Rapport définitif - Rapport No. 251, Juin 1987

Cas no 1250 (Belgique) - Date de la plainte: 18-JUIN -83 - Clos

1. 27. Le comité avait déjà examiné ce cas lors de sa réunion de novembre 1985 où il avait présenté un rapport intérimaire approuvé par le Conseil d'administration à sa 231e session. (Voir 241e rapport, paragr. 564 à 648.)
2. 28. A sa réunion de février 1986, le comité avait décidé d'ajourner l'examen de cette affaire, comme indiqué au paragraphe 8 du 243e rapport, approuvé par le Conseil d'administration à sa 232e session (Genève, février 1986), souhaitant être en possession de l'arrêt du Conseil d'Etat relatif au recours en annulation introduit par l'Union nationale des syndicats indépendants (UNSI) contre l'arrêté ministériel, refusant à cette organisation l'accès au Conseil national du travail ainsi que des recours présentés par la Fédération des postes et des télécommunications, affiliée à l'UNSI.
3. 29. Par la suite, avec des communications des 21 août et 16 septembre 1986, le gouvernement avait annexé copie des trois arrêts rendus par le Conseil d'Etat concernant les recours introduits par la Fédération des postes et des télécommunications, mais il n'avait pas transmis l'arrêt concernant le recours introduit par l'UNSI.
4. 30. Ultérieurement, le Syndicat indépendant pour cheminots (SIC), également affilié à l'UNSI, a aussi porté plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement belge dans des communications de novembre 1986 et de janvier 1987.
5. 31. En réponse à une demande du comité d'être tenu informé de la date de la décision du Conseil d'Etat encore attendue, le gouvernement, dans une communication du 14 janvier 1987, avait déclaré que les procédures étaient longues et difficiles et qu'il était difficile de préciser à quel moment l'arrêt attendu serait rendu. A sa réunion de février 1987, le comité avait rappelé que sa compétence dans l'examen des allégations n'était pas liée par l'épuisement des voies de recours internes et qu'en conséquence il n'ajournait l'examen des cas que pour une période raisonnable quand il attendait une décision de justice. Le comité avait rappelé que la plainte de l'UNSI avait été présentée pour la première fois au comité le 18 juin 1983 et que le recours introduit par cette organisation devant le Conseil d'Etat datait du 5 décembre 1985. Il avait indiqué au gouvernement qu'étant donné le temps écoulé depuis le dépôt de la plainte et l'introduction du recours devant le Conseil d'Etat il se proposait d'examiner l'affaire quant au fond à sa prochaine session (paragraphe 9 du 248e rapport).
6. 32. Depuis lors, le gouvernement a envoyé une communication en date du 8 mai 1987.
7. 33. La Belgique a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Examen antérieur du cas

1. 34. La plainte de l'UNSI portait essentiellement sur le refus du gouvernement d'accorder à cette organisation, qui se prétend structurée au niveau national et interprofessionnelle et qui regrouperait environ 100.000 adhérents, l'accès au Conseil national du travail, et les entraves qui en résulteraient, à savoir: dans le secteur privé, l'impossibilité de participer aux élections syndicales, à la concertation paritaire et au versement des allocations de chômage ainsi que l'impossibilité de percevoir des subventions; le traitement discriminatoire qui résulterait du versement aux travailleurs du secteur privé de primes syndicales qui constitueraient un réel moyen de pression pour inciter les travailleurs à faire partie des syndicats proches du gouvernement; et, dans le secteur public, l'impossibilité de participer aux comités généraux de négociation et de contrôler les examens et les entraves au droit de réunion et de perception des cotisations syndicales dans les locaux de service; enfin, la décision unilatérale du ministre des Postes d'écarter la fédération postale, représentative des travailleurs de ce secteur, au profit d'un syndicat libéral qui ne serait pas représentatif.
2. 35. Lors de l'examen du cas, en novembre 1985, le comité, après avoir examiné la réponse du gouvernement, avait constaté que le critère quantitatif de 50.000 membres exigé d'une organisation regroupant toutes les catégories de travailleurs pour siéger au Conseil national du travail (article 3 de la loi du 5 décembre 1968), qui était acceptable, n'avait pas été retenu par le gouvernement dans le présent cas pour refuser l'accès de l'UNSI au Conseil national du travail. Il avait donc présenté des conclusions intérimaires qui étaient conçues dans les termes suivants:
   • a) A propos du refus allégué du gouvernement d'accorder l'accès de l'organisation plaignante au Conseil national du travail, le comité regrette le retard mis par le gouvernement pour instruire cette demande.
   • b) Le comité observe que le refus d'attribuer à l'UNSI un siège au Conseil national du travail entraîne pour cette organisation l'impossibilité de siéger dans les comités généraux de négociation du secteur public; il demande au gouvernement, pour lui permettre de se prononcer en toute connaissance de cause sur le refus d'attribuer un siège à l'UNSI au sein du Conseil national du travail, sur quels éléments objectifs il s'est fondé. c) En ce qui concerne le traitement discriminatoire qui résulterait du versement aux travailleurs du secteur privé des primes syndicales qui constitueraient un moyen de pression réel pour inciter les travailleurs à faire partie de certains syndicats et qui serait étendu par voie d'arrêté royal, le comité rappelle au gouvernement l'importance qu'il attache à ce que tout avantage octroyé par la loi ou par un arrêté d'extension aux travailleurs qui adhèrent à un syndicat déterminé ne dépasse pas un niveau réellement symbolique afin d'assurer qu'en aucun cas un avantage puisse être de nature à influencer indûment le choix des travailleurs en ce qui concerne l'organisation à laquelle ils entendent appartenir.
   • d) Au sujet du régime discriminatoire qui résulterait tant dans le secteur privé que dans le secteur public de la non-participation des organisations syndicales au Conseil national du travail (impossibilité de participer aux élections syndicales, à la concertation paritaire dans le secteur privé, et impossibilité de participer aux comités généraux de négociation, et de tenir des réunions et de percevoir des cotisations syndicales dans les locaux de service, dans le secteur public), le comité, comme la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations l'a déjà fait, invite le gouvernement à modifier sa législation. En effet, celle-ci dispose que les organisations qui n'ont par un caractère interprofessionnel ou qui ne sont pas affiliées à une organisation interprofessionnelle fédérée sur le plan national ne siègent pas au Conseil national du travail. Il en résulte que, dans ce cas, de telles organisations sont privées d'un nombre important de droits syndicaux, dont celui de négocier collectivement dans le secteur économique où s'exercent leurs activités, en l'occurrence dans les comités généraux de négociation du secteur public.
   • e) En ce qui concerne la contestation par l'organisation plaignante du degré de représentativité des trois syndicats considérés par les pouvoirs publics comme les plus représentatifs, et le problème qui a surgi concernant la représentativité des organisations professionnelles du personnel des postes et télécommunications, le comité rappelle qu'il appartient au gouvernement de procéder à une vérification objective des organisations professionnelles en cause et que les organisations professionnelles plaignantes doivent pouvoir faire valoir leur droit par un vote de majorité ou tout autre système de comptage accepté par elles. En l'espèce, étant donné que des recours en justice sont en instance, le comité prie le gouvernement de l'informer de l'issue des recours introduits par les intéressés.
   • f) Le comité note avec intérêt que l'UNSI a obtenu son agréation par une décision du 1er décembre 1984 et que sa demande d'être autorisée à siéger dans les comités de négociation particuliers ou de secteurs du secteur public est actuellement examinée par une commission indépendante composée de trois magistrats de l'ordre judiciaire.
   • g) Le comité prie le gouvernement d'indiquer si, effectivement, l'UNSI a été admise à siéger dans certains de ces comités et, dans l'affirmative, dans lesquels, et d'indiquer également quelles sont la portée et l'extension du domaine de la négociation collective dans les comités particuliers et de secteur en question.

B. Première réponse du gouvernement

1. 36. A propos des éléments sur lesquels il s'est fondé pour refuser d'attribuer un siège à l'UNSI au sein du Conseil national du travail, le gouvernement admet, dans sa réponse du 28 janvier 1986, que la loi organique du 29 mai 1952, qui a créé le Conseil national du travail, ne contient pas de conditions ou de critères de représentativité. Il déclare que la loi en question se limite à disposer que le gouvernement nomme les membres effectifs et suppléants du conseil, qu'elle ne prévoit pas de critère numérique, et qu'il dispose donc d'un large pouvoir d'appréciation pour décider quelles sont les organisations les plus représentatives devant être invitées à présenter des candidats pour les représenter au Conseil national du travail.
2. 37. Le gouvernement explique en effet que les conventions collectives conclues au sein du Conseil national du travail peuvent être rendues obligatoires par arrêté royal ce qui est, sauf cas exceptionnel, toujours la règle. Elles sont alors presque assimilables à une loi (avec dispositions pénales en cas de transgression). Ces conventions collectives conclues au sein du Conseil national du travail (actuellement au nombre de 40) traitent de matières essentielles à la vie sociale et sont d'application pour toutes les entreprises du secteur privé. Des questions aussi essentielles que le salaire minimum garanti, le travail à temps partiel, le travail intérimaire, le système d'indexation, la prépension, etc., sont traitées en Belgique par cette voie. Le Conseil national du travail est donc une sorte de "parlement social".
3. 38. Il ajoute que le mécanisme de l'unanimité est la règle du Conseil national du travail et qu'en l'absence de signature d'une organisation représentative il lui est impossible de rendre la convention obligatoire. Ce pouvoir de blocage considérable est donc tout à fait démesuré par rapport à ce que l'UNSI représente en l'état actuel des choses. Selon le gouvernement, il est impensable que le pouvoir exécutif prenne de tels risques eu égard à l'intérêt général et à la paix sociale.
4. 39. En plus, précise-t-il, la loi du 5 décembre 1968 sur les conventions collectives de travail et les commissions paritaires a considérablement augmenté l'importance du Conseil national du travail et a étendu ses missions puisque l'article 10 de cette loi dispose que sont nulles les dispositions d'une convention collective conclue au sein d'une commission paritaire qui sont contraires à une convention conclue au sein du Conseil national du travail.
5. 40. Le gouvernement poursuit en expliquant que, si le législateur a écarté une disposition qui prévoyait un certain nombre de membres, en l'espèce 100.000, comme condition de représentativité, ce n'est pas parce qu'il a estimé que le nombre des affiliés n'était pas un critère valable pour juger de la représentativité d'une organisation, mais parce qu'il n'a pas voulu limiter le pouvoir d'appréciation du gouvernement. Il ajoute que l'appréciation du caractère de représentativité est basée sur la réalité sociale et sur la connaissance que le gouvernement a pu acquérir de l'organisation candidate à partir de critères qui sont de pratique constante depuis 40 ans.
6. 41. Le gouvernement estime avoir tenu compte de critères quantitatif (nombre d'adhérents) et qualitatif (stabilité de l'organisation, matérialité de son existence et extériorisation des travaux de ses organes statutaires) pour désigner au Conseil national du travail les représentants des organisations les plus représentatives des travailleurs et des employeurs du secteur privé, organisées au plan interprofessionnel depuis un certain nombre d'années. Il affirme par ailleurs que le Conseil national du travail n'a compétence que pour les problèmes qui concernent les employeurs et les travailleurs du secteur privé.
7. 42. Au sujet des critères quantitatifs, selon le gouvernement, les organisations affiliées à l'UNSI comptent ensemble moins de 100.000 membres, dont une partie très importante appartient au secteur public pour lequel le Conseil national du travail n'est pas compétent. Le gouvernement explique que les organisations suivantes appartiennent au secteur public: le Syndicat national de la police belge; la Fédération générale du personnel enseignant; l'Union-Finances; le Syndicat indépendant pour cheminots, et qu'en conséquence, du point de vue numérique, la représentativité de l'UNSI est très discutable.
8. 43. Au sujet des critères qualitatifs: stabilité de l'organisation; matérialité de son existence et de son action; extériorisation des travaux de ses organes statutaires, d'après le gouvernement, l'UNSI n'a été fondée que le 9 novembre 1982 sous la forme d'une association de fait. Il estime que, si l'on ne peut exiger d'une nouvelle organisation une durée de vie comparable à celle des organisations syndicales traditionnelles, on doit constater qu'un délai de fonctionnement de trois ans est beaucoup trop court pour faire admettre le caractère stable d'une association. Une organisation de travailleurs qui siège au Conseil national du travail doit aussi donner la preuve de la matérialité de son existence et de son action, c'est-à-dire qu'elle doit avoir une infrastructure solide. Selon le gouvernement, les réponses au questionnaire envoyé à l'UNSI à la suite du dépôt de sa candidature font apparaître que son infrastructure est assez modeste et qu'elle ne peut pas être comparée avec celle des trois autres organisations qui siègent au Conseil national du travail. Pour le moment, au dire du gouvernement, il s'agit encore d'une organisation en devenir, d'un noyau qui doit encore se former, se matérialiser pendant des années avant que l'on puisse éventuellement le considérer comme une valeur constante dans les relations sociales. Enfin, le syndicat qui prétend être représentatif pour siéger au Conseil national du travail doit aussi donner la preuve de l'extériorisation de ses travaux et de ses organes statutaires. Ses relations avec l'extérieur doivent être fréquentes. L'édition d'une ou plusieurs revues est très importante comme preuve d'extériorisation puisque les syndicats représentatifs doivent informer et influencer leurs membres pour qu'ils respectent les conventions et décisions qui ont été conclues au sein des organismes paritaires. En outre, il importe qu'elles soient réellement représentatives de tous les travailleurs et qu'elles soient capables de les informer d'une manière rapide et correcte (qu'elles donnent des conférences de presse, qu'il existe une publicité assez intense, etc.). Or il apparaît à la lecture des statuts de l'UNSI que cette extériorisation n'est pas encore établie, affirme le gouvernement.
9. 44. Il estime donc que l'Union nationale des syndicats indépendants (UNSI) ne répond pas aux trois critères (stabilité, matérialité, extériorisation), critères objectifs et préétablis qui résultent de la permanence de leur application depuis 1945, et que son refus de reconnaître l'UNSI comme représentative est par conséquent impartial et non abusif.
10. 45. Il affirme, par ailleurs, que la liberté syndicale est absolument garantie en Belgique, et ce à tous les niveaux, que la liberté de créer des organisations de travailleurs n'est soumise à aucune restriction, que toutes les organisations ont le droit et le pouvoir de conclure des conventions collectives et de négocier en vue de défendre les intérêts de leurs membres à tous les niveaux. Il explique que les critères de représentativité, objectifs et prédéterminés, qui opèrent une distinction entre les différents syndicats n'ont d'effet que dans le régime institué par la loi du 5 décembre 1968, et que ce régime particulier associe précisément les organisations les plus représentatives des employeurs et des travailleurs à un système de négociation et de conclusion des conventions collectives de travail institué par la loi et sanctionné par elle.
11. 46. Selon le gouvernement, la convention no 87 impose à l'Etat de ne mettre aucune restriction à la création et au fonctionnement des organisations syndicales, mais ne lui impose nullement d'organiser la négociation collective en assurant la participation de toutes les organisations syndicales à toutes les négociations.
12. 47. Le système institué par la loi du 5 décembre 1968, déclare-t-il, se superpose à la possibilité qu'ont toutes les organisations syndicales de négocier à tous les niveaux, tant national que sectoriel. Toutes les organisations syndicales peuvent donc conclure des conventions collectives dans un secteur déterminé ou pour une catégorie donnée de travailleurs. Cependant, ces conventions ont la valeur que leur accorde le droit commun et non celle que leur accorde la loi du 5 décembre 1968. Le gouvernement admet qu'il existe une dualité de régimes, mais il estime que la convention no 87 reste respectée dans son esprit et dans sa lettre, étant donné que la distinction opérée entre les organisations syndicales n'aboutit pas à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives, des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres et du droit d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action prévu par la convention no 87.
13. 48. Par ailleurs, le gouvernement annexe à sa réponse la copie du recours introduit par l'UNSI devant le Conseil d'Etat d'où il ressort que cette organisation fait valoir qu'elle est une coalition des syndicats suivants:
14. 1. Secteur privé Algemeen Verbond van Vlaamse Syndicaten : 3.165 membres
    • Algemeen Onafhankelijk Syndicaat : 3.732 membres
    • Société générale des représentants de commerce de Belgique : 4.031 membres
    • Confédération nationale des cadres : 17.502 membres
15. 2. Secteur public
    • Syndicat national de la police belge : 7.995 membres
    • Fédération générale du personnel enseignant : 3.784 membres
    • Union-Finances : 5.014 membres
    • Syndicat indépendant pour chenimots : 1.624 membres
16. 3. Cartel des syndicats indépendants de la Belgique 39.872 membres, dont 23. 485 du secteur privé et 16.387 du secteur public.
17. 49. L'UNSI déclare dans ce recours que, si l'on doit séparer dans la thèse du ministre le secteur privé du secteur public, elle regroupe au total 51.915 membres dans le secteur privé et 34.804 membres dans le secteur public, et que si l'on lit les statuts de l'UNSI et des organisations membres ainsi que la correspondance avec les autorités on voit non seulement que le chiffre de 50.000 membres est atteint, mais aussi que le caractère interprofessionnel est établi. Elle ajoute que, si l'on tient compte du statut syndical des services publics (loi du 19 décembre 1974), on voit aussi que ce secteur doit entrer en ligne de compte pour constituer le caractère interprofessionnel du syndicat représentatif, puisque pour pouvoir participer aux comités de négociation et de concertation il faut être membre du Conseil national du travail. Par ce renvoi au Conseil national du travail pour les services publics, le lien entre le secteur public et le secteur privé est établi. Toutefois, il est impensable que, vu le lien entre le secteur public et le secteur privé, on tienne pour le Conseil national du travail uniquement compte des chiffres du secteur privé. Le champ d'activité en ce qui concerne le nombre de membres s'est étendu par les lois de 1974 et de 1984 sur le statut syndical des services publics. Sinon, il serait vain de lier la qualité de membre du Conseil national du travail comme condition de représentatitivé dans les services publics ou, comme le ministre le prétend à tort, qu'il y ait une séparation absolue entre le secteur privé et le secteur public, indique l'UNSI dans ce recours.
18. 50. Revenant à sa propre réponse à la plainte, le gouvernement signale, à propos de la question de savoir si l'UNSI a été autorisée à siéger dans des comités particuliers ou de secteur, que l'organisation plaignante n'est représentative que dans une petite partie des services publics soumis à la loi de 1974, qu'elle n'a demandé l'accès à aucun des comités particuliers et qu'elle ne peut être considérée comme suffisamment représentative pour siéger aux comités des services publics provinciaux ou locaux. En revanche, il admet qu'elle a prouvé sa représentativité dans deux des quinze comités de secteur créés par ces services, à savoir les Finances et la Régie des télégraphes et des téléphones, et qu'elle a été admise à introduire une demande en ce qui concerne les comités de secteur pour les services publics communautaires et régionaux. Le gouvernement explique que l'UNSI s'est désistée de ces demandes dans les autres secteurs au motif que "la cotisation syndicale payée au 30 juin 1983 par les affiliés relevant de ces secteurs n'atteignait pas le minimum visé à l'article 51 3) de l'arrêté royal du 28 août 1984". Le gouvernement ajoute que, par la suite, l'UNSI s'est désistée de son désistement en apprenant qu'il ne lui était plus possible de se prévaloir, à l'avenir, du résultat de l'examen des conditions de représentativité en ce qui concernait ces 13 secteurs, et qu'elle a demandé à faire procéder au comptage de ses affiliés non cotisants au sens de la loi. Le gouvernement explique que les autorités publiques ont refusé en indiquant qu'un examen des critères de représentativité s'avérait sans objet du moment que l'UNSI affirmait qu'elle ne comptait dans les 13 secteurs concernés aucun membre satisfaisant aux critères. Par ailleurs, selon le gouvernement, aucune disposition légale ne permet de faire procéder au comptage des affiliés non cotisants. Il indique qu'une demande de comptage qui aurait pour objet un nouveau contrôle constituerait une violation de la loi de 1974 qui impose un contrôle périodique tous les six ans et qui n'autorise pas le comptage de l'effectif syndical intégral de toutes les organisations syndicales du secteur public, qu'elles le demandent ou non. D'après le gouvernement, seule la Commission de contrôle de la représentativité a le pouvoir d'apprécier ce qu'il faut entendre par "affilié cotisant" au sens de la loi de 1974.
19. 51. Le gouvernement indique aussi que la représentativité de l'organisation plaignante, qui a été établie pour deux comités de secteur (sur la base des données relatives aux effectifs de juin 1983), pourrait s'avérer provisoire en ce qui concerne l'un de ces secteurs, à savoir celui de la Régie des télégraphes et des téléphones, étant donné que le Syndicat libre de la fonction publique a demandé, par lettre du 23 décembre 1985, un nouvel examen de représentativité sur la base de données relatives aux effectifs de juin 1984, en application de l'article 14, alinéa 2, de la loi de 1974. Le gouvernement précise que la loi prévoit qu'une organisation peut demander, avant l'expiration de la période de six ans, un nouvel examen si elle croit que, depuis que sa représentativité a été contestée, elle répond aux conditions et critères imposés en matière d'"affiliés cotisants" en fonction de données relatives à des effectifs plus récents.
20. 52. Pour le gouvernement, l'organisation plaignante, qui n'a pas prouvé sa représentativité dans les comités particuliers et qui ne l'a prouvée que dans deux des quinze comités de secteur, ne doit pas être admise dans les comités communs à l'ensemble des services publics ni, à fortiori, dans les comités des services publics nationaux, communautaires et régionaux et dans les comités des services publics provinciaux et locaux.
21. 53. Le gouvernement estime que les allégations, maintes fois répétées par l'organisation plaignante selon lesquelles le régime mis en place par la loi du 19 décembre 1974 viserait à assurer le monopole des organisations syndicales qu'elle qualifie de "politiques" au détriment des organisations syndicales dites "apolitiques", apparaissent incontestablement dénuées de tout fondement puisque l'organisation plaignante a pu établir sa représentativité en ce qui concerne deux comités de secteur et qu'en outre elle pouvait le faire pour l'ensemble des comités de secteur, mais qu'elle y a finalement renoncé.
22. 54. Le gouvernement conclut que l'organisation plaignante n'a pas démontré en quoi le régime institué par la loi du 19 décembre 1974 la prive du droit de participer aux trois comités généraux de négociation visés à l'article 3 de cette loi, dès lors qu'elle n'a pas établi qu'elle était une organisation syndicale "suffisamment représentative" et encore moins qu'elle était l'organisation syndicale "la plus représentative". Pour ce qui concerne le droit de tenir des réunions et de percevoir des cotisations syndicales dans les locaux de service et du droit d'assister aux examens organisés pour les membres du personnel, il y a lieu de remarquer que ladite organisation syndicale peut les exercer dans le ressort des comités de secteur des Finances et de la Régie des télégraphes et des téléhones, car elle y a prouvé une représentativié "suffisante" pour y siéger, explique le gouvernement.
23. 55. Il rappelle de surcroît que la condition d'accès aux comités généraux de négociation, visée à l'article 7, alinéa 3, de la loi du 19 décembre 1974 selon laquelle les organisations syndicales candidates doivent être affiliées à une organisation syndicale représentée au Conseil national du travail n'a pas pour but, comme l'allègue l'organisation plaignante, d'assurer le monopole de la représentativité aux organisations syndicales qu'elle qualifie de "politiques". Cette condition est par contre fondée sur la circonstance qu'en raison de l'ampleur du champ d'application des mesures qui sont soumises aux comités généraux de négociation et de l'importance des charges budgétaires que celles-ci peuvent entraîner, il serait malaisé de régler à ce niveau les questions intéressant les agents des services publics sans tenir compte de la politique à suivre pour les travailleurs des entreprises privées pour laquelle le Conseil national du travail est compétent. Le gouvernement ajoute qu'il y a d'ailleurs, en matière de droit social, une tendance à un rapprochement des dispositions applicables aux agents des services publics et des dispositions applicables aux travailleurs des entreprises privées.
24. 56. Au sujet de la demande du comité d'être informé de la portée et de l'extension du domaine de la négociation collective dans les comités de secteur des Finances et de la Régie des télégraphes et des téléphones où l'organisation plaignante a été admise à siéger, le gouvernement fournit les explications suivantes:
    • - en ce qui concerne la portée de la négociation, elle constitue d'une manière générale une discussion et un échange de vues approfondis devant, en vertu de la loi, précéder toute mesure relative aux matières visées par l'article 2, paragraphe 1, de la loi du 19 décembre 1974, à savoir les réglementations de base relatives aux statuts administratif et pécuniaire, le régime des pensions, les relations avec les organisations syndicales et les services sociaux, les dispositions réglementaires relatives à la fixation ultérieure des cadres du personnel, à la durée du travail et à son organisation, et par l'arrêté royal du 29 août 1985 déterminant les réglementations de base au sens de l'article 2, paragraphe 1er, alinéa 1er, de la loi. La négociation prend fin soit par un protocole d'accord entre les parties, soit par leurs positions respectives. En cas d'accord, l'autorité est politiquement tenue d'adopter ou de faire adopter les mesures au sujet desquelles cet accord est intervenu;
    • - en ce qui concerne son extension, il y a lieu d'opérer une distinction entre le secteur des Finances et le secteur de la Régie des postes et téléphones.
25. 57. Le secteur des Finances comprend le ministère des Finances (38.809 personnes), la Donation royale (111 personnes), la Loterie nationale (433 personnes), la Caisse nationale de crédit professionnel (279 personnes), l'Institut national de crédit agricole (439 personnes), l'Office central de crédit hypothécaire (144 personnes) et l'Office national du decroire (203 personnes). La négociation dans ce secteur s'étend aux matières susmentionnées, mais elle est limitée par différents éléments: la détermination des réglementations de base en matière de statuts administratif et pécuniaire et de régime de pensions n'est pas applicable au personnel contractuel; elle l'est aux membres du personnel du ministère des Finances qui sont des agents de l'Etat. Cependant, les règles applicables aux agents de l'Etat relèvent des comités de services publics nationaux, communautaires et régionaux. Le gouvernement explique toutefois que, dans la mesure où des règles spécifiques au ministère des Finances sont élaborées dans le cadre des matières précitées, elles sont soumises à la négociation au niveau du comité de secteur, de même que les règles relatives à l'organisation des services sociaux dans ce secteur. En outre, il y a lieu d'ajouter que l'organisation plaignante a accès aux comités de concertation créés au niveau du comité de secteur ou des différents services publics qui y sont compris; ces comités sont compétents pour les mesures propres auxdits secteurs et services qui ne sont pas définies comme réglementées par l'arrêté royal du 29 août 1985. De surcroît, l'organisation plaignante est associée, par sa présence au sein des comités de concertation, à l'application et à l'élaboration des mesures concernant la sécurité, l'hygiène et l'embellissement des lieux de travail pour les services concernés. Enfin, les membres du personnel de la Caisse nationale de crédit professionnel, de l'Institut national de crédit agricole, de l'Office central de crédit hypothécaire et de l'Office national du decroire ne sont pas des agents de l'Etat. C'est aux organes de gestion de ces organismes qu'il appartient de fixer le cadre et le statut du personnel de ces organismes: ces mesures sont soumises au comité de secteur ou aux comités de concertation créés dans le ressort de celui-ci.
26. 58. En ce qui concerne le secteur de la Régie des télégraphes et des téléphones qui comprenait 29.768 agents au 30 juin 1983, bon nombre des considérations développées en ce qui concerne le secteur des Finances conservent leur pertinence pour ce secteur, en particulier le régime des membres du personnel engagés par contrat. Les membres du personnel de la régie ne sont cependant pas des agents de l'Etat, dont le statut relève du Comité des services publics nationaux, communautaires et régionaux; le statut des agents de la Régie des télégraphes et des téléphones relève du comité de secteur. L'ensemble des mesures visées aux articles 2 (négociation) et 11 (concertation) de la loi du 19 décembre 1974, telles celles relatives aux statuts administratif et pécuniaire, relèvera donc de ce comité de secteur ou des comités de concertation créés dans le ressort de celui-ci, à l'exception de celles qui concernent à la fois les agents de la régie et les agents de l'Etat ou d'autres agents d'un service public soumis à la loi du 19 décembre 1974. Dans cette hypothèse, ces mesures relèveront d'un des comités généraux de négociation visés à l'article 3 de la loi.
27. 59. Pour le gouvernement, il résulte de ces considérations que l'organisation plaignante est en mesure d'exercer les droits de négociation collective et les prérogatives des organisations syndicales représentatives en matière de réunion et de perception des cotisations syndicales dans les locaux de service et de contrôle des examens dans les secteurs où elle a établi qu'elle était une organisation syndicale suffisamment représentative. Sur ce dernier point, le gouvernement rappelle toutefois que la représentativité de l'organisation plaignante pour l'accès au comité du secteur de la Régie des télégraphes et des téléphones est contestée par le Syndicat libre de la fonction publique. Il estime qu'il y a lieu d'attendre les résultats du nouvel examen avant de tirer des conclusions définitives au sujet de la représentativité actuelle de l'organisation plaignante dans le secteur concerné.
28. 60. Selon le gouvernement, on ne saurait par contre soutenir que l'organisation plaignante, qui n'est pas associée à l'une des grandes tendances du mouvement syndical belge, est privée de la place qu'elle revendique au sein des comités généraux de négociation étant donné que l'examen de sa représentativité a démontré qu'elle n'était pas le syndicat qui apparaissait comme le plus représentatif des agents des services publics (ni même comme un syndicat suffisamment représentatif de l'ensemble de ceux-ci) et qu'elle ne jouissait donc pas - et de loin - du soutien de la part d'une majorité des travailleurs directement intéressés.
29. 61. Au sujet du paiement des primes syndicales, le gouvernement déclare que depuis de nombreuses années un très grand nombre de secteurs accordent une prime aux travailleurs syndiqués. Cette prime peut porter des noms divers: allocation sociale complémentaire, prime de paix sociale, prime de fidélité, etc. Cet avantage est généralement accordé aux travailleurs par des conventions collectives de travail conclues en commissions paritaires et très souvent rendues obligatoires par arrêté royal. Ces primes sont parfois accordées par des conventions conclues au niveau de l'entreprise. Plusieurs dizaines de secteurs accordent ainsi par conventions collectives de travail une prime syndicale aux ouvriers. Plus d'une dizaine de commissions paritaires pour employés prévoient également l'octroi d'un tel avantage.
30. 62. Pour le gouvernement, la légalité des conventions collectives de travail, conclues au niveau de l'entreprise et au niveau des secteurs, réservant l'octroi d'une prime aux seuls membres d'une organisation syndicale, a été à de nombreuses reprises reconnue par les cours et tribunaux, et il cite notamment un arrêt du Conseil d'Etat du 4 mars 1982 où le conseil considère que le principe de l'égalité entre les Belges devant la loi ne s'oppose pas à un traitement différencié des personnes se trouvant dans des circonstances différentes, ceci sur la base de critères objectifs ou généraux qui ont en vue l'intérêt général, que l'appartenance à un syndicat peut être un critère objectif pour l'octroi d'avantages sociaux et peut justifier le traitement différencié des non-syndiqués, puisque la paix sociale et la productivité de l'entreprise peuvent être ainsi améliorées, et que les moyens utilisés sont proportionnés à l'objectif visé. De plus, le montant de l'allocation de chômage et de la prime syndicale qui sont accordées aux syndiqués est un moyen qui peut stimuler de manière adéquate l'affiliation au syndicat, ce qui peut favoriser la paix sociale et la productivité dans l'entreprise.
31. 63. Le gouvernement considère qu'il n'est pas contraire à l'article 20 de la Constitution ni à l'article 1er de la loi du 24 mai 1921 d'accorder des avantages sociaux à ceux qui sont affiliés aux organisations représentatives de travailleurs lorsque la valeur de ces avantages n'est pas d'une importance telle que le travailleur se sentirait obligé de s'affilier à ce syndicat.
32. 64. Dans des communications ultérieures des 21 août et 16 septembre 1986, le gouvernement transmet trois arrêts du Conseil d'Etat concernant des recours introduits par la fédération postale. Il indique que la requête de la fédération a été rejetée dans deux cas sur trois. L'annulation de l'arrêté no 182 du 30 décembre 1982 relatif aux mesures d'assainissement applicables à la régie des postes ayant pour objet la constitution d'un organe de concertation dénommé "Collège de surveillance" et l'annulation de l'arrêté du 30 novembre 1983 instituant un comité de contact au siège de chaque région postale et auprès de l'administration générale et centrale de la Régie des postes ont été rejetées par les arrêts no 26.282 du 19 mars 1986 et no 26.284 du 25 avril 1986, respectivement. En revanche, l'arrêt no 26.283 du 19 mars 1986 a fait droit à la requête de la fédération postale plaignante en annulant l'arrêté ministériel du 28 octobre 1983 portant agréation du personnel de la régie des postes en tant qu'association sans but lucratif poursuivant un but d'assistance sociale.

C. Nouvelles allégations

1. 65. Par ailleurs, le Syndicat indépendant pour cheminots (SIC), affilié à l'UNSI, a indiqué dans des communications de novembre 1986 et de janvier 1987 que la Société nationale des chemins de fer belge lui refuse toute activité syndicale, au point que les dirigeants du SIC s'exposent à des mesures disciplinaires s'ils osent intervenir au nom du syndicat. Le plaignant cite notamment le cas du président du SIC, M. de Rycke, qui, en sa qualité de chef de gare, est intervenu en faveur d'un certain Pauwels dans une lettre adressée à la Direction des chemins de fer, sur papier à en-tête de son syndicat, au sujet d'une prime de productivité non octroyée au travailleur en question pour cause d'accident du travail. L'intéressé avait indiqué dans sa lettre qu'il s'agissait d'une question syndicale. Il lui a été répondu que la réclamation n'avait pas été introduite par une organisation "agréée". Le ministre des Transports à qui la question de la reconnaissance du syndicat a été soumise affirmerait, d'après le syndicat plaignant, être impuissant devant l'attitude négative de la société.
2. 66. Le SIC explique qu'il a été créé le 28 janvier 1983 et qu'il demande seulement le statut d'organisation "agréée" auprès de la société nationale et non pas celui d'organisation "reconnue pour siéger dans la commission paritaire". Il joint à sa plainte la copie d'une lettre de la Direction générale de la Société nationale des chemins de fer belges du 30 décembre 1986, signée de M. S. Choupe, portant la mention "Relations syndicales" et indiquant: "Dans le cadre des relations avec les autorités, je souhaite attirer votre attention sur le fait que toutes les réclamations ou demandes d'ordre collectif sont de la compétence exclusive des organisations syndicales reconnues ou agréées; les demandes d'ordre individuel ne peuvent être introduites que par l'intéressé lui-même ou par une des organisations précitées. Il s'agit en l'occurrence de l'application des dispositions du RGPS - fascicule 548 -, paragraphes 36 et 8, et annexe I. Veuillez rappeler ces dispositions à vos services, y compris les régionaux, en insistant sur leur stricte application." D'après le plaignant, cette lettre aurait été distribuée à tous les chefs de zone.

D. Nouvelle réponse du gouvernement

1. 67. Dans une réponse du 14 janvier 1987, le gouvernement a déclaré qu'il ne disposait pas d'informations concernant ces affaires et qu'il ne comptait pas introduire de nouvelles observations. Il a ajouté que les procédures devant le Conseil d'Etat, vu leur caractère formel et précis, duraient en général un temps assez long et qu'il était difficile de préciser à quel moment les arrêts seraient rendus.
2. 68. Dans une communication du 8 mai 1987, le gouvernement transmet la copie du rapport de l'auditeur du Conseil d'Etat qui a examiné le recours de l'Union nationale des syndicats indépendants. Dans ce rapport, l'auditeur estime que la plainte n'est pas fondée en droit et en fait et qu'elle est irrecevable. Le gouvernement ajoute toutefois que le rapport en question ne constitue pas l'avis du Conseil d'Etat mais qu'il représente une étape importante dans le déroulement de la procédure.

E. Conclusions du comité

1. 69. Conformément à la décision contenue au paragraphe 9 de son 248e rapport, le comité se propose d'examiner cette affaire quant au fond en tenant compte de tous les éléments d'information à sa disposition actuellement.
   • a) Représentativité des organisations professionnelles pour siéger au Conseil national du travail
2. 70. En ce qui concerne les critères sur lesquels le gouvernement s'est fondé pour refuser à l'UNSI le droit de siéger au Conseil national du travail et aux organisations qui lui sont affiliées celui de siéger dans les comités généraux de négociation du secteur public, le comité observe que le gouvernement affirme qu'il s'agit de critères objectifs et préétablis. Il reconnaît cependant que le législateur n'a pas adopté de critère numérique pour ne pas limiter "le large pouvoir d'appréciation" du gouvernement. Il indique seulement que les critères retenus sont la "stabilité" de l'organisation, à laquelle il reproche de n'avoir été fondée qu'en 1982, la "matérialité" de son existence, à laquelle il reproche la modestie de son infrastructure comparée avec celle des trois autres organisations qui siègent au Conseil national du travail et l'"extériorisation" de ses travaux et de ses organes statutaires, à laquelle il reproche l'insuffisance de ses relations avec l'extérieur (insuffisance des revues publiées, de conférences de presse tenues, de publicité).
3. 71. Le comité observe donc que les critères cités par le gouvernement à propos de la représentativité de cette organisation qui regroupe des syndicats des secteurs privé et public et qui compte un nombre important de travailleurs (presque 100.000 membres de l'aveu même du gouvernement) s'ils existent dans les faits ne sont pas inscrits dans la législation. Le comité rappelle la nécessité de l'existence de critères objectifs et préétablis inscrits dans la législation, de façon à éviter toute possibilité de partialité et d'abus. Il rappelle en effet qu'il a indiqué dans le passé qu'il n'est pas nécessairement incompatible avec la convention no 87 d'octroyer des privilèges de négociations aux syndicats les plus représentatifs, mais il faut encore qu'un certain nombre de garanties soient assurées telles que: a) l'octroi du certificat par un organisme indépendant; b) le choix des organisations représentatives par un vote de majorité des travailleurs; c) le droit pour une organisation qui n'obtient pas un nombre de voix suffisant de demander une nouvelle élection après un délai déterminé; d) le droit pour une organisation autre que les organisations ayant reçu un certificat de demander une nouvelle élection au bout d'une période déterminée, souvent 12 mois après l'élection précédente. (Voir 187e rapport, cas no 796 (Bahamas), et 222e rapport, cas no 1163 (Chypre)). Le fait d'écarter le critère numérique (presque 100.000 membres) et de ne retenir que des critères non inscrits dans la législation concernant la stabilité de l'organisation, la matérialité de son existence et l'extériorisation de ses travaux ne paraît pas comme un critère préétabli dès lors que le gouvernement lui-même se réfère à la volonté du législateur de ne pas limiter le large pouvoir d'appréciation du gouvernement pour décider quelles sont les organisations les plus représentatives devant être invitées à présenter des candidats pour les représenter au Conseil national du travail. Le comité insiste d'autant plus sur ce point que, aux termes de la législation en vigueur en Belgique, le refus opposé à l'UNSI de siéger au Conseil national du travail a pour conséquence, dans le secteur privé, de permettre d'imposer aux organisations qui lui sont affiliées la nullité des dispositions de conventions collectives qu'elles concluraient avec les employeurs et qui seraient contraires à une convention conclue au sein du Conseil national du travail en application de la loi de 1968, et, dans le secteur public, d'imposer aux organisations affiliées à l'UNSI un refus de siéger dans les comités généraux de négociation qui ont prééminence sur les comités de secteur en matière de négociation collective, en application de la loi de 1974.
   • b) Représentativité des organisations professionnelles pour siéger dans les comités de secteur du secteur public
4. 72. Le comité note que certaines organisations affiliées à l'UNSI ont pu faire valoir leur droit d'organisation représentative dans deux des quinze comités de secteur, même si, dans l'un d'entre eux, une vérification est encore en cours. Cependant, le gouvernement a refusé d'ouvrir à nouveau aux autres organisations affiliées à l'UNSI qui en faisaient une seconde fois la demande le droit de tenter d'être agréées dans les autres secteurs en leur opposant qu'elles n'étaient pas représentatives, d'autant plus que le contrôle périodique des effectifs ne peut avoir lieu que tous les six ans.
5. 73. En effet, le comité note qu'aux termes de la loi belge des mesures transitoires avaient été prises à propos de la cotisation syndicale minimale et qu'en vertu de l'article 96 de l'arrêté du 28 septembre 1984, publié le 20 octobre 1984, il avait été prévu que, pour la première application de l'article 51.4, il devait être satisfait à la condition relative à la cotisation syndicale minimum au cours du quatrième mois qui suivrait la publication dudit article, autrement dit au 20 février 1985. En conséquence, les organisations affiliées à l'UNSI, contrairement à ce qu'a déclaré le gouvernement quand il leur a refusé un nouveau comptage en indiquant qu'un examen des critères de représentativité s'avérait sans objet du moment que l'UNSI affirmait qu'elle ne comptait en 1983 dans les 13 secteurs concernés aucun membre satisfaisant aux critères, auraient dû avoir droit de faire valoir à nouveau le nombre de leurs affiliés cotisants dans les différents comités de secteur en date du 20 février 1985 devant la commission de contrôle. Néanmoins, compte tenu de ce que nul n'est censé ignorer la loi et que les organisations affiliées à l'UNSI n'ont pas fait valoir, devant la commission de contrôle, leur droit en matière de représentativité à la date du 20 février 1985, le comité estime que cet aspect du cas n'appelle pas d'examen plus approfondi.
6. 74. Par ailleurs et plus généralement à propos des critères établis dans la législation belge sur la nécessité de regrouper un nombre suffisant d'"affiliés cotisants" et de verser une "cotisation syndicale minimale", en l'occurrence de 0,77 pour cent du salaire mensuel (articles 8 et 51 de la loi du 19 décembre 1974 dans sa teneur modifiée par les arrêtés subséquents), pour pouvoir satisfaire aux conditions de représentativité dans les comités de secteur, le comité estime que l'exigence de la preuve du versement d'une faible "cotisation syndicale minimale" peut constituer un critère objectif et préétabli pour faire valoir sa représentativité. En revanche, le comité signale à l'attention du gouvernement que l'expression "un nombre suffisant d'affiliés cotisants" risque de laisser la place à l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire des autorités en la matière, qui ne serait pas compatible avec la nécessité de critères objectifs et préétablis de façon à éviter toute possibilité de partialité et d'abus, dans la mesure où la notion de "nombre suffisant d'affiliés cotisants" est une notion qui reste vague dès lors que la loi ne contient pas de critères objectifs préétablis et précis.
   • c) Champ de la négociation collective dans les comités de secteur
7. 75. Au sujet de la portée et de l'extension de la négociation collective dans les comités de secteur, le comité note que, selon le gouvernement, la négociation collective peut s'y dérouler sur certaines matières et pour certaines catégories d'agents. Elle observe cependant qu'elle est limitée dans sa portée et dans son extension en ce sens que les comités de secteur sont compétents pour les questions intéressant le personnel du service ou des services pour lesquels ils ont été institués, à l'exclusion de celles qui sont soumises à la négociation dans l'un des comités généraux de négociation du secteur public (article 4, alinéa 3, de la loi du 19 décembre 1974) où il n'est possible de siéger qu'à la condition d'être une organisation affiliée à une organisation interprofessionnelle siégeant au Conseil national du travail.
   • d) Primes syndicales
8. 76. Au sujet des primes syndicales, le comité renvoie à ses conclusions antérieures concernant le niveau symbolique qu'elles devraient conserver pour assurer qu'en aucun cas un avantage puisse être de nature à influencer indûment le choix des travailleurs en ce qui concerne l'organisation à laquelle ils entendent appartenir. Le comité insiste d'autant plus sur ce principe que le gouvernement déclare dans sa réponse que le montant de l'allocation de chômage et de la prime syndicale qui sont accordées aux syndiqués est un moyen qui peut stimuler de manière adéquate l'affiliation à un syndicat. Le comité observe cependant que le gouvernement lui-même admet que, pour être légaux, les avantages sociaux accordés à ceux qui sont affiliés aux organisations représentatives de travailleurs ne doivent pas être d'une importance telle que le travailleur se sentirait obligé de s'affilier à ce syndicat.
   • e) Autres questions
9. 77. Au sujet des conséquences négatives de la non-reconnaissance du Syndicat indépendant pour cheminots (SIC) affilié à l'UNSI comme organisation syndicale reconnue pour siéger dans les commissions paritaires ou agréées par la Direction des chemins de fer et du refus de cette même direction d'examiner la réclamation du président du SIC à propos d'une pétition individuelle concernant un adhérent de ce syndicat au prétexte qu'en application du règlement des chemins de fer les réclamations d'ordre collectif sont de la compétence exclusive des organisations syndicales reconnues ou agréées et que les réclamations individuelles ne peuvent être introduites que par l'intéressé lui-même ou par une des organisations précitées, le comité estime que ces dispositions du règlement des chemins de fer sont contraires à l'article 3 de la convention no 87. En effet, le comité signale l'importance qu'il a toujours attachée à ce que les organisations syndicales minoritaires auxquelles sont déniés les droits de négocier collectivement puissent mener leur action et aient au moins le droit de se faire les porte-parole de leurs membres et de les représenter en cas de réclamation individuelle.

Recommandation du comité

1. 78. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Au sujet de l'absence de critères de représentativité inscrits dans la législation pour régir les règles d'accès au Conseil national du travail, le comité demande au gouvernement de prendre des mesures en vue d'adopter au plan législatif des critères objectifs, préétablis et précis pour assurer que les organisations structurées au niveau national et interprofessionnelles puissent faire valoir leur droit en matière de représentativité.
   • b) Au sujet de la question de la représentativité des organisations dans les comités de secteur ou les comités particuliers qui, aux termes de la loi, doivent grouper un nombre suffisant d'affiliés cotisants, le comité demande également au gouvernement de faire inscrire dans la législation des critères objectifs et précis à faire valoir devant la commission de contrôle.
   • c) Au sujet de la liberté de négociation collective des organisations syndicales représentatives et, en particulier, éventuellement de l'organisation syndicale la plus représentative d'un secteur donné, public ou privé, le comité demande au gouvernement de prendre des mesures pour modifier la législation afin d'assurer qu'une telle organisation, si elle parvient à démontrer sa plus grande représentativité, puisse disposer du droit de négocier sans entrave les conditions d'emploi de ses membres, c'est-à-dire sans devoir se heurter aux décisions des comités généraux de négociation du secteur public (où elle ne peut pas siéger dès lors qu'elle n'est pas affiliée à une organisation représentée au Conseil national du travail) ou aux dispositions des conventions collectives négociées au sein du Conseil national du travail (ou elle ne pourrait pas non plus siéger).
   • d) Au sujet des incidences négatives de la non-reconnaissance du statut d'organisation syndicale reconnue ou agréée, le comité demande au gouvernement d'assurer que cette situation n'entraîne pas pour l'organisation syndicale en cause la perte des autres droits dont les organisations, même minoritaires, doivent pouvoir jouir en matière notamment de présentation des réclamations individuelles de leurs propres adhérents.
   • e) Le comité attire l'attention de la commission d'experts sur les aspects législatifs de ce cas.