (recours auprès du ministre), l'article 27 (interdiction aux fonctionnaires publics de s'affilier à un syndicat), l'article 28 (restrictions au droit d'assumer un mandat syndical), l,article 30 (pouvoir d'appréciation du ministre concernant l'application des articles 27 et 28) et les articles 74 et 75 (pouvoir d'appréciation du greffier concernant l'enregistrement des fédérations de syndicats) de l'ordonnance sur les syndicats professionnels, ainsi que l'article 9 (pouvoir du ministre d'agréer certaines catégories de travailleurs) et l'article 13 (restrictions concernant les questions pouvant faire l'objet d'une convention collective) de la loi de 1967 sur les relations professionnelles.

C. Réponse du gouvernement

1. 133. Par lettre du 6 mai 1980, le gouvernement déclare que les divers recours introduits par l'EIWU afin que lui soit accordé le droit d'organiser les travailleurs de l'industrie électronique ont été rejetés par le ministre du Travail et de la Main-d'oeuvre en date des 27 avril et 21 juillet 1979. Les motifs invoqués pour de tels rejets tiennent à ce que a) l'industrie électronique joue un rôle socio-économique primordial (permettant d'attirer les capitaux étrangers et de réduire le chômage); l'organisation de ces travailleurs devrait donc âtre considérée avec prudence, dans le contexte actuel de développement économique du pays et compte tenu des besoins importants en investissements étrangers; b) l'autorisation d'organiser les travailleurs de l'électronique dans un syndicat bien établi, l'EIWU, conduirait à une désaffection des investisseurs étrangers dans ce domaine, ceux-ci risquant de quitter le pays, et rendrait l'EIWU trop lourd à administrer (42.000 ouvriers de l'électronique sont répartis dans 46 établissements); c) la qualité d'affiliés de l'EIWU est limitée aux termes de la clause sur l'affiliation aux compagnies fabriquant des produits complets et finis, alors que l'industrie de l'électronique fabrique des éléments qui peuvent l'être également par d'autres industries. C'est cette dernière raison qui a conduit le greffier des syndicats à rejeter les demandes de modifications de la clause relative à l'application. Cependant, le ministère étudie actuellement des demandes de constitution de syndicats et d'enregistrement présentées à partir de leurs lieux de travail respectifs par des travailleurs de deux entreprises d'électronique séparées.

D. Conclusions du comité

1. 134. Le comité observe que ce cas porte sur des allégations concernant l'interprétation restrictive donnée par les autorités à la législation sur la constitution des syndicats. Les allégations se réfèrent en particulier l l'impossibilité pour les travailleurs de l'industrie électronique de s'organiser au sein du Syndicat de travailleurs de l'industrie électrique et pour les travailleurs de la métallurgie dans le Syndicat des travailleurs de l'industrie métallique. Les plaintes concernent également les lenteurs de procédure administrative relative à des questions syndicales, notamment en matière de demandes de reconnaissance, introduites par des syndicats de base et par des fédérations. Les plaignants souhaitent également que des modifications soient apportées à plusieurs dispositions de l'ordonnance sur les syndicats et de la loi sur les relations professionnelles.
2. 135. Selon le gouvernement, les appels interjetés contre les décisions du greffier des syndicats furent tranchés dans un délai raisonnable, mais rejetés par le ministère du Travail et de la Main d'oeuvre pour des raisons socio-économiques et à cause de l'interprétation qui est donnée par le ministère à la disposition sur l'enregistrement et compte tenu de la clause sur l'affiliation à l'EIWU. Le comité note, 3 cet égard, que le ministère ne semble pas avoir tenu compte de ses commentaires précédents où il suggérait que le gouvernement prenne des mesures pour assurer que les dispositions sur la constitution des syndicats de base soient interprétées d'une manière moins restrictive par les autorités administratives.
3. 136. Le comité note que le ministère est saisi actuellement de demandes de constitution de syndicats et d'enregistrement de la part des travailleurs de deux entreprises d'électronique à partir de leurs lieux de travail respectifs, et il exprime l'espoir que les autorités pourront tenir compte de ses commentaires à cet égard.
4. 137. Bien que la réponse du gouvernement ne fasse pas référence spécifiquement aux retards dans l'examen des demandes d'enregistrement et de reconnaissance cités dans la lettre des plaignants du 12 septembre 1979, le comité note que dans certains cas des syndicats attendent les décisions gouvernementales depuis 1977 ou plus tôt encore. Le comité doit souligner que, lorsqu'un long moment s'est écoulé entre le dépôt d'une demande d'enregistrement et son obtention, il a rappelé que, tout en reconnaissant que les fondateurs d'une organisation syndicale doivent se soumettre aux formalités prescrites par la législation, celles-ci, de leur côté, ne devraient pas être de nature à entraver la libre fondation d'une organisation de travailleurs. En revanche, pour ce qui est des retards en matière de reconnaissance des syndicats aux fins de négociation collective, le comité note que dans la plupart des cas le ministère a demandé à l'employeur d'octroyer la reconnaissance. A cet égard, le comité rappelle qu'un refus par un employeur de négocier avec un syndicat donné ne constitue pas une violation de la liberté syndicale relevant du comité; il a adopté cette attitude en partant du principe que les négociations collectives doivent, pour conserver leur efficacité, revêtir un caractère volontaire et ne pas impliquer un recours à des mesures de contrainte qui auraient pour effet de transformer ce caractère.
5. 138. Au sujet de la demande des plaignants relative à la nécessité de modifier plusieurs dispositions restrictives des lois sur le travail, le comité note lue le gouvernement n'a fourni aucune observation sur cet aspect du cas cependant, le comité a examiné les dispositions de la législation mentionnées par les plaignants. Dans le présent cas, les plaignants se réfèrent aux articles 2, 74 et 75 de l'ordonnance sur les syndicats, relatifs à l'enregistrement des syndicats de base et des fédérations, qui dépend de l'interprétation que le greffier des syndicats donne du mot "similaires". Un recours contre la décision du greffier peut être adressé au ministre (art. 17). Les plaignants mentionnent également l'article 9 de la loi sur les relations professionnelles, relatif aux demandes de reconnaissance présentées par les travailleurs occupant des postes de confiance, d direction ou de sécurité, qui sont sujettes au même arbitraire ministériel. A cet égard, le comité souhaite rappeler les commentaires de la commission d'experts sur, l'application des conventions et recommandations, où elle indique que, bien que la procédure d'enregistrement ne soit le plus souvent qu'une simple formalité, il existe des pays où la loi confère aux autorités compétentes des pouvoirs plus ou moins discrétionnaires pour décider si une organisation réunit ou non les conditions voulues pour se faire enregistrer, avec cette conséquence que la situation ainsi créée est analogue à celle dans laquelle une autorisation préalable est nécessaire. Des situations analogues se produisent lorsque la procédure d'enregistrement est longue et compliquée ou que les autorités administratives compétentes exercent parfois leurs pouvoirs; en fait, avec une large marge d'appréciation, ces facteurs sont de nature à entraver gravement la création d'un syndicat et ils peuvent revenir à nier le droit de constituer un syndicat sans autorisation préalable. Les problèmes en rapport avec l'enregistrement du syndicat ne sont pas seulement le fait de textes juridiques, mais ils concernent plutôt l'application du droit par les autorités.
6. 139. En outre, les plaignants se réfèrent à certaines dispositions restrictives de l'ordonnance sur les syndicats (article 27 interdisant aux fonctionnaires publics de s'affilier à un syndicat; article 28 empêchant les dirigeants ou les salariés d'un parti politique de devenir dirigeants syndicaux ainsi que les personnes qui n'ont pas été employées depuis au moins trois ans dans une branche d'activité à laquelle le syndicat se rapporte; et article 30 conférant au ministre de larges pouvoirs d'appréciation dans l'application des dispositions susmentionnées). A cet égard, la comité désire rappeler, comme il l'a souvent fait par le passé, que les travailleurs sans distinction d'aucune sorte, y compris les fonctionnaires publics, devraient avoir le droit de s'affilier aux organisations de leur choix. Le comité estime également qu'une législation qui nie à certaines personnes le droit de diriger un syndicat pour des raisons d'opinion politique ou d'affiliation n'est pas compatible avec le droit des syndicalistes d'élire leurs représentants en toute liberté.
7. 140. Pour ce qui est du concept d"'appartenance" à une branche d'activité, le comité estime que si la législation nationale prévoit que tous les dirigeants syndicaux doivent appartenir à la profession dans laquelle l'organisation exerce son activité, il est à craindre que le droit d'élire les dirigeants syndicaux en toute liberté soit mis en cause.
8. 141. Les plaignants se réfèrent également à l'article 13 (3) de la loi sur les relations professionnelles, qui exclut du champ de la négociation collective les questions de promotion, de transfert, de nomination, de cessation de la relation de travail pour des raisons économiques, de licenciement et de réintégration ainsi que celles d'affectation. Le comité a déjà souligné, à ce propos, qu'il est certaines questions qui manifestement relèvent au premier chef ou essentiellement de la gestion et du fonctionnement des affaires et qu'elles peuvent raisonnablement être considérées comme étrangères au champ des négociations. Il est également évident que certaines autres questions se rapportent au premier chef ou essentiellement aux conditions d'emploi et elles ne devraient pas être considérées comme étant en dehors du champ de négociations collectives menées dans une atmosphère de bonne foi et de confiance mutuelle.

Recommandation du comité

1. 142. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) au sujet de l'interprétation de la législation sur l'enregistrement faite par les autorités:
   • i) de noter avec regret qu'en rejetant les divers recours introduits contre les décisions du greffier des syndicats concernant les cas des travailleurs de l'industrie électronique et électrique, les autorités administratives ne semblant pas avoir tenu compte des commentaires précédents du comité, selon lesquels elles devraient faire en sorte que la législation soit interprétée de façon moins restrictive;
   • ii) d'exprimer l'espoir que les commentaires du comité sur ce point seront pris en considération à l'occasion de l'examen par le ministère des deux demandes de constitution et d'enregistrement de syndicats dans deux entreprises d'électronique, dont il est saisi;
   • b) au sujet des retards apportés dans l'examen d'affaires syndicales, en particulier de demandes de reconnaissance, de signaler à l'attention du gouvernement les principes et considérations exprimés au paragraphe 137 ci-dessus;
   • c) au sujet des dispositions restrictives de l'ordonnance sur les syndicats et de la loi sur les relations professionnelles concernant l'enregistrement des syndicats de base et des fédérations, le droit de certains travailleurs d'adhérer à des syndicats et d'être élus dirigeants et la négociation collective, de signaler à l'attention du gouvernement les principes et considérations exprimés aux paragraphes 138 à 141 ci-dessus