Rapport définitif - Rapport No. 230, Novembre 1983

Cas no 1171 (Canada) - Date de la plainte: 25-NOV. -82 - Clos

1. 114. Plusieurs organisations professionnelles représentant des agents de la fonction publique au Québec ont présenté des plaintes en violation des droits syndicaux dans cette province par des communications des 25 novembre 1982 et 8 février 1983 pour la Fédération des associations de professeurs des universités, des 26 novembre 1982 et 17 février 1983 pour le Syndicat des professionnels du gouvernement, du 13 décembre 1982 pour le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec, du 14 février 1983 pour le Syndicat des employés et des employées de l'université, du 15 février 1983 pour la Fédération des syndicats professionnels des infirmières et des infirmiers, du 8 avril pour la Centrale des enseignants du Québec. D'autre part, la Fédération internationale syndicale de l'enseignement (FISE) s'est associée à ces plaintes dans des communications des 31 janvier, 2 et 17 février 1983, de même que la Confédération mondiale du travail (CMT) dans des communications des 28 février, 6 mars et 15 avril 1983 et la Confédération mondiale de la profession enseignante (CMOPE) dans des communications des 31 mars et 3 mai 1983. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication du 11 octobre 1983.
2. 115. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 116. Dans leurs communications initiales de novembre 1982, les organisations professionnelles représentant des agents de la fonction publique au Québec allèguent que la loi provinciale no 70 concernant la rémunération dans le secteur public, entrée en vigueur le 23 juin 1982, constitue une grave atteinte aux droits syndicaux et demandent au Comité de la liberté syndicale de recommander au gouvernement d'abroger ladite loi.
2. 117. Décrivant le cadre juridique des rapports collectifs du travail au Québec, les plaignants expliquent que le Code du travail couvre à la fois les secteurs public et privé, que le régime général de la négociation collective est fondé sur la reconnaissance d'un monopole de représentation syndicale appartenant à l'organisation regroupant la majorité absolue des salariés appelée "unité de négociation" et que la négociation collective effectuée entre un employeur et une unité de négociation est exempte de toute intervention extérieure. Le Syndicat des fonctionnaires provinciaux du Québec déclare, quant à lui, être signataire de deux conventions collectives, une pour les fonctionnaires et une pour les salariés. Les autres plaignants disent avoir également signé librement des conventions collectives avec leurs employeurs dans le cadre du Code du travail.
3. 118. Les plaignants indiquent aussi que la grève et le lock-out sont des moyens de pression légitimes pour arriver à la conclusion ou au renouvellement d'une convention collective, et ils précisent que l'exercice de ces moyens de pression est interdit pendant la durée d'une convention collective (articles 107 et 109 du Code) et que tout grief relatif à l'interprétation ou à l'application d'une convention. collective est soumis à l'arbitrage (article 100 du Code). Les plaignants expliquent donc que les parties à une convention collective ne peuvent en aucune façon se dégager unilatéralement des obligations qui en découlent.
4. 119. Dans la présente affaire, ils dénoncent le fait que la loi no 70 proclame la supériorité des impératifs de la politique financière du gouvernement sur les conventions collectives librement conclues et prévoit la récupération d'avantages (notamment d'augmentations de salaires) librement obtenus par la négociation collective.
5. 120. Il ressort en effet de la documentation jointe par les plaignants que, pour la fonction publique et pour le personnel des secteurs de l'éducation, des affaires sociales et des organismes gouvernementaux, toute convention collective qui était en vigueur au 26 mai 1982 et qui devait expirer le 31 décembre 1982 demeure en vigueur jusqu'au 1er avril 1983, malgré le terme qui y était stipulé (article 3 de la loi no 70), et que, pour les universités et les institutions d'enseignement privé bénéficiaires de subventions, les parties à une convention collective en vigueur le 26 mai 1982 doivent dans les quinze jours de la date de la mise en oeuvre de la loi (soit à partir du 23 juin 1982) entreprendre et poursuivre de bonne foi la négociation d'une entente en vue de prolonger de trois mois la durée de cette convention collective et de prévoir les modifications permettant une réduction des coûts pour l'avenir (article 8 de la loi no 70).
6. 121. D'autre part, la loi no 70 prévoit que la fixation des rémunérations que pourront percevoir les salariés de l'Etat à compter du 1er avril 1983 est établie par le document sessionnel no 350 du 26 mai 1982 déposé à l'Assemblée nationale du Québec (article 4 de la loi no 70). Concrètement, ceci signifie, d'après les plaignants, la récupération totale par l'Etat, sur une période de trois mois, d'une augmentation de salaire obtenue à partir du 1er juillet 1982 par la négociation collective; cette récupération implique une diminution de salaire de l'ordre de 18,85 pour cent qui s'échelonne sur les trois mois de la période de prolongation des conventions collectives. Les plaignants expliquent que les rémunérations qui seront perçues à partir du 1er avril 1983 seront égales à celles qui étaient applicables au mois de juin 1982 avant l'augmentation obtenue par la négociation collective au 1er juillet 1982. Donc, au 1er avril 1983, les salaires retrouveront leur niveau de rémunération de juin 1982.
7. 122. En ce qui concerne les rémunérations des salariés des universités et des institutions d'enseignement privé bénéficiaires de subventions, la loi no 70 prévoit qu'en cas de défaut d'entente le gouvernement peut les fixer par décret (article 11 de la loi no 70).
8. 123. Les plaignants ont communiqué plusieurs décrets d'application de la loi no 70 adoptés le 30 novembre 1982 aboutissant pour les intéressés à une réduction de salaire comparable à celle décrite précédemment, soit moins 18,85 pour cent entre le 1er janvier et le 30 mars 1983. Ces décrets précisent que, conformément à la loi no 70, l'employeur a informé le ministre compétent de l'impossibilité de conclure une entente et que le gouvernement ayant estimé qu'aucune entente ne pourrait intervenir entre les parties, il a décrété la diminution de salaire.
9. 124. Les plaignants indiquent également que la prorogation de trois mois des conventions collectives du 31 décembre 1982 au 31 mars 1983 a pour effet d'interdire aux intéressés l'exercice du droit de grève, en application de l'article 107 du Code du travail.
10. 125. Toujours selon les plaignants, la loi no 70 est un acte de discrimination antisyndicale en matière d'emploi puisqu'elle frappe les travailleurs qui ont décidé de se regrouper au sein d'une association de salariés aux fins de négocier collectivement leurs conditions de travail. Cette loi est contraire à l'article 4 de la convention no 98 et à l'article 3 de la convention no 87 puisqu'elle limite le droit des syndicats de chercher à améliorer les conditions de vie et de travail de ceux qu'ils représentent et interdit la grève pendant les trois mois de prolongation des conventions collectives, privant les salariés d'un moyen légitime de défense de leurs intérêts professionnels.
11. 126. Dans des communications ultérieures de février 1983, les plaignants déclarent que l'Assemblée nationale du Québec a publié le 11 décembre 1982 une loi no 105 accompagnée du document sessionnel no 650 du 9 décembre 1982 atténuant les effets de la loi no 70 pour les salariés les moins rémunérés. Cependant, la Fédération des associations de professeurs des universités du Québec déclare qu'en ce qui concerne les salariés représentés par les syndicats plaignants seul un nombre limité de membres, soit moins de 1 pour cent des effectifs de sa fédération, bénéficient de l'ajustement. Pour les plaignants, si l'ajustement de salaire opéré en application de la loi no 105 a pour effet de diminuer le pourcentage de la baisse de salaire imposée pendant la période de prolongation des conventions collectives visées, il n'en demeure pas moins que la diminution décrétée par la loi et visant à récupérer, totalement ou partiellement, une augmentation de salaire consentie lors d'une négociation collective est une violation de la convention no 98.
12. 127. En outre, plusieurs organisations syndicales internationales, à savoir la FISE, la CMOPE et la CMT portent plainte contre la loi spéciale no 111 réprimant la grève des enseignants déclenchée le 26 janvier 1983 contre les diminutions de salaires, l'alourdissement des tâches et les réductions de personnel. D'après la CMOPE, en effet, un tribunal inférieur aurait déclaré la loi no 105 inconstitutionnelle et le gouvernement aurait fait appel de cette décision et répliqué à la grève des enseignants par l'adoption de la loi no 111, exigeant le retour des enseignants au travail pour le 17 février 1983. Toujours selon la CMOPE, 6 000 enseignants auraient été traduits devant les tribunaux.
13. 128. Les trois organisations syndicales internationales plaignantes affirment que la loi no 111 suspend non seulement les droits des travailleurs mais aussi l'application de la Charte des droits et libertés de la personne et la Déclaration canadienne des droits de l'homme. En particulier, poursuivent-elles, elle suspend le droit de grève, les garanties judiciaires et elle interdit de démissionner jusqu'au 31 décembre 1985. La loi nouvelle prévoit d'ailleurs que la grève entraîne la diminution des salaires à raison de deux jours de traitement par jour de grève, le licenciement des piquets de grève, le doublement des amendes prévues par le Code du travail, et elle autorise le Conseil des ministres à décréter d'autres mesures répressives: perte de trois années d'ancienneté par jour de grève, suppression du droit de prélèvement de la cotisation syndicale obligatoire pour six mois par jour de grève, suppression des décharges de service des dirigeants syndicaux pour six mois par jour de grève, possibilité pour le gouvernement de licencier lui-même si les conseils locaux s'y refusaient, décertification pour les syndicats.
14. 129. Cette loi visant à contraindre à la reprise des services dans les écoles et les collèges du secteur public, les enseignants du Québec auraient voté le 20 février 1983 une trêve de suspension de la grève de trois semaines dans l'espoir de voir aboutir de nouvelles négociations collectives, et gouvernement et syndicats auraient nommé des commissions de conciliation. La CMT précise que des poursuites ont été engagées contre les travailleurs en grève pendant la durée de la convention collective prorogée unilatéralement par le gouvernement, mais que les tribunaux ont rejeté les plaintes portées contre les prévenus en déclarant inconstitutionnelles les lois nos 70, 105 et 111.

B. Réponse du gouvernement

1. 130. Dans une communication reçue le 11 octobre 1983, le gouvernement du Québec déclare que les lois nos 70, 105 et 111 ont été rendues nécessaires pour des raisons d'intérêt national économique et qu'il a pris soin de limiter à l'indispensable les restrictions salariales, et d'assurer qu'elles n'excédaient pas une période raisonnable et qu'elles étaient accompagnées de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs.
2. 131. Il explique que les démarches qu'il a effectuées pour convaincre les syndicats de la gravité de la crise économique et budgétaire du Québec et des impératifs de sa politique économique et sociale se sont avérées infructueuses et qu'il estime nécessaire, à la lumière de l'expérience acquise au cours de cette négociation, de procéder de concert avec les syndicats à la révision du régime de relations de travail dans les secteurs public et parapublic. Des mesures concrètes ont déjà été prises en ce sens, précise-t-il.
3. 132. Revenant sur la question de la négociation, le gouvernement ajoute qu'il y a eu consultation et négociation de tous les syndicats en cause sur l'ensemble des conditions d'emploi, et que cette négociation a abouti pour un nombre considérable d'entre eux, y compris certains syndicats plaignants, à la conclusion d'une convention collective ou d'une entente modifiant les décrets qui déterminent les conditions de travail. En outre, il affirme que les mesures prises, à savoir les restrictions salariales contenues dans ces lois, ont été appliquées indifféremment à tous les salariés, tant syndiqués que non syndiqués.
4. 133. A l'argument suivant lequel les lois visées par la présente plainte retirent aux syndiqués l'exercice du droit de grève, le gouvernement rétorque qu'en aucune façon le droit de grève n'a été retiré aux syndiqués. L'effet des lois nos 70 et 105 n'a été que de suspendre l'exercice du droit de grève pendant une période limitée, à savoir pendant les trois mois que dure la prorogation des conventions collectives.
5. 134. En ce qui concerne le régime des relations professionnelles dans les secteurs en cause, le gouvernement confirme que le Code du travail établit le régime général des relations du travail au Québec, mais précise qu'il consacre un chapitre distinct aux règles particulières aux secteurs public et parapublic et que la loi sur l'organisation des parties patronale et syndicale établit le cadre de négociations particulières à ces secteurs.
6. 135. Le gouvernement explique que les secteurs public et parapublic sont "le gouvernement, ses ministères et les organismes du gouvernement dont le personnel est nommé ou rémunéré suivant la loi sur la fonction publique, ainsi que les collèges, les commissions scolaires et les établissements visés dans la loi sur l'organisation des parties patronale et syndicale aux fins des négociations collectives dans les secteurs de l'éducation, des affaires sociales et des organismes gouvernementaux" et que, dans la présente affaire, il s'agissait d'une négociation d'envergure nationale visant les salariés du gouvernement du Québec, ceux des collèges et des commissions scolaires et ceux du secteur des affaires sociales (hôpitaux, centres de services sociaux, centres d'accueil et centres locaux de services communautaires) et des organismes gouvernementaux.
7. 136. Le gouvernement confirme que le régime général des relations du travail se caractérise par le monopole de la représentation syndicale. Dans ce système une seule association de salariés peut être reconnue aux fins de négociation d'une convention collective dans la mesure où elle groupe la majorité des salariés compris dans un groupe de salariés communément désigné sous le terme "unité de négociation". Un tribunal spécialisé est chargé d'accréditer l'association de salariés représentative qui regroupe cette majorité de salariés et cette accréditation ne peut être remise en cause que dans les mois qui précèdent l'expiration de la convention collective.
8. 137. En outre, explique-t-il, la loi sur la fonction publique prévoit des aménagements particuliers quant aux matières négociables et à la définition des services essentiels à l'égard des fonctionnaires du gouvernement. En résumé, les lois québécoises reconnaissent pour l'ensemble des salariés des secteurs public et parapublic les mêmes droits d'organisation et de négociation collective qu'aux salariés du secteur privé; la négociation dans ces secteurs porte non seulement sur les conditions salariales mais également sur la plupart des autres conditions d'emploi, voire, dans certains secteurs, sur l'ensemble de ces conditions. En outre, le droit à la grève est reconnu à la plupart des salariés de ces secteurs, et la quasi-totalité des salariés des secteurs public et parapublic est constituée en syndicats et négocie les conventions collectives de travail avec l'Etat.
9. 138. Brossant un historique des précédentes négociations, le gouvernement rappelle qu'elles s'étaient déroulées dans une période de croissance économique. Depuis, le renversement radical de la situation économique, que personne n'avait pu prévoir, a conduit à une révision des conditions de rémunération prévues pour la dernière année d'application des conventions collectives, étant donné que ces conventions avaient pour effet de créer un déséquilibre budgétaire insupportable pour l'Etat et la population québécoise. Dans ce contexte, le gouvernement a convié ses salariés à un effort collectif de redressement en leur demandant de consentir à des restrictions salariales dictées par les impératifs de sa politique économique.
10. 139. Avant l'adoption des trois lois visées par la présente plainte, le gouvernement a tenté d'amener les syndicats à consentir de leur plein gré aux mesures exceptionnelles qu'exigeait l'intérêt national économique. La crise économique ayant été doublée d'une crise budgétaire, d'un fléchissement des rentrées d'impôts, d'une augmentation des sommes nécessaires au maintien des programmes d'aide sociale et des coûts supplémentaires engendrés par la hausse des taux d'intérêt applicables aux emprunts du gouvernement, ainsi qu'une réduction des transferts en provenance du gouvernement fédéral canadien, le gouvernement affirme que les rémunérations qu'il payait en tant qu'employeur étaient trop lourdes puisqu'elles représentaient près de 50 pour cent des dépenses budgétaires: en effet, les effectifs visés étant de plus de 335 000 travailleurs, soit 15 pour cent de l'ensemble des salariés du Québec, la rémunération, soit 10,38 milliards de dollars, représentait près de 50 pour cent des dépenses de l'Etat québécois.
11. 140. Dans ces conditions, le gouvernement estime qu'il n'avait d'autre choix, pour des motifs d'intérêt public, que de limiter les augmentations salariales des employés de l'Etat et de poursuivre sa politique d'alignement des traitements du secteur public sur ceux du secteur privé.
12. 141. Le gouvernement déclare avoir cherché à convaincre les syndicats de tenir compte, lors des négociations de la politique économique et sociale, de l'intérêt général, en invitant, dès avril 1982, les principaux agents socio-économiques, y compris les représentants des centrales syndicales, à un sommet économique où il a fait état publiquement de la situation économique et budgétaire dramatique à laquelle il devait faire face et où il a incité ses principaux partenaires sociaux à participer à l'effort collectif dans l'intérêt de l'ensemble de la population québécoise.
13. 142. Il ajoute qu'il leur a expliqué qu'il fallait choisir entre la hausse des impôts, des coupures accrues de services à la population ou une réduction des rémunérations versées dans les secteurs public et parapublic, et qu'il leur a indiqué qu'il choisissait une politique de restrictions salariales à l'égard de ses employés.
14. 143. Du 15 au 20 avril 1982, il a rencontré tous les syndicats des secteurs public et parapublic pour les informer qu'il écartait tant l'accroissement du fardeau fiscal des contribuables que la coupure substantielle de services comme moyen de sortir de l'impasse budgétaire pesant sur les finances publiques; il a suggéré la réouverture des conventions collectives du secteur public à compter du 1er juillet 1982 en réduisant, de manière inversement proportionnelle aux niveaux de traitements, les augmentations prévues pour les six derniers mois. Les augmentations octroyées pour cette période totalisaient la somme de 899 millions de dollars, et le gouvernement déclare avoir demandé aux syndicats de consentir un rabattement de 521 millions de dollars qui lui permettrait de réaliser ses équilibres budgétaires pour l'année 1982-83 et de réduire l'écart des rémunérations observé entre les salariés du secteur public et ceux du secteur privé. Le réaménagement proposé assurait une pleine protection contre l'augmentation du coût de la vie aux plus bas salaires (13.150 dollars), une indexation moitié moindre aux salaires moyens (22.448 dollars) et supprimait les augmentations prévues dans le cas des plus hauts salaires (37.089 dollars et plus).
15. 144. Le 10 mai 1982, les centrales syndicales regroupées au sein du Front commun offrirent de commencer les négociations dès le début du mois de juin, mais elles assortirent la tenue de ces pourparlers de préalables inacceptables pour le gouvernement. La proposition syndicale équivalait en effet à renoncer, purement et simplement, à la politique salariale que le gouvernement tentait de faire accepter par les syndicats et ne lui donnait aucune assurance qu'une solution pourrait intervenir à temps pour permettre l'élaboration, retardée jusqu'alors, d'un budget équilibré. Le gouvernement signifiait alors aux centrales syndicales qu'il acceptait leur offre de débuter immédiatement les négociations, mais il signalait du même coup que les syndicats ne lui laissaient d'autre issue que de prendre les dispositions nécessaires pour équilibrer son budget 1982-83. Le gouvernement s'engageait par la même occasion à verser, malgré tout, les hausses salariales consenties jusqu'à l'expiration des conventions collectives, soit jusqu'au 31 décembre 1982.
16. 145. Le gouvernement poursuit en expliquant que le 25 mai 1982, lors de la lecture du discours sur le budget, il a déclaré renoncer à la réouverture unilatérale des conventions collectives et que le ministre des Finances a annoncé qu'il serait procédé, à compter du 1er janvier 1983 et pour une période déterminée de trois (3) mois, à la récupération d'une partie des augmentations prévues pour la période des six (6) derniers mois de l'année. Le gouvernement a alors une fois encore réitéré sa disponibilité pour permettre aux organisations syndicales de négocier, à l'intérieur des limites déterminées par la proposition du gel modulé, les sommes nécessaires à la réalisation de ses équilibres budgétaires. Pour difficile qu'elle était en raison de ses effets importants sur l'issue des pourparlers à tenir avec les organisations syndicales des secteurs public et parapublic, cette décision mettait en lumière, de la part des autorités gouvernementales, la volonté de rechercher une solution négociée malgré les graves difficultés économiques et sociales engendrées par la crise et sa préoccupation d'affecter le moins possible le volume de l'emploi dans les secteurs intéressés, car, au lieu d'envisager des mises à pied massives dans une société où sévissait déjà un taux de chômage officiel de l'ordre de 13 pour cent, il optait, affirme-t-il, pour une ponction exercée exclusivement sur les salaires versés par le Trésor public.
17. 146. Le gouvernement confirme que, le 26 mai 1982, il a déposé le projet de loi no 70, loi concernant la rémunération dans le secteur public (L.Q., 1982, c. 35) qui a été adoptée le 23 juin 1982, après avoir donné lieu à une commission parlementaire au cours de laquelle les organisations syndicales ont eu, vis-à-vis des parlementaires et de l'opinion publique, l'occasion de faire entendre leur point de vue.
18. 147. Le gouvernement admet que, devant son impossibilité de s'entendre avec les syndicats pour exclure du champ de la négociation certaines conditions de travail, le Parlement a dû adopter la loi no 70 fixant la rémunération qui serait versée, à défaut d'entente: entre les parties, aux salariés du secteur public pour une période de trois mois suivant la date prévue pour l'expiration de leurs conventions collectives. La loi a prolongé les conventions collectives de trois mois (article 3) et cette prolongation a eu pour effet de prohiber toute grève pendant la durée de la prolongation. Cette loi limitait en outre, pour l'année 1983, tout avancement d'échelon et toute progression salariale fondés sur l'expérience ou le rendement, mais elle prévoyait la possibilité d'établir par entente des règles différentes dans la mesure où l'effet sur les coûts de rémunération était équivalent. Autrement dit, la loi no 70 privilégiait la négociation collective dans le cadre de certaines limites et ses dispositions relatives à la récupération d'augmentations salariales n'ont été appliquées qu'à cause de l'impossibilité d'en arriver à une entente négociée.
19. 148. Cependant, des négociations intensives mais vaines suivirent l'adoption de la loi, et, à la fin du mois de novembre, l'écart entre les deux parties à la négociation était tel qu'il n'était pas possible de croire qu'une entente interviendrait dans un délai raisonnable. Aussi, devant l'échec des négociations et l'annonce d'une grève générale illimitée dans l'ensemble des secteurs public et parapublic, et face à la nécessité de réaliser des équilibres budgétaires pour les années 1983-84 et 1984-85, le Parlement du Québec devait-il adopter, le 11 décembre 1982, la loi no 105 qui déterminait les conditions de travail applicables dans les secteurs public et parapublic.
20. 149. Le gouvernement affirme que la loi no 105 a prévu un assouplissement à la loi no 70, de façon à protéger les salariés percevant les salaires les plus bas contre les réductions de salaires prévues par la loi no 70 pour la période du 1er janvier au 31 mars 1983, étant donné que les négociations avec les syndicats sur ce point n'avaient pas conduit à une entente. Le contenu des conventions collectives qui découle de la loi no 105 reprend les clauses sur lesquelles une entente était intervenue entre les parties au cours des négociations, et le gouvernement a continué à négocier avec les syndicats cherchant à obtenir une entente qui respecterait les limites au-delà desquelles il ne pouvait se permettre de sortir.
21. 150. Il a donc proposé aux syndicats un moratoire d'un an dans l'application de certaines dispositions des décrets relatives à la sécurité de l'emploi ainsi que la constitution d'un organisme paritaire sur la rémunération, et la création de comités conjoints chargés d'examiner la protection de l'emploi, la qualité et la productivité des services dans les secteurs des affaires sociales et de l'éducation. Il a aussi proposé la création de trois groupes de travail chargés respectivement d'entreprendre des discussions et de conduire des études sur la révision du Code du travail, le recyclage de la main-d'oeuvre affectée par les changements technologiques et le renouvellement du régime de négociation dans le secteur public. La proposition d'un organisme paritaire sur la rémunération a été accueillie positivement par les syndicats. Cet organisme aura pour mandat de discuter les fondements de la politique de rémunération du gouvernement et les alternatives.
22. 151. Néanmoins, à partir du début de l'année 1983, certains, salariés des secteurs public et parapublic ont entrepris des débrayages illégaux alors que les négociations se poursuivaient. Un accord de principe avec des syndicats du secteur des affaires sociales (hôpitaux, services sociaux) étant intervenu, le mouvement de grève s'est limité aux enseignants. Mais cette grève constituait une menace sérieuse pour une société ébranlée par la crise économique et il eût été irresponsable de la tolérer plus longuement déclare le gouvernement.
23. 152. Aussi, précise-t-il, le 17 février 1983, le Parlement du Québec a dû adopter la loi no 111 pour assurer la reprise des services d'enseignement dans le secteur public puisque les enseignants étaient les seuls syndiqués à défier la loi et que leur action paralysait l'ensemble du réseau de l'éducation primaire et secondaire publique au Québec.
24. 153. Le gouvernement confirme que, devant les menaces de sanctions prévues par la loi, les syndicats ont ordonné la reprise du travail, le 20 février, après presque un mois de grèves illégales et de brimades contre ceux qui voulaient travailler.
25. 154. Le gouvernement admet que la loi imposait la reprise du travail au plus tard au 17 février 1983 et disposait que tout refus pouvait entraîner diverses sanctions. Ainsi, chaque jour de grève illégale impliquait une réduction de traitement d'un montant égal au traitement reçu pour chaque période d'absence due à la grève et une amende. De plus, ceux qui entravaient l'accès à un lieu de travail risquaient un congédiement. La loi prévoyait en outre, pour le cas où les sanctions n'auraient pas suffi à permettre le retour au travail des enseignants en nombre suffisant, que le gouvernement pourrait avoir recours à des sanctions additionnelles. Mais, assure-t-il, dans les faits, il n'a pas été nécessaire d'avoir recours à ces mesures, puisque les enseignants ont décidé de retourner au travail peu de temps après son adoption. "
26. 155. En ce qui concerne la référence dans la loi no 111 à la Charte québécoise des droits de la personne, le gouvernement explique que cette référence n'a eu pour effet que de permettre le renversement du fardeau de la preuve en cas d'éventuelles poursuites pénales, et que ce renversement était justifié par le fait que des milliers d'enseignants contrevenaient à la loi: celle-ci précisait que les enseignants absents de leur travail étaient présumés avoir contrevenu à la loi.
27. 156. La situation étant redevenue normale, le gouvernements confirme qu'il a convoqué une commission parlementaire sur les causes du conflit dans le secteur de l'éducation, que les auditions ont duré quatre jours pendant lesquels toutes les parties intéressées ont pu présenter publiquement des mémoires sur le conflit et qu'à la suite des recommandations de nombreux groupes, trois conciliateurs agréés par la Centrale des enseignants du Québec (CEQ) ont été désignés. Le rapport des conciliateurs accepté par la partie syndicale a donné lieu à la signature d'ententes modifiant les décrets applicables au secteur de l'éducation en vertu de la loi no 105. Ce geste illustre bien la volonté soutenue du gouvernement de privilégier, dans la mesure de ses capacités financières réelles, le principe de la négociation volontaire, affirme-t-il.
28. 157. Pour conclure, le gouvernement affirme qu'il y a eu véritable négociation tout au cours de la période de renouvellement des conventions collectives, puisque la très grande majorité des syndicats, représentant plus des deux tiers des salariés des secteurs public et parapublic, ont accepté le contenu des conventions collectives ou ont conclu des ententes modifiant les décrets qui déterminent leurs conditions de travail. Selon le gouvernement, seuls le caractère intransigeant des demandes syndicales et l'échec des discussions et négociations visant à obtenir leur adhésion volontaire aux restrictions salariales, rendues nécessaires par la crise, l'ont contraint à recourir à des mesures d'exception qui ont eu pour but de prévoir un cadre général de négociation dicté par les impératifs de sa politique économique et sociale. Le gouvernement estime avoir fait en sorte que la négociation se poursuive, y compris sur les questions salariales, à l'intérieur du cadre défini par la loi no 70. Il estime aussi que le contexte de crise économique et budgétaire et d'échec des négociations visant les restrictions salariales volontaires l'a conduit à adopter d'abord la loi no 70, ensuite les lois nos 105 et 111, et il affirme qu'il n'avait aucune autre alternative que d'appliquer des mesures de restrictions salariales puisque les conditions salariales ne. pouvaient être déterminées par la négociation. En outre, précise-t-il, ces mesures exceptionnelles ont eu une durée limitée de trois mois dans le cas de la loi no 70 et de trois ans dans le cas des lois nos 105 et 111, et gouvernement et syndicats se sont entendus pour donner à l'organisme paritaire sur la rémunération le mandat de réviser les conditions de rémunération contenues dans les décrets pour la troisième année d'application, en fonction de l'évolution de la situation économique. Par ailleurs, le gouvernement ajoute qu'il ne disposait pas des même moyens que les employeurs privés pour obtenir des syndicats des restrictions salariales volontaires. Il rappelle en effet que, dans plusieurs provinces canadiennes, plusieurs syndicats du secteur privé ont consenti volontairement des restrictions salariales pour permettre la survie de leur entreprise et le maintien de leur emploi, mais que, dans les secteurs public et parapublic, il ne saurait être question de survie économique de l"'entreprise" ou même de réduction des activités et de mises à pied massives de salariés, puisque ceux-ci bénéficient d'une sécurité d'emploi totale; les syndicats n'ont donc pas facilement donné leur consentement à ces restrictions. Néanmoins, il déclare que gouvernement et syndicats sont parvenus à conclure des ententes régissant les conditions de travail de plus des deux tiers des salariés de l'Etat.

C. Conclusions du comité

1. 158. Le comité note que le présent cas met en cause l'intervention du gouvernement dans le domaine de la fixation des salaires et de l'exercice du droit de grève dans les secteurs public et parapublic en 1982-83. Il concerne également l'adoption en février 1983 d'une législation répressive, la loi no 111, visant à obtenir le retour au travail des enseignants qui avaient entamé une grève de protestation, en janvier 1983, contre la décision unilatérale des autorités de diminuer leur salaire. Cette loi suspendrait le droit de grève et d'autres droits syndicaux des enseignants jusqu'au 31 décembre 1985.
2. 159. Il ressort de l'analyse de la législation, en particulier de la loi no 70 du 23 juin 1982, accompagnée du document sessionnel no 350 du 26 mai 1982 et des décrets d'application de la loi no 70 ainsi que des modifications y introduites par la loi no 105 du 11 décembre 1982, accompagnée du document sessionnel no 650 du 9 décembre 1982, qu'entre le 1er janvier et le 1er avril 1983 un grand nombre de travailleurs des secteurs public et parapublic ont subi une diminution d'environ 18 pour cent des salaires préalablement négociés entre eux et leurs employeurs, et que la prorogation de trois mois des conventions collectives qui expiraient au 31 décembre 1982 a entraîné, pour cette période, la suspension du droit de grève. Il ressort plus particulièrement de la loi no 105 que des diminutions de salaires ont été imposées à certains salariés jusqu'en 1985.
3. 160. Tout en notant que, selon le gouvernement, il y a eu négociation avec les syndicats en cause et que cette négociation a abouti pour un nombre considérable d'entre eux (les deux tiers), y compris certains syndicats plaignants, à la conclusion de conventions collectives ou d'ententes modifiant les décrets déterminant les conditions de travail, il n'en demeure pas moins que les lois nos 70 et 105 ont imposé d'importantes diminutions de salaires au tiers des salariés concernés en proclamant la supériorité des impératifs de la politique financière du gouvernement sur les conventions collectives, même si, selon le gouvernement, d'intenses négociations, restées infructueuses, s'étaient déroulées depuis le milieu de 1982. Le comité estime que l'imposition de telles restrictions par la loi no 105 pendant une période de trois ans est trop longue.
4. 161. La description faite par les plaignants et par le gouvernement du cadre juridique des rapports collectifs du travail au Québec montre que le Code du travail couvre à la fois les secteurs public et privé et que les travailleurs des secteurs public et parapublic jouissaient, dans cette province, du droit de libre négociation collective et du droit de grève, sauf pendant la durée d'une convention collective.
5. 162. D'une manière générale, le comité souhaite souligner l'importance qu'il attache au principe de l'autonomie des parties à la négociation collective, principe qui a été généralement reconnu au cours de la discussion préparatoire qui a conduit à l'adoption par la Conférence internationale du Travail de la convention no 154 sur la négociation collective, 1981. Il découle de ce principe que les organes de l'Etat devraient s'abstenir d'intervenir pour modifier le contenu des accords collectifs librement conclus. Le comité a toujours indiqué qu'il était conscient qu'en période de crise financière et économique un gouvernement se doit d'agir et de trouver des solutions, mais il estime que, si pour des raisons impérieuses d'intérêt national économique un gouvernement considère que le taux de salaire ne peut être fixé par voie de négociations collectives, une telle restriction devrait être appliquée comme une mesure d'exception limitée à l'indispensable, ne pas dépasser une période raisonnable et être accompagnée de garanties en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs.
6. 163. Le comité observe que, d'après le gouvernement, dans le cas d'espèce, le réaménagement qu'il a proposé a assuré une pleine protection contre les effets de l'augmentation du coût de la vie aux salariés percevant les plus bas salaires, qu'il a indexé de moitié les salaires moyens et qu'il n'a supprimé les augmentations prévues que dans le cas des plus hauts salaires se situant au-dessus de 37.089 dollars. Le comité note également qu'au niveau provincial, le gouvernement a mis sur pied un organisme consultatif chargé à l'avenir des discussions sur la politique salariale de ces secteurs économiques.
7. 164. Dans ces conditions, le comité estime qu'afin de restaurer un climat harmonieux de relations professionnelles, le gouvernement devrait continuer à s'efforcer de faire en sorte de convaincre les parties à la négociation collective de tenir compte de leur propre gré, dans leurs négociations, des raisons majeures de politique économique et sociale et d'intérêt général invoquées par lui à l'égard des salariés touchés par ces mesures. Pour y parvenir, ces raisons pourraient être discutées au plan provincial par toutes les parties au sein de l'organisme consultatif auquel le gouvernement s'est référé, selon les principes de compréhension mutuelle et de confiance réciproque, définis notamment dans la recommandation (no 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960.
8. 165. Le comité recommande donc au gouvernement de poursuivre les négociations collectives dans les secteurs concernés, en vue de régler les conditions de salaire de tous les travailleurs des secteurs public et parapublic dans un climat de confiance réciproque.
9. 166. D'autre part, au sujet plus particulièrement de la loi no 111, le comité observe que, selon les plaignants, cette législation, outre son effet dissuasif immédiat - puisqu'elle a obtenu le retour au travail des enseignants qui s'étaient mis en grève de protestation en janvier 1983 devant la décision unilatérale des autorités de diminuer leur salaire -, aurait suspendu le droit de grève de cette catégorie professionnelle jusqu'en 1985 et contiendrait de nombreuses restrictions à l'exercice normal du droit syndical.
10. 167. Le comité est conscient que cette législation (la loi no 111) a été adoptée dans un contexte de graves difficultés économiques et il a pris note des explications détaillées fournies par le gouvernement à cet égard.
11. 168. Néanmoins, le comité a signalé en de multiples occasions que le droit de grève est l'un des moyens essentiels dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels, et qu'il ne peut faire l'objet d'interdiction ou de restrictions que dans les services essentiels au sens strict ou dans la fonction publique vis-à-vis des fonctionnaires agissant en tant qu'organe de la puissance publique. Par ailleurs, le comité estime, comme il l'a fait dans le passé, que les travailleurs de l'enseignement ne peuvent pas être considérés comme exerçant des activités essentielles au sens strict du terme, c'est-à-dire des activités dont l'interruption mettrait en danger dans toute ou dans une partie de la population la vie, la santé ou la sécurité de la personnel.
12. 169. Dans ces conditions, le comité estime que la suspension du droit de grève imposée jusqu'en 1985 aux travailleurs de l'enseignement ne devrait pas être maintenue.
13. 170. En ce qui concerne les autres mesures prévues par la. loi no 111, le comité considère que les déductions de salaire pour les jours de grève ne soulèvent pas d'objections du point de vue des principes de la liberté syndicale, mais il n'en est pas de même des restrictions à l'exercice normal du droit syndical des enseignants contenues dans la loi (menaces de licenciement, piquets de grève, pertes d'années d'ancienneté pour fait de grève, amendes, etc.) alléguées par les plaignants.

Recommandation du comité

1. 171. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et en particulier les conclusions suivantes:
   • a) Le comité note que le gouvernement du Québec s'est efforcé de négocier avec les syndicats des secteurs public et parapublic et qu'il a abouti pour un nombre considérable d'entre eux, y compris certains syndicats plaignants, à la conclusion d'une convention collective ou d'une entente modifiant les décrets réglementant les conditions de travail dans ces secteurs. Il note néanmoins avec préoccupation que les lois nos 70 et 105 ont imposé d'importantes diminutions de salaire à certains salariés, parfois de l'ordre de 18 pour cent, en proclamant la supériorité des impératifs de la politique financière du gouvernement sur les conventions collectives. Le comité estime que l'imposition de telles restrictions par la loi no 105 pendant une période de trois ans est trop longue.
   • b) Le comité recommande au gouvernement, afin de restaurer harmonieusement les relations professionnelles, de poursuivre les négociations collectives dans les secteurs concernés en vue de régler les conditions de salaires des travailleurs en cause dans un climat de confiance réciproque.
   • c) En ce qui concerne la loi no 111, le comité rappelle que les travailleurs de l'enseignement devraient bénéficier du droit de grève du fait qu'ils ne travaillent pas dans un service essentiel au sens strict du terme. En conséquence, le comité prie le gouvernement de prendre des mesures en vue de ne pas maintenir la suspension du droit de grève et les autres restrictions aux droits syndicaux imposées jusqu'en 1985 aux travailleurs de l'enseignement.