Rapport définitif - Rapport No. 248, Mars 1987

Cas no 1365 (Portugal) - Date de la plainte: 03-MARS -86 - Clos

1. 173. La plainte du Front commun des syndicats de la fonction publique figure dans une communication datée du 3 mars 1986, celle du Front syndical de l'administration publique dans une communication datée du 14 mars 1986. La Confédération mondiale des organisations de la profession enseignante s'est associée à la plainte de la FCSFP par une communication du 27 mars 1986. Le gouvernement a envoyé sa réponse dans une communication du 2 octobre 1986.
2. 174. Le Portugal a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des plaignants

1. 175. Les plaignants allèguent une violation des droits syndicaux au Portugal en matière de négociation pour la révision des salaires de la fonction publique pour l'année 1986.
2. 176. La Fédération nationale des syndicats de la fonction publique, affiliée à la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN), ainsi que la Fédération nationale des professeurs, des travailleurs de l'administration locale et des magistrats du ministère public constituée en Front commun des syndicats de la fonction publique prétendant regrouper 70 pour cent des travailleurs de ce secteur portent plainte en violation de la convention no 151.
3. 177. Le Front syndical de l'administration publique (FESAP) composé de la Fédération des employés de l'Etat affiliée à l'Union générale des travailleurs (UGT) et de syndicats indépendants, qui prétend quant à lui regrouper 250.000 travailleurs de l'administration publique, déclare avoir été jusqu'à présent la seule organisation syndicale représentative qui ait à deux reprises, en 1984 et en 1985, signé des accords salariaux pour la fonction publique. Il porte également plainte en violation de la convention no 151.
4. 178. Les faits, d'après les plaignants, sont les suivants: d'après le front commun de tendance CGTP-IN, la Commission de négociation syndicale (CNS) a saisi le gouvernement d'une demande de relèvement des salaires pour 1986 au 15 octobre 1985. Les élections législatives ayant entre-temps amené un changement de gouvernement, la CNS a présenté ses revendications au nouveau gouvernement le 4 novembre 1985. Or, les négocations n'ont été entamées que trois mois plus tard à la suite de manifestations syndicales. Le 4 décembre, 70 dirigeants se sont rendus à la résidence du Premier ministre, le 18, 300 dirigeants et militants sont allés trouver le secrétaire d'Etat au Budget qui les a reçus et s'est engagé à ouvrir les négociations. Le 15 janvier 1986, le gouvernement et la CNS ont tenu la première des trois réunions de négociation.
5. 179. Le front syndical de tendance UGT, sachant qu'en vertu de la loi cadre sur le budget les dépenses publiques ne doivent pas dépasser les crédits budgétaires correspondant, et que le calendrier des négociations sur les salaires et autres doit s'ajuster à celui de l'élaboration du budget et de sa discussion parlementaire, et sachant que le Parlement allait examiner le budget dans les premiers mois de 1986, indique qu'il avait présenté un projet de protocole de négociation les 18 et 27 décembre 1985. Le gouvernement n'a pas donné suite à cette demande et ne l'a rencontré que le 16 janvier 1986.
6. 180. Le front commun de tendance CGTP-IN allègue que les syndicats demandaient une augmentation de 26,6 pour cent avec fixation d'une indemnité journalière de 1.880 escudos et d'une allocation repas de 280 escudos. Les deux fronts s'accordent à dire que le gouvernement proposait pour sa part 15 pour cent d'augmentation avec 1.710 et 210 escudos, respectivement, d'indemnité journalière et de repas. Le front syndical de tendance UGT explique qu'il a signé avec le gouvernement un protocole par lequel les deux parties déclaraient avoir intérêt à ce que les négociations se terminent pendant le mois de janvier, le gouvernement s'engageant à lui fournir les informations nécessaires dans le courant du mois.
7. 181. Selon le front commun, lors de la deuxième réunion, le gouvernement et la CNS ont modifié leurs propositions, le gouvernement offrant 16 pour cent et la CNS se contentant de 23 pour cent. Cependant, à la troisième réunion, le représentant du gouvernement a demandé à la CNS d'accepter son offre de 16 pour cent sous peine de voir la négociation immédiatement rompue. La CNS ayant refusé cette contre-proposition, mais ayant déclaré qu'elle était disposée à poursuivre la négociation en modifiant sa revendication, le gouvernement a tout de même mis fin unilatéralement à la négociation. La CNS a demandé, le 27 janvier 1986, l'ouverture de négociations supplémentaires, conformément à la loi, mais le gouvernement, sans tenir compte de cette demande et sans même y répondre, a décidé, le 28 janvier 1986, d'augmenter la masse salariale dans la fonction publique de 16,4 pour cent, chiffre supérieur aux dernières propositions qu'il avait faites pendant la négociation.
8. 182. Parallèlement, toujours selon le front commun, le gouvernement est parvenu à un accord avec le Syndicat des cadres techniques de l'Etat, organisation qui lui est proche mais peu représentative, car elle ne regrouperait que 2 pour cent des travailleurs couverts par la négociation.
9. 183. Le front syndical, quant à lui, déclare qu'au cours des négociations tenues les 20, 21 et 22 janvier le gouvernement représenté par le secrétaire d'Etat au Budget lui a imposé un véritable ultimatum: soit accepter une augmentation de 15,8 ou 16 pour cent, soit rompre les négociations. Le front syndical a rejeté les propositions du secrétaire d'Etat mais s'est déclaré prêt à poursuivre les négociations, estimant qu'il avait déjà au cours des trois jours précédents manifesté son désir de dialogue et sa ferme volonté de rapprochement. Il a déclaré que sa proposition de 21,5 pour cent n'était pas définitive, que les 16 pour cent du secrétaire d'Etat n'étaient pas acceptables et qu'il restait donc une marge de négociation. En outre, il ajoute que la réponse du gouvernement ne donnait pas toutes les informations auxquelles il était tenu sans toutefois préciser quelles autres informations étaient encore attendues. Selon le front syndical, cette rupture était préméditée puisque, en décembre 1985, le gouvernement s'était soustrait aux négociations en prétextant qu'il devait soumettre au Parlement le budget supplémentaire de 1985, alors que ce budget ne portait pas sur la révision des salaires pour l'année 1986. Le gouvernement avait accepté de négocier pendant le mois de janvier pour aboutir à un accord à la fin du mois de janvier étant donné que le débat budgétaire était prévu pour février. Or, toujours selon le front syndical, le gouvernement n'a pas tenu parole. Il a accéléré les négociations, les comprimant en quatre jours, les 16, 20, 21 et 22 janvier, la première séance n'ayant servi qu'à présenter ses propositions et à signer un protocole de négociation, et la dernière qu'à sanctionner officiellement son dessein de négocier sans intention d'accorder quoi que ce soit de contraire à ses propres vues.
10. 184. Le front syndical confirme que le gouvernement ayant conclu à l'échec des négociations, il a demandé, le 27 janvier, l'ouverture de négociations supplémentaires telles que prévues par la loi. Mais il déclare que, par une lettre du 30 janvier qu'il joint en annexe, le secrétaire d'Etat au Budget s'y est refusé, prétextant qu'il devait présenter le budget au Parlement à partir du 3 février 1986, que sa proposition était la seule compatible avec sa politique consistant à stabiliser l'inflation à 14 pour cent en 1986 et que sa proposition et la contre-proposition (respectivement, 16 et 21,5 pour cent) étaient si divergentes qu'elles ne permettraient pas d'achever à temps le débat budgétaire. Le front syndical confirme également avoir appris par la suite, par la voie des médias, la décision du Conseil des ministres d'augmenter les salaires de 16,5 pour cent pour 1986 et l'accord avec le Syndicat des cadres de l'Etat, organisation minoritaire qui représente moins de la moitié de cette catégorie déjà restreinte.
11. 185. D'après le front syndical, la mauvaise foi du gouvernement est illustrée par la décision d'accorder au Syndicat des cadres techniques de l'Etat, pour toute la fonction publique, une augmentation de 16,5 pour cent alors que lui-même qui représente l'ensemble des catégories professionnelles de l'administration ne s'était vu proposer par le secrétaire d'Etat qu'un maximum de 15,8 pour cent. De plus, l'accord avec le syndicat des cadres date du 28 janvier, ce qui montre que le gouvernement, après avoir rompu les négociations avec le front syndical au prétexte qu'il n'avait plus le temps de négocier avant de présenter la loi de finances de 1986 au Parlement, a trouvé le temps de poursuivre les négociations avec le syndicat des cadres. Le gouvernement ne cherchait évidemment par cet accord avec une organisation minoritaire et non représentative qu'à fixer unilatéralement les conditions de travail de 1986 avant le second tour des élections présidentielles prévu pour le 16 février par pure manoeuvre électorale. A la date du dépôt de la plainte, soit le 14 mars 1986, selon le front syndical, le gouvernement n'avait d'ailleurs pas encore entamé le débat sur la loi de finances lors duquel il est possible de modifier le budget; il est évident, conclut-il, que, si le gouvernement a brusquement mis fin aux négociations bien avant la fin de janvier, ce n'est pas pour que le Parlement puisse examiner la loi de finances mais bien pour de strictes considérations électorales. Le refus de mettre en oeuvre le mécanisme de négociations supplémentaires n'est pas justifié et mérite une totale réprobation. De plus, les dispositions de la législation portugaise (art. 8, alinéa 2, du décret-loi no 45-A/84) ne sont conformes ni à l'esprit ni à la lettre de la convention no 151 et en particulier à son article 8.

B. Réponse du gouvernement 186. Dans sa réponse du 2 octobre 1986, le gouvernement observe que les deux plaintes mettent en cause la question de la procédure de négociation lors de la dernière révision salariale dans la fonction publique en 1986 en ce qui concerne les principes de base de bonne foi et de confiance mutuelle entre les parties.

1. 187. Concrètement, le gouvernement observe que les plaignants déclarent qu'il aurait enfreint les dispositions de l'article 8 de la convention qui a trait au règlement des différends survenant à propos de la détermination des conditions d'emploi en n'entamant des négociations que tardivement et après avoir été soumis à diverses pressions. Le nombre et la fréquence des réunions qui se sont tenues n'auraient pas permis d'examiner correctement les propositions présentées au détriment de la négociation proprement dite. Le gouvernement aurait décidé unilatéralement de mettre fin aux négociations en dépit du large écart qui séparait encore les propositions d'augmentation en discussion.
2. 188. En ce qui concerne l'ouverture du processus de règlement des différends, le Front commun des syndicats de la fonction publique prétend que, bien qu'il ait manifesté lors de la dernière réunion son intention de demander l'ouverture de négociations supplémentaires, le gouvernement aurait ignoré cette requête et ne se serait même pas prononcé à ce sujet.
3. 189. De son côté, le front syndical affirme que le gouvernement aurait refusé de mettre en oeuvre le mécanisme de négociations supplémentaires, et que le refus du gouvernement portugais n'était pas justifié et méritait une totale réprobation. Il soutient aussi que les dispositions de la législation portugaise - article 8, alinéa 2, du décret-loi no 45-A/84 ne sont conformes ni à l'esprit ni à la lettre de la convention no 151.
4. 190. En réponse aux faits se rapportant à la procédure générale de négociation salariale en cause, le gouvernement indique qu'il a toujours manifesté sa volonté de négocier avec les syndicats sur les questions se rapportant à la révision des salaires dans la fonction publique et qu'il a traduit cette volonté dans les faits sitôt qu'il a été possible de tenir des réunions. En pratique, cela ne fut possible qu'à la mi-janvier du fait que le gouvernement, qui était entré en fonctions en novembre, avait été jusque-là tenu de se consacrer à l'élaboration et à la discussion au Parlement du budget supplémentaire pour 1985. Les syndicats furent tenus au courant de la situation; ils connaissaient la raison pour laquelle les réunions n'avaient pas pu avoir lieu. Il faut également préciser que les réunions furent organisées le jour même où est intervenu le vote final sur le budget supplémentaire et que la première réunion s'est tenue le premier jour ouvrable suivant l'approbation du budget. Par conséquent, l'affirmation du front commun selon laquelle les négociations n'auraient été ouvertes qu'à la suite de pressions exercées sur les syndicats n'est pas fondée.
5. 191. Au cours des réunions, le gouvernement a toujours adopté une attitude franche et claire, ainsi qu'il ressort des comptes rendus des réunions qu'il joint en annexe. En effet, son représentant a énoncé les principes qui devaient régir les négociations, compte tenu des objectifs du gouvernement et de la nécessité des augmentations qui apparaissaient déjà dans le nouveau budget de l'Etat devant être soumis à l'Assemblée de la République au début de février. Les limites de la marge de négociation du gouvernement ont été clairement exposées lors des réunions et n'ont fait que traduire les dispositions de l'article 4 du décret-loi no 45-A/84 qui énonce que les deux parties doivent être limitées dans leur attitude par "le principe de la sauvegarde de l'intérêt public". Cela supposait, dans les négociations en question, le respect des grandes lignes de la politique budgétaire et fiscale tracées dès le début des négociations par le secrétaire d'Etat au Budget et présentées dans la proposition de loi budgétaire soumise à l'Assemblée de la République. Il est donc difficile de comprendre l'affirmation selon laquelle le gouvernement aurait imposé un ultimatum aux syndicats, comme le prétend le front syndical.
6. 192. Selon le gouvernement, les deux organisations plaignantes étaient dès l'abord conscientes de l'urgence de la décision à prendre et des limites susmentionnées; or elles ont insisté pour soumettre des contre-propositions si éloignées de celles du gouvernement qu'aucune possibilité d'accord n'existait plus, étant donné la nécessité de présenter des propositions budgétaires pour 1986 à l'Assemblée de la République dans des délais impératifs.
7. 193. D'ailleurs, poursuit le gouvernement, le fait qu'un accord a été conclu avec le Syndicat des cadres techniques de l'Etat - l'une des autres organisations syndicales présente aux négociations - atteste sa bonne foi et sa volonté de négocier. En effet, s'il fut possible de conclure en temps utile les négociations avec ledit syndicat, c'est précisément parce que, contrairement aux organisations plaignantes, il s'est révélé ouvert à ces propositions dans les limites des paramètres fixés par le gouvernement et présentés exactement dans les mêmes termes à toutes les organisations syndicales.
8. 194. En réponse aux allégations relatives à la demande de négociations supplémentaires, le gouvernement fait savoir qu'il a répondu conformément à la lettre de la loi qui régit le droit de négociation des travailleurs de l'administration publique comme il appert des lettres qu'il annexe, lesquelles énoncent les raisons qui l'ont amené à ne pas accepter les motifs invoqués pour la réouverture des négociations. Le gouvernement ne comprend pas l'affirmation du front commun selon laquelle il ne se serait même pas prononcé sur la demande de négociations supplémentaires, ni l'affirmation du front syndical selon laquelle il aurait rejeté la demande de négociations complémentaires. En effet, il a considéré qu'il n'y avait pas lieu d'accepter les raisons invoquées pour la réouverture des négociations car, conformément aux explications données, il a estimé qu'il ne serait pas possible de les rouvrir, compte tenu du calendrier très strict des travaux sur le budget de l'Etat pour 1986. Quoi qu'il en soit, selon le gouvernement, il n'appartient pas aux organisations syndicales d'interférer ou même de se prononcer sur les décisions du gouvernement lorsqu'il s'agit du mode de présentation du budget de l'Etat à l'Assemblée de la République, et la seule possibilité légitime est d'exiger que soient d'emblée clairement exposées les conditions auxquelles doivent obéir les négociations, ce qui a bien été fait.
9. 195. En ce qui concerne les positions défendues par le front syndical selon lesquelles les dispositions de la législation portugaise pertinente ne seraient conformes ni à l'esprit ni à la lettre de la convention no 151, il s'agit d'une question indépendante par rapport aux négociations en cause. En effet, le gouvernement estime avoir appliqué la législation en vigueur à la date à laquelle les négociations ont été ouvertes. Or le décret-loi en question, dont le projet a fait en son temps l'objet de débats publics, a été élaboré conformément aux dispositions de son préambule et dans le souci de respecter les engagements internationaux souscrits par le Portugal en ratifiant la convention no 151. Cette préoccupation a présidé à l'élaboration de l'article en question. Le texte a été porté à la connaissance de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations dans le cadre des rapports présentés au sujet de l'application de cette convention, et la commission n'a formulé aucune observation ni demande directe qui permette de confirmer l'incompatibilité alléguée. D'ailleurs, l'organisation plaignante elle-même qui soulève maintenant la question n'a jamais invoqué la moindre incompatibilité légale lorsque des copies de ces rapports lui ont été communiquées.
10. 196. En conclusion et au vu de ce qui précède, le gouvernement estime que les plaintes considérées doivent être tenues pour non avenues, les allégations qu'elles formulent étant dénuées de tout fondement.

C. Conclusions du comité

1. 197. Le comité observe que les plaintes portent sur une critique du décret-loi no 45-A/84 du 8 février 1984 réglementant le droit de négociation des travailleurs de l'administration publique qui n'auraient pas établi de mécanisme de résolution des conflits dans la fonction publique. Elles portent en particulier sur le refus du gouvernement d'ouvrir des négociations supplémentaires, avec les organisations plaignantes, après l'échec des négociations sur les augmentations salariales et sur la décision prétendument unilatérale du gouvernement d'accorder une augmentation de salaire supérieure aux propositions qu'il avait faites pendant les négociations.
2. 198. Le comité note que le front commun des syndicats adhérant à la Confédération générale des travailleurs portugais (CGTP-IN) avait déjà porté plainte en matière de négociations collectives dans la fonction publique en 1981 et en 1985 (cas no 1042 examiné dans le 214e rapport en mars 1982 et cas no 1315 examiné dans le 239e rapport en mars 1985). La première plainte avait été présentée avant l'adoption du décret-loi no 45-A/84, la seconde après. A l'époque de la première plainte, le gouvernement avait déjà ratifié la convention no 151 mais il n'avait pas encore adopté le décret-loi no 45-A/84 du 3 février 1984 réglementant le droit de négociation des travailleurs dans l'administration publique. Dans ses conclusions, le Comité de la liberté syndicale avait donc demandé au gouvernement d'adopter une législation accordant aux fonctionnaires les garanties prévues par la convention no 151 de telle sorte qu'elles inspirent la confiance des parties intéressées. (214e rapport, paragr. 331.) Lors de la seconde plainte, le comité avait noté que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations avait examiné le décret-loi no 45 A/84 et estimé qu'il était conforme aux exigences de la convention no 51. Le comité s'était rallié à cette opinion, estimant que la procédure choisie par le législateur portugais pour résoudre les conflits, à savoir les négociations supplémentaires, était conforme aux prescriptions de la convention qui, dans le cas d'espèce, avaient été correctement appliquées et il avait décidé, à l'époque, que le cas n'appelait pas un examen plus approfondi. (239e rapport, paragr. 74 à 81.)
3. 199. Dans le présent cas, les deux grandes organisations représentatives de la fonction publique portent plainte estimant que le gouvernement a violé le décret-loi en n'acceptant pas la réouverture des négociations supplémentaires. L'article 8 de ce décret-loi, qui traite de la résolution des conflits, dispose en son alinéa 1 "que la résolution des conflits survenant pendant la procédure de négociation pourra se faire à la demande des organisations syndicales par des négociations supplémentaires"; d'après l'alinéa 2, l'ouverture de négociations supplémentaires exigeant l'approbation du gouvernement ne pourra intervenir au-delà d'un délai de vingt jours et aura pour objet de tenter d'obtenir un accord et, d'après l'alinéa 3, le consensus obtenu dans les négociations supplémentaires aura le caractère d'une recommandation.
4. 200. Le gouvernement rappelle que le projet de décret-loi no 45-A/84 a été élaboré dans le souci du respect de la convention no 151, qu'il a fait l'objet d'un débat public, qu'il a été porté à la connaissance de la commission d'experts qui n'a formulé aucune observation ni demande directe et que le front syndical - la seconde organisation plaignante dans cette affaire - n'avait jamais invoqué la moindre incomptabilité légale lorsque les copies des rapports sur l'application de la convention no 151 lui ont été communiquées.
5. 201. Le comité observe en effet que, comme le front syndical l'indique lui-même au début de sa plainte, le gouvernement était parvenu à deux reprises, en 1984 et en 1985, à signer des accords salariaux dans la fonction publique avec cette organisation représentative adhérente à l'UGT.
6. 202. Le comité observe cependant que, dans le présent cas, le gouvernement n'a pas rouvert les négociations avec les organisations les plus représentatives mais qu'il est néanmoins parvenu à un accord avec une organisation qui est considérablement moins représentative.
7. 203. De l'avis du comité, si la procédure choisie par le législateur portugais pour résoudre les conflits, à savoir les négociations supplémentaires, est conforme à la convention, les deux partenaires à la négociation - le gouvernement et les organisations syndicales - doivent toutefois maintenir une attitude de bonne foi dans les négociations. Dans le cas d'espèce, le comité regrette que le gouvernement n'ait pas rouvert les négociations avec les organisations plaignantes qui sont les plus représentatives.

Recommandation du comité

1. 204. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver la recommandation suivante: Le comité demande au gouvernement de satisfaire, à l'avenir, la demande d'ouverture de négociations supplémentaires qui seraient présentées par les organisations syndicales les plus représentatives en vue de tenter de parvenir à un accord.