Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 234, Juin 1984

Cas no 1235 (Canada) - Date de la plainte: 22-SEPT.-83 - Clos

1. 316. La Confédération canadienne du travail (CLC) a présenté une plainte pour violation des droits syndicaux dans une communication datée du 22 septembre 1983. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication datée du 17 avril 1984.
2. 317. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; en revanche, il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l'organisation plaignante

1. 318. Dans sa communication du 22 septembre 1983, la CLC allègue que le gouvernement de Colombie britannique s'est rendu responsable de violations des conventions nos 87, 98 et 151 en présentant, le 7 juillet 1983, cinq textes de loi portant gravement atteinte aux droits de négociation collective de tous les syndicalistes de la province; les textes incriminés sont le projet de loi 2 (loi modifiant la loi sur les relations de travail dans la fonction publique), le projet de loi 3 (loi sur les restrictions dans le secteur public), le projet de loi 11 (loi portant modification de la loi sur la stabilisation des traitements) et le projet de loi 26 (loi tendant à modifier la loi sur les normes en matière d'emploi).
2. 319. En premier lieu, la CLC allègue que l'article 13 du projet de loi 2 va à l'encontre des dispositions des articles 3, 8 et 10 de la convention no 87. Aux termes de cet article: "aucune convention collective ne saurait limiter les attributions de la Commission de la fonction publique ... concernant l'engagement ou l'emploi dans ce secteur ..., toute question visée par la loi sur les pensions (dans la fonction publique), l'organisation ou l'administration des ministères et organes gouvernementaux, y compris le droit, pour les pouvoirs publics, de créer ou de supprimer des postes, de déterminer les fonctions attachées aux postes, d'établir un calendrier de travail, de fixer des programmes, de créer des services et de définir la méthode selon laquelle ces programmes doivent être effectués et ces services doivent fonctionner, d'établir et d'appliquer des systèmes d'évaluation et de classification des postes et de fixer les conditions et modalités de la formation et du recyclage pour tous les employés. Toute disposition d'une convention collective qui toucherait l'une des questions susmentionnées serait sans effet". L'organisation plaignante déclare que la négociation d'une convention collective constitue l'un des aspects fondamentaux des activités d'un syndicat et souligne que le Comité de la liberté syndicale a déclaré, à de nombreuses reprises, que les conditions d'emploi ne doivent pas être considérées comme débordant le cadre de la négociation collective et que seules les questions qui de toute évidence relèvent d'abord et avant tout de la direction et de l'administration d'un service de l'Etat peuvent en être exclues. La CLC souligne que l'interdiction de négocier un grand nombre de conditions et modalités d'emploi stipulées à l'article 13 touche non seulement le personnel de la fonction publique mais également le personnel du secteur mixte de la province. De plus, comme rien ne définit ce en quoi consiste "l'organisation et l'administration des ministères et organes gouvernementaux", toutes les conditions de travail, même celles qui concernent individuellement l'employé, risquent d'être exclues de la convention collective. La CLC estime en outre que cet article entre en conflit avec les articles 4 et 6 de la convention no 98 et les articles 7 et 8 de la convention no 151 car l'exclusion des agents de l'administration de l'Etat stipulée à l'article 6 a été considérée par les organes de contrôle de l'OIT comme visant les agents dont les fonctions concernent directement l'administration de l'Etat, par exemple les adjoints de ministres et leurs administrateurs. Du fait que la convention no 151 est considérée comme complémentaire de la convention no 98, la CLC ajoute que le projet de loi 2 va à l'encontre des deux conventions. A cet égard, la CLC allègue que ce projet de loi ne permet pas au personnel de la fonction publique de prendre part à la détermination des conditions et modalités du travail et n'institue pas un mécanisme équitable de règlement des différends relatifs aux conditions et modalités d'emploi.
3. 320. En second lieu, la CLC allègue que le projet de loi 3, dans sa formulation originelle, conférait à l'employeur le droit de licencier un employé sans motif mais que, grâce à la réprobation de l'opinion, ce pouvoir énorme a été modifié à l'effet de supprimer la clause inconditionnelle et d'introduire des motifs de licenciement largement définis. D'après la CLC cet instrument, dans sa nouvelle formulation, ménage toujours un champ de possibilités pratiquement illimité pour licencier des salariés, quelles que soient leur ancienneté, leurs fonctions ou leurs qualifications. La CLC souligne notamment que l'article 1 de ce projet définit la notion de cessation d'emploi comme incluant la mise à pied, modification qui permet à l'employeur d'ignorer les dispositions d'une convention collective relatives à la mise à pied et à la réintégration. L'article 2 a la teneur suivante: lorsqu'un employeur du secteur public estime que le volume de travail est insuffisant ou que les fonds de roulement prévus ne permettent pas de maintenir l'emploi au même niveau, lorsqu'il procède à une réforme de structure, supprime un programme, une activité ou un service, ou réduit une activité ou un service, il peut mettre fin à la relation de travail d'un employé dans les conditions prévues par la réglementation en vigueur. La CLC estime que le fait d'investir l'employeur qui procède à une réforme structurelle de pouvoirs aussi vastes en matière de licenciement est particulièrement lourd de conséquences et ouvre la porte aux abus. La CLC souligne que tout litige en la matière résultant d'une décision unilatérale de l'administration nécessiterait un recours devant les instances les moins accessibles et les plus coûteuses - les tribunaux - devant lesquels les salariés licenciés pourraient devoir attendre jusqu'à deux ans avant que la mesure de licenciement les concernant ne soit révisée. De plus, la CLC déclare que le nouvel alinéa 3 de l'article 2, qui stipule que la loi primera sur les conventions collectives dont les dispositions relatives au licenciement entreront en conflit avec elle, implique que la loi supplantera pratiquement toutes les conventions collectives du secteur public. L'organisation plaignante souligne que l'article relatif aux exceptions (nouvel article 2.]), loin de consacrer la primauté de la convention collective, confère au commissaire chargé de l'application de la loi sur la stabilisation des traitements (désigné par le gouvernement) le pouvoir de statuer sans les parties à la convention collective. L'article 2.] a la teneur suivante: "lorsqu'un contrat de travail revêtant la forme d'une convention collective contient des dispositions permettant à l'employeur du secteur public de mettre fin à la relation de travail des employés dans les conditions prévues à la section 2 1), qu'il applique des méthodes justes et équitables, conformes au souci de gestion efficace dictant les cessations d'emploi en question et veille à ce qu'une indemnisation juste et équitable soit versée aux, employés licenciés, le commissaire chargé de l'application de la loi sur la stabilisation des traitements ... peut, à la demande de l'une des parties à la convention collective, déclarer que l'article 2 1), 3) et 5) ne s'applique pas aux parties à cette convention." Le commissaire peut assortir sa décision, prise en application de cette section, de toutes conditions qu'il juge indispensables et reconsidérer, rapporter, modifier ou nuancer tout arrêté pris par lui. D'après la CLC, ces critères d'exception sont si vastes qu'aucune convention collective ne répondra vraisemblablement à l'attente du commissaire et qu'il pourra être passé outre aux dispositions relatives à l'ancienneté, à la mise à pied et à la réintégration lorsque la situation, de l'avis du seul commissaire, sera incompatible avec une "gestion efficace". La CLC déclare que le projet de loi 3 est contraire aux articles 3, 8 et 10 de la convention no 87 étant donné que les organisations de travailleurs seraient dans l'impossibilité de négocier des dispositions protégeant leurs membres contre la discrimination et le licenciement et qu'elle porterait atteinte à leur faculté de représenter leurs membres. Elle estime également que cet instrument viole l'article 4 de la convention no 98 et les articles 7 et 8 de la convention no 151 étant donné qu'il exclut des conventions collectives toute disposition relative aux droits d'ancienneté en cas de licenciement, aux droits relatifs à la mise à pied et à la réintégration ou à toute autre protection contre une rupture de la relation de travail entrant en conflit avec la loi. Ce texte rendrait caduque toute notion de négociation volontaire entre employeurs et employés et constituerait un déni du droit des travailleurs de prendre part à la détermination de leurs conditions d'emploi.. La CLC souligne en outre qu'il ne prévoit pas l'institution d'un mécanisme indépendant chargé de régler les différends afférents à la rupture de la relation de travail.
4. 321. En troisième lieu, la CLC allègue que le projet de loi 11 est contraire à la convention no 87, à l'article 4 de la convention no 98 et aux articles 7 et 8 de la convention no 151 étant donné qu'il limite la possibilité de modifier toute forme de traitement à un strict minimum, même lorsque les barèmes de traitement ont été arrêtés par un organe de règlement des différends aussi indépendant qu'un conseil d'arbitrage. D'après la CLC, le projet de loi 11 stipule également qu'aucune augmentation de salaire n'interviendra sans augmentation de la productivité, notion subjective qui implique, dans l'esprit du gouvernement, un allongement du temps de travail. La CLC souligne que l'article 1 de la loi, en prescrivant aux conseils d'arbitrage, indépendants, de rendre immédiatement des sentences qui soient conformes aux principes directeurs et aux règlements énoncés par la loi, limite gravement les pouvoirs de ces conseils. Elle allègue également que l'article 2.] (qui se lit comme suit: la présente loi a pour but d'instituer un programme de nature à stimuler la productivité et à limiter et stabiliser les traitements dans le secteur public, faisant ainsi en sorte que la considération essentielle liée à la détermination du traitement soit la capacité de payer de l'employeur du secteur public) restreint gravement, voire réduit à néant les droits de négociation collective des employés du secteur public de la province. La CLC se réfère à cet égard au nouvel article 12.], dont la teneur est la suivante: au moment de l'établissement du plan des rémunérations des employés du secteur public, les parties, ou l'employeur du secteur public, ou encore l'arbitre chargé de l'établissement du plan prendra (prendront) essentiellement en considération la capacité de payer de l'employeur du secteur public. La CLC souligne que ce projet a désormais force de loi. Elle fait observer qu'en vertu de l'article 17, le commissaire chargé de la stabilisation des traitements a le pouvoir de décider des réductions de salaires et indique à ce sujet que des ordonnances ont déjà été prises imposant des relèvements ou, au contraire, des réductions des traitements de cinq pour cent; elle rappelle qu'en vertu du nouvel article 24.] une décision, ou ordonnance, du commissaire est définitive et obligatoire. A propos des directives et arrêtés que le projet de loi 11 autorise le gouvernement à prendre, la CLC tient à souligner que les syndicats de la fonction publique de la Colombie britannique sont conscients de leurs responsabilités sociales et économiques et reconnaissent que la province connaît des temps difficiles. Elle affirme que le gouvernement a refusé de lui donner acte de la bonne volonté dont elle a fait preuve pour tenir compte de la situation économique lors de négociations volontaires. S'appuyant sur les faits qui constituent une violation de l'article 8 de la convention no 151, la CLC conclut de nouveau en déclarant que le fait d'imposer des sentences aux employés du secteur public équivaut à un déni de leur droit de prendre part à la détermination des modalités et conditions de leur emploi et réduit à néant la liberté des arbitres de rendre des sentences justes et équitables.
5. 322. Quatrièmement, la CLC allègue qu'en permettant que des conventions collectives (tant dans le secteur public que dans le secteur privé) stipulent des conditions de travail inférieures aux normes fixées par le gouvernement quant au congé de maternité, aux vacances, aux heures supplémentaires, aux vêtements spéciaux et à l'horaire de travail, le projet de loi 26 est contraire aux articles 3, 8 et 10 de la convention no 87. Selon la CLC, ce projet confère également au Directeur des normes pour l'emploi (désigné par le gouvernement) le pouvoir d'annuler une convention collective parvenue à expiration. La CLC allègue que le projet de loi 26 limite gravement les droits des travailleurs et de leurs organisations de négocier avec leurs employeurs les modalités et conditions de leur emploi dans un sens favorable à leurs intérêts. L'article incriminé a la teneur suivante: article 2 2) "lorsqu'une convention collective comporte une disposition concernant l'un des aspects énumérés dans la colonne 1 du tableau suivant [horaires de travail, heures supplémentaires ou tenue spéciale, congés annuels ou congés payés, cessation de la relation de travail ou mise à pied, congé de maternité ou de grossesse], la partie de la présente loi (qui traite de l'aspect en question] s'applique en ce qui concerne l'emploi conformément aux dispositions de cette convention collective." 5): "Lorsqu'une convention collective parvient à expiration et qu'elle n'est ni renouvelée ni remplacée, mais que les employés auxquels elle s'appliquait sont maintenus dans leur emploi, l'une des parties intéressées peut demander au Directeur de prononcer la nullité des dispositions de la convention et la cessation de ses effets au regard des employeurs ou des salariés." 6): "Le Directeur peut ... procéder aux enquêtes qu'il juge nécessaires pour s'informer des progrès accomplis dans le sens de la conclusion d'une nouvelle convention collective et, lorsqu'il juge qu'un délai suffisant s'est écoulé sans que des progrès sensibles aient été accomplis dans ce sens, il peut déclarer que le maintien des dispositions de la convention n'est plus opportun." 7): "En ce qui concerne le prononcé de la déclaration visée à l'alinéa 6, aucune disposition de la convention collective parvenue à expiration n'est contraignante à l'égard de l'employeur ou de l'employé, nonobstant toute disposition contraire contenue dans la convention, et ce sont les dispositions de la présente loi qui s'appliquent." D'après la CLC, l'article 2 2) signifie que les conditions d'emploi fixées par la loi ne constitueront plus des normes minima applicables à tous les employés étant donné qu'une convention collective est considérée comme un accord tendant à déroger aux dispositions de la loi s'il n'est pas possible de s'entendre à la table de négociation sur des normes minima ou supérieures. De plus, l'article 2 5), 6) et 7) stipule que lorsqu'une convention collective est parvenue à expiration et qu'une partie a fait appel au Directeur, celui-ci peut décréter que les normes minima fixées par la loi seront imposées aux parties. D'après la CLC, les possibilités offertes aux syndicats pour promouvoir et défendre les intérêts de leurs membres se trouvent gravement compromises par la faculté d'un agent du gouvernement (le Directeur) de prononcer la nullité d'une convention collective parvenue à expiration et d'imposer des normes inférieures à celles stipulées dans la convention collective parvenue à expiration. En ce qui concerne l'article 4 de la convention no 98, la CLC déclare que le projet de loi 26 est loin d'être favorable aux principes de la négociation et de la convention collective sur une base volontaire, qu'en fait, elle porte gravement atteinte à la faculté de négociation d'un syndicat étant donné que ce dernier ne détiendrait plus, dès le début des négociations, une position de force relativement égale; de plus, la rupture de cet équilibre en cours de négociation, par le fait d'une intervention du gouvernement, contreviendrait aux principes fondamentaux de la négociation collective.

B. Réponse du gouvernement

1. 323. Dans sa communication du 17 avril 1984, le gouvernement déclare que le projet de loi 2 (loi modifiant la loi sur les relations de travail dans la fonction publique) a peu de chance d'être adopté vu l'issue favorable des négociations engagées entre le gouvernement et le Syndicat des employés du gouvernement de la Colombie britannique. S'agissant des allégations concernant le projet de loi 3 (loi sur les restrictions dans le secteur public), le gouvernement déclare que, avant d'être adopté, le texte en a été modifié dans des proportions sensibles à l'effet de faire explicitement mention des notions de recours, de célérité du fonctionnement de la justice et d'égalité de traitement; elle offre aux groupes d'employés du secteur public la possibilité de négocier une dérogation aux dispositions de la loi relative à la cessation de la relation de travail. Cette clause dérogatoire a été invoquée largement et avec succès. S'agissant des allégations concernant le projet de loi 11 (loi sur la stabilisation des traitements), le gouvernement déclare que le principal objectif du programme de stabilisation des traitements est de garantir que les barèmes de traitements restent dans les limites de la capacité de payer de la province. Le gouvernement déclare qu'il lui incombe de veiller à ce que la province ait les moyens de sa politique et puisse arrêter sa politique fiscale et son budget en conséquence. S'agissant du projet de loi 26 (tendant à modifier la loi sur les normes pour l'emploi), le gouvernement explique que des modifications y ont été apportées par la suite afin d'indiquer clairement que rien, dans ce texte, n'affecte les pouvoirs et attributions du Conseil des relations du travail ni n'empiète sur les conventions collectives.

C. Conclusions du comité

1. 324. S'agissant de l'allégation du plaignant selon laquelle l'article 13 du projet de loi 2 exclut les questions générales de la négociation collective, le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle le texte a peu de chance d'être adopté. Il prie en conséquence le gouvernement de le tenir informé de l'éventuel retrait de ce projet de loi et considère que cet aspect de l'affaire n'appelle pas un examen plus approfondi.
2. 325. S'agissant du reste des instruments législatifs, les projets 3, 11 et 26 adoptés le 26 octobre 1983, le projet 11 devenu loi le 21 avec effet rétroactif au 7 juillet 1983, le comité note qu'à sa présente session, dans le cadre du cas no 1173 (Colombie britannique/Canada), il a entrepris un examen minutieux des textes en question et adoptera donc les mêmes conclusions que dans le cas présent.
3. 326. Toutefois, s'agissant du projet de loi 26, le comité note que, dans le présent cas, l'organisation plaignante n'a pas formulé d'allégations plus précises concernant, notamment, les alinéas 5), 6) et 7) de l'article 2 dudit projet. Etant donné que ces alinéas n'ont pas été proposés à l'examen dans le cadre du cas no 1173, le comité les examinera ici. Le texte des alinéas incriminés est reproduit dans l'analyse des allégations de l'organisation plaignante. Le comité note que le gouvernement ne répond pas de façon spécifique à l'allégation selon laquelle le Directeur des normes pour l'emploi (désigné par le gouvernement) est investi de vastes pouvoirs discrétionnaires, qui lui permettent d'imposer les dispositions de la loi lorsqu'une convention collective parvient à échéance et a peu de chance d'être renouvelée. Le comité en conclut qu'une telle intervention gouvernementale est contraire à l'article 3 de la convention no 87, qui stipule que les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter le droit des organisations de travailleurs et d'employeurs d'organiser leur gestion et leurs activités et de formuler leur programme d'action. En conséquence, le comité prie le gouvernement de bien vouloir apporter des modifications tendant à réduire les vastes pouvoirs conférés au Directeur par les dispositions de l'article 2 5), 6) et 7) et le prie de le tenir informé de tout développement à cet égard.
4. 327. Le comité attire l'attention de la Commission d'experts sur l'application des conventions et recommandations sur les aspects juridiques soulevés dans le présent cas.

Recommandation du comité

1. 328. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • a) Le comité note la déclaration du gouvernement selon laquelle le projet de loi 2 a peu de chance d'être adopté et en conséquence le prie de le tenir informé du retrait officiel de ce texte; il considère que cet aspect du cas n'appelle pas un examen plus approfondi.
   • b) Le comité note qu'il a examiné minutieusement les projets de loi 3, 11 et 26 à sa présente session dans le cadre du cas no 1173 et adopte donc les conclusions auxquelles il est parvenu à ce propos.
   • c) S'agissant de l'un des aspects du projet de loi 26 qui n'a pas été soulevé à propos du cas no 1173, à savoir les vastes pouvoirs conférés à un fonctionnaire du gouvernement aux termes de l'article 2 5), 6) et 7), le comité considère que la faculté dont ce fonctionnaire est investi de remplacer par les dispositions de la loi des négociations en vue de la conclusion de conventions collectives, lorsque, à son avis, ces négociations ne vont pas conduire à la conclusion d'un accord, est contraire à l'article 3 de la convention no 87; le comité prie donc le gouvernement de bien vouloir envisager l'amendement de cet article de la loi et de le tenir informé de tout développement à cet égard.
   • d) Le comité attire l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur les aspects juridiques soulevés dans ce cas.