Rapport définitif - Rapport No. 197, Novembre 1979

Cas no 918 (Belgique) - Date de la plainte: 15-JANV.-79 - Clos

1. 139. La Confédération nationale des cadres (CNC) a présenté sa plainte dans une lettre du 15 janvier 1979. La Confédération belge des ingénieurs civils et des ingénieurs agronomes a déclaré, dans une lettre du 12 octobre 1979, apporter son soutien à la plainte précitée, Le gouvernement a transmis ses observations par une communication du 18 avril 1979.
2. 140. La Belgique a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 141. Le plaignant déclare que la CNC constitue, en Belgique, l'organisation syndicale la plus représentative des cadres: elle regroupe un nombre de cadres affiliés de loin supérieur à celui des trois organisations syndicales officiellement reconnues et est le seul syndicat belge qui défende les intérêts et les objectifs spécifiques des cadres. La CNC, ajoute-t-il, est une organisation interprofessionnelle, fédérée sur le plan national; elle est indépendante et fonctionne sous le seul contrôle de ses membres.
2. 142. Bien qu'elle soit dans les faits l'organisation syndicale la plus représentative des cadres belges, allègue le plaignant, la CNC n'est toujours pas reconnue par les autorités; elle n'est autorisée ni à participer aux travaux des organes de concertation nationaux (tels que le Conseil national du travail et le Conseil central de l'économie) ni à être représentée au sein des commissions paritaires créées dans les différentes branches d'activité. Le gouvernement a, selon lui, la volonté délibérée de maintenir le monopole des trois syndicats traditionnels. Le plaignant fait brièvement l'historique de cette situation et explique que, d'après la législation belge (tant la législation sur les conseils d'entreprise que la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires), un syndicat est légalement reconnu seulement s'il est représenté au Conseil national du travail et au Conseil central de l'économie. Cette condition permet d'assurer un monopole aux trois syndicats traditionnels en refusant à toute autre organisation syndicale l'accès à ces deux organismes.
3. 143. La CNC, ajoute le plaignant, a introduit en 1978 une demande officielle auprès des ministres compétents afin de pouvoir siéger dans les deux organismes précités; cette demande a été rejetée. Les autorités, tout en reconnaissant que la loi ne fixait pas explicitement de critères de représentativité pour participer aux travaux du Conseil national du travail, auraient invoqué les critères prévus par la loi pour les commissions paritaires (entra autres la nécessité de compter au moins 50.000 membres) pour justifier son refus. La CNC signale que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a formulé, en rapport avec cette question, des commentaires sur l'application par la Belgique de la convention no 87. Le plaignant ajoute que les autorités belges se rendent coupables d'actes d'ingérence de nature à limiter la liberté et les droits syndicaux et à en entraver l'exercice légal. Il se réfère également à certains principes exposés précédemment par le comité.
4. 144. La CNC souligne enfin qu'il y a moins de 200.000 cadres en Belgique et qu'en conséquence le minimum de 50.000 membres requis pour être admis au sein des commissions paritaires est excessif quand l'ensemble des travailleurs (environ 3 millions de personnes) peuvent être représentés au sein des organes de concertation par un syndicat ne comptant que 50.000 membres.
5. B. Réponse du gouvernement
6. 145. Le gouvernement confirme, dans sa lettre du 18 avril 1979, que la CNC a officiellement demandé de participer aux travaux du Conseil national du travail mais que cette demande a été rejetée (pour les raisons exposées plus loin). Le gouvernement relève que la plainte ne vise aucun article précis des conventions sur la liberté syndicale.
7. 146. Il décrit ensuite le système de représentativité syndicale en vigueur dans le pays. La législation belge, précise-t-il, comme d'autres législations, fait une distinction parmi les organisations syndicales: le droit de conclure des conventions collectives de travail engageant tous les travailleurs du secteur professionnel considéré est réservé aux organisations syndicales représentatives on a en effet estimé que la participation serait impossible si l'on se trouvait en présence d'un trop grand nombre d'organisations. Celles qui sont appelées à participer à l'organisation même des rapports de travail et sont investies de pouvoirs institutionnels doivent pouvoir parler au non de la profession tout entière: c'est en ce sens qu'elles doivent être représentatives, incarnant l'intérêt de tous les travailleurs. La législation a déterminé, continue-t-il, des critères objectifs et préétablis de représentativité; c'est le cas en particulier de la loi du 29 mai 1952 instituant le conseil national du travail et de la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires.
8. 147. Le gouvernement poursuit en citant les dispositions suivantes de ces deux lois:
9. - article 2 de la loi du 29 mai 1952:
10. "§2. Les membres effectifs [du Conseil national du travail] sont nommés par le Roi. Ils comprennent des représentants en nombre égal des organisations les plus représentatives des employeurs et des organisations les plus représentatives des travailleurs.
11. ....
12. Les membres représentant les organisations les plus représentatives des travailleurs sont choisis parmi les candidate présentés sur une liste double par les organisations interprofessionnelles fédérées sur le plan national."
13. - article 3 de la loi du 5 décembre 1968:
14. "Pour l'application de la présente loi [sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires], sont considérées comme organisations représentatives des travailleurs et comme organisations représentatives des employeurs:
15. 1. Les organisations interprofessionnelles de travailleurs et d'employeurs constituées sur le plan national et représentées au Conseil central de l'économie et au Conseil national du travail; les organisations de travailleurs doivent, en outre, compter au moins 50.000 membres;
16. 2. Les organisations professionnelles affiliées à ou faisant partie d'une organisation interprofessionnelle visée au l;
17. 3. ...."
18. 148. Le gouvernement souligne que c'est le Roi qui nomme les candidats au Conseil national du travail (et au Conseil central de l'économie) proposés par les organisations syndicales. Il appartient donc aux autorités publiques de décider si une organisation syndicale qui remplit les conditions légales doit ou non être considérée comme une des organisations les plus représentatives appelées à faire partie du Conseil national du travail. De même, les organisations syndicales sont invitées (par un avis publié au Moniteur belge) à faire savoir si elles désirent être représentées dans les commissions paritaires (et, le cas échéant, à justifier de leur représentativité). Le ministre compétent désigne les organisations qui seront représentées et détermine le nombre de mandats attribués à chacune d'elles; cette décision est notifiée à toutes les organisations qui ont demandé à être représentées (voir l'article 42 de la loi précitée du 5 décembre 1968). Le pouvoir d'appréciation reconnu aux autorités publiques, ajoute le gouvernement, est soumis au contrôle judiciaire; un recours pour excès de pouvoir peut être introduit. Le contrôle porte sur l'observation des conditions objectives prescrites et sur l'exactitude des motifs invoqués dans la décision.
19. 149. Le gouvernement répond ensuite plus précisément aux différentes allégations des plaignants. L'affirmation de la CNC selon laquelle elle est l'organisation la plus représentative des cadres, indique-t-il, n'est nullement établie et est contestée par les autres organisations syndicales auxquelles des cadres sont affiliés. Ces derniers ne sont pas écartés des différents organes de concertation.; un grand nombre d'entre eux sont représentés au sein des organisations les plus représentatives des travailleurs qui siègent à tous les niveaux de la concertation sociale et les cadres sont représentés dans bon nombre de réunions paritaires.
20. 150. Le gouvernement déclare que la CNC n'est pas une organisation syndicale représentative au sens de la loi car elle ne compte pas 50.000 membres. Il rappelle les raisons qui ont amené à faire une distinction parmi les organisations syndicales et les critères objectifs qui ont été retenus pour opérer cette sélection. La distinction entre syndicats représentatifs et syndicats minoritaires existe en Belgique, en vertu de diverses dispositions législatives, depuis plus de 20 ans et les critères choisis permettent de s'assurer que l'organisation syndicale intéressée fait preuve de stabilité, d'autorité et de la capacité d'assurer le respect des conventions collectives de travail. Le système de représentativité, signale-t-il, quels que soient les critères retenus, aboutit à créer un certain monopole mais les prérogatives réservées aux organisations représentatives n'empêchent pas d'autres syndicats de se constituer et d'agir. Les organisations considérées comme les plus représentatives selon les critères légaux sont aussi, souligne-t-il, les plus représentatives dans les faits: la loi et les réalités sociales coïncident d'une manière convenable. En outre, le système légal n'est pas fermé et les critères retenus permettent à d'autres organisations que celles considérées actuellement comme représentatives de revendiquer ce caractère. Rien n'empêche que les rapports de force se modifient dans l'avenir.
21. 151. Le gouvernement se réfère ensuite à la demande directe formulée en 1977 par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations au sujet de la mise en oeuvre par la Belgique de la convention no 87 ainsi qu'au rapport présenté en réponse à ces commentaires. La CNC, ajoute-t-il, regroupe des cadres occupés dans toutes les branches d'activité du pays; ces cadres ne constituent qu'une des catégories de travailleurs qui ressortissent aux diverses commissions paritaires pour employés (et à défaut au conseil national du travail). Aussi, une organisation représentative des cadres ne pourra-t-elle jamais être comme telle l'organisation la plus représentative des travailleurs d'une branche déterminée.
22. 152. Le gouvernement explique d'autre part les raisons juridiques qui l'on conduit à rejeter la demande présentée par la CNC de pouvoir siéger au Conseil national du travail. Il admet que la loi instituant cet organisme ne prévoit expressément aucun critère numérique. Toutefois, ce conseil, bien qu'appelé en principe à adopter des conventions collectives pour diverses branches d'activité et pour l'ensemble du pays, peut adopter une convention collective pour une branche d'activité qui ne relève pas d'une commission paritaire instituée ou lorsqu'une commission paritaire instituée ne fonctionne pas (article 7 de la loi précitée du 5 décembre 1968). Il découle, d'après le gouvernement, de ces fonctions supplétives que les conditions requises pour pouvoir siéger dans une commission paritaire - notamment compter au moins 50.000 membres - doivent également être retenues pour pouvoir siéger au Conseil national du travail. Le gouvernement mentionne encore deux dispositions de la loi du 5 décembre 1968. Selon l'article 10, une convention collective conclue au sein d'une commission paritaire est nulle si elle est contraire à un accord adopté au Conseil national du travail. L'article 51 établit d'un autre côté une hiérarchie parmi les conventions collectives plaçant au premier rang celles conclues au sein du Conseil national du travail. Le gouvernement en déduit que ce dernier organisme est supérieur aux commissions paritaires et que le chiffre minimum de 50.000 adhérents, exigé pour siéger dans ces commissions, est valable à fortiori pour apprécier la représentativité des organisations de travailleurs désireuses de participer aux travaux du Conseil national du travail. Il serait en outre paradoxal qu'un syndicat puisse siéger dans ce conseil et non dans les commissions paritaires.
23. 153. Le gouvernement déclare enfin que la liberté syndicale et le pluralisme syndical sont pleinement respectés en Belgique il insiste sur la nécessité, en raison même de cette liberté, de fixer des critères de représentativité avant de confier certaines responsabilités aux organisations syndicales et d'adapter ces critères à l'importance des pouvoirs conférés. Une organisation syndicale doit, en particulier, représenter un nombre suffisant de travailleurs pour garantir la stabilité des organisations syndicales dans les relations professionnelles. Fixer un nombre minimum de membres pour siéger au Conseil national du travail ou dans les commission paritaires est, poursuit-il, 'un critère objectif, démocratique et indispensable. On compte en Belgique environ 3.000.000 de travailleurs et le chiffre de 50.000 membres n'est donc pas excessif.
24. 154. Le gouvernement ajoute que cette condition n'empêche pas la création d'organisations syndicales. La liberté syndicale telle qu'elle est définie dans la convention no 87 est garantie en Belgique à tous les niveaux; la liberté de constituer des syndicats n'est soumise à aucune restriction et chaque travailleur a le droit de s'affilier ou de ne pas s'affilier à une organisation syndicale. On syndicat non représentatif jouit de tous ses droits et peut déployer librement toutes ses activités de promotion et de défense des intérêts de ses membres il peut en particulier conclure des conventions collectives en dehors du système établi par la loi. En conclusion, le gouvernement estime que le régime de représentativité établi par la législation belge ne porte pas atteinte aux principes énoncés dans les conventions nos 87 et 98.

C. Conclusions du comité

1. 155. La CNC se plaint essentiellement de ne pas pouvoir participer, bien qu'elle se considère comme l'organisation syndicale la plus représentative des cadres belges, aux travaux des différents organes de concertation et, en particulier, à ceux du Conseil national du travail ainsi que des commissions paritaires (qui sont le lieu privilégié des négociations collectives au niveau de la branche d'activité). Le gouvernement refuse de reconnaître la représentativité de cette organisation en se fondant sur les critères fixés par la législation nationale, en particulier sur le nombre des adhérents.
2. 156. Il ressort des informations disponibles, notamment des dispositions législatives citées par le gouvernement que pour siéger au Conseil national du travail une organisation de travailleurs doit:
   • a) être une organisation interprofessionnelle fédérée sur le plan national;
   • b) être considérée comme représentative par les autorités publiques, sous réserve d'un contrôle judiciaire. Ces autorités ont estimé que l'organisation syndicale devait compter au moins 50.000 membres (condition expressément prévue pour siéger en commission paritaire); cette décision n'a pas, semble-t-il, été contestée devant les tribunaux nationaux.
     • Ont été désignées pour participer aux travaux de ce conseil la Centrale générale des syndicats libéraux de Belgique, la Confédération des syndicats chrétiens et la Fédération générale du travail de Belgique; le plaignant n'est affilié à aucune de ces confédérations. La situation se présente en termes analogues pour ce qui est de la participation des organisations syndicales au Conseil central de l'économie. Quant aux conditions requises pour qu'une organisation syndicale puisse être représentée en commission paritaire, elles sont les suivantes:
   • a) qu'elle soit (affiliée à) une organisation interprofessionnelle constituée sur le plan national;
   • b) que cette dernière organisation regroupe au moins 50.000 membres;
   • c) qu'elle soit représentée au Conseil national du travail et au Conseil central de l'économie;
   • d) que l'organisation syndicale intéressée soit désignée comme représentative par les autorités publiques, sous réserve d'un contrôle judiciaire.
3. 157. La diversité des tendances syndicales dans de nombreux pays a effectivement conduit des législateurs à réserver certains droits aux organisations qui avaient le plus d'audience auprès des travailleurs, en particulier lorsqu'il s'agit de négocier avec les employeurs ou avec les autorités publiques, ou encore d'être consultées par les uns ou par les autres. La notion d"'organisations les plus représentatives" se rencontrait déjà dans la partie XIII du Traité de Versailles et figure aujourd'hui à l'article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l'OIT à propos de la désignation des représentants non gouvernementaux à la Conférence internationale du Travail. On la retrouve notamment dans les travaux préparatoires de la convention no 98 et de la recommandation (no 91) sur les conventions collectives, 1951. Le comité a, en conséquence, admis à plusieurs reprises qu'une distinction soit opérée selon un système ou un autre entre les syndicats d'après leur degré de représentativité. Encore faut-il, pour prévenir les abus, a-t-il ajouté, vérifier la valeur des critères choisis de représentativité et rechercher si une protection suffisante est accordée aux organisations minoritaires pour leur permettre de poursuivre et de développer leurs activités syndicales.
4. 158. Si le principe d'une distinction entre organisations syndicales peut donc être admis, en particulier pour faciliter un développement harmonieux des relations professionnelles, il est indispensable que la priorité ou l'exclusivité accordée à certaines organisations en matière de représentation ne soit pas de nature à limiter substantiellement l'activité des syndicats minoritaires et donc d'influencer les travailleurs dans le choix d'une organisation. Le comité a considéré que les avantages accordés à certains syndicats ne devaient pas dépasser une priorité dans la représentation, spécialement aux fins de négociations collectives, dans la consultation par les gouvernements ou encore la désignation de délégués auprès d'organismes internationaux. En l'occurrence, il n'existe pas d'obstacle au fonctionnement des syndicats minoritaires qui gardent, par exemple, le droit de conclure des conventions collectives en dehors du système établi par la loi; ils peuvent aussi faire des démarches au nom de leurs membres ou les représenter dans des conflits.
5. 159. Le comité a, d'autre part, recherché si les critères retenus pour apprécier la représentativité des organisations syndicales étaient objectifs, préétablis, concluants et n'offraient pas de possibilités d'abus. Il a notamment examiné les conditions légales de représentativité dans plusieurs affaires concernant la Belgique. L'obligation pour un syndicat, a-t-il signalé, d'être affilié à une organisation représentative sur le plan national et interprofessionnel - ou représentée au Conseil national du travail - ne parait pas adéquate pour décider si une organisation doit ou non siéger dans les comités de négociation créés au niveau de la branche d'activité: il convient plutôt de rechercher les syndicats qui, dans le secteur considéré, sont les plus représentatifs des travailleurs du secteur. Le comité a certes reconnu l'utilité d'associer les grandes tendances du mouvement syndical beige aux procédures de négociation. Mais, a-t-il ajouté, les critères fixés par la loi ne devraient pas empêcher un syndicat, qui n'appartiendrait pas à une de ces grandes tendances mais qui apparaîtrait comme le plus représentatif des travailleurs dans un certain secteur, d'occuper la place qui devrait lui revenir, à lui aussi, au sein des organes de négociation. La commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a formulé des commentaires qui vont dans le même sens à propos de la loi du 5 décembre 1968 (sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires) ainsi que sur une autre loi qui concerne le secteur public.
6. 160. Le comité estime que les considérations qui précèdent restent toujours valables. Néanmoins, la question soulevée dans les cas précités portait sur la possibilité pour un syndicat majoritaire dans une branche d'activité (mais non représentatif au niveau interprofessionnel) de participer aux travaux des organes de négociation du secteur envisagé. En l'espèce, le problème essentiel se rapporte plutôt à la possibilité pour un syndicat qui se déclare le plus représentatif d'une catégorie de travailleurs - les cadres - de siéger dans les différents organes de concertation, notamment au Conseil national du travail et dans les commissions paritaires.
7. 161. Comme le comité l'a déjà signalé à une autre occasion, le syndicat le plus représentatif d'une catégorie donnée de travail leurs doit être associé aux procédures de négociation collective de telle sorte qu'il puisse y représenter d'une manière adéquate et y défendre les intérêts collectifs de ses membres. En l'espèce, toutefois, le gouvernement relève que la représentativité réelle de la CNC n'est nullement établie et déclare que les autres organisations syndicales auxquelles des cadres ont adhéré lui contestent ce caractère. Les cadres ne sont d'ailleurs pas écartés, précise-t-il, des différents organes de concertation: un grand nombre d'entre eux sont représentés au sein des organisations syndicales qui siègent dans les organes de concertation à tous les niveaux et les cadres sont égaiement représentés dans bon nombre de réunions paritaires. Le comité observe que la CNC ne fournit pas de précisions sur sa représentativité (que ce soit au niveau interprofessionnel ou dans les diverses branches d'activité), en particulier sur le nombre de ses membres. Il ressort cependant des chiffres communiqués par le plaignant que la CNC ne représente pas 25 pour cent des cadres puisque, sur 200.000 travailleurs environ de cette catégorie, elle n'en compte pas 50.000 dans ses rangs, ce chiffre étant le nombre minimum de membres exigé pour siéger au Conseil national du travail.
8. 162. Le comité estime que ce minimum n'est pas excessif en l'espèce pour siéger au Conseil national du travail dans la mesure où des organisations syndicales regroupent toutes les catégories de travailleurs et non une seule d'entre elles. Le comité doit toutefois examiner aussi les conditions mises à la participation de la CNC aux travaux des commissions paritaires (c'est-à-dire des organes de concertation institués au niveau de la branche d'activité). Il est d'avis que si cette organisation se révélait - ce qui n'est pas établi - la plus représentative des cadres dans un secteur donné, elle devrait être associée, d'une manière ou d'une autre, aux travaux de la commission paritaire compétente sur les questions intéressant particulièrement cette catégorie de travailleurs. Le comité considère enfin que l'organisation la plus représentative des cadres doit pouvoir conclure, même au niveau interprofessionnel, des conventions collectives concernant les intérêts spécifiques des cadres et note que, selon le gouvernement, une telle possibilité exista dans le système juridique en vigueur.

Recommandation du comité

1. 163. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) d'attirer l'attention du gouvernement et du plaignant sur les considérations exposées au paragraphe précédent;
   • b) de signaler ces conclusions à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.