Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 217, Juin 1982

Cas no 1099 (Norvège) - Date de la plainte: 08-DÉC. -81 - Clos

1. 449. La plainte de la société norvégienne des ingénieurs (NITO) figure dans une communication datée du 8 décembre 1981. Le gouvernement a répondu dans une communication datée du 23 avril 1982.
2. 450. La Norvège a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ainsi que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations du plaignant

1. 451. La NITO allègue que le gouvernement a violé les conventions nos 87 et 98 en adoptant, le 21 août 1981, une ordonnance provisoire qui impose l'arbitrage obligatoire et interdit toute grève liée à un conflit concernant la négociation collective entre la NITO et Kongsberg Vapenfabrikk A/S, une société de production industrielle qui appartient entièrement au gouvernement, tout en étant organisée en société autonome.
2. 452. Le plaignant expose comme suit la situation générale: la NITO et l'entreprise ont conclu pendant de nombreuses années des conventions collectives d'une durée d'une année; pendant les mois de mai, de juin et de juillet 1981, les parties ont tenu des négociations en vue de conclure une nouvelle convention collective qui devait entrer en vigueur le 1er juillet 1981; comme aucun accord n'a pu être atteint, la NITO a notifié à la société que tous ses membres démissionneraient collectivement de leur emploi à dater du 17 août 1981, notification donnée conformément aux dispositions de la loi de 1927 sur les différends du travail; environ 850 membres de la NITO occupés dans l'entreprise ont été touchés par cette notification.
3. 453. Conformément à l'article 29 (2) de la loi sur les différends du travail, le conciliateur d'Etat a immédiatement signifié une interdiction de cessation du travail et appelé les parties intéressées à entreprendre une procédure de conciliation obligatoire qui a eu lieu, mais en vain, entre le 5 et le 18 août 1981. Le plaignant relève qu'aux termes de la législation norvégienne, puisque cette procédure a échoué, il pouvait décider de faire grève en toute légalité, conformément à la notification déjà donnée, à partir du 18 août à minuit. Toutefois, selon le plaignant, à cette date, le ministre des Administrations locales et du Travail a pressé les parties de poursuivre la conciliation, offre qui a été acceptée par les parties, et aucune grève n'a donc eu lieu à ce moment. Néanmoins, le jour suivant, le conciliateur d'Etat a une nouvelle fois conclu qu'un accord entre les parties ne pouvait pas être atteint. Le ministre a alors informé les parties qu'elle proposerait l'adoption d'un texte législatif renvoyant le différend à l'arbitrage obligatoire du Conseil national des salaires. La NITO a exprimé son désaccord avec l'opinion du ministre selon laquelle le différend en question justifiait une telle mesure, mais elle a accepté de surseoir à la grève jusqu'à ce qu'une décision soit prise en ce qui concerne la législation. Comme une ordonnance provisoire interdisant la grève a été adoptée par la suite, la NITO n'a pas fait la grève.
4. 454. Le plaignant reconnaît que ni la convention no 87 ni la convention no 98 ne garantissent expressément le droit de grève, mais il souligne que ce droit est un moyen légitime et essentiel dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et pour défendre leurs intérêts professionnels. En particulier, il considère que le droit de grève est essentiel si l'on veut respecter pleinement l'article 4 de la convention no 98, aux termes duquel des mesures doivent être prises pour encourager et promouvoir le développement et l'utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d'employeurs, d'une part, et les organisations de travailleurs, d'autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d'emploi. Le plaignant explique que, si les employeurs peuvent attendre l'imposition de l'arbitrage obligatoire lorsque aucun accord n'est atteint par la négociation collective, ils n'auront guère de raison de s'engager sérieusement dans les négociations et d'évaluer les revendications des travailleurs quant au fond. Le plaignant reconnaît aussi que le droit de grève dans certaines conditions peut être limité, voire interdit, mais il relève que les salariés en cause ici ne peuvent pas être considérés comme des "fonctionnaires" ou des personnes occupées dans les "services essentiels". Les membres de la NITO occupés dans l'entreprise sont des ingénieurs et des techniciens; bien qu'une grève suivie par des salariés aussi importants affecte la production et oblige les 3.600 autres salariés à cesser temporairement le travail sans être rémunérés, ces derniers - conformément à l'accord de base - recevraient pendant 14 jours leur salaire ordinaire et seraient ensuite en droit de recevoir des prestations de chômage. En ce qui concerne la grève du point de vue de l'entreprise, le plaignant relève qu'un tel arrêt de travail n'affecterait pas les approvisionnements de denrées alimentaires, d'eau, de médicaments, d'électricité ou d'autres biens essentiels au public en général, ni des fonctions essentielles, et ne causerait en aucune manière un préjudice grave à la collectivité étant donné que la production de l'entreprise est, à raison de 80 pour cent, destinée à l'exportation, les conséquences économiques ne pourraient être que d'obliger à reporter ou à retarder l'exécution des commandes et, éventuellement, à perdre des contrats et des parts du marché. La NITO relève que, même du point de vue de l'industrie norvégienne en général, les effets d'un arrêt du travail dans l'entreprise ne se seraient pas particulièrement étendus étant donné la faible part de la production de la société acquise par des entreprises nationales; seul un retard de l'activité pourrait être envisagé et seule une grève très prolongée pourrait éventuellement entraîner d'autres conséquences. Pour conclure, le plaignant déclare que l'absence du travail due à une grève et une grève elle-même n'auraient d'effets économiques ou sociaux importants ni pour les travailleurs de l'entreprise intéressée, ni pour la communauté locale, ni pour l'industrie norvégienne en général.
5. 455. Le plaignant signale qu'il n'y a aucun texte législatif norvégien qui autorise le gouvernement à imposer l'arbitrage obligatoire ou à interdire l'action directe. De telles mesures ne peuvent être appliquées qu'après promulgation d'une loi ad hoc par le Parlement, ou publication d'une ordonnance provisoire, comme c'est le cas ici, mesures qui ont traditionnellement été considérées comme exceptionnelles et auxquelles on n'a eu recours que très rarement au cours des années précédentes. Toutefois, au dire du plaignant, le gouvernement s'ingère de plus en plus dans la négociation collective en ce qui concerne la fixation des augmentations de salaire. Bien que, dans une certaine mesure, cette intervention ait eu lieu pendant ou après des consultations tripartites avec les organisations d'employeurs et de travailleurs, le plaignant déclare que ces consultations ont été effectuées dans le cadre d'un ensemble d'organismes consultatifs, tels que le Comité de contact du Cabinet, où la Fédération générale des syndicats de Norvège (10) est la seule organisation syndicale représentée. De l'avis du plaignant, les autres organisations syndicales n'ont pas été en mesure d'exprimer leurs opinions ou de les voir prises en considération. Toujours selon le plaignant, le résultat de l'intervention gouvernementale dans ce domaine a été, au cours des deux dernières années, l'interdiction des grèves et l'imposition de l'arbitrage obligatoire dans tous les différends, sauf un lorsqu'une grève a été notifiée légalement et que la conciliation obligatoire n'a pas abouti.
6. 456. Le plaignant déclare que, même si l'on peut accepter qu'un gouvernement, à titre exceptionnel et pour une période limitée, impose des mesures de stabilisation visant à sauvegarder la position économique de son pays et pendant l'application desquelles il ne serait pas possible de fixer les taux de salaire librement par voie de négociation collective, cela n'est pas une justification suffisante des mesures prises dans la situation particulière qui fait l'objet de la plainte. En effet, la NITO signale que les revendications salariales qui fondent la présente plainte n'étaient pas si importantes qu'elles justifient l'intervention des pouvoirs publics pour protéger l'entreprise, notamment lorsque l'on sait que les ingénieurs et les techniciens de l'entreprise ont subi une diminution de leur niveau de salaire au cours des quelques dernières années. La NITO cite des exemples d'accords sur l'ajustement des salaires déjà passés par l'entreprise avec d'autres groupes de salariés et qui prévoient des augmentations de salaire plus ou moins équivalentes à celles revendiquées par la NITO au cours de la négociation collective menée au nom des ingénieurs et des techniciens.
7. 457. Enfin, le plaignant déclare que, si des restrictions au droit de grève doivent être acceptées dans cette situation particulière, l'exigence normale de procédures de compensation - telles que des procédures de conciliation et d'arbitrage impartiales et expéditives - n'a pas été satisfaite par le gouvernement. Il signale que les procédures imposées par l'ordonnance provisoire ne sont pas encore parvenues à une conclusion, mais il ne prétend pas que ces procédures, en cours devant le Conseil national des salaires, soient insuffisamment expéditives. Par ailleurs, il est d'avis que la composition du conseil n'est pas telle qu'elle soit impartiale. Le conseil comprend un président et six membres; le président et quatre membres sont désignés par le Cabinet, un membre représente les intérêts des travailleurs et un autre ceux des employeurs. De plus, les parties au différend désigne chacune un membre. Le plaignant relève que le représentant permanent des travailleurs désigné par le Cabinet a sans exception toujours été un dirigeant de haut rang de la LO qui, de l'avis du plaignant, pourrait ne pas représenter pleinement les intérêts du syndicat partie au différend en question. Enfin, le plaignant signale que, même si le conseil national des salaires est formellement indépendant, il a en fait soumis rigoureusement tous les ajustements de salaire au niveau général maximum fixé par le gouvernement, lorsque celui-ci a formulé sa politique économique, et il semble donc avoir participé à l'affaiblissement de la négociation collective.

B. Réponse du gouvernement

1. 458. Dans sa réponse datée du 23 avril 1982, le gouvernement confirme la description de la situation faite par le plaignant. Il souligne qu'en Norvège il n'existe pas de législation permanente autorisant l'interdiction des grèves. Lorsqu'il s'avère nécessaire d'adopter de telles mesures, les organes constitutionnels intéressés examinent les effets préjudiciables dans chaque cas particulier et l'on cherche toujours à trouver des solutions volontaires avant de recourir à une mesure aussi grave. Dans le cas présent, déclare le gouvernement, tant le conciliateur national que le ministre des Administrations locales et du Travail ont cherché à amener les parties à une solution volontaire, mais en vain. Le gouvernement déclare qu'un seul cas a donné lieu précédemment à des questions sur le point de savoir si cette pratique d'une législation ad hoc est compatible avec les conventions internationales ratifiées par la Norvège: le cas no 317 a été examiné par le Comité de la liberté syndicale en 1963 et, de l'avis du gouvernement, les conclusions de cet organe ne critiquent pas la manière dont le gouvernement a traité cette affaire.
2. 459. Le gouvernement explique que la grève notifiée par les membres de la NITO à la Kongsberg Vapenfabrikk aurait eu presque immédiatement de graves conséquences pour les 3.600 autres salariés, c'est-à-dire qu'ils auraient tous été mis en congé temporaire sans rémunération parce que les tâches exécutées par les ingénieurs de la NITO dans toute l'entreprise sont d'une nature si essentielle qu'il aurait été impossible d'éviter l'arrêt complet de la production. Par conséquent, une main-d'oeuvre aussi importante d'après les critères norvégiens aurait été touchée par ce mouvement de grève. D'après le gouvernement, les salariés qui auraient été ainsi mis à pied auraient pu ne pas avoir droit aux prestations de chômage en vertu de la loi sur l'assurance nationale, et ce point des arguments du plaignant n'est par conséquent pas pertinent. En ce qui concerne l'effet de la grève proposée sur d'autres groupes et sociétés industriels, le gouvernement déclare que l'entreprise reçoit des livraisons importantes d'autres firmes et qu'elle-même vend des biens et des services à d'autres entreprises nationales, en plus d'avoir un grand marché d'exportation. Le gouvernement déclare avoir été particulièrement préoccupé par le maintien des livraisons à son industrie pétrolière, qui est en accroissement constant, ou à ses forces armées, qui reçoivent également de l'entreprise en question des livraisons de matériel essentiel au maintien d'un état de préparation. Enfin, le gouvernement déclare que l'entreprise occupe une position dominante dans plusieurs communautés locales qui n'ont guère d'industrie et que la poursuite de la production de cette entreprise est nécessairement une question intéressant les autorités publiques. Après avoir évalué globalement les effets préjudiciables à tous les niveaux de l'industrie, le gouvernement a considéré ne pas avoir d'autre choix que de porter le différend devant une commission des salaires neutre, afin qu'elle trouve une solution, plutôt que d'autoriser une grève prolongée.
3. 460. Répondant à l'allégation du plaignant selon laquelle l'arbitrage obligatoire est désormais utilisé de manière systématique afin de saper le droit de grève, le gouvernement déclare que, pendant la période comprise entre 1953 et 1981, l'imposition de l'arbitrage par une commission des salaires n'a été utilisée que trois fois par an environ. A son avis, par rapport au nombre de conventions qui sont conclues chaque année, c'est là un nombre peu élevé. Il déclare que les autorités sont pleinement conscientes des dangers inhérents à un usage immodéré de ces commissions obligatoires des salaires, un de ces dangers étant la possibilité de saper le droit de libre négociation. Par conséquent, il souligne que la nécessité de recourir à ces procédures fait l'objet d'un examen attentif dans chaque cas d'espèce.
4. 461. En ce qui concerne l'allégation du plaignant portant sur la composition impartiale du Conseil national des salaires, le gouvernement déclare que cinq de ses sept membres permanents sont désignés pour une période de trois ans et que trois des membres permanents sent parfaitement indépendants du gouvernement et des organisations d'employeurs et de travailleurs. Les deux membres qui représentent les intérêts des employeurs et des travailleurs sont tenus d'avoir une connaissance particulière des conditions de travail et de salaire dans le pays qui sont déterminantes pour décider du niveau des salaires en. Norvège. Le gouvernement déclare que les représentants des deux plus grandes organisations de l'industrie - la Confédération des employeurs norvégiens et la Fédération générale des syndicats de Norvège (LO) - agissent à titre consultatif et n'ont pas de droit de vote indépendant. Au dire du gouvernement, la loi sur le Conseil des salaires contient des dispositions générales concernant les procédures du conseil, y compris le droit des parties de se faire représenter par des personnes autorisées agissant en qualité de porte-parole et le droit du conseil d'obtenir toutes les informations complémentaires dont il considère avoir besoin. De l'avis du gouvernement, les règles de procédure et la composition du conseil des salaires remplissent entièrement la condition exigée, c'est-à-dire l'indépendance de l'organe d'arbitrage.
5. 462. D'après le gouvernement, la procédure engagée devant le Conseil national des salaires a été close le 25 novembre 1981 et a abouti à l'octroi d'une augmentation de salaire qui dépassait celle qui avait été négociée par la Fédération générale des syndicats et l'organisation des employeurs.
6. 463. Enfin, le gouvernement déclare, en réponse à l'allégation du plaignant concernant l'absence de représentativité dans les organes consultatifs tripartites, que les deux plus grandes organisations syndicales ont désormais obtenu l'assurance, à titre d'arrangement temporaire, de pouvoir rencontrer n'importe lequel des ministres du cabinet lorsqu'elles le désirent. Une expansion éventuelle du Comité de contact du Cabinet sera examinée attentivement après la conclusion des négociations salariales au printemps de 1982. En faisant cette déclaration, le gouvernement relève toutefois que ces questions n'intéressent pas la situation dont il est question ici.

C. Conclusions du comité

1. 464. Ce cas concerne l'intervention des pouvoirs publics dans les activités légales de l'organisation syndicale plaignante par l'adoption d'une législation spéciale interdisant le droit de cette organisation d'appeler à la grève dans un différend particulier et imposant l'arbitrage devant un conseil qui, de l'avis du plaignant, n'est pas impartial. Le plaignant allègue également que certains organes consultatifs tripartites ne sont pas pleinement représentatifs des intérêts des travailleurs.
2. 465. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle certains organes tripartites ne sont pas entièrement représentatifs de toutes les organisations syndicales du pays, le comité note que le gouvernement a pris des dispositions temporaires aux termes desquelles deux des plus grandes organisations syndicales ont la possibilité de rencontrer les ministres du Cabinet et de discuter avec eux et qu'il envisage d'élargir un organe consultatif tripartite, en particulier dans un proche avenir. Le comité considère donc que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
3. 466. Le comité note que, bien que la situation en elle-même ne soit pas contestée, la version des faits donnée par le plaignant et l'explication du gouvernement sur les motifs de l'adoption d'une législation spéciale sont contradictoires. Les deux parties donnent une description détaillée de la nature non essentielle ou essentielle de l'entreprise dans laquelle l'interdiction de grève a été imposée, et les deux parties décrivent en détail la composition du Conseil national des salaires qui a été appelé à arbitrer le différend à titre de procédure destinée à compenser la perte du droit de grève.
4. 467. En ce qui concerne l'interdiction du droit de grève, le comité note que la base légale du texte introduisant la mesure spéciale n'est pas en cause. Le point litigieux, fait-il observer, comme le fait le plaignant, est le principe: bien que l'action directe, telle que la grève des travailleurs, soit généralement reconnue comme un moyen légitime de défendre leurs intérêts professionnels, elle peut être limitée, voire interdite, dans la fonction publique ou dans les services essentiels au sens strict du terme, c'est-à-dire dans les services dont l'interruption mettrait en danger la vie ou les conditions d'existence de l'ensemble ou d'une partie de la population.. D'après ce critère, le comité a considéré que, par exemple, le secteur hospitalier est un service essentiel. Si l'or applique ce critère aux conditions particulières du présent cas, le comité note les informations fournies quant aux conséquences économiques générales d'une grève, mais considère que le refus de travailler des techniciens et des ingénieurs dans l'entreprise intéressée, s'il pouvait éventuellement conduire à un arrêt de la production et à la mise à pied de 3.600 autres salariés, n'aurait pas mis en danger la vie ou les conditions d'existence de l'ensemble ou d'une partie de la population. En conséquence, il est d'avis que l'action législative prise par le gouvernement et qui a résulté dans l'exclusion totale de cette catégorie de travailleurs du bénéfice du droit de grève est incompatible avec les principes de la liberté syndicale.
5. 468. Pour ce qui est de l'allégation selon laquelle l'organe chargé de l'arbitrage obligatoire n'est pas impartial, le comité note que le gouvernement considère que des garanties suffisantes d'impartialité et de rapidité ont été accordées aux techniciens et aux ingénieurs du fait de l'existence du Conseil national des salaires, indépendant et impartial. Après avoir examiné la composition et les règles de procédure de cet organe, en particulier en ce qui concerne le droit de vote, le comité n'est pas en mesure de soutenir l'allégation selon laquelle la composition ou la procédure de cet organe seraient telles qu'elles permettraient de mettre en question son impartialité. En outre, le comité note que les parties au conflit sont représentées au Conseil national des salaires lorsque les questions les concernant sont traitées.
6. 469. Enfin, le comité note que, d'après le gouvernement, la procédure engagée devant le Conseil national des salaires a été terminée le 25 novembre 1981 et a abouti à l'octroi d'une augmentation de salaire aux techniciens et aux ingénieurs intéressés à ce différend. Le comité croit comprendre que l'ordonnance provisoire du 21 août 1981 a cessé de produire des effets et il souhaiterait que le gouvernement le confirme.

Recommandation du comité

1. 470. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver les conclusions suivantes:
   • a) Le comité considère que l'allégation se rapportant à la non-représentativité de certains organes consultatifs tripartites en Norvège n'appelle pas d'examen plus approfondi.
   • b) En ce qui concerne la législation interdisant le droit de grève à certains salariés dans une entreprise autonome appartenant au gouvernement, le comité considère que, malgré les informations détaillées fournies par le gouvernement quant aux conséquences économiques d'une telle grève, les mesures législatives adoptées par le gouvernement et qui ont conduit à exclure totalement cette catégorie particulière de travailleurs du droit de grève sont incompatibles avec les principes de la liberté syndicale selon lesquels les grèves ne peuvent être interdites ou sujettes à restriction que dans les services ayant un caractère strictement essentiel, c'est-à-dire dans ceux dont l'interruption mettrait en danger la vie ou les conditions d'existence de l'ensemble ou d'une partie de la population.
   • c) En ce qui concerne l'allégation selon laquelle les procédures de compensation offertes par le gouvernement en cas de perte du droit de grève ne sont pas suffisamment impartiales, le comité n'est pas en mesure de soutenir l'allégation selon laquelle la composition et la procédure de l'organe en question - le Conseil national des salaires sont telles qu'elles permettraient de mettre en question son impartialité.
   • d) Enfin, le comité note que la procédure engagée devant le Conseil national des salaires est terminée et a abouti à l'octroi d'une augmentation de salaire pour les travailleurs intéressés. Il croit comprendre que l'ordonnance provisoire du 21 août 1981 a donc cessé de produire des effets et il souhaiterait que le gouvernement le confirme.