Rapport définitif - Rapport No. 243, Mars 1986

Cas no 1329 (Canada) - Date de la plainte: 12-AVR. -85 - Clos

1. 159. Par une communication du 12 avril 1985, le Congrès du travail canadien (CTC) a présenté une plainte au nom du Syndicat national des fonctionnaires provinciaux (SNFP) en violation des droits syndicaux; il a fourni des renseignements complémentaires dans des communications des 17 avril et 12 septembre 1985. La Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante (CMOPE) a présenté une plainte par une communication du 13 mai 1985 au nom de son affiliée, la Confédération des enseignants de Colombie britannique (FECB). Le gouvernement a fait parvenir ses observations par une communication datée du 20 janvier 1986.
2. 160. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; il n'a pas ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 161. Dans sa lettre du 12 avril 1985, le CTC allègue que le gouvernement du Canada (Colombie britannique) a violé les conventions nos 87, 98 et 151 en prolongeant indéfiniment le système de stabilisation de la rémunération introduit dans cette province en février 1982 pour bloquer les traitements du secteur public pendant deux ans. Le CTC demande au BIT d'envoyer en Colombie britannique une mission d'étude et d'information pour examiner la situation.
2. 162. La plainte est accompagnée de documents selon lesquels le programme de stabilisation de la rémunération serait contraire à tout le système de négociation volontaire. Ainsi, ces trois dernières années, le gouvernement n'aurait cessé de réduire arbitrairement l'augmentation minimum prévue par les directives (facultatives) et règlements (obligatoires) du programme: à l'introduction de ce programme, le gouvernement avait déclaré que les directives permettraient une augmentation maximum de 14 pour cent, mais elle a été ramenée en juillet 1982 à 10 pour cent, en juillet 1983 à 5 pour cent et enfin à zéro en décembre 1983. Dans l'état actuel du règlement, les travailleurs de la fonction publique verront dans le cas le plus favorable leur salaire bloqué, mais risquent de perdre jusqu'à 5 pour cent, sauf à démontrer que leur productivité s'est améliorée. Or un tel relèvement de productivité ne peut normalement résulter que de compressions de personnel, de l'allongement de la durée du travail ou de l'annulation de certaines clauses de la convention collective.
3. 163. Selon le plaignant le gouvernement, non content d'abaisser constamment le plafond des salaires, aurait élargi sa définition de la "rémunération" pour y inclure les augmentations auxquelles a droit le travailleur à mesure qu'il gravit les échelons de traitement. Les directives et règlements du programme initial ne couvraient pas ces augmentations d'échelons.
4. 164. D'après le plaignant, le gouvernement aurait aussi modifié en juin 1983 la loi sur la stabilisation de la rémunération, de façon à ce que la capacité de payer de l'employeur l'emporte sur toute autre considération. L'article 12 1) de la loi est ainsi conçu:
   • Lors de la conclusion ou de la mise au point d'un plan de rémunération pour les salariés du secteur public, les parties au plan ou l'employeur du secteur ou l'arbitre élaborant le plan accorderont une importance primordiale à la capacité de l'employeur du secteur public de payer la rémunération considérée. L'idée est reprise dans l'article 18 des directives sur la stabilisation de la rémunération. Or le plaignant estime que la notion de capacité de payer ne se prête pas à une application juste et logique dans le secteur public, et que si le gouvernement a décidé d'assurer un service public, c'est à lui d'en supporter les coûts et de servir des traitements justes et équitables, sans que les travailleurs du secteur public soient forcés de financer eux-mêmes le service par des sacrifices salariaux.
5. 165. Le plaignant ajoute que l'actuelle loi sur la stabilisation de la rémunération n'accorde à l'arbitre que des pouvoirs trop limités pour vérifier les dires de l'employeur qui invoque son incapacité de payer. L'arbitre ne serait pas en mesure d'examiner les priorités de dépenses, les allocations budgétaires ou les demandes de financement.
6. 166. Le plaignant relève que la loi initiale envisageait une procédure volontaire par laquelle les parties essaieraient de s'en tenir aux directives de stabilisation; mais en modifiant tellement la loi et en ne consultant pas les syndicats intéressés, le gouvernement aurait créé une situation telle que les syndicats du secteur public ne savent pas comment les directives de stabilisation seront appliquées. Toujours selon le plaignant, au cours des trois dernières années, c'est-à-dire dans 2.300 cas, les règlements du programme n'ont jamais été appliqués: chaque fois que la convention salariale dépassait les limites que le Commissaire jugeait bonnes, la convention a été renvoyée devant les parties ou leurs arbitres pour qu'ils la modifient ou la soumettent à un nouvel examen du Commissaire. Les travailleurs n'auraient en fait d'autres choix qu'entre une augmentation négligeable ou nulle en vertu des directives, et le maintien ou la réduction de leur traitement en vertu des règlements.
7. 167. Il s'ajoute aux inconvénients du programme le fait que, en vertu de l'article 25 1) de la loi, un plan de rémunération ne devient applicable qu'une fois approuvé par le Commissaire. L'article 25 1) dispose:
   • Nonobstant toute autre disposition de la présente loi, des directives ou des règlements de rémunération, nul employeur public n'appliquera un plan de rémunération avant que le Commissaire n'ait fini de l'examiner et n'ait déterminé qu'il est conforme aux directives ou que, si le plan relève de la partie 3,il est conforme aux règlements de rémunération. Le plaignant fait valoir que la fonction du Commissaire est essentiellement partisane et ne se prête donc pas à l'appréciation objective des choses. Les directives du programme laissent une faculté d'interprétation qui n'est exercée que par le Commissaire, ce qui aggrave la subjectivité et l'arbitraire de son intervention.
8. 168. A sa lettre du 17 avril 1985, le CTC joint copie d'un récent projet d'amendement à la loi sur la stabilisation de la rémunération, qui donnerait au Commissaire le pouvoir de décider si les salaires de la fonction publique doivent être augmentés, et dans quelle mesure. Le CTC conclut de ce projet que, pour le moment, le Commissaire n'a le droit de considérer aucune information obtenue par un médiateur, et ne doit se fonder que sur les directives émises par la législation.
9. 169. La communication du SNFP du 12 septembre 1985 - signée aussi par les représentants de quinze syndicats du secteur public de la Colombie britannique réunissant 157.600 travailleurs directement affectés par la loi sur la stabilisation de la rémunération - expose le fonctionnement du programme et confirme que l'amendement de 1985 donnant faculté au Commissaire de fixer directement les conditions de rémunération du secteur public a maintenant force de loi. Le syndicat relève que les tribunaux ordinaires ne peuvent pas modifier les décisions du Commissaire (art. 24 1) de la loi), que le programme ne s'applique pas au secteur privé, et qu'il n'est assorti d'aucune mesure qui permette de contrôler les autres formes de revenus, les prix, ou les dépenses des gouvernements provinciaux.
10. 170. Selon le SNFP, les contrôles salariaux n'ont pas garanti le niveau de vie des travailleurs, car l'augmentation du coût de la vie a toujours dépassé les maigres augmentations que les travailleurs ont pu tirer du programme. Il souligne que les arbitres de la province ont critiqué la position partisane du Commissaire et son impuissance à protéger les travailleurs, puisqu'il ne peut que maintenir ou réduire les niveaux de traitement.
11. 171. Enfin, le SNFP rappelle que le comité a déjà critiqué certains aspects de la loi (cas no 1173), mais que le gouvernement n'y a pas donné suite. Il demande l'envoi d'une mission d'étude et d'information en Colombie britannique.
12. 172. La CMOPE souligne, dans sa lettre du 13 mai 1985, les effets néfastes de la loi, notamment pour les enseignants. Elle déclare que le Commissaire, nommé par le gouvernement, a rejeté les accords passés entre les enseignants et les conseils scolaires, tandis que la loi vient limiter encore plus les possibilités de négociation des enseignants. Ainsi, en vertu de la loi scolaire (qui régit la négociation collective dans le secteur), la négociation ne peut porter que sur des questions pécuniaires de traitement et de suppléments, et le gouvernement a ignoré les demandes des organisations d'enseignants tendant à modifier la loi pour élargir le champ des négociations. De plus, la loi temporaire sur le financement de l'éducation a retiré aux conseils scolaires la libre détermination des besoins budgétaires, et une directive émise en vertu de la loi sur l'administration financière les prive du droit de déterminer la répartition des dépenses. Enfin, non seulement la loi sur la stabilisation de la rémunération a été modifiée pour permettre au Commissaire de fixer directement les termes des plans de rémunération (ce qui rend caduque la convention passée entre les parties), mais elle est devenue permanente et, combinée aux réductions prévues dans les règlements, elle a pour effet de démanteler la négociation collective. Le plaignant allègue aussi que le gouvernement, par l'intermédiaire de ses ministres et en particulier du ministre de l'Education, s'est ingéré dans la négociation par des déclarations hostiles aux enseignants et en écrivant aux conseils scolaires pour leur rappeler que les traitements des enseignants ne devaient pas être ajustés. Il conclut en demandant qu'une mission d'étude et d'information soit envoyée en Colombie britannique. La CMOPE présente ces allégations de façon plus détaillée dans le cas no 1350, que le comité examine dans le présent rapport.]

B. Réponse du gouvernement

1. 173. Dans sa communication du 20 janvier 1986, le gouvernement rappelle que l'évolution du programme est liée directement aux difficiles conditions économiques dont souffre la Colombie britannique depuis 1981; il évoque le chômage, la baisse des recettes publiques et le fait que les salaires du secteur public ont été relevés de 14,4 pour cent en 1981.
2. 174. Le gouvernement estime que les plaignants sont mal fondés à prétendre que le programme ait détruit la négociation collective dans le secteur public, car 1) le programme est fondé sur la modération salariale combinée avec la négociation, 2) il est flexible grâce à sa combinaison de directives, qui sont facultatives, et de règlements, qui sont exécutoires mais auxquels il n'a pas encore été nécessaire de recourir, 3) les conventions soumises au Commissaire sont renvoyées devant les parties si leurs termes semblent outrepasser les directives, et 4) la négociation n'est pas limitée aux questions pécuniaires, car on négocie actuellement sur la productivité, l'hygiène et la sécurité, les durées de travail et la sécurité de l'emploi. Le gouvernement souligne à cet égard que la plupart des travailleurs du secteur public de Colombie britannique ont le droit de grève; il relève aussi qu'il est erroné d'avancer que le programme impose un plafond d'augmentation, car il prévoit des augmentations destinées à récompenser la productivité.
3. 175. En ce qui concerne la nature prétendument discriminatoire du programme, le gouvernement déclare que l'objectif du programme est que les augmentations salariales du secteur public ne dépassent pas celles du secteur privé, où la crise limite les rémunérations. Il cite des statistiques établissant que, depuis l'entrée en vigueur du programme, les rémunérations sont remarquablement similaires dans les deux secteurs, avec une augmentation annuelle moyenne de 1,7 pour cent dans le secteur privé et de 1,9 pour cent dans le secteur public. Le gouvernement évoque les autres mesures prises par le gouvernement provincial pour contenir les dépenses publiques et les prix, par exemple le blocage des contributions d'assurance des travailleurs, la loi sur la limitation des loyers, le blocage des tarifs des ferries et la réduction des primes d'assurance automobile.
4. 176. En ce qui concerne la capacité de payer, le gouvernement estime que cette notion s'applique logiquement au secteur public du fait que ce dernier comprend des employeurs autonomes (qui créent eux-mêmes la totalité de leurs recettes), les compagnies de chemins de fer et de ferries (qui créent une considérable partie de leurs recettes), les municipalités (qui ont des pouvoirs fiscaux étendus) et d'autres qui sont dans une plus ou moins grande dépendance financière de l'Etat. Le gouvernement admet que, dans l'ensemble, la capacité de payer de l'employeur public dépend dans une certaine mesure du financement de l'Etat, mais rappelle que c'est loin d'être le seul facteur de rémunération. Il cite des arrêtés du Commissaire selon lesquels les décisions budgétaires de l'employeur ou du gouvernement "fixent les latitudes financières de la négociation collective", et qui condamnent les artifices budgétaires tendant à prouver l'incapacité de payer.
5. 177. Le gouvernement admet l'allégation selon laquelle le contrôle salarial a empêché les augmentations de salaire du secteur public de compenser la hausse du coût de la vie, mais il fait observer que les employés visés par le programme n'ont pas souffert davantage que ceux du secteur privé. Il donne des chiffres montrant que, au troisième trimestre de 1985, les salaires réels négociés dans les deux secteurs restaient inférieurs d'environ 1 pour cent à l'indice des prix à la consommation.
6. 178. Le gouvernement souligne que le rôle et les pouvoirs des arbitres du secteur public sont essentiellement un prolongement de la négociation collective et sont donc assujettis aux mêmes lois et obligations que les partenaires eux-mêmes. En ce qui concerne l'allégation selon laquelle les pouvoirs de l'arbitre seraient trop limités pour lui permettre d'apprécier la capacité de payer, le gouvernement déclare qu'il n'est pas tenu à plus que d'assurer que l'employeur public dispose des liquidités voulues pour payer l'augmentation décidée; ainsi le programme demande simplement à l'arbitrage de refléter ce qui se passerait en pratique. Il déclare aussi que le plaignant est mal fondé à présumer d'un parti pris chez le Commissaire, dont la neutralité en matière de travail est bien connue dans la province.
7. 179. A propos de la modification de 1985 à l'article 21 de la loi (qui permet au Commissaire de fixer les termes du plan de rémunération), dont le plaignant allègue qu'elle finira par supprimer la négociation collective dans le secteur public, le gouvernement affirme qu'il s'agit là d'une simple mesure de mise en ordre pour réaffirmer l'intention des autres dispositions de la loi et pour assurer qu'en cas de recours aux règlements - ce qui ne s'est encore jamais produit - les parties auront un plan au lieu d'être prises au dépourvu. Le gouvernement observe que, en raison du taux élevé de limitations volontaires (plus de 85 pour cent des plans initialement soumis au Commissaire depuis quatre ans que fonctionne le programme ont été trouvés conformes aux directives), il est très douteux que le Commissaire doive jamais imposer un plan au titre des règlements. Quant à l'autre modification apportée en 1985 à la loi (et qui, selon le plaignant, exclurait que le Commissaire prenne connaissance d'informations recueillies par un médiateur), le gouvernement relève que le libellé de l'amendement a été emprunté au Code du travail, qui garantit le secret des éléments recueillis par les agents du Conseil des relations du travail dans l'exercice de leurs fonctions. Cette disposition, qui est classique dans la législation canadienne, empêche que les renseignements connus du médiateur soient utilisés devant un tribunal ou par toute personne qui ne serait pas directement associée au programme. Ainsi se trouve assurée l'impartialité du médiateur dans son assistance aux parties dans la négociation d'un plan de rémunération, et les parties elles-mêmes n'ont pas à craindre que les propos qu'elles tiendront pendant la négociation en présence d'un médiateur soient plus tard utilisés contre elles lors d'autres procédures. Le gouvernement fait observer qu'en vertu des directives le Commissaire peut tenir compte de circonstances particulières aux parties à propos d'autres questions qu'il peut tenir pour pertinentes; il a donc le droit, et l'a d'ailleurs exercé, d'examiner les rapports des médiateurs.
8. 180. En ce qui concerne l'article 24 1) de la loi (clause privative), le gouvernement déclare qu'il s'agit là d'un trait normal de la législation canadienne pour la création des tribunaux administratifs. Cette disposition a été récemment attaquée devant la Cour suprême de Colombie britannique, qui l'a confirmée; la Cour a en effet admis que cette disposition tendait à limiter l'intervention des tribunaux tant que l'administration (en l'occurrence le Commissaire) agit dans les limites de son mandat, mais à assurer leur action si elle les outrepasse.
9. 181. Quant à la demande d'envoi d'une mission d'étude et d'information en Colombie britannique, le gouvernement déclare que, si le comité juge cette mesure opportune, le gouvernement provincial est prêt à donner à cette demande toute son attention.
10. 182. Les réponses du gouvernement aux allégations spécifiques de la CMOPE sur la négociation collective chez les enseignants sont données en détail à propos du cas no 1350, aux paragraphes 300 à 303 du présent rapport.

C. Conclusions du comité

1. 183. Le comité note qu'il a déjà procédé à l'examen approfondi de la loi de 1982 sur la stabilisation de la rémunération lors du cas no 1173, et qu'il a formulé des conclusions définitives à sa session de mai 1984. (Voir 234e rapport, paragr. 75 à 91.) Les nouveaux aspects apparus dans le présent cas sont: 1) que la permanence donnée au programme et surtout la notion de la capacité de payer de l'employeur et les limites mises à l'arbitrage auraient presque supprimé la négociation collective dans le secteur public; et 2) que les amendements de 1985 à la loi et les récentes réductions (jusqu'à 5 pour cent) des augmentations permises en vertu des règlements auraient aggravé la situation.
2. 184. En ce qui concerne la loi de base - qui institue un programme de négociation régi par des directives facultatives, avec soumission du plan de rémunération au Commissaire désigné par les autorités publiques pour approbation ou pour renvoi aux parties, et possibilité d'imposer des termes par règlement exécutoire et sans appel judiciaire -, le comité ne peut que répéter ses conclusions antérieures, où il relevait que le fait de subordonner l'application d'une convention collective à une approbation préalable n'est pas conforme aux principes de la négociation collective volontaire énoncés par la convention no 98. Le comité rappelle qu'il a insisté sur la nécessité de persuader les parties aux négociations collectives de tenir compte de leur propre gré, dans leurs négociations, des considérations relatives à la politique économique et sociale du gouvernement et à la sauvegarde de l'intérêt général. Mais pour cela il faut d'abord que les objectifs à reconnaître comme d'intérêt général aient fait l'objet d'une large consultation des parties à l'échelon national, conformément aux principes énoncés par la recommandation (no 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960; il serait possible d'envisager une procédure permettant de signaler dans certains cas à l'intention des parties les considérations d'intérêt général qui appelleraient de leur part un nouvel examen des conventions prévues. Toutefois la persuasion devrait toujours être préférée à la contrainte.
3. 185. A son précédent examen de la législation actuelle, le comité a observé que, si le Commissaire estime qu'une convention collective outrepasse les directives adoptées par le gouvernement, cette convention collective peut être directement assujettie à un règlement gouvernemental, le Commissaire pourra annuler toute violation par un arrêté exécutoire au même titre qu'une sentence de la Cour suprême. Les directives considérées n'ont donc pas pour objet la persuasion; de plus, les informations dont dispose le comité sur la situation économique qui régnait en 1981 avant l'introduction de la loi n'indiquent pas clairement si ces directives ont été reconnues d'intérêt général comme l'exigent les principes mentionnés ci-dessus. Le comité est d'autant plus porté à cette conclusion que les amendements de 1985 à la loi et les modifications des règlements enlèvent pratiquement toute possibilité de choix aux parties.
4. 186. Malgré les efforts du gouvernement pour assouplir les directives et ne pas recourir à la réglementation obligatoire, le comité ne peut que regretter que le gouvernement ait, par voie de législation, rendu permanent le programme de stabilisation de la rémunération introduit en 1982, plutôt que de préparer le retour à un système de négociation plus conforme aux principes énoncés ci-dessus. Le comité tient à répéter que ce programme, en convertissant les conventions librement conclues ou les sentences arbitrales en plans de rémunération qui doivent être soumis pour examen au Commissaire, est contraire aux principes de la négociation collective volontaire.
5. 187. Le comité note que, d'après le gouvernement, la tendance à la hausse des salaires dans le secteur public qui régnait en 1981 s'est inversée, et qu'à l'heure actuelle 85 pour cent des plans de rémunération initialement soumis au Commissaire tiennent compte des directives de leur propre gré. Dans ces conditions, le comité ne peut qu'exprimer l'espoir que le gouvernement prendra prochainement les mesures nécessaires, conformément aux principes énoncés plus haut, pour restaurer une libre négociation collective entre les parties et pour lever les obstacles que le programme met actuellement à l'efficacité de celle-ci.
6. 188. Le comité demande au gouvernement de tenir la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations informée des changements qui surviendraient dans la loi et la pratique en matière de négociation collective dans le secteur public de cette province.
7. 189. Les conclusions du comité sur les allégations de la CMOPE visant particulièrement l'enseignement sont contenues dans les paragraphes 306 à 311 du présent rapport.

Recommandation du comité

1. 190. Le comité recommande au Conseil d'administration d'approuver le présent rapport et, en particulier, les conclusions suivantes:
   • a) Le comité rappelle que le fait de subordonner l'application d'une convention collective à son approbation préalable n'est pas conforme aux principes de libre négociation collective énoncés par la convention no 98.
   • b) Le comité relève que le programme de stabilisation de la rémunération, selon lequel les plans de rémunération doivent être soumis à l'examen d'un commissaire désigné par les autorités publiques, est contraire aux principes de la négociation collective volontaire.
   • c) Le comité exprime l'espoir que le gouvernement prendra pochainement les mesures nécessaires, conformément aux principes énoncés plus haut, pour restaurer une libre négociation collective entre les parties et pour lever les obstacles que le programme de stabilisation de la rémunération met actuellement à l'efficacité de celle-ci.
   • d) Le comité demande au gouvernement d'informer la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de tout changement qui surviendrait dans la législation et la pratique en matière de négociation collective dans le secteur public de cette province.